2013年8月发布的《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出：“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发”。“按照土地利用总体规划和城市规划统筹安排铁路车站及线路周边用地，适度提高开发建设强度。创新节地技术，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发”。国务院的这些要求为中国铁路总公司（简称总公司）进行土地综合开发，参与新型城镇化建设提供了政策支持。
2014年，总公司开始把土地综合开发作为铁路投融资体制改革的关键，力争在土地综合经营开发方面取得突破性进展。这无疑是中国铁路进行市场化改革的重大步骤，并将对我国的新型城镇化建设产生深远影响，但同时也面临着多方面的体制障碍和诸多挑战。国铁进行土地综合开发势必触及多方面的利益调整，需要中央政府推动城市规划体制、国土管理、行政区划、城市轨道交通补贴方式等多个领域的改革，同时需要国铁自身的深化改革，才能把轨道交通导向的土地综合开发落到实处。
1 进行土地综合开发、主动参与城镇化进程是铁路走向市场的必然选择
铁路具有显著的外部经济，这在城市土地开发利用上表现得尤为明显。城市的存在和城市规模的扩大是因为城市具有集聚经济，可以提高资源配置效率，但集聚必然导致交通拥堵，高水平的集聚经济必须由强大的轨
铁路土地综合开发的
相关问题分析及建议赵坚：北京交通大学中国城镇化研究中心，主任，教授，北京，100044
摘 要：2014年中国铁路总公司开始把土地综合
开发作为铁路投融资体制改革的关键，力争在土
地综合经营开发方面取得突破性进展。论述铁路
企业进行土地综合开发、主动参与城镇化进程是
铁路走向市场的必然选择，分析进行土地综合开
发利用在不同程度上要面临城市规划、国土资源
管理、行政区划、轨道交通票价补贴方式等多方
面的障碍，提出铁路企业开展土地综合开发需要
进行组织架构调整和能力建设方面的建议。
关键词：铁路企业；土地综合开发利用；投融
资；体制障碍
道交通网络来支撑。铁路具有运量大、速度快、相对自成体系的特点，能够节约出行时间，提高城市不同地点的可达性，因而能够显著提高铁路车站周边及沿线的土地价值。
在铁路实行政企合一的管理体制情况下，我国铁路在客运市场的职能定位是负责跨省长途旅客运输，较少关注能否获得铁路带来的土地升值利益。最突出的表现是，在大规模高铁建设中，高铁车站只有单一的通过功能，商业开发的面积极为有限，车站周边的土地没有进行高密度综合开发，造成了大量利益流失。在最近10多年我国城镇化高速发展过程中，中国铁路不具备土地综合开发的政策环境。实行政企分开的市场化改革后，铁路企业必然要高度关注经济效益，必然要在铁路车站周边进行土地综合开发，尽可能地获取铁路带来的土地升值利益，使外部经济内部化。
铁路企业进行土地综合开发利用，使铁路产生的外部经济内部化，不仅可以获得铁路发展资金，缓解融资困难，缓解自身运营资金紧张的问题，更重要的是，在铁路车站周边和在铁路沿线进行高密度土地综合开发，可以引导人口和经济活动围绕铁路实现高度集聚，实现城市土地的高效集约利用，有助于使铁路成为城市群的交通骨干，从而降低城市私人小汽车的保有量和出行比重，降低石油资源的对外依存度，因而对城市可持续发展、推进我国新型城镇化建设具有重大战略意义。
铁路企业进行土地综合开发有两种类型。一种是依托铁路客运网络在铁路车站进行综合开发。比较典型的是香港地铁公司按照TOD理念采用“轨道+物业”模式，在东涌、九龙、康城、青衣等车站周边进行的高强度开发；日本国铁在民营化以后，更加以经济效益为经营导向，高度重视在铁路车站周边进行的大规模物业开发，东日本、中日本、西日本铁路公司分别在其各自管理的东京、名古屋、大阪站进行“车站城市”建设。最前沿的开发理念是东日本铁路公司提出的“车站改变城市，车站成为城市”的土地综合开发理念。东日本铁路公司在山手线的东京站进行大规模的“车站城市”综合体建设，这一开发建设目前仍在继续。
另一种类型是在大城市附近开发建设新的城镇，同时建设联接主城区的通勤铁路，创新大城市群内“房地产开发+通勤铁路+车站城市”的发展模式。这一模式在利用通勤铁路疏解城市功能的同时，在铁路枢纽车站周边提供大量工作岗位，使大城市群获得更多的集聚经济利益。比较典型的是日本东急电铁公司规划设计并开发建设的多摩田园都市。多摩田园都市位于东京都东南部神奈川县约50 km2的区域。该区域原来是丘陵带，1950年代初该地区的农户和居民只有2万多人。东急电铁公司同时也是房地产开发公司，提出了建设花园城市和通勤铁路的设想，并修建了31.5 km的田园都市通勤铁路，连接到东京山手线的涩谷车站，1977年多摩田园都市线开通运营。多摩田园都市是沿田园都市线两侧开发建设的，与涩谷车站的平均距离约20 km。经过50多年的开发建设，多摩田园都市的人口已经达60万，很多居民每天乘东急电铁公司的田园都市线到东京上班，人均纳税额是日本平均水平的1.5倍。涩谷车站也由此成为东京都的一个副都心。目前东急电铁公司正联合其他企业在涩谷车站做进一步高强度综合开发，进一步扩大涩谷“车站城市”的规模。1998年，多摩田园都市项目获得日本建筑学会颁发的新城建设优秀奖。与此同时，东急电铁公司也成为日本最成功的财团之一。2011年度东急集团的营业总收入10 942亿日元，其中来自交通运输、房地产、商业及其他的利润分别为183亿、224亿、157亿日元。
2 铁路企业进行土地综合开发面临的体制障碍
铁路企业参与城镇化进程，实现铁路导向型土地综合开发，对促进土地集约利用，重塑城市空间结构，推进新型城镇化建设具有不可替代的作用。但我国铁路企业采用上述2种土地综合开发模式，在不同程度上要面临城市规划、国土资源管理、行政区划、城市轨道交通票价补贴方式等多方面的障碍。
（1）城市规划方面。城市总体规划和控制性详细规划已经规定了哪里的土地可以进行综合开发及开发的强度，规定了铁路车站和沿线的土地是否可以进行高强度开发。我国城市总体规划的规划期限为20年，控制性详细规划要求做到全覆盖。现行城市规划没有事先对铁路土地综合开发做出安排，因此铁路企业进行土地综合开发时，需要对城市规划进行修编。这需要进行多方面的协调，并涉及多种利益关系的调整。
现行城市规划通常以行政区划为规划范围，道路交通为城市的主要交通方式，首先进行城市的整体规划和
分区规划，然后才进行交通规划，交通规划服从于城市规划。对于以道路交通为骨干的城市来说，这种规划方法和规划流程是可行的。由轨道交通自身特性，以及轨道交通与土地利用的相互关系，决定了现行规划方法和规划流程不适应以轨道交通为导向的土地综合开发。铁路与城市道路交通对线位和站点位置，以及周边土地利用的要求有显著差别。城市道路交通的功能主要是保证城市各部分的可达性，对沿线的土地利用没有特殊的要求；而铁路具有大运量的特点，在铁路站点周边必需进行土地高强度开发，才能为铁路集聚足够的客流，才能分摊铁路建设的高额费用，实现铁路的可持续发展。而现行的城市规划对容积率的基本规范不容许在铁路车站进行高强度开发。例如，现行城市规划中规定的铁路车站及周边建筑的容积率一般为2.5左右，甚至更低，但容积率在10以上的铁路土地综合开发的车站及周边建筑才有较大的利润空间。因此城市规划的容积率规定可能成为铁路企业进行土地综合开发不可逾越的障碍。
