作者简介
仇维，女，1984年生，法学与国际贸易双学士，天津人。2003-2007年就读天津师范大学法学院。2007年8月至今就职于天津市中级人民法院，现任民一庭助审员。
行政诉讼调解制度的法律进路
论文提要：
调解作为一种纠纷化解的手段自古有之，在当今构建社会主义和谐社会的语境下更是备受推崇。与之形成鲜明反差，行政诉讼调解制度的建立却低调而艰难。虽然行政诉讼协调和解制度在化解纠纷，维护社会稳定方面同样具有不可比拟之优势，但在“行政诉讼不允许调解”的法律规定面前亦无计可施。
近年来，随着经济社会的发展，社会主义法制建设的加强，2014年修订的《行政诉讼法》将调解作为行政诉讼的一种结案方式确定下来，为行政诉讼调解制度的建立打下了理论基础。各地人民法院亦在司法实践中不断探索行政诉讼协调和解制度的运转机制，用实践去检验行政诉讼协调和解制度是否可行。
在人民法院的不懈努力下，大量行政诉讼案件以调解的方式得到及时、有效的解决，有效的化解了社会纠纷。与此同时，现阶段行政诉讼调解制度存在缺陷和不足也逐渐显露出来,亟待解决。
本文以T市法院系统近五年来行政诉讼审判情况为考察对象，对行政诉讼调解制度在实践中的运行情况进行考察分析。以其为蓝本，分析
行政诉讼调解制度运行中存在的问题和不足。在此基础上，提出完善我国行政诉讼协调和解制度的意见与建议，为我国行政诉讼协调和解制度的建立提供参考。
（全文共计：9081字）
以下正文：
调解作为一种纠纷化解的手段自古有之，在当今构建社会主义和谐社会的语境下更是备受推崇。与之形成鲜明反差，行政诉讼协调和解制度的建立却低调而艰难。在《行政诉讼法》生效以前，我国的行政诉讼基本是参照民事诉讼的相关规定进行审理的。根据当时法律的规定，审理案件应着重进行调解，并在诉讼法规中专门开辟一章，对调解进行了详细的规定。但随着行政审判活动的开展，人们逐渐发现在当时的社会背景及司法环境下，行政权不得处分原理与调解的互谅互让原则存在不可调和之矛盾。因此在1989年，制定《行政诉讼法》时便规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”
如今，随着社会进步经济发展，行政机关自由裁量权范围的逐渐扩大，涉及赔偿、行政补偿的行政诉讼案件日益增多，为适应社会需求，2014年我国对《行政诉讼法》进行了修改，并在第62条中规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”
虽然行政诉讼调解制度的建立过程艰难而曲折，但在司法实践中，
行政诉讼调解行为却始终未曾停下脚步。那么，在《行政诉讼法》修订前后，行政诉讼案件调解情况究竟如何？新修订的《行政诉讼法》是否能够满足行政诉讼对于调解的需求？本文以T市法院近五年来行政诉讼审判情况为考察对象，对行政诉讼调解情况进行考察，提出问题、分析问题并提出解决的建议，以期对我国行政诉讼调解制度的建立提供参考意见。
一、从禁止调解到有限调解的转变
（一）禁止调解的立法初衷
1989年制定的《行政诉讼法》规定行政诉讼不适用调解。事实上，“行政诉讼不适用调解”的规定从立法之初就颇多争议。⑴立法机关经过综合分析，最终一锤定音。做出这一规定的主要理由可以归纳为以下几点：
（1）公权力不可处分
行政权是一种公权力，是指由国家或其他行政主体担当的执行法律，对行政事务主动、直接、连续、具体管理的权力。⑵权力为保护公共利益而生，其权力内容及范围由法律设定，并由国家强制力保障实施。行政权作为一种公权力，其具体内容由法律法规所规定，其变更亦必须经过法定程序，行政机关仅拥有依法行使行政权的权利与义务，不得随意出让、放弃、创设权利，亦不能随意免除行政相对人义务。
与之相反，调解活动的前提，就是调解双方对各自实体权利拥有处
⑴胡建淼、唐震：《行政诉讼调解、和解抑或协调和解——基于经验事实和规范文本的考量》，载《政法论坛》2011年第4期，第52页。
⑵
分权。因为所谓调解，其“实质是参与调解的主体为了实现自己的权利，而对自己的程序权利和实体权利做出实质上的处分，以牺牲一定的权利为代价求得争议的解决”。⑶调解的核心就在于一个“让”字。只有在双方当事人完全有权处分自己实体权利和程序权利的基础上，双方才能“讨价还价”，并以放弃部分权利为代价达成协议。如果行政机关与行政相对人在诉讼中达成协议，势必会对双方权利做出处分。行政机关就会面临违法处分权利，损害其所代表的国家权力的困境。
（2）合法权益不得任意损害
在行政诉讼中，行政机关与行政相对人被赋予了平等的诉讼地位，但在调解活动中，行政机关却处于绝对优势地位。一方面，行政机关有可能利用其所掌握的社会资源和人力资源恐吓、威逼行政相对人，使行政相对人违背自身真实意图做出妥协。另一方面，为避免行政诉讼相对人缠访、闹访，行政机关亦有可能出卖国家集体利益，与当事人达成协议，促使当事人撤诉。此外，为促成当事人之间达成调解协议，法官需要开展大量的劝解、释法工作。一旦双方当事人达成调解协议，法官很难再静下心来仔细审查调解协议是否会损害第三人合法权益或公共利益。因此，调解协议可能存有损害第三人合法权益或公共利益的隐患。
（3）行政审判职能仅限于审查具体行政行为合法性
我国《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”正是由于此项规定，人民法院在审理行政诉讼案件时只能进行合法性审查，即根据案件事实及法律法规的规⑶马怀德：《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版社2004年版，第326页。
定，审查行政行为是否合法，而对行政行为的合理性则不予审查。
但在司法实践中，大部分行政诉讼皆是由于行政相对人认为行政行为不尽合理而提出的。若人民法院要开展调解工作，势必会对具体行政行为的合理性进行分析。只有在明确具体行政行为是否合理的基础上，法院才能组织双方分析利弊、开展协调和解工作。这显然与法不符。
（二）支持调解的理论依据
以应松年教授为代表的学者，普遍认为应该将行政诉讼调解制度写入法律，主要理由如下：
（1）“公权力不可处分”并非绝对，自由裁量权的存在为调解开辟了生存空间。⑷随着经济社会的发展，广大人民群众的独立意志、自主意志逐渐增强，在此背景下，行政机关的社会管理职能在管理范围上逐渐缩小，在管理力度上亦逐渐减弱。各国政府纷纷转型，由“管理型政府”向“服务型政府”转变。越来越多具有契约性质的管理措施逐渐涌现，行政合同、行政指导等非强制性行政行为逐渐确立，行政机关与行政相对人之间通过协商来确定各自的权利义务已不是个例。“行政法的精髓在于裁量”⑸由于法律本身的滞后性，单纯依靠立法来规制日趋纷繁复杂的行政活动已经不能满足经济社会发展的需要，因此行政机关自由裁量的范围也越来越大。在法律、法规形成的框架内，自由裁量权赋予法院决定作为与否、行为方式、处罚幅度、事实认定等方面的自由，在行政管理、行政征收等行政行为中，充分发挥了行政管理灵活、机动、便捷等特点，为调解制度的建立创造了条件。
⑷应松年：《行政诉讼法与行政复议法的修改和完善》，中国政法大学出版社2013年版，第103页。
⑸Cf. Charles H, Koch, Judicial Review of Administrative Discretion, (1986) 54 Geo, Wash. L. Rev. P. 469.
