论行政管理效率观——兼谈我国行政管理效率的现
状及其改观对策
作者：朱坚强时间：2010-07-06 浏览次数：2602 次
人类已经进入了管理时代，无论是一个国家，还是一个单位都离不开科学的管理，并且这种管理必须是有效的管理。要达到行政管理的目标，重要的一条就在于提高行政管理效率。行政管理效率既是理论问题，也是实践问题，需要理论与实践的紧密结合才能奏效。
一、衡量行政管理效率的基本尺度
效率一词，最早出现在拉丁文中，当时是哲学上用的术语，通常指有效的因素。19世纪末，效率的特定意义引伸到了机械工程方面。20世纪初以来，效率开始用于经济、商业等领域，并且逐渐推广开来。与此同时，有人把效率观转用到政府工作部门中，以此衡量管理的快和慢、好与坏。从理论上分析，提高行政管理效率就是在行政管理中用尽量少的代价，发挥出更理想的社会效益。那么，如何判定行政管理效率的高低呢？
1、行政管理效率的规定性
（1）行政管理效率的概念。所谓行政管理效率，就是在圆满完成行政机关的使命与任务以及既定目标的基础上，投入的工作量与获得的工作效果之比。尽管不同部门、不同单位、不同的人，在行政管理方面的效率是有高有低的，但是，并不能迁就低水平、低效率。为了充分调动积极性，只要有可能，就应该尽力求出每件工作消耗的工作量和所获得的工作效率的比率，以最少的人办最多的事。不仅要使每项工作在“投入”和“产出”方面有一个数量的比较，而且要以此作为考核和奖惩行政部门工作人员的重要依据之一。当然，有些行政管理的效率难以用数量来表述，这是因为行政管理是一种产生社会和法律后果的行为，检验行政管理首先应着眼于这一行为是否圆满地达到了预期的、对社会有益的目标。也就是说，先
要看行政工作的质的方面是否做好了，否则，再快的速度，再多的数量，也可能是南辕北辙。此外，行政管理的效果如何，常常是许多因素的综合。它是一个综合指标，不能简单地看成数量变换，逐一加减，必须注重行政管理效率的质的方面。因此，行政管理效率应该是数量和质量的统一，是功效与价值的统一。讲行政管理效率就是运用先进的科学方法，适应人的需要和特点，顾及社会因素及其各方面的影响，充分发挥和利用人的内在潜能而获得最佳管理效果。
（2）行政管理效率的内容。行政管理效率的内容一般大致分为三个管理层次：高层的属于决策层次，通常是指国家主管行政部门为了完成总目标而进行的规划、决策、安排、协调、沟通等工作。效率高低的主要标志在于国家主管部门是否根据国情，制定出符合实际的国家行政工作的方针、政策。这一层次追求的是组织效率。中间管理层的属于管理层次，通常是指省、市行政部门为遵照上级行政部门的决策，而进行的最有效的分工合作和监督，全盘解决行政组织与行政管理的问题，这一层次追求的是管理效率。执行层次通常是指县、区、乡行政部门为贯彻上级方针政策而进行的各方面的具体工作。这一层次追求的是机械效率。三个层次的效率指标构成了行政管理效率的完整体系，上、中、下三层的效率都达到了标准，才称得上达到整个行政管理系统的效率标准。当然，三个层次追求的效率角度不同，决定依据也不同。组织效率主要决定于信息搜集和反馈的科学合理决策；管理效率主要决定于综合协调和管理水平；机械效率主要决定于办事人员的能力，全面准确地执行政策，妥善地处理问题。每一层次所追求的效率也可以互相渗透，只是主要追求目标不同，有所侧重而已。行政管理效率的内容非常广，但究其实质，表现在主、客观两个方面：一是内因。组织效率包括行政领导的才能、领导方式、组织结构、集体观念、干部的精神面貌和智力水平，指挥系统以及中、下层行政干部的素质。管理效率包括权责划分、管理幅度、行政制度和方法，行政部门工作人员的文化程度，岗位责任制，协调、沟通能力。机械效率包括行政干部的特长、