（2）国土资源管理。铁路进行土地综合开发目前还不能突破现行土地出让规则，存在获取开发用土地的障碍。为防止土地出让中的腐败行为和土地增值利益的流失，国土管理部门规定土地商业开发必须采用招标拍卖挂牌方式。铁路现有用地属于交通用地，改变用地性质进行商业开发必须进行“招拍挂”。铁路车站上盖物业，上盖部分属于商业开发，也必须进行“招拍挂”。铁路企业获得路外土地进行综合开发更必须走“招拍挂”程序。按照“招拍挂”程序，商业开发用土地是出价高者得，铁路企业要与资金实力雄厚的房地产商竞价。土地出让金是地方财政的重要收入来源，对于铁路企业进行土地综合开发可能获得的土地增值收入，地方政府不存在低价赠与的动因。因此，即使铁路企业想获取铁路的外部经济产生的土地增值收益，在现行土地管理制度以及地方政府自身利益的驱动下，铁路企业短期能够获得土地综合开发利益难度较大。
（3）行政区划及与地方政府分享开发利益方面。铁路土地综合开发总是在地方政府管理的区域内进行，如何与地方政府分享土地开发增值利益面临多方面的困难。地方政府早就认识到，铁路建设能够大幅度提高铁路车站周边的土地价值，并已经先期进行铁路车站周边土地的综合开发利用。例如，广东省政府在2012年就下发了《关于第一批珠三角城际轨道站场TOD综合开发规划的批复》，批准鼎湖、三水、珠海北、银盏、虎门商贸城、新塘站6个铁路站场试点TOD开发模式，建设城际轨道车站“城市综合体”。这意味着实行“公共交通导向”的开发模式，推进城轨站场周边土地的综合开发利用，已经从规划进入实操阶段。城市轨道交通的建设与运营主要由当地政府负责，当地政府掌握着开发利用最有价值的城市轨道交通车站周边土地的主动权，铁路企业几乎没有进入这些车站周边土地综合开发的机会。
在与城市公共交通衔接的铁路车站周边，铁路企业有进行土地综合开发的机会。与城市轨道交通衔接铁路车站周边的土地具有巨大开发价值，铁路企业如何与城市轨道交通、公共交通实现更紧密的互联互通，共同对铁路车站（包括高铁站）周边的土地进行高强度综合开发，如何实现开发利益共享是铁路企业面临的挑战，同时也是机遇。
目前，中国铁路总公司进行土地综合开发还有一个机遇，就是利用一些铁路专用线改造成通勤铁路，或新建通勤铁路，在离中心城区1 h通勤圈内进行土地综合开发。“房地产开发+通勤铁路+车站城市”的市场机会主要在特大城市和一些大城市。铁路开发这一市场可以盘活铁路专用线资产，通过运营通勤铁路可以分流一部分铁路员工，通过参与房地产开发可以获得经济收益；对所在城市来说，在通勤铁路沿线车站周边进行房地产开发可以降低中心城区房价，改变人口空间分布，缓解城市交通拥堵。但这种土地综合开发模式面临的主要问题是，城市政府的行政管辖区域一般比较小，通勤铁路很可能会跨越城市行政管辖区域，进而可能会涉及协调2个地方政府利益关系的复杂问题。
（4）城市轨道交通的财政补贴方式。由于铁路土地综合开发的市场机会大都在距离中心城区较远的地区，提供通勤铁路服务，才能使开发的房地产项目具有较高的商业价值，由此产生两方面的问题。首先，当地政府在城市规划和土地利用上是否允许在距主城区较远地块进行新的开发项目，是否允许建设通勤铁路，是否能够在通勤铁路车站周边安排高密度开发的房地产项目，这决定了通勤铁路是否有足够的客流来实现盈亏平衡。其次，通勤铁路运营是否能得到政府财政补贴，这不仅影响通勤铁路服务能否实现盈亏平衡，而且决定了
通勤铁路沿线的房地产项目是否具有开发价值，如果通勤成本过高将大幅度降低沿线房地产项目本身的价值。
我国城市轨道交通普遍采用由当地政府财政补贴市属轨道交通企业的方式，即补贴生产者而不是补贴消费者的模式。由此构成了对铁路企业和社会资本进入城市轨道交通市场的行政壁垒，即只有那些能获得当地政府财政补贴的企业才能存活，而没能获得财政补贴的外来者不能进入城市轨道的建设和运营。
这方面的一个典型案例是北京市郊铁路S2线。市郊铁路S2线是原铁道部和北京市政府共同投资、改造京包线北京段和原地方铁路康延支线并新建康延联络线后形成的由北京北站到延庆的快速客运通道，全长77 km。2008年8月由北京铁路局开通运营，开行 “和谐长城号”内燃动车组，7节车厢编组，全程约需1 h 36 min，票价23元。因为票价高，客座利用率很低，有时列车几乎成了来回“搬运空椅子”。2011年7月北京市政府为方便市民出行和到八达岭旅游，采用政府购买服务方式进行补贴，全程最高票价由23元下调为6元，乘客人数有较大增长。由于市郊铁路S2线的车站周边和沿线没有进行土地综合开发，乘客主要是到八达岭的游客，目前平日每天开行7对列车，周末有加开列车。市郊铁路S2线运营实践说明：第一，如果不进行沿线房地产开发使市郊铁路成为通勤铁路，就不可能创造出足够大的客流；第二，按照目前城市轨道交通的补贴方式，没有地方政府的财政补贴，通勤铁路将会亏损。
3 铁路企业开展土地综合开发需要进行组织架构调整和能力建设
铁路企业进行土地综合开发不仅面临许多外部体制障碍，在中国铁路总公司内部体制上也存在诸多不适应。进行铁路车站周边及沿线土地的综合开发不是简单的圈地卖楼，而是一个长期的持续开发经营过程。那么，谁是对土地进行长期持续综合开发的市场主体？中国铁路总公司管理18个铁路局（公司），面向全国，不可能成为对某一城市群内土地综合开发负责的市场主体。每个铁路局都运营几千公里甚至上万公里的铁路，也不可能成为运营几十公里通勤铁路，并对通勤铁路车站周边土地进行持续综合开发的市场主体。因此，需要在铁路局内组建新的负责对土地进行持续综合开发经营的不动产公司。这些土地综合开发不动产公司（子公司）要成为真正的市场主体，直接与地方政府的规划、国土管理、财政税收、交通管理等多个部门打交道，直接与房地产开发商竞争及协商合作方式，直接与银行等各类企业开展相关业务。那么，如何界定这些土地综合开发不动产公司（子公司）的责权利，如何界定其资产，如何界定这些土地综合开发不动产公司（子公司）与铁路局、中国铁路总公司的关系，也是迫切需要解决的问题。因此，中国铁路总公司内部需要进行组织架构调整和责权利界定。
从宏观经济走势看，对目前房地产行业的市场风险需要保持警惕，中国铁路总公司选择进入哪些城市的土地综合开发市场需持谨慎态度，铁路企业进行综合土地开发，更要注意风险防控。
中国铁路总公司进入土地综合开发市场面临的另一挑战是缺乏土地综合开发利用的知识和经验。进行房地产和商业地产开发，存在市场风险和金融风险，需要有专业知识。铁路企业要善于学习、吸引人才、不断积累知识，需要善于与房地产开发企业进行合作，在土地综合开发实践中不断进行能力建设。
另外，进行土地综合开发要进行大资金投入，在“招拍挂”阶段要通过竞价获得土地开发权。2013年总公司的资产负债率已经达到63%，由铁路企业自己筹集进行土地综合开发的资金无疑面临很大困难。
4 结束语
综合以上分析，中国铁路总公司进入土地综合开发市场不仅面临外部障碍，还面临内部的诸多障碍，需要在深化内部改革的同时推动外部改革，才能把轨道交通导向的土地综合开发落到实处。
责任编辑 王小红
收稿日期 2014-04-08