此外，以叶必丰教授为代表的学者亦提出了新的观点：叶必丰教授认为调解制度应该建立，但公权力不得处分原理亦不可推翻。⑹根据叶必丰教授的研究，公权力不得处分原理没有、也无法被推翻，但是这却不妨碍调解制度的建立。因为行政争议产生的根本原因是行政相对人参与行政决策的不足，即行政决策在做出之时未能充分听取行政相对人意见。在当今社会，行政相对人的充分参与是行政管理者做出更加正确而合理的决断的先决条件。但若在制定行政决策前没有让行政相对人充分发表意见，做出的行政决策很可能会因考虑不全面而损害行政相对人的利益，造成行政相对人对具体行政行为的不满。而行政诉讼协调和解制度正是对行政相对人参与不足的有效补充。叶必丰教授认为，所谓行政诉讼协调和解，就是在案件审理过程中，在法院的主持下，让行政相对人充分发表其对被诉行政决策的意见，行政机关听取其意见并对当初做出被诉行政决策的理由做出适当解释，双方在法院的调解下互相做出让步，行政相对人放弃其不合理的要求，而行政机关则适当参考行政相对人的意见与建议，对行政决策做出一定程度的修改，“从而使行政意志体现相对人意志或使相对人意志吸收为行政意志”⑺的过程。
（2）由于行政诉讼调解制度长期缺乏法律规制，司法实践中已经大量存在的“协调处理”、“做工作”等实质上的调解行为。这种缺乏法律规制的“暗箱调解”才是造成诉讼双方利益损害的幕后黑手。⑻与其放任这种游离于法律之外的变相协调损害当事人合法权益，不如通过明确
⑹叶必丰：《行政和解和调解——基于公众参与和诚实信用》，载《政治与法律》2008年第5期，第2-10页。
⑺刘东亮：《论行政诉讼中的调解_兼与朱新力教授商榷》，载《行政法学研究》2006年第2期，第82页。
⑻孙雁鸣、张海东：《关于行政诉讼应扩大有限调解范围的理性思考》，载《山东社会科学》2005年第12期，第
的法律法规对行政诉讼调解工作加以规制，进而将其导入正轨，完全发挥调解制度的优势，并避免双方合法权益的损害。
（3）法院的判决若只能做出“合法/违法”的二元判断，而争议背后隐藏的利益冲突不能得到真正解决，很可能引发新的矛盾纠纷。⑼例如房屋拆迁管理案件，若仅简单审查其行政行为合法性，以维持或撤销的判决简单了事，很可能引起当事人不满，引发闹访等不利于社会稳定的事件。在审理此类案件时，法院有必要对补偿金额，安置房地点、面积等具体问题进行处理，才能彻底解决纠纷。此时，碍于法律对行政诉讼合理性审查的限制，调解则成为化解纠纷的最佳选择。
（三）有限调解的立法选择
为满足社会发展对法制建设提出的新要求，避免“暗箱调解”对各方利益的损害，经过深入分析研究，我国终于在2014年对《行政诉讼法》进行了修订。在规定行政诉讼不适用调解制度的前提下，将行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件作为例外情况，纳入了调解范畴。从此调解终于正式登上了我国行政诉讼的历史舞台。
对于新规定的实施，姜明安教授认为“从原来的不能调解到现在的行政赔偿诉讼和行政补偿诉讼的等一些案件可以调解的转变来看，对解决行政诉讼争议来说是重大提高”。⑽虽然我国行政诉讼调解制度经历了从有到无，又从无到有的过程，但是不得不说，立法者对于行政诉讼调解制度还有一定的保留，目前行政诉讼调解还有诸多限制。在此情况下，
⑼喻文光：《行政诉讼调解的理论基础与制度建构》，载《华东政法大学学报》2013年第1期，第10页。
⑽
现行的行政调解制度是否能够真正满足司法工作的实际需要？下面，笔者将以T市近五年行政诉讼审理情况为蓝本，对行政诉讼调解制度的运行情况进行了考察。
二、T市法院系统行政诉讼调解制度运行情况
自《行政诉讼法》颁布以来，T市法院系统受理的行政诉讼案件稳步递增。2011至2015五年间，T市法院系统共审结各类行政诉讼案件11000余件，其中有近两成案件以撤诉结案，具体情况如下：第一，行政诉讼撤诉案件数量稳中有升
2011至2015年这五年间，T市法院系统以撤诉方式结案的行政诉讼案件数量稳步上升，其中2015年撤诉案件数量与2014年将比，增长了近120%。（见图1）。究其原因，一是2015年开始实行的立案登记制，降低了行政诉讼受案门槛，行政诉讼案件受理量大幅增加；另一方面，新法实施之前，行政诉讼不允许调解，所以彼时调解的案件均以撤诉方式结案。而新法开始实施后，虽然部分行政诉讼案件可以调解结案，但在最高院制定的司法统计表中，尚未加入“调解”这一类目，只能暂时将调解结案的行政诉讼案件计入撤诉结案的统计类目之下，于是撤诉数量增长显著。
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撤诉案件数
图1 2011-2015T 市行政诉讼案件撤诉数量统计⑾ 第二，行政诉讼案件调解以行政相对人主动撤诉为主要标志
新法实施前，尽管法律没有关于调解的规定，我国行政审判实践中一直存在以“协调”、“和解”的做法来变通适用的调解。法院在行政诉讼中经常会在原、被告之间进行斡旋、数道、促进双方沟通、协商。⑿同时，由于行政相对人与行政机关诉讼能力相差悬殊，行政相对人主动撤诉成为调解结案的主要方式。新法实施后，在法律规制下的行政机关和行政相对人实现了真正意义上的平等，由行政机关纠正错误，改变其行政行为后调解结案的案件数量有所增加，与之相应，行政相对人主动撤诉的案件数量略有减少。
表1 2011-2015T 市行政诉讼案件撤诉情况统计⒀
⑿邹荣、贾茵：《论我国行政诉讼调解的正当性构建》，载《行政法学研究》2012年第2期，第27页。 年度 原告主动撤诉率 2011 94.00% 2012 98.83% 2013 99.57% 2014 97.42% 2015 99.43%
第三，适用调解的行政诉讼案件类型较为集中
T 市法院系统行政诉讼中适用调解的案件类型比较集中（见图2）。从2011年到2015年，适用协调和解的案件类型主要集中在行政许可、行政裁决、行政处罚、行政不作为、行政强制措施和行政补偿六个方面。其中，行政许可与行政裁决所占比例最大，分别达到12.36%和8.67%，两者占据适用协调和解案件总数的1/3。
6.59%12.36%8.67%0.52%0.26%0.31%0.00% 5.00%10.00%15.00%行政处罚
行政许可
行政裁决
行政不作为
行政强制措施行政补偿
撤诉比例
图2 2008-2012行政诉讼协调和解制度适用案件类型比较⒁
第四，行政诉讼案件调解涉及多个行政领域
T 市行政诉讼调解所涉及的行政领域十分广泛，且有不断拓展的趋势（见表2）。2011年和2012年两年间，行政诉讼调解工作的范围主要集中在房屋登记、拆迁以及劳动和社会保障等与民生密切相关的方面。进入2014年和2015年，行政诉讼调解工作逐渐拓展到物价、卫生、交通、工商、民政等多个领域。调解工作开展领域的变化，反映出随着人民群众生活质量的提高，整个社会对相关行政管理部门的工作提出了更
高的要求。实际上，近年来有农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政争议较为突出。⒂但现行《行政诉讼法》限定的行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件这一调解范畴，却并不能完全覆盖这些需要调解发挥作用的领域。
表2 协调和解涉及行政管理领域一览（单位：件）⒃
2011 2012 2013 2014 2015 治安9 10 7 8 36
土地8 11 5 9 45
规划 1 13 95 11 11
拆迁33 17 21 10 42 房屋登记21 16 13 15 29
工商 2 6 6 11 36
卫生10 1 4 1
物价 5 2 4
环保 4 2 4 2
交通12 48 40 21 8
税务 1 1 5
劳保27 17 7 43 44
三、行政诉讼调解制度问题总结
T市法院系统行政诉讼调解制度的运行情况，只是我国行政诉讼调解情况的一个缩影。但在T市样本中存在的问题，却可以为我国行政诉讼调解制度的建立提供参考。
（一）“以撤代调”现象仍然存在
⒂方世荣：《我国行政诉讼调解的范围、模式及方法》，载《法学评论》2012年第2期，第62页。
如前所述，因新修订的《行政诉讼法》对于调解的规定，并不能完全满足现实工作的需要，因此“以撤代调”的现象仍然存在。但是撤诉这一结案方式毕竟不能取代调解，因此引发了诸多程序问题。
首先，在此种模式下，撤诉一方会丧失再次起诉的权利。达成调解协议并不是各方的最终目的，只有将调解协议真正执行完毕才能满足各方诉求，实现案结事了。但在“以撤代调”的情形下，行政相对人撤诉后，就失去了国家强制力的支撑，并因撤诉而丧失再次起诉权利。若此时行政机关若拒不履行调解协议，行政相对人的合法权益就无法获得保障。
其次，针对行政机关改变行政行为后行政相对人申请撤诉的情形，虽让双方已经达成调解协议并撤诉，但却无法阻止行政相对人再次起诉。因为此种情形下，行政机关已经改变了其具体行政行为，也就是说诉讼标的发生了改变。若行政相对人违背调解协议再次起诉，法院只得受理。这一结果显然再次背离了调解的初衷。
（二）调解双方力量对比悬殊