知识更新、士气、能力、劳逸结合、机构精简、群众心理等。二是外因。主要是工作条件、工作环境，如：政治、法律、团体、战争、文化、舆论、时间和群众文化水平，自然条件以及其它附着力、外向力。
（3）行政管理效率的要义。行政管理的成败与否，最终要通过行政管理效率来体现。行政管理反映了国家行政管理活动的方式和内容，是国家行政管理的一种职能。它通过对国家的行政制度、法令、规定等业务的管理，执行了国家最高权力机关的决定，实现最高决策者的预想。从行政管理这方面说，行政管理效率是检验其是否科学的标准，是衡量行政管理是否奏效的尺度。行政管理效率不仅可以反映一个国家行政管理的水平，而且可看出一个行政部门在日常工作中所付出的消耗同所获得成果的比例。但是，它本身不是行政管理的一个环节或手段，它只能是行政管理中各种因素和手段的综合反映。从行政管理效率这方面说，行政管理的各个方面，各个环节，各个渠道，都必须作出全面的努力，才有可能提高行政管理效率。并且，现代化管理的高效率需要分工，因为分工本身就需要强有力的组织、协调和综合。另外，高效率还与计划技术、管理人员的素质等因素有关。因此，要及时适应形势要求，不断摸索出行政管理的规律，讲究行政管理的有效性，追求行政管理的高效率。
2、行政管理效率的标准性
关于行政管理效率的标准，专家学者曾有过热烈的争论，一般认为，主要表现在三个方面：
（1）行政管理系统的合理程度。行政行为主要与人、财、物三个因素有关，高效率的行政管理，应该使不同素质和不同水平的人员以最合理的方式组织起来，使每个人都有明确的职守、权限和责任，达到“人尽其才，财宏其效，物当其用，事竟其成”的行政管理目的。
（2）行政管理流程的通畅程度。行政管理活动是个不间断的流动过程，是若干个环节连接在一起的统一体。这个过程一般可分为“人流”和“信息流”两个方面。所谓人流，指
人员的流动；所谓信息流，指信息的产生传递和处理过程。二者息息相关，如果信息传递不及时、不准确，整个流程会受到阻塞，造成失误，影响效率。
（3）综合社会效果的大小程度。每项行政管理活动都会产生一定的综合社会效果。所谓综合社会效果，就是向社会提供的公共服务的质和量。只要把行政管理活动所付出的消耗和所得的效果联系起来加以考察，就能知道行政管理效率的高低。综合社会效果与行政管理综合消耗的比例，也是衡量行政管理效率的重要标志。速度和质量的统一，是保证行政部门高效率的关键所在，理应是衡量行政管理效率的标准。
3、行政管理效率的政治性
马克思主义历来认为，社会主义战胜资本主义，最根本和最重要的标志就是要在劳动生产率方面超过它们。而劳动生产率在行政管理机构中的体现则是行政管理效率。列宁曾作过大胆设想，提出无产阶级夺取全国政权以后，应该建立起象现代化邮局机构那样的社会性的管理机构，应当象大机器工业应该工作的那样工作①。毛泽东对无产阶级领导政权机构的建设同样作过多次论述，其中有一句名言，就是：“必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”②。革命导师的论述，都体现了一个总的要求，即无产阶级政府必须是合理的、科学的，同时又能保证实现无产阶级意志的高效率的工作机关。