土地综合开发大有作为 ----对支持铁路建设实施土地综合开发的几点认识 日前，国务院办公厅下发了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号），文件提出对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发的政策措施，充分体现了十八届三中全会的改革精神，既是对铁路交通基础设施建设和投融资体制改革的支持，也是转换土地利用方式，促进节约集约用地和按市场机制强化配置土地资产的改革，对当前和长远都有重要意义。 一、准确把握土地综合开发的实质内涵 铁路是关系到国计民生、社会经济发展的重要运输体系，铁路建设是国家重要的基础设施和民生工程。党中央、国务院高度重视铁路建设与发展工作，对铁路管理体制进行重大改革，实现了政企分开，为深化铁路投融资体制改革，更好发挥政府和市场的作用，促进铁路持续发展创造了良好条件。2013年，国务院下发了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），提出了全面开放铁路建设市场、鼓励土地综合开发利用等相关政策要求。国办发〔2014〕37号文形成的各项土地综合开发政策，就是从加强市场配置和充分运用好土地资源资产的角度，创新土地开发利用新模式，从而促进铁路经营方式、管理体制、投融资体制改革的有效措施。 （一）完善铁路建设合理获得土地增值收益的机制。对铁路站场及毗邻地区特定范围内土地实施综合开发，是地租理论的具体运用，符合社会主义市场经济的总体要求和铁路投融资体制改革要求。按照地租理论，国家和社会的各项投资是土地增值收益产生的重要源泉，铁路建设对土地增值收益产生的作用十分显著。由于铁路具有投资大、回收慢、仅依靠运输
中国铁路总公司关于进一步明确土地综合开发有关事项的通知 铁总办〔2016〕74号 发布时间：2016年04月01日编辑：来源：点击：23 总公司所属各单位，各合资铁路公司： 为加快推进铁路土地综合开发工作，现就土地综合开发实施过程中的责任主体、阶段任务、信息沟通等有关事项进一步明确如下。 一、关于新建铁路土地综合开发的责任主体 （一）总公司在下达铁路建设项目年度勘察设计计划时，明确土地综合开发责任主体、任务目标和时间安排。已成立合资铁路公司的项目，由合资铁路公司组织开展土地综合开发；未成立合资铁路公司的，由铁路局负责组织开展土地综合开发。 新建铁路土地综合开发，要与铁路建设项目前期工作同步规划、同步研究、同步推进。要围绕车站及周边土地和《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）规定的用地规模，将铁路建设项目财务平衡与综合开发需求作为项目选线、站场选址的重要因素；将土地综合开发投资及效益纳入铁路建设项目一并开展论证和财务评价，作为项目立项和开展可研的重要依据。 （二）铁路局应按照总公司的统一安排，统筹管内铁路土地综合开发前期工作，制定工作方案，明确工作目标和推进计划；协调省（市）政府出台配套支持政策，落实路地合作会谈要求；对接地方政府，协调签订综合开发相关协议，指导并支持合资铁路公司开展土地综合开发。 （三）铁路局应指导合资铁路公司建立健全管理体系和运行机制，明确主管领导和具体管理机构，落实经营责任；组织现场踏勘，编制机会、方案研究报告；协调规划修编，签订综合开发协议，做好规划和预留，按期取得开发用地；制定运营补亏、税费减免等方案，争取政策支持。 合资铁路土地综合开发应充分利用股东各方优势以及区域市场资源，统筹推进铁路红线内、外土地综合开发。红线范围内的可由合资铁路公司委托铁路局组织开发；红线范围外的要深化与地方政府合作，创新开发模式，运用市场化手段组织开发。 二、关于新建铁路土地综合开发的阶段任务 （一）现场踏勘。结合新建铁路项目前期工作，组织设计单位对新建铁路沿线开展现场踏勘调研，收集沿线经济发展状况、城乡规划、土地利用总体规划，与地方政府和相关部门沟通，提出土地综合开发需求和建议。 （二）机会研究。在铁路建设项目预可研阶段，同步开展土地综合开发机会研究。 在组织编制机会研究报告时要明确用地规模、土地价格、市政配套和规划调整建议，确保研究的质量和深度。 铁路局组织相关业务部门、合资铁路公司，并会同地方政府有关部门对机会研究报告进行预审，提出书面意见，修改完善后作为预可行性研究报告的组成部分一并上报总公司。 总公司将土地综合开发机会研究报告作为预可行性研究报告的组成部分一并审查、批复或上报。 （三）方案研究。在铁路建设项目可研阶段，同步开展土地综合开发方案研究。 根据总公司机会研究报告审查结果组织编制方案研究报告。主要包括：依据项目财务评价结果，提出综合开发用地规模，财政补贴及税费减免方案；从有利于土地综合开发的角度，提出项目选线、站场选址的建议方案。 要将运输服务、生产生活设施用地与站场综合开发用地统筹规划，合理布局客货运输和综合开发各项功能。地级城市以上的客运站，要规划预留客运服务、停车场、高铁快递和维修设施用地；有货运需求的车站要规划预留货场和物流设施用地；将上述用地纳入铁路建设项目
省发改委负责人解读“三纵三横”快速铁路客运网 来源：大众网作者：时间：2014-05-01 08:24 在省内繁忙的运输通道（德州-济南-泰安-曲阜通道、济南-淄博-潍坊-青岛通道）形成既有铁路（货运）、高速铁路、城际铁路分线运输格局，实现通道内客货分流，人畅其行，货畅其流，长途旅客运输高速化、直达化，城际旅客运输快速化、公交化的铁路运输服务。 环渤海地区山东省城际轨道交通网规划示意图。 近日，国家发改委批复了山东省城际轨道交通网规划。如果说我省正在实施的“十二五”铁路建设规划，主要构建以货运为主的“四纵四横”铁路网的话；刚获批复的规划，则更多的着眼构建以客运为主的“三纵三横”快速铁路网。在当前国家改革铁路投融资体制和加快铁路建设的新形势下，规划的批复，为我省铁路新一轮大发展提供了难得的机遇。4月29日，大众网记者采访了省发改委负责人。 布局设计： 新建21个项目，覆盖山东17地市 省发改委负责人表示，根据国家批复的“三纵三横”《规划》，我省城际轨道交通网覆盖全省所有地级市，20万人以上规模的县（区）级城市覆盖率达85%，线网长度、密度达到国内领先水平，总里程达3753公里。其中，利用京沪高铁、青荣城际、石济客专等既有和在
建快速铁路1368公里，新建约2385公里。以此为标志，全省拉开了新一轮快速铁路网建设的序幕。 “三纵三横”《规划》在利用既有铁路和在建铁路的基础上，新建21个项目。这些新建项目主要包括：济南-青岛、潍坊-莱西、济南-泰安、济南-莱芜、济南-聊城、日照-临沂-曲阜、曲阜-济宁-菏泽、济南-机场、青岛-海阳、红岛-胶南、济南机场-滨州、泰安-曲阜、德州-东营、东营-潍坊、潍坊-烟台、淄博-莱芜、海阳-荣成、青岛-平度、滕州-费县等。 “三纵三横”《规划》在总体设计上，依托国家及区域铁路网规划的高速铁路、客运专线，充分考虑与周边区域、省市快速铁路通道的衔接，构建南北通达、东西贯通的快速客运铁路网。 在线路设计上，充分考虑了新建线路和既有线路的功能调配。如济南-青岛为新建高速铁路，建成后将实现与既有胶济客专的功能置换，主要承担区域对外客运交流功能，既有的胶济客专主要承担济南-青岛间的城际铁路功能。同时，充分考虑了城际铁路与区域中长期规划铁路网的高速铁路、客运专线的有效衔接和合理分工，在省内繁忙的运输通道（德州-济南-泰安-曲阜通道、济南-淄博-潍坊-青岛通道）形成既有铁路（货运）、高速铁路、城际铁路分线运输格局，实现通道内客货分流，人畅其行，货畅其流，长途旅客运输高速化、直达化，城际旅客运输快速化、公交化的铁路运输服务。 速度便利： 以济青为核心，打造山东“<3小时”交通圈 “三纵三横”《规划》的实施，对于构建完善我省现代综合交通运输体系，着力促进“两区一圈一带”建设，加快建设经济文化强省具有重大意义。 省发改委负责人表示，“三纵三横”《规划》项目建成后，将形成以济南、青岛为中心，实现与周边城市1小时交通圈；济南与地级市及周边省会城市2小时交通圈；各地级市间3小时交通圈。对外，与国家干线网连接贯通，向西可达石家庄、郑州，向北可达北京、天津，向南可达上海、广州，实现与京津冀、中原经济区、长三角、珠三角地区的快速对接。 报审历程： 立足群众热切期待，通过严格审批程序 省发改委负责人介绍，近年来，我省铁路建设得到了长足发展，“四纵四横”铁路运