行政诉讼案件多以行政机关所在地人民法院为管辖法院，也就是说在司法实践中，人民法院受理的行政诉讼案件绝大部分是行政相对人诉本地区行政机关违法的案件。目前法院的人、财、物尚由地方政府统一管理，在审理行政诉讼案件时，人民法院难免受到来自各方的压力。因此有些法官倾向于“引导”行政相对人选择调解的方式结案，认为这样可以“两面讨好”。若行政相对人不同意调解，有些法官就会选择“以压促调”、“以拖促调”等不正当方式来实现目的，损害行政相对人的
权益。
若当事人同意调解，前途也并非一帆风顺。调解虽然避免了行政机关败诉率的增加，但调解结果也直接关系到行政机关的形象与利益，因此亦存在办案干扰。个别法官为讨好行政机关，故意打压行政相对人，迫使其降低调解的要求，违背自身意愿达成调解协议，损害其合法权益。
（三）行政相对人缺乏救济途径
根据现行《行政诉讼法》调解书是具有法律效力的。但若在调解协议生效后，发现调解协议存在瑕疵，行政相对人就会陷入极端被动的境地：一方面，因为调解书签收即生效，原有的行政诉讼案件已经结案，行政相对人无法申请法院再次就同一案件进行审理；另一方面，调解书并未包含在可以申请再审的文书类别之中，除非有证据证明调解书存在违法情况，否则行政相对人无法申请再审。这一问题迫切需要解决。
四、行政诉讼调解制度的完善
行政诉讼调解制度在司法实践中已然被广泛应用，现行《行政诉讼法》对调解的认可，更是为调解制度的发展开辟了道路。为了有效填补立法空白，规范行政诉讼调解活动，笔者提出如下建议：
（一）进一步扩大行政诉讼调解制度适用范围
诉讼的最终目的是化解纠纷。在法院的主持之下，当事人自愿协商达成谅解，从而解决争议，这不仅是极具中国特色的争议化解方式，也在世界范围内得到了广泛的认可和使用。虽然《行政诉讼法》第62条规定了部分行政诉讼案件可以调解，但仍不能满足现实需要。与其让审判者绞尽脑汁，采取各种变通手段，以撤诉等形式对不能调解的案件进行
调解，不如进一步扩大调解适用范畴，用法律对行政诉讼调解活动加以规制。
但需要强调的是，扩大行政诉讼调解范畴，建立行政诉讼调解制度，并不意味着法院可以无视国家利益、公共利益和其他人的合法权益，纵容行政相对人无理的、违法的要求，更不意味着行政机关可以玩忽职守放任职权，行政相对人可以无理取闹予取予求。相反的，调解活动应该遵循合法原则，在保护各方利益的前提下，有限制的引导各方当事人合理处置自身权益，最终解决纠纷的活动。
若第三人认为行政诉讼调解涉及其权利义务，可申请参加调解活动；人民法院认为有确必要的，也可以依职权要求第三人参加调解活动，以维护诉讼各方合法权益。
各方当事人达成调解协议的，应制作调解书。以法律文书的形式将调解协议确定下来。
因此，在现行《行政诉讼法》第62条的基础上，可以将调解的范围继续加以扩展：
在行政诉讼过程中，经各方当事人同意，人民法院在不违反法律、不违背公共利益、不侵害他人合法权益的前提下，可以进行调解。
第三人经人民法院准许可以参加调解，人民法院认为必要时也可以通知第三人参加调解。
各方当事人达成调解协议的，人民法院应制作调解书。
（二）确定调解书的法律效力
经调解，当事人达成调解协议的，人民法院应制作调解书。调解书
应载明诉讼各方的身份信息、诉讼请求、已查清的案件事实和最终调解结果，在送达各方当事人后生效。在调解书送达前当事人反悔的，应视为调解协议未能达成，法院应及时判决。
调解书一旦生效，便具有和生效的行政诉讼判决书同样的法律效力。具体体现在以下几方面：一、确定力。生效的行政诉讼调解书确定了争议各方当事人的权利义务关系，没有新的事实及理由，当事人不得再就同一事由提起诉讼。二、拘束力。生效的行政诉讼调解书确定了争议各方当事人的权利义务关系，当事人应遵照执行，法院不得擅自更改，其他国家机关也应予以尊重。三、执行力。各方当事人应按照调解书的内容履行各自义务，若拒绝履行，其他当事人可以向人民法院申请强制执行。除非拒绝履行的当事人有证据能够证明调解行为明显违法或违反自己的意思表示。
因此，可以在现行《行政诉讼法》中赋予调解书如下效力：
调解书应载明诉讼各方的真实情况、具体诉求、案件事实和调解结果，送达各方当事人后生效，与判决具有同等法律效力。未达成调解协议或在送达前当事人反悔的，人民法院应及时裁判。
一方当事人不履行生效调解书的，其他各方当事人可以向人民法院申请强制执行。拒绝履行的当事人有证据能够证明调解行为明显违法或违反自己意思表示的除外。
（三）制定行政诉讼协调和解制度的救济途径
无救济则无权利。与其他法律制度一样，行政诉讼调解制度也应设立相应的救济制度，以便在调解协议存有瑕疵时充分保护各方权益。
行政诉讼调解协议的瑕疵主要存在于以下两方面：一、第三人，包括公民、法人、或者其他组织，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但发现调解协议损害其合法权益。二、行政诉讼案件当事人有证据证明调解协议存在诸如当事人无诉讼行为能力或限制行为能力、当事人不适格、调解代理人为无权代理、当事人对调解事项不具有处分权等瑕疵或调解协议违反当事人真实意思表示。
在发现调解协议存有瑕疵后，相关权利人当然可以申请人民法院撤销调解协议，但在调解协议撤销后，案件应如何审理，目前理论界是存有分歧的。
部分学者认为一旦发现调解协议存在瑕疵，相关权利人就应该要求最初制作调解书的法官撤销原调解书，继续审理该案件并及时裁判。⒄但此种提议显然没有考虑到调解书的拘束力问题：裁判文书具有拘束力，非经法定程序不得更改；调解书具有同裁判文书相同的效力，即裁判文书同样具有拘束力；因此调解书一经送达生效，非经法定程序不得更改。仅出于保护当事人权益及便利当事人诉讼的考虑，建议原审法官撤销调解书并判决显然与法律精神相背离。此外，让原承办法官撤销自己做出的调解书并继续审理，不仅打击了法官开展调解工作的积极性，还会使以调解方式审结的案件始终处于一种“悬而未决”的状态：除非当事人申请撤销调解书并对案件做出最终裁判，案件才算是最终审结，否则不知何时调解书会被申请撤销。这种做法虽然可以督促人民法院在开展调解活动时严格审查当事人及代理人的身份和权限，以及调解书所涉及内⒄
容的独立性、合法性，但却使调解书产生了一种不确定性。再加上如果从撤销调解到最终裁判都需要由同一人审理，且不论是否会影响最终裁判结果的公正性，仅是增加的工作量就会严重打击法官调解案件的积极性，阻碍调解工作的开展。
基于以上理由，笔者认为调解书经送达生效后，原行政诉讼案件即审理终结。若发现调解协议存在瑕疵，可以分两种情况做不同处理。若行政诉讼案件当事人发现调解协议存在瑕疵的，应及时启动审判监督程序。这样做一方面可以避免以调解方式审结的案件始终处于一种“悬而未决”的状态，提高司法裁判效率和法官开展调解工作的积极性，另一方面亦可避免二审案件调解书被撤消后直接裁判，可能产生的损害当事人诉权的问题。若因不能归责于本人的事由而未参加诉讼的第三人发现调解书损害其合法权益的，可以参照《民事诉讼法》关于第三人撤销之诉的相关规定，第三人在满足一定条件的情况下，可向人民法院申请撤销该调解协议。
综上，笔者建议，可以结合《行政诉讼法》、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释以及《民事诉讼法》关于第三人撤销之诉的相关规定，构建调解协议的救济途径：行政诉讼当事人认为已经生效的判决、裁定、调解确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，申请再审。但判决、裁定、调解不停止执行。
行政诉讼当事人、申请再审，应当在判决、裁定、调解发生法律效力后2年内提出。
第三人因不能归责于本人的事由而未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其合法权益的，可以自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内，向做出该判决、裁定、调解书的人民法院提起诉讼。人民法院经审理，诉讼请求成立的，应当改变或者撤销原判决、裁定、调解书；诉讼请求不成立的，驳回诉讼请求。
（四）适度加大指定管辖力度
随着党的十八届三中全会胜利召开，中共中央对全面深化改革的若干重大问题进行了深入研究，决定推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的管辖制度，此举无疑为司法机关独立行使审判权指明了出路。
但此时，我们正处于制度上的过渡时期。在现阶段要减少政府部门对本地人民法院审判工作的“关注”，解决人民法院审判工作的“困局”，最为切实可行的办法，就是在立法上适当加大行政诉讼指定管辖的力度。通过加大指定管辖的力度使基层法院有意识的将部分不适宜在本院审理的行政诉讼案件移送至其他法院审理，则可以使人民法院在开展调解工作时不会畏首畏尾，有利于调解的达成和纠纷的化解。当然，在指定管辖时，也应该充分考虑便民原则，减少当事人诉累。
因此，可以在《行政诉讼法》现有的关于指定管辖规定的基础上做出如下修改：
有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。
上级人民法院可以自行或者按照下级人民法院的申请，在本辖区范围内实行异地管辖。
人民法院对管辖权发生争议的，由争议双方协商解决。协商不成的，由争议双方共同的上级法院指定管辖。