江泽民总书记在党的十五大政治报告中提出了机构改革的方向，这就是要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现精简、统一、效能的三个原则，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。并且，在实施这一目标过程中，创造性地开展了“三讲”活动，把提高行政效率聚焦到“讲政治”上，为全面推行宏伟的政治体制改革和经济体制改革方略打下了坚实的基础。
二、讨论行政管理效率的现实意义
世纪之交，在中国全面改革的新形势下，剖析行政管理效率的现状及其低下的原因，积
极提高行政管理效率更有着特别重要的意义。
1、行政管理效率低下的状况依然存在
从实践上看，我国行政管理的效率是不如人意的，主要表现在以下几个方面：
（1）机构林立。我国行政机关十分庞大，并且职能交叉，机构重叠。以一个省的办事层次为例，政府下设委、办、厅、局，厅局下有二、三级单位，有些行业系统的主管委、办内，又设立与一些厅、局职责相对应的处、室，处室以下又对口设科到人。莫说是基层办事要“过五关、斩六将”，就是省级厅、局办一件事，往往也要经过七、八个环节。
（2）人浮于事。当前，人浮于事不仅简单地表现为工作人员多，而且表现在领导干部多，虚职、副职过多，造成了职务贬值，有职无责，有职无权。据了解，有不少厅局，处级以上干部占到70％以上。官一多，一方面容易助长官僚主义，上情不易下达，下情不易上送，人为地阻碍了政令的畅通；另一方面，形成了多头领导，搞得下属不知听谁的好，严重影响了行政管理的顺利进行。
（3）程序冗长。少数领导片面强调政策性，对于职权范围内的事，该拍板的不拍板，该决定的不决定，往往事无巨细，都要通过“集体领导”、“民主评议”，形成无休止开会讨论、长时间议而不决的循环公式，以致经常错过时机，贻误工作。一旦出现一些失误，即以集体名义承担，这不仅是怕负责任的表现，而且是行政部门工作低能、低效率的重要根源。此外，在贯彻执行上级决议时，往往也是几经周折，一拖再拖；合“胃口”的就执行，不合“口味”的就拖着不办，所谓“上有政策，下有对策”；有的对上级的文件断章取义，按需宣传，各执一端；有的甚至明从暗抗，阳奉阴违。
（4）批文拖拉。造成这种现象的因素很多，有的是对业务不太熟悉，不易指导；有的是因情况不明，难于批办；有的是意见不一，无人裁决；有的是不偏不倚，画圈了事；有的是互不见面，打笔墨官司；有的是碰到问题等等再说；如此一来，对下级来文所请示的问题
只能是久拖难决了。加之审批程序也往往要转几个环节，从申请单位到主管部门，再从主管部门到分管口子，然后再报同级有权审批的行政部门，其中有很多中间环节夹在里面只是起了传送带的作用，增加了传递时间。此外，办事手续多。要解决一个问题或者是要想办一件事情，常常要提出报告，向上呈递，上级批办，部门主办，主办部门代为拟稿，有关部门会签，接着，再转上级承办部门签收，审稿，与其它一些部门协调、沟通，然后，送审批、付印、分发（这里尚未提及本部门内部的拟稿、复核审稿、定稿、签发多个环节）。基层想办一件事，不盖上三、四个图章就办不成事，往往是你在火里，他在水里，你急他不急，慢条斯理，按部就班，少则数月，多则几年，真是“跑穿鞋底，磨破嘴皮”。
（5）会海难填。至今仍有部分同志认为，只有开会才能贯彻上级指示，似乎只有开会研究了一项工作，才算是放到了议事日程，会议开得规模大、级别高，才是“领导重视”。在这种思想指导下，出现了不少的“四无”会议，即：无所谓的会，无成效的会，无准备的会，无决议的会。由于会议多，加之有时时间安排上比较集中，有的无法形成有效的决议；有的对会议上提出的一些问题，不能在会上定下来，喜欢在会议结束总结时，来一套“拟会议之后，与某某部门研究，再发文告知”云云，会议一散，许诺的话就烟消云散；有的会议虽然作出决议，但由于一个会套着另一个会，也顾不上抓落实；有的即使传达会议精神，也是“依葫芦画瓢”，传达会一开，就算完成了任务；还有个别会变成了“答谢宴会”，你请我，我邀你，今天你请客，明天他作东，乱拉领导出面陪会，使得会议常年不断，屡开不凋。据报载，由各级政府召开的会议不少于一亿个，每天30万个，仅会议差旅费就达500亿元之多。