铁路土地综合开发实施办法 第一章总则 第一条按照《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发…2013?33号）、《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发…2014?37号），为切实做好铁路土地综合开发工作，制定本办法。 第二条本办法适用于总公司及所属企业、控股合资铁路公司（含筹备组，以下简称合资公司）土地综合开发。涉及合资公司管理事项，依据产权关系履行相关决策程序。 第三条本办法所称铁路土地综合开发是依据国家法律法规和支持政策，以提高铁路土地资产营运效益和实现开发增值为目标，组织既有和新增土地资源有序流动、优化配置及利用开发的经营活动。 第四条铁路土地综合开发应坚持以下原则： （一）依法合规，市场运作。执行国家法律法规和政策规定，遵循市场经济规律，坚持市场化运作。 （二）节约利用，集约开发。运用节地技术，提高开发强度，对土地及地上地下空间合理开发，促进土地综合利用、复合利用、高效利用。 （三）规划引领，规范决策。编制土地综合开发规划和年度开发计划，强化项目论证，规范管理流程，提高决策质量。
（四）组织有序，落实责任。实行分级管理、分工负责、协同联动，有序组织土地综合开发，落实项目责任制。 （五）强化监管，防控风险。以效益评价为依据，风险控制为前提，提高土地资产运用效率效益，加强土地综合开发监管。 第二章管理职责 第五条铁路土地综合开发范围： （一）铁路改线、场站迁移释放的土地； （二）市域、支线铁路土地； （三）铁路用地地上地下空间，包括以穿越、跨越等形式占用铁路用地地上地下空间； （四）线路两侧、高架桥下土地； （五）改（扩）建铁路项目释放的既有与新增土地； （六）新建铁路项目新增土地； （七）其他既有、新增土地。 第六条铁路土地综合开发方式： （一）自主开发； （二）土地作价对外投资、合资合作； （三）总公司及所属企业、控股公司、参股公司间转让铁路用地； （四）铁路用地向路外转让； （五）铁路用地及地上附着物租借； （六）铁路用地抵押、置换；
城市轨道交通沿线土地综合开发研究 发表时间：2015-11-20T10:30:14.257Z 来源：《基层建设》2015年14期作者：周林琳 [导读] 广州市地下铁道总公司，广东省广州市城市的空间资源极其有限，而大量交通设施正在占用越来越多的空间资源，这是一个无法回避的矛盾。 周林琳 广州市地下铁道总公司，广东省广州市，510000 摘要：城市轨道交通以其快速、舒适、大容量的特点，被公认为是解决城市交通问题的有效途径之一。目前，我国已批准建设轨道交通的城市有36个，已批准总里程达到6000公里，“十二五”期间新批的建设总投资规模超过1万亿元。面对城市空间资源的有限性及地铁建设资金的巨大需求，对城市轨道交通沿线土地综合开发能有效的推动其持续有限发展。本文首先说明了城市轨道交通沿线土地综合开发的必要性，然后分析了城市轨道交通沿线土地综合开发存在问题，最后详细阐述了城市轨道交通沿线土地综合开发的模式。 关键词：城市轨道交通；土地；综合开发；模式；香港 一、城市轨道交通沿线土地综合开发的必要性 （一）城市空间整合增效的要求 城市的空间资源极其有限，而大量交通设施正在占用越来越多的空间资源，这是一个无法回避的矛盾。因此做好城市空间的综合开发和利用工作具有重要的意义和价值。 轨道交通是交通设施的重要组成部分，其车站的最重要功能就是实现人流集散。因此，基于城市建筑和轨道交通车站对人流集散功能的共同要求，可将两类城市空间进行整合重构，从而提高有限空间资源的服务机能。同时，通过轨道交通车站与商务办公、居住等设施的一体化设计开发，可显著提高土地资源的综合利用率，优化轨道交通与城市形态、城市功能布局和建筑容量等因素的关系。此外，通过轨道交通建设与综合开发的有机结合，还可以充分贯彻交通引导城市发展(TOD)的理念，根据交通规划来组织城市生活圈的各项社会要素的合理配置，从而提升城市空间的组织效率，并为实现城市空间有序增长，以及城市化和机动化的同步推进提供一条有效路径。 （二）建立轨道交通盈利机制的要求 轨道交通属于公益性事业，根据外部效应理论，轨道交通建设和运营能够改善沿线区域的可达性，提升生活环境和投资环境，增加周边企业和商家的收益，提高土地和不动产价值，促进区域经济发展并增加地方税收，即具有显著的正外部效应。由于轨道交通一次性投资大(以广州地铁11号线为例，已超过10亿元/公里)，投资回收期相对较长，其社会效益远大于经济效益，因此供给不足，即市场失灵，需要政府主导。以至于长期以来主要依靠政府投资，从香港经验来看，通过轨道交通综合开发来增加项目收益，是增强轨道交通可持续发展能力的有效措施之一。通过适当方法进行资源补偿，将其外部效应内部化，从而建立盈利机制，是解决轨道交通健康发展的重要方案之一。 同时，城市建设的实践证明，由于轨道交通车站区域的可达性优势为各种经济活动创造了有机联系的便利条件，轨道交通车站对于商务办公和居住等设施往往会产生自然积聚效应，发展为城市区域中心。因此，有必要高度重视这种不同空间相互之间的内在经济联系，围绕有条件的轨道交通车站实施一体化规划和开发，将多种不同功能的设施与车站结合在一起，从而提高城市经济活动的效率。轨道交通车站的综合开发，既能方便市民出行、增加沿线商家收益、提升土地价值，充分发挥轨道交通对客流的集聚效应，有利于轨道交通社会效益和经济效益的共同实现。因此，大力探索有效的综合开发机制对轨道交通可持续发展具有重要意义。 二、城市轨道交通沿线土地综合开发存在问题 中国城市轨道交通已经进入一个前所未有高速发展时期。随着我国更多的特大城市、大城市正在试图加入轨道交通俱乐部，轨道交通对中国城市在空间结构上、功能组织模式上、产业布局上的综合影响力正在从广度和深度上两方面迅速扩展，而大规模建设产生的公共投资风险、金融风险和财政负担也正在加速累积。在这种情况下，如何应对轨道交通对城市综合系统产生的复杂影响，即：以综合开发理论整合轨道交通建设与城市发展战略；如何筹措轨道交通的建设资本、减少运营亏损，以综合开发方式通过站点周边空间资源的高效利用增加公共收益；如何调整场站选址和设计理念，以综合开发方法实现公共效益和开发绩效的最大化；如何建立适应新开发、建设模式的政策环境，以综合开发模式优化激励机制和制度保障。这些问题已经逐渐超越建设中的技术问题，成为城市轨道交通建设发展中面临的重大课题。 三、境内外城市轨道交通沿线土地综合开发模式分析 （一）香港地铁“轨道+土地”综合开发模式分析 “轨道+土地”模式的综合开发是指城市轨道交通建设的同时，利用其所提供的区位优势，对城市轨道交通站点周边及沿线土地进行高密度的商业开发，进行房地产、商业办公和娱乐等经营性项目的建设，通过土地公开出让或自主开发的模式，取得土地的增值收益，充分体现了城市轨道交通沿线土地资源的潜在价值，平衡了城市轨道交通的建设成本，补贴其运营亏损，实现其正外部效应的内部化，最终解决建设资金问题。 在城市轨道交通站点附近和沿线进行房地产、商业办公和娱乐等经营性项目的综合开发，可以充分利用城市轨道交通带来的大量客流，为地铁公司带来巨额的利润。同时，城市轨道交通周边经营性项目的建设又能为城市轨道交通带来更多的客流，增加运费收入，实现双赢。通过在城市轨道交通沿线建设商业娱乐设施，增加非高峰时段的客流吸引，保证客流的均匀分布，提高运营效率和经济效益。 按照香港政府规定，香港地铁公司享有开发沿线物业的权利，一方面筹集到足够的建设资金，另一方面城市轨道交通沿线住宅和商业街可为城市轨道交通带来稳定可观的客流，引导城市规划发展。香港地铁荃湾线、观塘线和港岛线总建设费用约 260 亿港元。建设资金主要有三个来源:政府以股本形式投入约占两成;发展房地产约占一成半;其余来自借贷。除了股东资金外，尚有出口信贷、债券、银团贷款、利率和信贷置换融资、商业票据和银行透支便利等。机场线总投资 340 亿港元，二是发展房地产与票价等收益，三是借贷。票价收入是地铁公司的主要收入来源，占全部收入的 80%，它的增加一是来自票价在一定时期内随通货膨胀的调整而上调，即所谓“无实质增长的长期票费政策”，其二是乘客使用率的提高。 地铁公司就上盖物业与地产商合作，建造费用和风险由地产商承担，而地铁一般可分享五成利润。此外，地铁公司其他收益来源包括商场租金、广告和物业管理等。