余论
为适应现代审判工作需要，调解制度已然重新登上行政诉讼的历史舞台。但如何让调解制度更好的为审判工作服务，为和谐司法护航，才是这篇文章的写作目的。中心希望通过本文浅显的探讨，能够为我国进一步深化行政诉讼调解制度的建立提供参考和帮助。
行政调解工作制度 人社局行政调解工作制度 一、行政调解调解员管理制度 第一条为了行政调解工作的顺利进行，制定调解员管理制度。 第二条实行行政调解员选任制度化和规范化，培养和造就一支懂法律、懂政策、热爱行政调解工作，熟悉行政调解工作程序和方法的行政调解员队伍。 第三条担任行政调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心行政调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。 第四条行政调解员一般从本单位工作人员中选任。 第五条行政调解员任期1年，每1年改选或者聘任一次，可以连选连任或者续聘。 第六条行政调解员不能履行职务时，由行政调解中心补选、补聘。 第七条行政调解员严重失职或违法违纪的，由行政调解中心领导小组撤换。二、行政调解登记与分流制度 第一条为了行政调解工作的顺利进行，制定行政调解登记与分流制度。 第二条设立纠纷受理接待窗口，专门调解当事人矛盾纠纷。 第三条对群众要求调解和排查出来的社会矛盾纠纷统一受理登记并进行汇总梳理。 第四条建立健全矛盾纠纷指派分流制度。行政调解中心要根据矛盾纠纷的性质、类别，按照 "谁主管谁负责"的原则，经局行政调解领导小组办公室主任及时分流指派给相关部门和单位。
第五条行政调解中心对每月未调解成功的各类矛盾纠纷进行登记分流后，均要进行梳理、分析、摸清症结所在，及时研究纠纷调处的指导性意见。 第六条经中心审查后认为矛盾纠纷应分流给有关业务部门调解员调处的，根据不同的矛盾纠纷提出分流处理的意见，经局行政调解领导小组办公室主任批准，责成相关部门调解员予以处理。 第七条中心对分流出去的矛盾纠纷，调解员应当及时调解。 第八条接受分流矛盾纠纷的部门调解员在接到中心分流交办的矛盾纠纷后，参照有关部门法律法规和规章进行调解处理。 第九条接受部门在处理分流交办的矛盾纠纷过程中，应当定期向行政调解中心汇报工作的进展情况；问题解决后，应将结果随同有关资料报送行政调解中心；解决不成的，应及时将矛盾纠纷回流至中心解决。 第十条中心对已解决的矛盾纠纷，特别是有重大影响、疑难复杂、可能出现反弹的矛盾纠纷要进行督察回访。 三、行政调解文书管理制度 第一条行政调解人员应当做好行政调解笔录，真实记录调解过程，妥善保管调解资料，对调解工作实行痕迹化管理。 第二条调解机构应当在案件调解终结后30日内，按照有关档案管理的要求，将调解申请、调解笔录、事实证据及调解协议等材料进行立卷。 第三条一般程序案件实行一案一卷，简易程序案件可以合并立卷。 第四条行政调解案卷可由调解机构指定专人保管，也可送交本局档案室归档保存。 四、行政调解会办制度
人民检察院行政诉讼监督规则(试行) 人民检察院行政诉讼监督规则(试行) (2016年3月22日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十九次会议通过。2016年4月15日公告施行。) 第一章总则 第二章受理 第三章审查 第四章对生效判决、裁定、调解书的监督 第一节一般规定 第二节再审检察建议和提请抗诉、抗诉 第五章对审判程序中审判人员违法行为的监督与对执行活动的监督 第六章其他规定 第七章附则 第一章总则 第一条为了保障和规范人民检察院依法履行行政诉讼监督职责,根据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国人民检察院组织法》和其他有关规定,结合检察工作实际,制定本规则。 第二条人民检察院通过办理行政诉讼监督案件,监督人民法院依法审判和执行,促进行政机关依法行使职权,维护司法公正和司法权威,维护国家利益和社会公共利益,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障国家法律的统一正确实施。 第三条人民检察院通过抗诉、检察建议等方式,对行政诉讼实行法律监督。 第四条人民检察院对行政诉讼实行监督,应当以事实为根据,以法律为准绳,坚持公开、公平、公正,坚持合法性审查,监督和支持人民法院、行政机关依法行使职权。 第二章受理 第五条有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请监督:
(一)人民法院对生效判决、裁定、调解书驳回再审申请或者逾期未对再审申请作出裁定的; (二)认为再审判决、裁定确有错误的; (三)认为审判程序中审判人员存在违法行为的; (四)认为人民法院执行活动存在违法情形的。 第六条当事人依照本规则第五条第一项、第二项规定向人民检察院申请监督,应当在人民法院作出驳回再审申请裁定之日或者再审判决、裁定发生法律效力之日起六个月内提出;对人民法院逾期未对再审申请作出裁定的,应当在再审申请审查期限届满之日起六个月内提出。 当事人以下列理由申请监督,应当在知道或者应当知道之日起六个月内提出: (一)有新的证据,足以推翻再审判决、裁定的; (二)再审判决、裁定认定事实的主要证据系伪造的; (三)据以作出再审判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的; (四)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 当事人依照本规则第五条第三项、第四项向人民检察院申请监督,应当在知道或者应当知道审判人员违法行为或者执行活动违法情形发生之日起六个月内提出。 本条规定的期间为不变期间,不适用中止、中断、延长的规定。 第七条当事人向人民检察院申请监督,有下列情形之一的,人民检察院不予受理: (一)当事人对生效判决、裁定、调解书未向人民法院申请再审或者申请再审超过法律规定的期限的; (二)人民法院正在对再审申请进行审查的,但无正当理由超过三个月未对再审申请作出裁定的除外; (三)人民法院已经裁定再审且尚未审结的; (四)人民检察院已经审查终结作出决定的; (五)判决、裁定、调解书是人民法院根据人民检察院的抗诉或者再审检察建议再审后作出的;
行政调解制度的不足 1我国行政调解制度法律规定的不足 1.1行政调解设定不统一，缺乏规范性 我国行政调解没有一部统一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以规定。目前设定行政调解的法律文件种类形式多样，层次参差不齐。“据不完全统计，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。”有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中，人们难以掌握。并且这些规定内部不协调，相互冲突的地方屡见不鲜。在名称上也不统一，有用“调解”的，有用“处理”的，不仅纠纷当事人无所适从，就是行政主体的工作人员也搞不清楚。由于法律法规过于分散，导致难以形成合力，因此，在实践中发挥的作用也很有限。 1.2行政调解制度内容简单，对象范围狭窄 目前我国的行政调解相关法律条文十分简约，其内容仅涉及调解发生的情形、调解的主体和对象。而且调解的对象相对含糊，并无确切的范围和限度。对象主要包括民事纠纷对财物损害赔偿纠纷，对人身损害赔偿纠纷轻微违法行为权属争议行政赔偿、补偿的数额争议。呈现出较大的人为确定因素，容易与其他处理纠纷的方式相混淆，不利于当事人选择正确解决纠纷和争议的方式。调解范围设置的局限性，将难以充分发挥其在现代行政管理中应有的作用。由于规定得不详实，缺少与之相应的程序，操作性不强，容易导致凭经验办事，使行政调解的运作呈现一定的盲目性和任意性。 1.3行政调解缺乏基本的程序性保障 我国设定行政调解的法律文件几乎都只设立了行政调解，而没有设立具体调解程序实践中行政调解主体往往依照其他行政程序或自创调解程序进行调解，随意性大。程序是公正、合理、及时解决纠纷的有力保证，行政调解缺乏基本程序保证，当事人很可能因程序不公而对调解结果不满，从而使调解协议难以自觉履行。在我国目前的法律法规中，对调解程序规定的极少，只在《合同争议行政调解办法》中有了较为详细的规定，而《办法》也只规定了申请—受理—调解—终结—归档五个简单的程序，缺少了行政调解所必须的一些程序性措施和原则，比
