推进生态文明制度建设的战略思考
王新程
党的十八大把生态文明建设放在突出位置，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局。李克强总理在2014年政府工作报告中提出，“要像对贫困宣战一样坚决向污染宣战”。
生态文明建设是一项庞大的系统工程，从改变生态环境到实现生态文明，必须构建系统完备、科学规范、运行高效的制度体系，用制度推进建设、规范行为、落实目标、惩罚问责，使制度成为保障生态文明持续健康发展的重要条件。
一、顶层设计，建立推进生态文明制度建设的体系
十八届三中全会提出要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，首次确立了生态文明制度体系。要从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，建设生态文明制度体系。
在源头上健全产权制度和用途管制制度，防止损害生态环境的行为，提高资源配置效率。
首先，进行确权登记，对自然生态空间包括土地、森林、山岭、水流、草原、荒地、滩涂进行统一的确权登记。其次，明确产权关系，明确国土空间自然资源资产的所有者、使用者、监管者及其权责利关系，形成归属明晰、权责明确、监管高效的自然资源资产产权制度。第三，对用途进行管制，明确各类国土空间开发、利用及保护的边界，实现能源、水资源及矿产资源按质量进行分级，实现梯级利用。第四，严格准入制度，实行最严格的土地用途管理、资源节约管理，强化规划，严格审查，禁止不符合用途管制和节约标准的开发活动。
在发展和开发过程中，严守资源环境生态红线，建立一套制度约束地方和企业行为的制度，保护和修复自然生态系统。
首先，构建生态安全屏障，形成以青藏高原—川滇、东北森林带、北方防护带、南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他重大生态功能区为重要支撑，以重点区域为重要组成的生态安全战略格局。其次，建立主体功能适应性评
价制度，编制的区域规划、布局的重大项目必须符合主体功能定位。对不同主体功能区的产业项目实行不同的市场准入制度和标准，制定禁止开发区域、限制开发区域的活动准入清单，优化开发区域、重点开发区域的产业负面清单。第三，科学设定资源消耗上限，对新增建设用地实行总量控制，落实耕地占补平衡、质量优劣平衡，确保18亿亩耕地的数量和质量；确定土地、煤炭、水的消费最高限度，实行碳强度、能耗强度的总量控制制度；实施水资源开发利用规划、用水效率控制及功能区限制纳污“三条红线”管理。第四，严守生态保护红线，围绕绿色生态空间，划定并严守生态红线，严格自然空间征占用管理，设定森林、湿地、草原、海洋、沙区植被、物种等生态保护红线，让透支的资源环境休养生息，为子孙后代留住绿水青山。第五，严格守住环境质量底线，将大幅改善大气、水、土壤等环境质量作为各级党委、政府的重要责任；将达标排放作为排污单位履行社会责任的基本要求，对违法和不达标排放行为“零容忍”。第六，建立资源环境承载能力监测预警机制，对资源消耗和环境容量接近承载能力的地区，调整主体功能定位，实行限制性措施，将各种开发活动限制在资源环境承载能力之内。
在事后管控上建立严格损害责任赔偿制度，对造成生态环境损害的地方领导要终身追究责任，对企业要严厉惩罚。
首先，加强资源环境监管，整合自然资源及环境保护的监管资源，加强法律监督、行政监察、公众监督，加大违法行为查处和惩罚力度；加强对浪费能源资源、违法排污、破坏生态环境的执法监察，建立资源环境监管机构统一且独立开展行政执法的机制，加强行政执法与刑事司法的衔接，加强基层执法队伍建设。其次，实行最严格的环境损害赔偿制度，减少对环境的污染和生态的破坏。对于污染破坏环境的任何企业或个人，处以巨额环境损害赔偿罚款，让违法者付出沉痛的代价，使其不能为、不敢为。最后，制定严格的环境损害赔偿制度实施办法，完善“环境公益诉讼”制度，解决环保责任不落实、守法成本高、违法成本低等问题，把间接财产损害和环境健康损害等因素考虑进去，具有可操作性和威慑力。
二、完善体制，全方位形成生态文明制度建设的合力
加强生态文明建设事关全社会方方面面，涉及政府、行业、企业及公众，必须正确处理好中央和地方、全局和局部、当前和长远的关系，根据生态环境的系统性、整体性特点，按照党委决策、部门联动、企业主体、公众参与、各方配合、
形成合力的思路，改革生态环境管理体制，切实解决人民群众反映的大气、水、土壤等突出环境问题。
明确各级党委、政府对本辖区生态文明建设负总责，建立高效有力的协调机制和工作机制。