铁路沿线土地综合开发的几种常见模式分析 邱玥 【摘要】近年来，为加快推进铁路建设，国家政府把土地综合开发作为支持铁路体制改革的重要举措。开发铁路沿线土地涉及到站点类型较多，因此开发模式也多种多样，本文研究的重点就是铁路沿线土地综合开发的几种常见模式分析。 【关键词】铁路沿线综合开发模式铁路建设与发展 （中铁第四勘察设计院集团有限公司建筑院武汉430063） 近年来，为加快推进铁路建设，国家政府把土地综合开发作为支持铁路体制改革的重要举措。开发铁路沿线土地涉及到的站点类型较多，因此开发模式也多种多样，本文研究的重点就是铁路沿线土地综合开发的几种常见模式分析。 1铁路沿线土地综合开发模式现阶段 存在的问题 首先，开发铁路沿线用地存在着以下几个特点：用地点多、跨度长、分布面广、地域性较强、经济水平参差不齐、开发重点多变，这些特点都直接影响土地综合开发的形式。 其次可开发的铁路土地主要集中在大中城市和城市群。当前我国人口越多、经济规模越大的地区，相互之间交通运输的空间也就越大，我国能够综合开发的铁路土地也主要集中在这些地区。而广大小城市和小城镇虽然可以进行铁路土地综合开发的空间则相对比较局限，但也有其优势和特点，因此无论哪种类型站点都应针对其特点来进行综合考虑。 2铁路沿线综合开发模式类型 一般来说，车站根据旅客最高聚集人数可分为特大型、大型、中型、小型车站。各类型车站站房与周边地区土地开发模式各有其特点（表1）。 表1站房建筑规模表 旅客站规模旅客最高聚集人数 特大型10000人-20000人 大型2000人-10000人 中型600人-2000人 小型50人-600 人以下在铁路沿线综合开发中主要分为大型站点土地综合开发和中小型站点土地综合开发。大型站点多数位于大型城市市郊或市中，周边环境配套设计都比较完善，而中小型车站则多半设在乡镇、县村或城镇郊区，其经济状况、地理环境、人口数量，资源情况都有着较大区别，因而开发模式更应针对其特点来进行设计。 3大型站点综合开发模式 大型站点多位于大中型的铁路枢纽，具有土地价格高且资源少的特点，其土地开发模式有三类：以站点为核心配建站房的大型项目开发；以站房为核心的城市综合体开发；以站房为核心的地上、地下空间利用开发。 3.1以站点为核心配建站房的大型开发项目研究 适用于站场周边具有较多的土地资源，可供开发规模大，打造铁路城镇综合体。 这类车站公共空间可以采用两种利用方式，一种是站点站房与周边商业综合体联通的模式；另外一种是充分利用地下空间设立大型商场，同时改善
铁路土地综合开发机会研究方法探讨 发表时间：2019-06-11T10:43:59.117Z 来源：《城镇建设》2019年第04期作者：田磊 [导读] 近年来，我国铁路事业发展越来越迅速，大大便利了人们的出行。 中国铁路哈尔滨局集团有限公司黑龙江哈尔滨 150001 摘要：近年来，我国铁路事业发展越来越迅速，大大便利了人们的出行。值得注意的是，铁路企业资本运营中，土地综合开发利用是非常重要的工作环节，需结合铁路企业的实际情况，明确土地开发利用思路，采取有效策略，降低风险，促进铁路企业资本运营市场良性发展。 关键词：铁路土地；综合开发；策略 引言 我国铁路土地综合开发是重要的投融资改革方向，铁路企业进行土地综合开发，主动参与城镇化进程是铁路走向市场化的必然选择。铁路作为一种高效的交通方式，对带动车站周边城市发展。振兴地方经济具有催化作用，车站周边的开发建设也收到广泛关注。对铁路车站周边开发潜力大小的分析成为其开发的重要前提，然而由于我国铁路土地综合开发理论和研究起步较晚，其开发机会的研究与分析尚未形成评估体系和指南，科学的综合开发机会研究方法的引入成为铁路车站周边土地综合开发迫切的课题。 1铁路土地综合开发涵义 铁路土地综合开发是指对与铁路相关的土地进行商业化开发，涉及的土地主要包括既有站场和新建站场（均含站场周边用地）用地两大类型。空间上，体现为铁路和城市多种功能空间和资源的系统集成；时间上，开发活动涵盖自土地取得直至经营管理建成空间的各个环节，而且各个环节的开发活动都和铁路的建设经营活动进行衔接协调。 2铁路土地综合开发现状 2.1铁路用地综合开发与城市规划不相适应，需要多规融合发展 当前，国内各大城市的城市规划并没有对铁路用地综合开发做出规划和布局，只是考虑了城市整体及各部分城区的可达性，对沿线的土地利用没有事先布局的要求，这就决定了现行的城市规划与铁路用地综合开发不相适应。根据铁路大运量的特点，铁路站点要求人群的大量聚散及相应配套服务，必须进行土地高强度开发，才能满足以上要求并实现土地开发的增值收益，吸引更多的客流，实现铁路运营的良性循环及可持续发展。在当前政策环境下，铁路企业进行土地综合开发时，必然要对城市规划进行修编，并对土地利用规划进行适当的调整，促进多规融合发展趋势，这需要进行多方面的协调，并涉及多种利益关系的调整。 2.2规划衔接不够 铁路用地综合开发的关键是政府进行一体化规划，完善交通组织、用地布局等配置，以加强站场和周边地区的承载能力。虽然《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》要求，新建铁路建设项目的投资部门应和线路上的地方政府按照一体规划、联动供给、全面开发的准则，确立了土地综合开发项目与对应铁路站场、线路工程统一联建等相关事宜。但是由于整个过程包含的部门很多，而没有一致的相关政策支持，使得铁路建设中各个方面之间匹配不上，节奏不统一等问题。 3铁路土地综合开发策略 3.1遵循土地开发利用的基本原则 第一，遵循市场导向原则。基于既有产业政策框架范围内，对土地开发利用项目的市场可持续发展性进行深入研究，做好市场调研工作，同时结合可行性研究和过程监管情况，充分考虑土地开发利用项目的经济效益及社会效益，注重产业、规模以及品牌的建设，使整体开发能力水平得到有效提高。 第二，严格遵守集约用地原则。对土地而言，属于稀缺的资源，在土地开发利用工作过程中，需严格遵守集约用地的基本原则。与此同时，对于周边发展规划需充分融合，综合考虑整体设计、空间利用以及价值发挥等要素，使资源浪费现象得以避免。 第三，遵循因地制宜原则。以目前具备的生产力布局为基础，考虑和周边市场配套的情况，结合地块的不同属性进行有效开发利用，避免“一刀切”的开发方式，考虑全局，确保土地开发利用项目定位的精准、合理、科学。 3.2明确土地开发利用详细思路 第一，物流基地开发项目思路:明确铁路货运设施布局，掌握物流集散情况，针对存量铁路用地实行综合性物流开发改造，把物流关键点用地建设为物流基地、战略装车点以及交易市场等;对于非节点用地，则可开发成为材料加工基地以及仓储厂房等，使物流开发综合实行。 