浅谈行政诉讼调解制度 [摘要]现行《行政诉讼法》第五十条明确规定，行政诉讼不适用调解。但司法实践中，大量的行政诉讼调解被变相的适用。文章将开篇提出目前我国行政诉讼调解制度存在的问题，进而分析行政诉讼调解的相关理论，从而得出建立我国行政诉讼调解制度的必要性和可行性，最后展望我国行政诉讼调解制度的未来，对我国行政诉讼法的修订提出一些参考和建议。 [关键词]调解；行政诉讼调解；适用范围 一、问题的提出 立法上，现行《行政诉讼法》第五十条明确规定，行政诉讼不适用调解。这一规定，在早期的行政法理论中，甚至被解读为不调解原则。在当时的社会条件和司法环境下，行政诉讼不适用调解是具有一定的合理性的，因为当时行政处罚案件占据行政案件的大部分，没有留下多少的变通途径和调解余地。 理论研究中，学者们认为调解制度之所以不能在行政诉讼中建立，是由于以下几点原因：一是行政主体的公权力不可处分性，而调解的前提需要当事人具有处分权；二是合法性审查是行政诉讼的基本原则，审理的结果要么是合法、要么是违法，在合法与违法之间没有第三种选择；三是行政主体代表国家具有优势性，行政主体与行政相对人的地位不平等，通过调解协议难以达到纠纷的解决。 司法实践中，根据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》统计，从1992年到2000年，全国人民法院一审行政案件撤诉率分别为37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45%、37.8%，又如，据最高人民法院统计，2006年，在全国行政案件中，行政机关完善或改变行政决定后，原告自愿撤诉32146件，占总数的33.82%，同比上升12.13%。① 从上述分析可知，有必要对行政诉讼调解制度进行研究，把调解制度适当地引入行政诉讼中，为调解在立法“扶正”是我国目前亟待解决的问题。 二、行政诉讼调解制度概述 （一）行政诉讼调解的含义 法律意义上的调解，与民间调解关于调解机构、程序、内容、结果的随意性不同，我国法律意义上的调解主要体现在民事诉讼法中的法院调解，《民事诉讼法》第8 5条规定，“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”要把握好行政诉讼调解的含义，还应明确其与诉讼中和解的区别。诉讼中的和解是指诉讼双方当事人在诉讼进行的过程中就双方的权利义务关系协议相互让步以终结诉讼，解决纠纷为目的的一种法律行为。②可见，与调解相比，和解没有第三方的介入，由当事人自行启动程序，并在诉讼活动中可以自由处分自己的权利，以求纠纷的解决。另外，双方当事人达成的和解协议不具有执行力，其效力不如调解效力。 笔者认为，所谓的行政诉讼调解是指行政案件中，在被告行政主体对被诉具体行政行为具有处分权的情况下，法院基于诉讼当事人双方的自愿协商原则，主持双方协商以解决行政纠纷的行为。诉具体行政行为的特殊性，调解并不是普遍适用于一切行政案件中。只有行政主体对具体行政行为具有处分权，因此引起的行政诉讼才可以进行行政诉讼调解。 （二）行政诉讼调解的功能
中国行政诉讼调解制度的现状与课题(1) 摘要：对制度的设计者来说，建立完备的行政纠纷解决方式的体系，是保障行政相对人的合法权益，促进行政机关依法行政的必然要求。为制度的使用者考量，也应建立多种纠纷解决方式，从而落实当事人的程序选择权。面对行政诉讼调解制度出现的困境，中国行政诉讼制度的重构需要解决一些重要的课题，如在调解中怎样实现自愿与平等协商，如何实现调解与审判的协调，如何保障当事人的反悔权利以及和解契约的拘束力问题等等。 关键词：行政诉讼；调解；合意；和解；公法契约 一、现状分析 中国行政法因强调“公权不可处分”而在实定法上明确禁止对行政诉讼案件进行调解。于是就有了《行政诉讼法》第50条的规定：“人民法院审查行政案件，不适用调解。”确切地说，中国是没有行政诉讼调解制度的。但是审判实践中，大量案件是原、被告在法院默许乃至动员下通过“协调”解决的。这种异化了的方式是调解制度在现实中最为生动的写照，为解释这一客观存在的现象，学者们也是颇费周章，如有人指出：“审查行政案件不适用调解原则并不能排除人民法院在审理的过程中对双方当事人进行一些说明教育工作”。[[1]]有人指出：“法院不能调解，但是原、被告可
以和解。”[[2]]还有人把法院在审查某些行政案件时，在依据现行法律难以作出公正判决，或者依法作出的公正判决生效后显然容易被曲解的情况下，建议被告改变具体行政行为，动员原告撤诉，从而终结诉讼所进行的一系列沟通活动称作为“行政审判协调”，同时还强调了其与调解的区别。[[3]]笔者认为与其如此，不如从解决纠纷，接近正义，[①]实现行政诉讼目的的角度出发考虑问题，只要“协调”过程和结果不违反法律，不侵害公共利益，应予以准许。在现实中，学者们对于建立行政诉讼调解制度的呼声也因此愈来愈高。 实定法与学理上的考察 在中国，最早作出有关行政诉讼不得调解规定的，是1985年最高人民法院在《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》所作出的，通知指出：“审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政决定是否合法、正确”，“不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题”，“因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决。”1987年最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用〈民事诉讼法〉的若干问题的解答》中，再次就不适用调解明确作了规定；1989年颁布的《行政诉讼法》更加明确了这一点。在这样的前提下，理论界只好采取“存在就是合理”的态度，承认行
行政调解制度 为充分发挥行政调解在“大调解”工作体系的作用，发挥行政调解化解争议纠纷的重要作用，推进社会管理创新，有效化解社会矛盾，营造和谐稳定的社会环境，根据《扬州市行政调解暂行办法》，结合我镇(街道)实际，制定本制度。 第一条本制度所称行政调解，是指镇行政机关在日常管理和行政执法过程中，对行政机关行使行政职权有关的争议纠纷，积极依法进行协调和疏导，促使双方平等协商、化解矛盾的方法和活动。 第二条行政调解实行镇政府（街道办）负总责、镇（街道）法制办牵头的工作体制。镇（街道）法制办受镇政府（街道办）委托，负责行政调解的统筹工作。 第三条行政调解应遵循自愿、合法、平等、优先、便捷的原则。 调解事务所涉部门、人员应当增强服务意识，积极主动、及时快捷地履行职责，减少当事人的程序性负担，妥善化解争议纠纷。 第四条行政调解的范围: （一）镇属行政机关行使行政职权中与公民、法人或其他组织之间，因行政管理产生的行政纠纷；
（二）公民、法人和其他组织之间产生的与镇政府（街道办）机关管理职能有直接或间接关系的民事纠纷； 第五条行政调解中，争议纠纷当事人享有的权利： （一）自主决定接受、不接受或退出调解； （二）选择调解员或申请调解员回避； （三）表达真实意愿，提出合理要求； （四）自愿达成调解协议。 在行政调解中，争议纠纷当事人承担下列义务： （一）如实陈述事实，不得提供虚假证明材料； （二）遵守调解规则，尊重调解各方当事人； （三）不得使用加剧纠纷、激化矛盾的言行； （四）自觉履行调解协议。 第六条调解程序的启动： （一）当事人申请行政调解，可以书面申请，也可以口头申请。口头申请的，应当记录申请人基本情况、申请调解的事项、理由、时间和争议纠纷对象等，并由申请人签名确认。 （二）除当事人提出申请之外，行政机关对行政管理活动中发现的争议纠纷可以主动提出行政调解。 第七条行政调解的期限 镇（街道）法制办收到行政调解申请后，应当在3个工作日内进行审查，作出是否受理的决定，并告知申请人。决
加强和改进行政诉讼工作建立行政诉讼案件报送备案 制度的规划 为进一步提高我区依法行政和行政诉讼水平，降低各级行政机关、部门在行政复议和行政诉讼中的败诉率，促进政府职能转变，加快法治政府建设进程，根据《市人民政府办公室关于加强依法行政改进行政诉讼工作的通知》（x〔x〕136号）规定，结合我区实际情况，现将有关事项通规划如下： 一、高度重视行政诉讼工作 行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的重要法律制度。做好行政诉讼工作，是行政机关的法定职责，有利于行政机关及其工作人员依法接受司法监督、增强法治意识、规范行政行为。咸辉主席在今年3月召开的x 人民政府廉政工作会议上指出，x年以来全区行政案件数量成倍增加，行政败诉率达到22.85%（x市x年的行政败诉率高达58.49%）。败诉率高，既有新《行政诉讼法》扩大了行政诉讼的受案范围等客观因素，也有依法行政不到位、不规范的主观原因。各部门一定要切实强化法治意识，认真落实《xxx法治政府建设实施方案》，用法治思维和方式解决问题，做到法定职责必须为、法无授权不可为，切实提高政府法治化水平。树立宪法法律至上、权由法定、权依法使等法治观念，把行政诉讼摆上法治政府建设的重要位置，加强和改进行政诉