成立由各级党委主要领导任组长的生态文明建设领导小组，负责领导和统筹推进生态文明建设工作，定期听取工作汇报，研究解决生态文明建设重大问题，推进生态文明建设目标任务的完成。建立对生态文明建设指导、协调和督促检查制度。
加强部门（区域）联动。
各级人民政府要成立由发展改革委、环保、国土、农业、水利、住建、林业、海洋等有关部门组成的生态文明建设部际联席会议制度，形成政策合力。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制，由上级政府牵头成立跨区域的生态文明建设协调机构，解决区域内突出的环境问题。建立以流域为单元防止水污染的体制和工作机构，统筹解决流域水污染问题。整合调整资源环境监管分割、规则不一、效率低下的问题，对所有污染物排放进行统一监管，建立信息资源共享、执法资源整合的部门联动机制。
强化环保部门的职责和能力。
建立健全最严格的环境影响评价、排污许可、环境信息公开制度，健全举报制度；建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法；加强环保机构能力建设，成立乡镇环保机构，落实编制、人员和工作经费；加大各级政府的财政投入，提高环保执法装备水平，开展环保人员业务培训，不断提高环保系统的工作能力和水平。
发挥企业科技创新的主体地位。
建立和完善生态文明建设科技创新成果转化机制，提高综合集成创新能力。强化企业技术创新主体地位，发挥市场对低碳绿色环保发展方向和技术路线选择的决定性作用，建立生态文明科技创新成果转化机制，形成一批成果转化平台、中介服务机构，加快成熟、适用技术的示范和推广。
鼓励公众积极参与。引导民间环保组织健康发展。
规范和完善公众参与制度，及时准确披露环境等社会责任信息，企业的环境信息必须公开透明，强化公众生态环境知情权，保护公众的环境利益。在建设项目立项、实施、后评价等环节，有序增强公众的参与程度，建立公众否决建设项目的管理规定。完善公众监督举报制度、听证制度、舆论监督制度，建立生态环境公益诉讼制度。培育和引导生态文明建设领域的各类现代社会组织健康有序发展，发挥NG0等民间环保组织和志愿者的作用。
三、建立机制，激发生态文明制度建设的强劲动力
市场机制能够在制度框架内鼓励企业、社会非盈利组织和个人参与生态建设和资源环境保护。要充分发挥市场机制作用，将生态建设所产生的生态产品和生态服务按照市场供求关系、资源稀缺程度、生态产品公平分配的原则进行配置、定价和交易，激励市场主体自觉参与生态文明建设。
深化自然资源及其产品价格改革，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政
府定价要体现基本需求与非基本需求、资源利用效率的差别，以及生态环境损
害成本与修复效益。
首先，完善差别化的电价政策。实行分业施策，对不同的高耗能产业，依据其行业特性和产能过剩程度，制定针对性的电价政策；实行差别电价，对同一行业内的企业，以同质单位产品的电耗标准为依据，电耗水平不同，加价标准不同，单位产品电耗越高，加价标准越高。其次，放开天然气出厂价格，以“市场净回值”方法定价，选取计价基准点和可替代能源品种，建立天然气与可替代能源价
格挂钩调整的机制；以计价基准点价格为基础，综合考虑天然气主体流向和管输费用，确定天然气门站价格并实行动态调整；放开页岩气、煤层气、煤制气等非常规天然气出厂价格，实行市场调节。再次，深化成品油价格形成机制改革，并对油品质量进行升级，推动油品质量从国四标准再升到国五标准，实行优质优价政策。最后，推行居民生活用水阶梯式水价，对非居民用水合理确定不同级别的水量基数及其比价关系，对超定额用水实行累进加价。
建立生态补偿机制，调整各方面的利益关系。
首先，科学界定生态保护者与受益者的权利义务，出台根据生态文明建设实绩进行补偿的办法，形成生态损害者赔偿、受益者付费、建设或保护者得到合理补偿的运行机制。其次，以国家购买方式，对禁止、限制开发区因改善和恢复本地生态系统服务功能给予补偿，按照计算出的生态产品价值或生态系统功能服务价值支付其报酬，使生态建设成为国家重点生态功能区增产增值的关键手段。第三，推动地区间建立横向生态补偿机制，引导和鼓励生态受益地区与保护地区之间、流域上下游之间，通过资金补助、对口支援、产业转移、共建园区、人才培养等方式实施横向补偿。第四，完善转移支付制度，规范现有生态补偿渠道，加大重点生态功能区的转移支付力度，中央财政要通过转移支付使国家重点生态功能区的公共服务水平达到全国平均水平。最后，建立资源型企业可持续发展准备金制度，落实生态环境损害赔偿制度，建立独立公正的生态环境损害评估机制。