第二，综合体建设开发项目思路:充分融合地方城市规划和铁路站区规划，将站区商业开发纳入地方综合体建设的范畴，使路地协同发展。 第三，房产、商业配套开发项目思路:以收购、置换为主要方法，对土地资源加以集中，做好科学统筹，进一步实施商品房和商业配套设施的开发工作。注重上盖与地下空间商业及住宅开发的探索，使土地综合利用效率提升，促进产业链发展。第四，高铁沿线土地保护性盘活项目思路:以铁路运输安全为基础，针对高铁沿线土地实行保护性开发，例如进行停车场的建设、建设新农经济项目以及零星仓库等，使此方面的用地充分盘活。 3.3明确土地开发利用策略 第一，构建完善的机制。基于铁路土地综合开发利用项目工作开展过程中，对相关领导组织机制、内控管理机制、市场运作机制以及风险评估机制等，均需加以完善;与此同时，为提高工作人员工作积极性，对于激励机制、考核机制也需充分完善，并加强全过程管控，使项目的实施能够顺利、有序进行。 第二，注重市场分析。对于市场，具备动态、持续变化的特征，可通过市场分析，找准规律，结合市场调研数据，并结合铁路企业自身区域特点及土地资源的属性，细化项目投资效益分析，使项目开发工作符合市场发展。 第三，注重风险的控制。需对资本运营的成本效益性充分关注，对取得的预期经济效益是否高于发生的内部运营成本、筹融资费用等成本费用;并且，需对资本运营的风险程度加以研究，对企业防范及化解相关经营生产、财务管理以及信息体制等相关风险的能力加以评
铁路土地综合开发实施办法 （铁总办[2014] 257号） 第一章总则 第一条按照《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发…2013?33号）、《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发…2014?37号），为切实做好铁路土地综合开发工作，制定本办法。 第二条本办法适用于总公司及所属企业、控股合资铁路公司（含筹备组，以下简称合资公司）土地综合开发。涉及合资公司管理事项，依据产权关系履行相关决策程序。 第三条本办法所称铁路土地综合开发是依据国家法律法规和支持政策，以提高铁路土地资产营运效益和实现开发增值为目标，组织既有和新增土地资源有序流动、优化配置及利用开发的经营活动。 第四条铁路土地综合开发应坚持以下原则： （一）依法合规，市场运作。执行国家法律法规和政策规定，遵循市场经济规律，坚持市场化运作。 （二）节约利用，集约开发。运用节地技术，提高开发强度，对土地及地上地下空间合理开发，促进土地综合利用、复合利用、高效利用。
（三）规划引领，规范决策。编制土地综合开发规划和年度开发计划，强化项目论证，规范管理流程，提高决策质量。 （四）组织有序，落实责任。实行分级管理、分工负责、协同联动，有序组织土地综合开发，落实项目责任制。 （五）强化监管，防控风险。以效益评价为依据，风险控制为前提，提高土地资产运用效率效益，加强土地综合开发监管。 第二章管理职责 第五条铁路土地综合开发范围： （一）铁路改线、场站迁移释放的土地； （二）市域、支线铁路土地； （三）铁路用地地上地下空间，包括以穿越、跨越等形式占用铁路用地地上地下空间； （四）线路两侧、高架桥下土地； （五）改（扩）建铁路项目释放的既有与新增土地； （六）新建铁路项目新增土地； （七）其他既有、新增土地。 第六条铁路土地综合开发方式： （一）自主开发； （二）土地作价对外投资、合资合作； （三）总公司及所属企业、控股公司、参股公司间转让铁路用地； （四）铁路用地向路外转让；
城市周刊CHENGSHIZHOUKAN 2019/08 一、背景 为落实《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁 路建设的意见》,有效减轻铁总负债率， 按照交通导向型进行土地开发，通过“铁路+物业”的模式，对铁路沿线站点及 其周边用地进行综合开发———旨在“以地养路”的铁路综合开发方案研究自2014年起成为了铁路可研报批的必备要素之一 二、铁路综合开发研究中的相关问题探讨 在方案研究文件编制过程中，国内铁路站点周边开发 根据自身特点， 在传统TOD 模式上进行了调整及细化。在站前设置站前区、核心区、影响区，服务半径分别控制在 200米、500—600米（10—15分钟步行路程） 及1000米。图1传统城市TOD 圈层布局与国内铁路站点开发TOD 圈层布局示意图 截至目前，铁路站点及沿线物业开发成效不佳， 难以落地，其原因主要为铁路单位开发经验不足， 编制铁路土地综合开发研究也大多停留在对日本或者香港等成功运用 TOD 模式的站区设计的借鉴上，分析浮于表面， 而忽略了香港与日本铁路的成功有其必然性与特殊性。 首先，国内铁路主要解决的是城市与城市之间的联系，站间距普遍在30公里以上，而非如港铁解决的是城市内部交通联系问题。而且由于城市与城市之间发展不均衡或者 城市本身经济、人口发展相对落后， 国内铁路沿线站点很难形成珠链式发展的氛围，尤其在西南、 西北等相对不发达的区域。因此，铁路沿线综合开发的市场机会主要集中在特大城市和一些大城市。但这些城市经济发展相对较快，铁路客 运枢纽建成时间较早，其周边城市开发已较为完善， 导致了站点周边基本已无地可进行开发。而铁路沿线一些土地相 对充裕的小城市，城市经济、 人口不足以支撑站区开发，且地方政府需以市场化形式出售土地，这无疑是要求负债率本就偏高的铁总再进行为数不小的支出。这与其希望通过铁路沿线土地综合开发减负的目标背道而驰。 其次，部分地方政府寄希望于通过火车站建设所带来 的大量人流与物流建设城市新城或以站房建设为城市新的 地标，因此，相对于日本建设交通综合体为主的站房建设模 式，国内火车站站房面积普遍偏大， 且站房建筑单体中仅有单一的交通功能，导致站房内部大量的建设面积未得到合理利用，站房本身难以形成具有浓厚商业氛围的交通综合 体。而且，站前交通组织多采用地面平铺式， 使得站前广场成为人流混杂的过渡空间，站前广场面积偏大也使得人流需通过该空间步行相对较长的距离，才能到达广场周边的交通换乘点。不能有效的快速疏解人流导致了站前交通秩 序更加紊乱， 不利于广场周边高品质商业街区氛围的形成。单体建筑尺度偏大、采取地面平铺式利用站前广场进行交通衔接，虽然在功能分区上做到了城市型TOD 模式的圈层 式布局，却忽视了建设尺度问题本身已成为了营造商业、 住区氛围的阻碍者。 第三，铁路沿线综合开发在国内尚属起步阶段， 不可回避的是轨道建设、运营主体与物业开发、 管理主体现状是分开的，且短时间内难以改变。两者之间的利益博弈使得前期 规划难以统一，建设成本难以作为整体进行协调， 这也导致了内地移植港铁及日本铁路开发模式仍有不少困难。 三、总结 TOD 模式固然有其优点，但也不是放之四海而皆准。加之体制壁垒及规范限制等种种不利因素，使得铁路沿线土地综合开发方案研究成果流于形式，难以落地。 铁路车站周边及沿线土地的综合开发绝不止于圈地卖 楼如此简单，而是一个需要“长期的持续开发经营过程”。因此，在实践工作中，策划实施者应通过调查实践、 具体站点具体分析，从结合铁路发展与城市发展的角度提出铁路综合开发的思路与方法，推荐、采取诸如置换城市中心用地、入资建设城市项目等多样化的合作模式，已达到铁总“以地养路”与路地双赢的目的。 