2、行政管理效率低下的原因错综复杂
我国为什么会出现行政管理效率低的情况呢？究其原因有以下几条：
（1）旧观念的束缚。我国有几千年封建社会的历史，封建思想影响很深，因循守旧的
观念危害甚广，小农思想根深蒂固，小生产观念、私有观念严重，这些反映在行政部门中造成的弊端，就是官僚主义，“衙门作风”、“手工劳动”、“以我为中心”。在社会主义制度建立以后，行政部门虽然一直致力于根除这些弊端，并且有很大的成效，但是，肃清旧思想、旧观念的影响，是一个长期的过程。况且，就是已经转变了思想认识问题，还有可能反复。旧思想虽然与旧社会一道被埋在棺材里，但它还会腐烂发臭。尤其在政府体制转轨过程中，往往旧体制的弊端未除，新体制的弊端新生，且两者互相结合。因此，这种历史方面造成的危害，对今天加强行政管理、提高行政管理效率仍会造成障碍。
（2）慢节奏的习惯。行政部门中有些工作人员习惯于“日出而作，日入而息，凿井而饮，耕田而食”，满足于按部就班，在思想上没有紧迫的时间观念，造成了时间上的惊人浪费。在日新月异的今天，时间的浪费是最大的浪费，是难以补偿的浪费。可以说，行政部门存在的所有弊端中，都有一个浪费时间的问题在里面。国外有这样一段描述“现代社会，工作效率一日高似一日，生活步伐一日快似一日……，人们行走匆匆，仿佛后面有追兵”。相比之下，我国行政部门的工作效率是较低的，生活步伐是慢吞吞的，工作节奏是慢悠悠的。
（3）行政管理理论研究工作薄弱。长期以来，我国没有把行政管理学当回事，再加上文革期间“左”的思想一统天下，帽子乱扣，棍棒乱打，搞得从事这门学科研究的人心有余悸，每有新的见解，也往往考虑再三，不敢公开表示意见，窒息了行政管理学的研究。正因为没有正确的理论作为先导，我国行政机构在建国后，大的变动调整了几次，反复较大，但都没有解决好部门林立，机构臃肿，层次繁杂，副职过多的问题。机构到底怎么设置？人员到底怎么配备？常常是凭“老经验”决策，凭“想当然”办事，而没有运用科学管理机构的原理去指导实践。在行政管理中，较多的是以人设事，以事磨人，以长官意志代替有关政策，难免不引出政出多门，政策经常朝令夕改的局面来。
（4）行政法律制度不健全。行政管理效率低下的根本原因在于行政法律制度不健全，
有些行政法规虽然有，但没有好好执行。如机构立法问题就是如此，机构膨胀是机构改革非法制化、非制度化的产物。机构一多，环节就多，办起事来层次多、头绪乱的现象并未减少，过去那种机构林立，层次过多，你中有我，我中有你的状况依然如故，互相扯皮，争功诿过等弊病也未能从根本上得到改变。
三、提高行政管理效率的基本措施
如上所析，行政管理效率是一项综合指标，造成行政管理低效率的原因是多方面的，有历史原因，也有现实问题；有思想根源、传统习惯，也有作风、方法问题，集中到一点则是因机构庞大、层次重叠而生就的官僚主义。列宁早在1921年就尖锐指出：“机关的一切工作中最大的毛病就是官僚主义。共产党成了官僚主义者。如果说有什么东西会把我们毁掉的话，那就是这个”③。所以，提高行政管理效率既要综合考虑、通盘治理，更要抓住重点，切中要害。就目前的情况来说，需要多层面的共同努力，着重在以下几个方面有所突破和进展：
1、观念要更新