讼各方面工作，及时发现和纠正行政违法行为，着力推动行政权力在法治轨道上运行，推进政府工作规范化、程序化、法治化。 二、严格行政执法，规范行政应诉 1.严格按照法定程序行使权力，履行职责。各单位负责人要切实担负第一责任人的主体责任，严格落实法治政府建设责任制，种好自己的“责任田”。依法界定执法权限和职责，明确本单位每一项执法行为的主管责任人、分管责任人、岗位责任人、执法程序、执法标准，做到行政执法行为认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，并向社会公布。 2.各单位负责人要切实加强对行政诉讼工作的领导，对涉及本单位的行政诉讼案件及时了解进展情况、落实出庭诉讼规定。要加强行政诉讼工作力量，配齐配强具体诉讼工作人员。还要建立法律顾问协助办案制度，聘请专业律师代理、协助办理行政纠纷案件，发挥法律顾问在制定重大行政决策及推进依法行政中的积极作用。 3.落实行政应诉制度及行政机关负责人出庭应诉制度。根据《xxx 行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》，行政负责人必须出庭应诉。出庭应诉的行政机关负责人、诉讼代理人应做好出庭应诉各项准备，全面掌握作出涉诉行政行为的证据和法律，分析研究争议焦点，在应诉过程x现被诉行政行为违法或不当的，应依法及时撤销、变更、停止执行违法或不当行政行为，并争取调解解决纷争，最大限度降低负面影响。
我国行政调解制度的不足与完善探析摘要：目前我国行政调解制度在法律规定方面存在法律法规不统一，内容简单，对象狭窄，缺乏程序性保障以及法律效力，原则、方法等不明确等缺陷，应当加以改进。从统一法律规范，扩大对象范围，规范程序及赋予协议法律效力等四方面对我国行政调解制度进行探讨。 关键词：行政调解制度；法律规定；不足；完善 行政调解是指由国家行政机关出面主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议、消除纠纷的诉讼外活动。 但客观地分析，随着人们对行政调解制度的专注度以及使用率逐渐增加，我国现行的行政调解制度存在的不足也日益显现出来。尤其是法律规定严重缺失，使得调解活动过程中，调解人员仅凭经验办事，甚至自创调解程序进行调解。从而导致当事人对调解协议及结果的不信任，以至于调解制度所发挥的作用还十分有限。这其中的原因非常值得认真分析。 1 我国行政调解制度法律规定的不足 1.1 行政调解设定不统一，缺乏规范性 我国行政调解没有一部统一的法律，而是分散在不同的法律文件
中予以规定。目前设定行政调解的法律文件种类形式多样，层次参差不齐。
“据不完全统计，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。”有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中，人们难以掌握。并且这些规定内部不协调，相互冲突的地方屡见不鲜。在名称上也不统一，有用“调解”的，有用“处理”的，不仅纠纷当事人无所适从，就是行政主体的工作人员也搞不清楚。由于法律法规过于分散，导致难以形成合力，因此，在实践中发挥的作用也很有限。 1.2 行政调解制度内容简单，对象范围狭窄 目前我国的行政调解相关法律条文十分简约，其内容仅涉及调解发生的情形、调解的主体和对象。而且调解的对象相对含糊，并无确切的范围和限度。对象主要包括民事纠纷对财物损害赔偿纠纷，对人身损害赔偿纠纷轻微违法行为权属争议行政赔偿、补偿的数额争议。呈现出较大的人为确定因素，容易与其他处理纠纷的方式相混淆，不利于当事人选择正确解决纠纷和争议的方式。调解范围设置的局限性，将难以充分发挥其在现代行政管理中应有的作用。由于规定得不详实，缺少与之相应的程序，操作性不强，容易导致凭经验办事，使行政调解的运作呈现一定的盲目性和任意性。 1.3 行政调解缺乏基本的程序性保障 我国设定行政调解的法律文件几乎都只设立了行政调解，而没有设立具体调解程序实践中行政调解主体往往依照其他行政程序或自创调解程序进行调解，随意性大。程序是公正、合理、及时解决纠纷的
论行政诉讼调解制度之构建 摘要：目前，我国正处于急速的社会转型时期，各种潜在的现实问题层出不穷。中国行政诉讼制度正在进行深刻的变革，长此以来我国《行政诉讼法》规定了行政案件的审理不适用调解，但是司法实践中却普遍存在着以协调、撤诉等方式变相的调解现象结案屡见不鲜，导致立法与司法现实之间出现了严重的冲突和分歧。然而，随着政府职能的转变和行政法制现代化的逐步深化，行政诉讼调解制度的确立已经具备了现实的环境条件，本文通过从构建行政诉讼调解制度的理论为出发点，结合司法实践对我国行政诉讼调解制度建立现状、以及构建调解制度的的可能性与必要性及域外的经验进行相应的分析和探索，并提出构建多元化行政纠纷解决机制的建议，使之我国行政调解制度趋于完善。 关键词：行政调解必要性构建完善 随着时代进步、法治形势的发展和人民群众对司法救济的期待率过高，法治深入人心，人们在遇到纠纷时较多的寻求司法救济。而在社会转型加速、社会矛盾凸显的新形势下，行政争议案件数量逐渐增多，情况也越来越复杂，行政案件中一方面反映了转型时期多种诉求的并存导致社会矛盾混杂一体的现象较多，另一方面我国的司法资源的有限性和现行司法权威的缺失性，以及现行矛盾纠纷解决机制的单一性，都阻碍着法制的进程和发展。行政诉讼制度在很多方面已经很难满足审判实践的需要，而完善多样化的行政争议纠纷解决机制已成为现如今亟待解决的问题，积极探索和完善行政诉讼处理新机制，对于妥善处理行政争议，增进当事人与行政机关之间的理解和信任，维护社会的和谐稳定，具有重要意义。从我国旧行政法诉讼法第50条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。这一法律条文与现实的社会变革转型时期的多样化的矛盾解决方式需要背道而驰，阻碍了经济的发展,导致行政案件久拖不决，使法院判决陷入案结事不了的尴尬局面，当事人往往不服判决，不断上诉、上访寻求各种不正当的救济途径直至案件了结，冗长的时间耗时耗力，不仅损害了行政相对人的合法权益，还使得官民的矛盾更加激化，更损害了政府在民众心目中的形象。因此,我国目前迫切需要建立灵活、多元化的行政纠纷解决机制，以提高行政诉讼效率,节约司法资源，从而更好的化解矛盾保护当事人的合法权益，增强民众对政府的信任度。 在行政审判实践中,为了避免行政诉讼带来的繁杂冗长的程序，司法机关往
行政调解工作制度 第一条为了充分发挥行政调解工作作用，及时化解社会矛盾，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会和谐稳定，结合我局工作实际，制定本制度。 第二条本制度所称行政调解，是指司法行政机关在日常管理和行政执法过程中，对与本机关行使司法行政职权有关的各类争议纠纷，以法律、法规、规章及政策为依据，以当事人自愿为原则，通过对争议当事人的说服和疏导，促使当事人平等协商、互谅互让，达成调解协议，快速解决争议纠纷的活动。 第三条局成立行政调解工作领导小组，局长任组长，副局长任副组长，各处、室、直属单位的主要负责人为小组成员。行政调解工作领导小组下设办公室，局办公室主要负责人兼任办公室主任，局办公室和相关业务处室各确定1名行政调解员为办公室工作人员。 第四条局行政调解工作领导小组的职责：指导行政调解办公室及相关业务处室和局直属单位开展纠纷调处工作；决定是否受理行政调解申请，安排落实调解办案人员；协调涉及多个部门的争议纠纷调解事宜；督促指导县（市）、区司法局行政调解工作。 第五条局行政调解办公室的职责：统一登记受理行政调解案件，提出受理、不予受理的初步意见；按照行政调解工作领导小组意见，协调安排局机关相关业务处室和直属单位进行调解；督促承办调解处室或直属单位在规定期限内完成调解、形成调解文书并送达；负责调解文书的案卷归档和管理。 第六条行政调解工作应遵循自愿、公平、合法、合理、效率的原则。 第七条行政调解的范围： (一) 司法行政管理部门在行使管理职权过程中，与行政管理相对人发生的行政纠纷； (二) 公民、法人和其他组织之间产生的与司法行政管理有关的矛盾纠纷； (三)法律、法规规定的其他可以行政调解的司法行政类纠纷。 第八条行政调解工作程序： (一) 申请。申请人申请行政调解，可以书面申请，也可以口头申请。书面申请的，应提交行政调解申请书；口头申请的，行政调解办公室应做好记录，并交申请人签字确认。(二) 受理。行政调解办公室接到当事人申请后，应在5个工作日内完成材料审查，提出受理或不予受理的意见，报行政调解工作领导小组审定后书面告知当事人。 1、符合条件的，应当在5个工作日内启动行政调解程序并及时告知申请人。 2、对被申请人不同意行政调解的，应当在5个工作日内书面告知申请人解决纠纷的渠道。 3、在未启动行政调解程序前，矛盾有可能激化的，或其他紧急情形不立即处理有可能损害申请人合法权益的，应当及时采取必要的缓解疏导措施，或告知申请人采取其他纠纷解决渠道。 行政调解办公室根据案件情况，及时确定行政调解处室或直属单位，并将当事人的申请材料转交负责调解的处室或直属单位。 (三) 调查。负责调解的处室或直属单位受理案件后，要根据双方的争议焦点，采取当事人举证、调查取证、现场勘验、查阅文件和资料等方式进行必要的调查。相关证据应当由双方当事人在调解过程中进行质证。 (四) 调解。 1、负责调解的处室或直属单位确定调解时间、地点和参加的人员后，通知有关当事人到场调解； 2、调解开始时，宣布行政调解纪律，核对当事人身份，宣布当事人应享有的权利和承担的义务，宣布调解员、记录员身份，询问当事人是否要求回避，并明确告知当事人纠纷事由；