参考文献: [1]《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》[Z](国发〔2013〕33号) [2]《中国铁路总公司计划统计部关于安排新建铁路项目综合开发工作的通知》[Z](计统合资函[2013]40号) [3]张世升.基于多层面的铁路沿线综合开发研究[J],铁道标准设计,2014(9) [4]孙翔,田银生.日韩高速铁路客运站建设特点及其借鉴[J],规划师,2010,26(1) [5]王道军.解开香港地铁盈利之谜:内地城市复制有多难[N],澎湃新闻,2015-08-02 [6]赵坚.铁路土地综合开发的相关问题分析及建议[J],中国铁路,2014(5) 以TOD 为导向的铁路沿线综合开发编制若干问题探讨 黄沙洲 中国中铁二院工程集团有限责任公司 摘要:为落实《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》,减轻铁路总公司总负债率,铁路沿线站点及其周边用地综合开发成为铁路规划的必备要素之一。本文对铁路沿线土地综合开发方案研究过程中系统布局、运营实施等若干问题进行了分析,提出铁路沿线土地综合开发因因地制宜,具体案例具体分析。 关键词:TOD ;综合开发; 专项规划8
2014〕257 2013〕33号）、《国务院办公厅关 发的意见》（国办发〔2014〕37（三）规划引领，规范决策。编制土地综合开发规划和年度开发计划，强化项目论证，规范管理流程，提高决策质量。 （四）组织有序，落实责任。实行分级管理、分工负责、协同联动，有序组织土地综合开发，落实项目责任制。 （五）强化监管，防控风险。以效益评价为依据，风险控制为前提，提高土地资产运用效率效益，加强土地综合开发监管。 第二章管理职责 第五条铁路土地综合开发范围： （一）铁路改线、场站迁移释放的土地； （二）市域、支线铁路土地； （三）铁路用地地上地下空间，包括以穿越、跨越等形式占用铁路用地地上地下空间； （四）线路两侧、高架桥下土地；
（五）改（扩）建铁路项目释放的既有与新增土地； （六）新建铁路项目新增土地； （七）其他既有、新增土地。 第六条铁路土地综合开发方式： （一）自主开发； （二）土地作价对外投资、合资合作； （三）总公司及所属企业、控股公司、参股公司间转让铁路用地； （四）铁路用地向路外转让； （五）铁路用地及地上附着物租借； （六）铁路用地抵押、置换； （七）建设铁路保障性住房。 第七条铁路局、合资公司是权属土地的开发主体，享有土地增值收益；按照“谁开发、谁投资，谁收益、谁负责”的原则，享有投资开发收益，承担以下职责： （一）组织编制新建铁路项目综合开发机会研究报告、方案研究报告。 1、对接设计单位组织现场踏勘，明确土地综合开发需求。 2、协调地方政府，落实开发用地规划、规模、指标、供地等政策。 （二）编制开发规划、年度开发计划。 （三）组织编制项目方案，主要包括：市场分析、业态选择、投资规模、开发方式、资产处置、融资方案、商业模式、技术经济与
铁总办铁路总公司关于进一步明确土地综合开发有关事项的通知 文件管理序列号：[K8UY-K9IO69-O6M243-OL889-F88688]
中国铁路总公司关于进一步明确土地综合开发有关事项的通知 铁总办〔2016〕74号 发布时间：2016年04月01日编辑：来源：点击：23 总公司所属各单位，各合资铁路公司： 为加快推进铁路土地综合开发工作，现就土地综合开发实施过程中的责任主体、阶段任务、信息沟通等有关事项进一步明确如下。 一、关于新建铁路土地综合开发的责任主体 （一）总公司在下达铁路建设项目年度勘察设计计划时，明确土地综合开发责任主体、任务目标和时间安排。已成立合资铁路公司的项目，由合资铁路公司组织开展土地综合开发；未成立合资铁路公司的，由铁路局负责组织开展土地综合开发。 新建铁路土地综合开发，要与铁路建设项目前期工作同步规划、同步研究、同步推进。要围绕车站及周边土地和《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）规定的用地规模，将铁路建设项目财务平衡与综合开发需求作为项目选线、站场选址的重要因素；将土地综合开发投资及效益纳入铁路建设项目一并开展论证和财务评价，作为项目立项和开展可研的重要依据。 （二）铁路局应按照总公司的统一安排，统筹管内铁路土地综合开发前期工作，制定工作方案，明确工作目标和推进计划；协调省（市）政府出台配套支持政策，落实路地合作会谈要求；对接地方政府，协调签订综合开发相关协议，指导并支持合资铁路公司开展土地综合开发。
（三）铁路局应指导合资铁路公司建立健全管理体系和运行机制，明确主管领导和具体管理机构，落实经营责任；组织现场踏勘，编制机会、方案研究报告；协调规划修编，签订综合开发协议，做好规划和预留，按期取得开发用地；制定运营补亏、税费减免等方案，争取政策支持。合资铁路土地综合开发应充分利用股东各方优势以及区域市场资源，统筹推进铁路红线内、外土地综合开发。红线范围内的可由合资铁路公司委托铁路局组织开发；红线范围外的要深化与地方政府合作，创新开发模式，运用市场化手段组织开发。 二、关于新建铁路土地综合开发的阶段任务 （一）现场踏勘。结合新建铁路项目前期工作，组织设计单位对新建铁路沿线开展现场踏勘调研，收集沿线经济发展状况、城乡规划、土地利用总体规划，与地方政府和相关部门沟通，提出土地综合开发需求和建议。 （二）机会研究。在铁路建设项目预可研阶段，同步开展土地综合开发机会研究。 在组织编制机会研究报告时要明确用地规模、土地价格、市政配套和规划调整建议，确保研究的质量和深度。 铁路局组织相关业务部门、合资铁路公司，并会同地方政府有关部门对机会研究报告进行预审，提出书面意见，修改完善后作为预可行性研究报告的组成部分一并上报总公司。 总公司将土地综合开发机会研究报告作为预可行性研究报告的组成部分一并审查、批复或上报。
新建铁路土地综合开发方案研究大纲（模板） 一、研究基础及背景分析 1.全线概括 （1）线路的地理位置 （2）线路方案及设站情况 （3）线路在国民经济和路网中的意义和作用 （4）线路的客货运量和列车开行情况 （5）线路的经济评价情况 2.确定综合开发的沿线城镇经济概况主要讲述沿线经过的各个城市（不含小的城镇）的总体的经济发展状况，城市的地理位置、经济、规划、人口、收入、消费等情况。 二、站点开发条件分析 1.拟开发站点周边现状 （1）站点所在城市规划规定 （2）既有用地权属情况 （3）用地现状 （4）道路交通情况：道路现状及规划情况，现有轨道交通系统、公交系统情况 （5）周边既有公共建设设施情况：大型购物中心、主要商业设施、市场、教育、医疗、文化、体育、娱乐、公园、银行等设施。
（6）现有规划条件分析：所在区域定位与功能、空间结构、产业结构、交通规 划、规划控制指标等。 （7）规划建议：所在区域整体定位建议、区位功能分区调整建议、开发强度、建筑控制高度等具体指标的调整建议。 三、商业业态及规模研究 1.商业环境概况 （1）土地市场总体状况：土地供应状况、土地市场价格状况。 （2）房地产投资市场情况。 （3）写字楼市场情况。 （4）商业市场情况。 2.站点周边商业发展分析 3.商业业态及规模测算 （1）综合开发产品定位及比重测算：估算可开发规模，产品类型配比及业态（2）提出站点开发建议。 四、开发方案研究 1.开发方案：用地位置及规模，开发业态及配比、开发规模、投资规模、开发方式、投融资方案等。 2.根据策划方案，提出概念设计及设计图。 3.开发时序建议 五、综合开发项目财务评价