随着传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，人们的价值观念、思维方式、行为准则等都发生了变化。在这种背景下，观念的更新尤为重要。
（1）树立全局观念。必须从小生产者的私有观念，本位主义和旧的习惯势力中解脱出来，像“大机器工业应该的那样工作”。这样，行政工作就能自觉地服从大局需要，减少推诿扯皮，提高工作效率。
（2）树立人才观念。行政部门是政府的组成部门，又是人才群集的执行机构，要切实树立“两个尊重”的人才观。只有在选才、用才上有了新的观念，才能把干部选得准、用得当。所起用者才有积极性、主动性，工作起来才会有高效率。
（3）树立时间观念。现代的竞争实质上是时间的竞争。人们越来越强调“四维”空间，
越来越感到时间就是财富。行政部门的同志必须把时间作为行政管理的坐标，处处珍惜时间，事事讲究实效。不这样就不能适应新形势下社会生活的需要，就不能适应行政管理快节奏的需要。能否善于利用时间，已经成为衡量行政干部聪明才智的重要标志了。
2、机构要合理
行政管理是一个不间断的流动过程。并且，流程的长与短，直接关系到效率的高与低。十分明显，这个流程的长短，也就是说，效率的高低，不仅与机关作风有关，而且也与机构设置有关。怎样才能改变办事环节繁多的状况，使机构设置日趋合理呢？这就要注重以下“三个确定”：
（1）确定正确的目标。当前，要根据经济体制改革的要求，参照以往机构改革的经验和教训，全盘考虑行政管理机构的总体布局，对机构设置作彻底根本性的变革，该精简的就精简，该合并的就合并，该加强的就加强，该合署办公的就合署办公，该另设的还得要另设，一切从实际出发，一切从科学出发。
（2）确定编制的依据。机构的设置和精简，不仅要有理论根据，而且要有法律来加以保障。中央领导同志再三强调：编制就是法规。机构设置哪些，精简哪些，一定要持慎重态度。现在有些部门在机构设置、精简方面有随意性和盲目性，理论根据不足，科学根据不足，法律依据不足，今天撤了，明天又恢复，给工作带来很多危害。要使机构设置有依据，就必须要有科学化的要求，要有法律观念，逐步将行政管理学的研究成果化为编制立法的实政，并上升到理性思维来认识，以制定合理的方案，进行周密的考证，稳妥地付诸实施。
（3）确定合理的比例。不能认为政府机构撤一撤、合一合、并一并就高枕无忧了，从国内外一些研究成果看，行政部门的设置应包括执行系统、监督系统、反馈系统和参谋咨询系统。这四个系统都是直接为决策中心服务的，但是，彼此之间应有一定的比例关系。我国现行机构中执行机构过于庞大，监督、反馈、咨询系统比较薄弱，因而，直接影响行政管理
效率的提高，要使机构设置达到合理和科学的要求，就必须使上述几个系统保持适当的比例。就当前看，应当精简执行系统，加强监督反馈、咨询系统，特别是要加强对政府工作人员的监察。
3、指挥要统一
当前，改革进入攻坚阶段，发展处于关键时期，在前进中面临着许多复杂情况和新的问题。正是这种复杂情况和新的问题，对各级领导班子协同作战提出了新的更高的要求。
（1）领导班子内部必须协调一致。现代管理学认为，领导者是实际领导的主体。在我国普遍实行集体领导制度，领导者是一个集团，它的成员要互相谅解，齐心协力。领导班子应该实行首长负责制，主要领导要站在全局的立场上，通盘考虑和处理问题，主持和领导全局的工作。副职应自觉自愿地协助正职分管好某一方面的工作，在工作中不能站在局部和部门的立场上，替所属部门争利，成了所辖人员的“代言人”。当然，更不能居心拆台，或者自行其是，另搞一套。作为主要首长来说，一定要支持副职的工作，对他们分管的工作要授权，放权，不能干涉太多。就领导班子和每个成员来说，要互谅互让，互尊互重，不利于团结的话不说，不利于团结的事不做，并要培养自己，提高自己，做一个既有战略眼光，又有系统观念，既有综合能力，又有创新精神的行政领导。