一、我国行政诉讼实务中的“调解” 我国行政诉讼制度因社会经济结构、法治环境等因素变化而显现出一些不足，如抽象行政行为不可诉，司法机关只能审查行政机关具体行政行为的合法性等规定，司法实践中还经常出现“循环诉讼”和“缠讼”现象，不仅不利于全面保障行政相对人的合法权益，浪费司法资源，而且也不利于行政主体自我约束和自我监督，严格依法行政。在构建和谐社会的浪潮中，多元化非诉讼纠纷解决机制迅速膨胀，最高人民法院于2008年出台《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，提倡和鼓励双方当事人进行协商，在妥善解决争议的基础上通过撤诉的方式结案。行政诉讼中撤诉大致有三种情况:（1）原告起诉后,主动申请撤诉；(2)在诉讼过程中, 被告改变原具体行政行为, 原告同意并申请撤诉；(3)经人民法院两次合法传唤, 原告无正当理由拒不到庭的, 视为申请撤诉, 即推定撤诉。 近年来撤诉率居高不下，据最高人民法院统计，2006年全国法院受理的行政案件中，行政机关完善或改变行政决定后，原告自愿撤诉的有32146件，占行政诉讼案件总数的33。82%，同比上升12。13%。[1]而这些撤诉的案件，绝大部分是通过法院的“协调”，在被告改变原具体行政行为或者被告允诺给予原告某种利益后，法院动员原告撤诉的，其实质是通过法院的调解平息纠纷，在这种意义上，撤诉制度在实践中已经被异化为事实上的调解。这种以解决纠纷、追求秩序为目的的被异化的撤诉制度，容易忽视公众的权利救济，忽略法律上的正确解决方法，被异化的、贫困化的合意难以为纠纷解决提供合法性与正当性基础，强化了行政相对人对行政机关的不信任感，加剧双方对抗，恶化双方关系。作为事实上的调解，撤诉制度的不足表明我国目前不适合设立行政诉讼调解制度。 二、域外相似制度的规定 “中国法律制度最引人瞩目的一个方面是调解在解决纠纷中不寻常的重要地位。”[2]域外的调解专员制度与和解制度与我国的调解制度相似，但适用原因、适用范围等方面与我国不同。考察域外相关制度的规定，可以为研究我国调解制度提供参考。 （一）法国的调解专员制度 法国设有调解专员制度, 调解专员有调查权、调停权、建议权、报告权、命令权、追诉权和促进行政改革权，受理当事人对国家行政机关、地方团体行政机关、公务法人机关以及负有执行公务任务的私人机构的各种申诉案件,同时,行政机关拒绝执行已确定的法院判决,调解专员有权发出执行命令。调解专员如果认为申诉无理由,应拒绝提出建议；如果认为申诉有理由,调解专员一般会说服行政机关修改原来的决定。如果行政机关拒绝修改,调解专员也只能在政府公报上将其公开发表,不具有执行力。同时,很重要的一点是,调解专员不能妨碍诉讼程序的进行,也不能动摇法院判决的效力。[3]可见, 调解专员制度是针对违法和不良的行政管理活动而设立的一种行政救济制度，它并不是行政诉讼调解,同时,它也不能妨碍诉讼程序的进行,不能动摇法院判决的效力，所以可以说，法国并没有在行政诉讼中建立起真正意义上的调解制度。 （二）台湾的和解制度 不同的是台湾地区以立法形式确立行政诉讼和解制度，而且其规定比较详尽。“行政诉讼法”第219条规定,当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者,行政法院不问诉讼程度如何,得随时实行和解,受命法官或受托法院,亦同。双方当事人对诉讼标的都有处分权和不违反公益时，才可以进行和解。事实上，台湾行政诉讼实务中以和解方式结案的比例较低。据统计，台湾2005年一审行政诉讼案件共计9205件有207件以和解结案，二审行政诉讼案件共计3094件有1件以和解结案；2006年一审行政诉讼案件共计8911件有210件以和解结案，二审行政诉讼案件共计3293件有1件以和解结案。[4]导致和解制度在实践中有限适用的原因主要是行政机关必须受依法行政原则的约束，以及受预算、决算监督等机制的牵制，“使行政机关于行政诉讼程序中，能自行退让，并接受人民退让的空间有限”。[5]此外，台湾的和解制度建立在完备的行政程序法基础上，严格的程序在一定程度上保证了这种实体上合法性的“软化”保持在合理的差别内。有限的适用范围与严格的适用程序可以消解调解制度的不利影响，以保证调解制度在行政诉讼实践中符合立法者的期待。 （三）对我国增设调解制度的启示 在域外，调解被当作是对僵硬、昂贵和耗时的诉讼程序的有益补充。行政诉讼中引入调解的原因和理由主要是法院裁判冗长、昂贵、繁琐,这些原因在我国并不突出。我国确立调解制度主要是为了妥善处理行政争议、解决行政纠纷、缓和社会矛盾。域外的和解制度对我国增设行政诉讼调解制度只具有参考价值，并不能为我国提供直接的经验。因此，如果我国行政诉讼中要增设调解制度，仍须具体考虑我国的法治基础与法治发达程度、公众的法律意识、公民权利的保护、权力制衡机制的实现等具体因素，而非直接照搬域外经验。 行政诉讼调解制度分析 李艳玲 山西大学法学院 摘要 《行政诉讼法》修改在即，而其规定除赔偿诉讼外均禁止适用调解。为解决行政争议，缓和行政机关与行政相对人之间的对立与紧张关系，有些学者主张从立法上增设行政诉讼调解制度，但是调解制度本身追求解决纠纷，有时甚至以牺牲法律原则为代价。我国的行政诉讼调解制度无论从适用背景、范围、程序还是整个理念、发展历程都与域外相类似的和解制度不同，在我国确立行政诉讼调解制度，不仅会弱化司法机关的司法审查权，降低司法权威，而且还会破坏权力制衡机制，不利于尊重和保障公民权利，因此我国当前不适宜增设行政诉讼调解制度。 关键词 行政诉讼 调解 司法审查 中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1672—7355（2012）02—0083—02 ORIENTAL ENTERPRISE CULTURE /83 /
前言 拘泥于传统的公权力不可处分等行政法学理论，现行《行政诉讼法》规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解”①，这为目前我国行政诉讼不适用调解制度（行政赔偿案件除外）的格局提供了法律依据。而司法实践中，诉讼调解已经成为一种备受推崇的纠纷解决机制，尤其是在民事诉讼中，七成以上的案件都以调解方式结案。将行政诉讼局限于法院裁判这唯一的解决机制，违背行政诉讼法的立法目的，不利于法院“正确、及时审理行政案件”。况且，法院在司法实践中往往规避这一硬性规定，先对纠纷进行“调解”，促使当事人达成合意，再以原告行政相对人申请撤诉，法院裁定准许的方式结案。这实质上是没有调解书的调解，是案外调解，导致产生过多的非正常撤诉案件，行政案件撤诉率也因此高居不下。这最终导致很多行政案件游离出司法审查的视野，削弱了司法权对行政权的审查，不利于实现“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的。 行政诉讼法限制调解制度适用的规定面着临严峻的考验和挑战。当务之急，应当尽快完善《行政诉讼法》，从法律上对诉讼调解加以规范，建立起有限制的行政诉讼调解制度。本文根据学者对行政诉讼调解的研究，参照现行《民事诉讼法》及其它相关法律法规的规定，结合行政诉讼审判的实践，希望对行政诉讼不适用调解的弊端进行分析，驳斥不适用诉讼调解的理论，阐释行政诉讼适用调解必要性和可行性，并借鉴民事诉讼调解制度的设计，结合行政诉讼的自身特点，提出我国设立行政诉讼调解制度的一些构想。 一、行政诉讼调解的含义和特点 （一）行政诉讼调解的含义 诉讼调解，又称法院调解，是指在法院审判人员的主持与协调下，诉讼过程中的双方当事人自愿、平等协商，从而达成合意、解决纠纷以终结诉讼的一系列诉讼活动。②诉讼调解包括民事诉讼调解、刑事诉讼调解和行政诉讼调解。综合诉讼调解与行政诉讼二者的特点，本文认为行政诉讼调解可以大致界定为：在行政诉讼过程中，作为被告的行政机关和作为原告的行政相对人以及有利害关系的第三人，在法院审判人员的主持下，基于自愿、合法等原则，针对双方当事人争议的行政法上的权利义务，在被告行政机关的法定职权范围内进行协调、商解，以达成合意，解决纠纷，从而终结诉讼程序的活动。③行政诉讼调解是对民事诉讼调解和刑事诉讼调解的继承和发展，为行政案件当事人提 ①参见《中华人民共和国行政诉讼法》第50条之规定，下同。 ②参见江伟主编《民事诉讼法》，中国人民大学出版社，2008年版，第222页。 ③参见安晶《论我国行政诉讼调解制度的构建》，来源于万方硕博论文库，2008年。略作修改。
行政调解工作信息报送制度 第一条为加强行政调解信息报送工作，整合行政调解工作信息资源，促进信息共享和信息交流，制定本制度。 第二条信息报送的容： （一）行政调解的重要制度、重大决策和重要工作安排与部署； （二）行政调解日常工作情况； （三）突发事件、有重大影响或者群体性的行政调解案件的办理进展情况、办理结果和可能存在的隐患； （四）行政调解的典型案件，行政调解工作的新模式、先进经验和先进事迹。 第三条信息报送的形式。以文字信息、相关图片、影像资料等形式报送。 第四条信息报送的要求。局行政调解联络员负责行政调解信息报送工作。 （一）文字要求。语言准确精练。一般信息字数以500 字左右为宜，重要的或者专项信息应当控制在2000 字以，格式符合公文处理规定。 （二）报送时间。根据信息的性质和容，及时报送相关信息；同时，每年6月30日和12月30 日前要报送半年和当年行政调解工作总结；对于特别重要和紧急的信息，应当在1日报送。 （三）报送数量和方式。按照上级规定的报送数量和方式报送信息。