铁路土地综合开发实施办法 铁总办…2014?257号 第一章总则 第一条按照《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发…2013?33号）、《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发…2014?37号），为切实做好铁路土地综合开发工作，制定本办法。 第二条本办法适用于总公司及所属企业、控股合资铁路公司（含筹备组，以下简称合资公司）土地综合开发。涉及合资公司管理事项，依据产权关系履行相关决策程序。 第三条本办法所称铁路土地综合开发是依据国家法律法规和支持政策，以提高铁路土地资产营运效益和实现开发增值为目标，组织既有和新增土地资源有序流动、优化配置及利用开发的经营活动。 第四条铁路土地综合开发应坚持以下原则： （一）依法合规，市场运作。执行国家法律法规和政策规定，遵循市场经济规律，坚持市场化运作。 （二）节约利用，集约开发。运用节地技术，提高开发强度，对土地及地上地下空间合理开发，促进土地综合利用、复合利用、高效利用。 （三）规划引领，规范决策。编制土地综合开发规划和年
度开发计划，强化项目论证，规范管理流程，提高决策质量。 （四）组织有序，落实责任。实行分级管理、分工负责、协同联动，有序组织土地综合开发，落实项目责任制。 （五）强化监管，防控风险。以效益评价为依据，风险控制为前提，提高土地资产运用效率效益，加强土地综合开发监管。 第二章管理职责 第五条铁路土地综合开发范围： （一）铁路改线、场站迁移释放的土地； （二）市域、支线铁路土地； （三）铁路用地地上地下空间，包括以穿越、跨越等形式占用铁路用地地上地下空间； （四）线路两侧、高架桥下土地； （五）改（扩）建铁路项目释放的既有与新增土地； （六）新建铁路项目新增土地； （七）其他既有、新增土地。 第六条铁路土地综合开发方式： （一）自主开发； （二）土地作价对外投资、合资合作； （三）总公司及所属企业、控股公司、参股公司间转让铁路用地； （四）铁路用地向路外转让； （五）铁路用地及地上附着物租借；
2013年8月发布的《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出：“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发”。“按照土地利用总体规划和城市规划统筹安排铁路车站及线路周边用地，适度提高开发建设强度。创新节地技术，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发”。国务院的这些要求为中国铁路总公司（简称总公司）进行土地综合开发，参与新型城镇化建设提供了政策支持。 2014年，总公司开始把土地综合开发作为铁路投融资体制改革的关键，力争在土地综合经营开发方面取得突破性进展。这无疑是中国铁路进行市场化改革的重大步骤，并将对我国的新型城镇化建设产生深远影响，但同时也面临着多方面的体制障碍和诸多挑战。国铁进行土地综合开发势必触及多方面的利益调整，需要中央政府推动城市规划体制、国土管理、行政区划、城市轨道交通补贴方式等多个领域的改革，同时需要国铁自身的深化改革，才能把轨道交通导向的土地综合开发落到实处。 1 进行土地综合开发、主动参与城镇化进程是铁路走向市场的必然选择 铁路具有显著的外部经济，这在城市土地开发利用上表现得尤为明显。城市的存在和城市规模的扩大是因为城市具有集聚经济，可以提高资源配置效率，但集聚必然导致交通拥堵，高水平的集聚经济必须由强大的轨 铁路土地综合开发的 相关问题分析及建议赵坚：北京交通大学中国城镇化研究中心，主任，教授，北京，100044 摘 要：2014年中国铁路总公司开始把土地综合 开发作为铁路投融资体制改革的关键，力争在土 地综合经营开发方面取得突破性进展。论述铁路 企业进行土地综合开发、主动参与城镇化进程是 铁路走向市场的必然选择，分析进行土地综合开 发利用在不同程度上要面临城市规划、国土资源 管理、行政区划、轨道交通票价补贴方式等多方 面的障碍，提出铁路企业开展土地综合开发需要 进行组织架构调整和能力建设方面的建议。 关键词：铁路企业；土地综合开发利用；投融 资；体制障碍
相关政策 1、关于改革铁路投融资体制加快铁路建设发展八条措施的通知 (1) 2、湖北省人民政府关于加强武汉城市圈城际铁路沿线土地综合开发的意见 (2) 3、政府工作报告对铁路改革发展提出新要求 (4) 1、关于改革铁路投融资体制加快铁路建设发展八条措施的通知 各设区市人民政府、平潭综合实验区管委会，省人民政府各部门、各直属机构，各大企业，中央驻闽各机构： 为贯彻落实国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号）精神，进一步加快我省铁路建设发展，现提出以下措施： 一、增强我省铁路投融资功能。依托省铁路投资有限责任公司，通过注入省属优质资产和股权、依法参与铁路沿线土地开发、加大省级铁路资本金投入，及时筹措省级铁路资本金。各设区市政府和平潭综合实验区要进一步加强铁路投资的实体公司，出台扶持政策，充分发挥铁路投资实体公司的融资功能，及时筹措资本金。（省发展改革委、财政厅、国土资源厅、国资委、重点办、铁路建设办公室，省投资集团、省铁路投资有限责任公司，各设区市政府、平潭综合实验区管委会负责） 二、鼓励铁路沿线土地综合开发利用。支持合资铁路公司盘活铁路用地资源，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发。根据土地利用总体规划和城市总体规划统筹安排铁路车站及线路周边用地，适度提高开发建设强度。支持车站及线路用地一体规划，按照市场化、集约化原则实施综合开发，以开发收益支持铁路发展。支持省铁路投资有限责任公司与地方政府对铁路沿线土地进行综合开发利用，有关税费给予优惠和减免。省国土资源厅每年安排不少于3000亩土地指标，专项用于铁路沿线土地开发。开发收益由省铁路投资有限责任公司和地方政府按一定比例分成，全额用于铁路建设。由省发展改革委、财政厅、国土资源厅、铁路建设办公室研究制定铁路沿线土地开发利用管理办法，明确沿线土地开发的数量、位置、四至范围、规划用途、征地拆迁方案、收益返还方式等内容。各地要依法做好用地报批、补偿、安置、征地、拆迁等各项工作。（省发展改革委、财政厅、国土资源厅、重点办、铁路建设办公室，省投资集团、省铁路投资有限责任公司，各设区市政府、平潭综合实验区管委会，各铁路项目建设单位负责） 三、引进社会资本投资铁路建设。按照国家“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的铁路投融资体制改革思路，鼓励社会资本投资建设国家放开所有权、经营权的城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路。通过项目资源组合配置、沿线土地开发合作、给予合理回报等方式鼓励和吸引社会资本投资干线铁路，多渠道筹措铁路建设资金。（省发展改革委、重点办、铁路建设办公室，省投资集团、省铁路投资有限责任公司负责） 四、加大财政金融支持力度。加大省级财政性资金支持力度，从2014年起，省级铁路建设资本金在原安排基础上每年增加安排1.5亿元（省财政厅安排1亿元、省发展改革委安排5000万元），并将安排年限延长至2025年。根据中央核定地方政府债券的发行规模和分配使用政策，从2014年至2017年，省财政每年安排不少于5亿元的地方政府债券用于省级出资铁路建设，不足部分由省铁路投资有限责任公司采取发行企业债券等其他方式进行融