（2）对下级不要进行多头指挥。一项工作，最好只有一个部门主管；一个下属单位，最好只有一个上级领导。行政工作政策性强，牵涉面广，更不能多层次的兼管、代管，不要搞多头领导，多级指挥，而要严格按照规定的权限和层次办事。一般情况下，上级不要越权指挥，搞一些点名决策，下级不要越级报告，搞一大堆的方案让领导分检。不然，“一个将军一个令”，或者是“大事小事往上报”，就会一方面使下级无所适从，另一方面又使上级领导忙于具体事务，这样就很难保证行政部门的高效率。
4、制度要健全
行政管理法制化是建立法制国家的核心，要提高行政管理效率，应该建立健全行政法律制度，依法办事。邓小平多次强调，在改革并完善党和国家的各项制度的过程中，“要制定一系列法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”④。只有尽可能做到所有的行政行为都有法律依据，才能发挥各项科学管理制度的作用。
（1）首长负责制。根据集中统一的原则，各级行政部门的首长，要负责本级行政部门的工作，负责重大问题的决策和主持有关会议并主持全面工作。副职协助正职分管一方面的工作，并对正职负责。首长负责制并不排除对重大事情的集体研究，但是按照职权划分范围应由哪一级负责人决定的事，就不要也不能推到集体去研究、去讨论，否则，就失去了这一级首长存在的意义，必将大大推迟决策的时效性。只有明确首长负责的行政议事、办事规则，才能政令统一，标准一致，力量集中，统筹兼顾，层级节制，指挥灵便，截长补短，运用自如。
（2）岗位责任制。根据行政管理的授权和分工负责的原则，对工作人员要确定任务和职责范围，从上到下建立岗位责任制。行政部门事情多、头绪多，发文的往往忙于事务，不能及时督查催办，而对下级单位执行不力又缺乏调查研究，不追究责任，结果是雷大雨小，三令五申，仍未落到实处。这就需要从制度上明确职责，对工作人员定岗位、定责任、定权限、定奖惩、定期考勤、考绩，以解决处室、科室之间存在的职权不清，责任不明，程序混乱，推诿扯皮等现象。目前，我国尚未搞职位分类，对职业类别、职务类别、职位联系等都没有做到制度化、标准化，因此，实现岗位责任制，不仅有提高效率的现实意义，而且也无疑是我国职位系列改革的先河。
（3）分级责任制。用行政管理学的观点来看，任何行政组织必须解决一个上司能够管理多少下属的问题，这个管辖人数称为控制幅度，亦称管理幅度。每一个机构，每一个层次，都有一个管理幅度的问题，过宽，则必然机构臃肿，人浮于事；过窄，则事多人少，有事无
人做，工作压力大。因此，管理幅度过宽、过窄都不利于人力资源的开发和合理使用，不利于调动干部的积极性。根据分级管理的原则，上下级机关和领导人要明确划分职权和责任范围，实行分级责任制，各司其职，各负其责，切实解决越权指挥、越级报告等弊端。实践证明，只有加强分级责任制，才能分权分工，分级治事，分层负责，激发民主精神，发挥各级的主观能动作用。
总而言之，低下的行政管理效率，会使政府机构僵化、政府作用错位、政府调节失误、政府权威下降，而高能的行政管理效率将使政府运转灵活有序、政府调控坚强有力、政府威望如日中天。提高行政效率是关系重大而又涉及很广的问题，需要管理学科的研究者和行政部门的实际工作者共同探讨，才能树立正确的行政管理效率观，本文只是初步的尝试而已。(中国改革政坛网)