第五条信息报送考核。信息报送工作列入行政调解工作考评容。 第六条本制度自印发之日起施行。 行政调解统计报告制度 第一条为做好行政调解统计报告工作，发挥统计分析在行政调 解工作中的重要作用，制定本制度。 第二条局专职调解员负责行政调解有关数据的收集、整理、统计和报送工作。 第三条应当建立行政调解工作情况台帐，按要求统计并报送本局开展行政调解工作的情况。 第四条应当于每月5日前将上月统计报表报送至市行政调解中心办公室。 第五条本制度自印发之日起施行。 行政调解接待登记制度 第一条各科室要认真做好来访接待和来信、来电登记工作。群众来访要热情接待，认真倾听诉求，耐心解释疏导，对属于本机关受理的行政调解案件，收集登记好群众提交的各种材料，对不属于本机关受理的行政调解案件，应当告知其受理的机关。群众来信及上级和有关方面转来的信件，应拆封登记，按信纸、信封顺序整理装订，并按照要求填写编号、日期等。来电能即时回答的，即时回答并做好登记记录；不能即时回答的，研究后及时回复来电人。
行政诉讼调解制度
前言 拘泥于传统的公权力不可处分等行政法学理论, 现行《行政诉讼法》规定, ”人民法院审理行政案件, 不适用调解”①, 这为当前中国行政诉讼不适用调解制度( 行政赔偿案件除外) 的格局提供了法律依据。而司法实践中, 诉讼调解已经成为一种备受推崇的纠纷解决机制, 特别是在民事诉讼中, 七成以上的案件都以调解方式结案。将行政诉讼局限于法院裁判这唯一的解决机制, 违背行政诉讼法的立法目的, 不利于法院”正确、及时审理行政案件”。况且, 法院在司法实践中往往规避这一硬性规定, 先对纠纷进行”调解”, 促使当事人达成合意, 再以原告行政相对人申请撤诉, 法院裁定准许的方式结案。这实质上是没有调解书的调解, 是案外调解, 导致产生过多的非正常撤诉案件, 行政案件撤诉率也因此高居不下。这最终导致很多行政案件游离出司法审查的视野, 削弱了司法权对行政权的审查, 不利于实现”保护公民、法人和其它组织的合法权益”的立法目的。 行政诉讼法限制调解制度适用的规定面着临严峻的考验和挑战。当务之急, 应当尽快完善《行政诉讼法》, 从法律上对诉讼调解加以规范, 建立起有限制的行政诉讼调解制度。本文根据学者对行政诉讼调解的研究, 参照现行《民事诉讼法》及其它相关法律法规的规定, 结合行政诉讼审判的实践, 希望对行政诉讼不适用调解的弊端进行分析, 驳斥不适用诉讼调解的理论, 阐释行政诉讼适用调解必要性和可行性, 并借鉴民事诉讼调解制度的设计, 结合行政诉讼的自身特点, 提出中国设立行政诉讼调解制度的一些构想。 ①参见《中华人民共和国行政诉讼法》第50条之规定, 下同。
一、行政诉讼调解的含义和特点 ( 一) 行政诉讼调解的含义 诉讼调解, 又称法院调解, 是指在法院审判人员的主持与协调下, 诉讼过程中的双方当事人自愿、平等协商, 从而达成合意、解决纠纷以终结诉讼的一系列诉讼活动。②诉讼调解包括民事诉讼调解、刑事诉讼调解和行政诉讼调解。综合诉讼调解与行政诉讼二者的特点, 本文认为行政诉讼调解能够大致界定为: 在行政诉讼过程中, 作为被告的行政机关和作为原告的行政相对人以及有利害关系的第三人, 在法院审判人员的主持下, 基于自愿、合法等原则, 针对双方当事人争议的行政法上的权利义务, 在被告行政机关的法定职权范围内进行协调、商解, 以达成合意, 解决纠纷, 从而终结诉讼程序的活动。③ 行政诉讼调解是对民事诉讼调解和刑事诉讼调解的继承和发展, 为行政案件当事人提供了一种新的纠纷解决机制, 能够迅捷地解决行政纠纷, 及时纠正被诉具体行政行为, 为保障当事人( 特别是行政相对人) 的合法权利提供一条畅通的渠道。 ( 二) 行政诉讼调解的性质和特点 行政诉讼调解实质上是行政主体为解决行政纠纷, 把公法上的权利义务作为诉讼标的与原告行政相对人进行协商以达成合意的过程。一方面, 行政诉讼调解是一种诉讼行为, 其诉讼标的是公法上的权利和义务, 行政调 ②参见江伟主编《民事诉讼法》, 中国人民大学出版社, , 第222页。 ③参见安晶《论中国行政诉讼调解制度的构建》, 来源于万方硕博论文 库, 。略作修改。
浅谈建立行政诉讼调解制度- 和简易程序一样，调解制度也是提高司法效率的重要制度。然而，我国现行行政诉讼法明确规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。”从此，不适用调解被看成是行政诉讼的一大特色，区别于刑事诉讼和民事诉讼。许多教科书还把它作为一种特有的原则，教化成千上万的莘莘学子。行政诉讼真的与调解格格不入吗？行政诉讼真的不需要调解吗？ 一、调解制度的现实需要 事实胜过雄辩。由于我国行政诉讼中调解制度的缺失，使得行政案件当事人达成协商一致的意见后，以撤诉的方式结案，从而使判决结案率在降低，撤诉结案率在急剧提高，且居高不下：1994年撤诉率为44.3%，其中原告主动撤诉率占62.4%；1995年撤诉率为50.6%，其中原告主动撤诉率占54.8%；1996年撤诉率为54.0%，其中原告主动撤诉率占51.7%；1997年撤诉率为57.3%，其中原告主动撤诉率占56.6%；1998年撤诉率为49.8%，其中原告主动撤诉率占60.7%；1999年撤诉率为45.0%，其中原告主动撤诉率占64.6%；2000年撤诉率为37.8%，其中原告主动撤诉率占69.0%.这些大量的撤诉案件，归结起来，无外乎以下几种情况：一是原告起诉后到法院判决之前，认识到行政机关的行政行为没有违法情况，因而主动撤诉；二是被告在诉讼过程中，认识到行政行为违法，改变原行政行为，原告谅解因而撤诉；三
是虽然行政机关的行政行为违法，但由于原告的主观原因或经过法官“做工作”，原告撤回诉讼。① 以上三类情况中，无论哪一种，都有“调解”转“撤诉”的成份，尤其是后两种，本应调解结案而不得不转为撤诉的比例更大。可见，虽然行政诉讼的制度设置上没有调解，而司法实践中调解却大量存在。最令人担忧的是，这些没有法院主持的调解，是否存在非法交易，损害国家利益或公共利益；是否存在行政机关以势压人，欺压弱者，使行政相对人违背自愿；是否存在行政机关反悔得不到执行的情况。 为了消除这些可能出现的弊端，就必须让调解制度堂而皇之地走入行政诉讼的殿堂。 二、调解制度的可行性 设置行政诉讼调解制度，就必须解决行政机关有无实体处分权的前提条件，必须回答建立调解制度是否将因此损害国家利益或公共利益等问题。 1、行政机关对行政职权依法享有处分权。实体处分权是调
一、行政调解调解员管理制度 第一条为了行政调解工作的顺利进行，制定调解员管理制度。 第二条实行行政调解员选任制度化和规范化，培养和造就一支懂法律、懂政策、热爱工商行政调解工作，熟悉工商行政管理调解工作程序和方法的行政调解员队伍。 第三条各单位专门设臵工商行政调解员，并将调解员的名单报局法规科备案。 第四条担任行政调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心行政调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。 第五条行政调解员一般从本单位工作人员中选任；也可以从群众中选聘有威望、为人正派、办事公道的人员担任；还可以特邀热心行政调解工作、具备一定专业知识的人大代表、政协委员及离退休干部、法官、检察官、律师、教师等担任行政调解员。 第六条行政调解员任期1年，每1年改选或者聘任一次，可以连选连任或者续聘。 第七条行政调解员不能履行职务时，由行政调解中心补选、补聘。 第八条行政调解员严重失职或违法违纪的，由行政调解中心领导小组撤换。 二、行政调解统计报告制度 第一条调解机构（指具有行政调解职能的机关业务部门和基层工商分局，下同）为行政调解统计工作的具体承担部门。 第二条调解机构应当明确专人负责行政调解有关数据的收集、整理、统计和报送工作。
第三条调解机构应当建立行政调解工作情况台帐，按要求统计并报送本机构开展行政调解工作的情况。 第四条调解机构应当于每月23日前将统计结果报送局法规科，由法规科于每月25日前将汇总后的统计结果报送扬州局法规处。 第五条社会影响较大或可能引发群体性事件的重大复杂争议纠纷，负责调解的机构应及时向本局行政调解工作领导小组专题报告调解工作情况。 第六条本局行政调解领导小组应于每年12月25日前向扬州工商局行政调解工作领导小组报告年度行政调解工作开展情况。 三、行政调解登记与分流制度 第一条为了行政调解工作的顺利进行，制定行政调解登记与分流制度。 第二条设立纠纷受理接待窗口，专门调解当事人矛盾纠纷；综合督察室，专门督察调解工作的程序和方法是否合法、要做到依法调解。 第三条对群众要求调解和排查出来的社会矛盾纠纷统一受理登记并进行汇总梳理。 第四条建立健全矛盾纠纷指派分流制度。行政调解中心要根据矛盾纠纷的性质、类别，按照“谁主管谁负责”的原则，经局行政调解领导小组办公室主任及时分流指派给相关部门和单位。 第五条行政调解中心对每月未调解成功的各类矛盾纠纷进行登记分流后，均要进行梳理、分析、摸清症结所在，及时研究纠纷调处的指导性意见。