完善交易机制，推进碳排放权、排污权、水权交易试点。
建立碳排放权交易制度，深化交易试点，完善第三方审核，形成全国碳排放权交易体系，研究发展碳金融。推进排污权交易，出台排污权有偿使用和交易试点工作指导意见，完善排污许可制度和企事业单位污染物排放总量控制制度，成立国家排污权交易中心，鼓励地方建立排污权交易平台。在进一步落实明确初始水权分配制度的基础上，推动并规范跨区域、跨行业、多用户间的水权交易实践，加快完善水权交易规则与定价机制；借鉴土地“招拍挂”市场的建立与运行管理模式，探索缴纳水资源使用权有偿出让制度，选择试点地区逐步推进水权交易市场建设。
建立和完善绿色产业发展机制，大力发展技术、资本密集型节能环保产业。
以推广节能环保产品拉动消费需求、以增强节能环保工程技术能力拉动投资增长、以完善政策机制释放市场潜在需求，推动节能环保产业发展。加快核电、风电、太阳能光伏发电等新材料、新装备的研发和推广，推进生物质发电、生物质成型燃料、沼气的应用，大力发展节能汽车，提高创新能力和产业化水平。
完善落后产能淘汰机制，切实化解产能严重过剩矛盾。
加强预警调控，调整发布产能严重过剩行业名单，建立产能严重过剩行业新增产能的严禁核准制度；加快淘汰落后产能，建立禁止落后产能向中西部地区转移
的制度。处理好政府与市场的关系，尊重和突出企业市场主体地位，探索取消建设项目核准、审批制度，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
四、开启众智，形成全社会生态文明制度建设的共识
推进生态文明建设，需要形成良好的社会氛围。要培育践行社会主义核心价值观，传播生态文化理念，传承民族优秀生态文化，促进生态文化道德养成，要按从点到面、从意识到行动、从区域到企业全方位推进的思路，加快生态文明制度的社会环境建设。
加快培育生态文明意识，培育生态文化、生态道德和生态行为，树立生态文
明主流价值观。
首先，将生态文明教育作为素质教育的重要内容，把生态文明纳入国民教育体系、成人教育体系和各级各类教学培养计划，引导树立生态环保理念，努力提高全社会生态文明素养。其次，从社会公德、职业道德、家庭美德方面培育生态文明社会新风尚，形成基于生态文明理念的环境道德和价值观。再次，将生态文化作为公共文化服务体系建设的重要内容，创建一批生态文化教育基地，建设一批生态文化基础设施，创作一批生态文化作品，满足社会对生态文化的需求。通过典型示范、专题活动、展览展示、岗位创建等多种形式，广泛动员全民参与生态文明建设。最后，充分发挥媒体在宣传生态文明和引导生态文明中的作用，广泛开展面向社会公众的生态文明主题宣传教育活动，普及生态文明知识，报道先进典型，曝光反面事例，树立理性、积极的舆论导向，提高公众节约环保意识。
积极倡导生态文明行为，培育绿色生活方式，广泛开展绿色新生活活动。
首先，制定并实施与生态文明和绿色发展相适应的可持续消费战略和行动计划，以党政机关、事业单位和国有企业为重点，开展生态文明单位建设活动，落实各项节能环保措施。其次，采取政府采购服务等政策措施，推动消费方式变革，实行绿色设计和绿色制造，节约资源，减少污染，树立环保诚信。规范绿色产品生产，畅通绿色产品流通渠道，引导消费者购买节能环保低碳产品，减少使用一次性用品，限制过度包装。最后，推动全民在衣、食、住、行、游等各方面向简约适度、绿色低碳、文明健康的方式转变，反对各种形式的奢侈浪费以及不合理消
费。推广绿色环保产品，倡导绿色出行，开展“餐桌文明大行动”，推行垃圾分类收运处理和家庭废旧物回收利用，使绿色生活成为社会主流价值和生活时尚。
建立企业环境信用等级评价制度，推动社会信用体系建设。
督促企业自觉履行环保法定义务和社会责任，引导公众参与环境监督，促进有关部门协同配合，加快建立环境保护“守信激励、失信惩戒”的机制。对企业的环境信用实行等级评价制度，其等级评定结果与企业信贷、融资直接挂钩。强化企业社会责任感和荣誉感，形成以“保护生态环境为荣”的道德风尚，对企业家进行生态环境及可持续发展教育。
开展生态文明示范区建设，充分发挥各行各业在生态文明建设中的主体作用。
根据不同发展阶段、资源环境禀赋、主体功能定位等条件，选择一批地区、区域开展多层次的生态文明建设试点示范，鼓励各示范区大胆探索，力争在重大制度创新上得到突破，及时总结有效做法和成功经验，不断完善政策措施，树立先进典型，凝练推广模式，发挥试点示范的带动效应，探索符合我国国情的生态文明建设模式。同步推进文明城区、卫生城区、绿化单位、园林城市等建设活动，提高生态文明建设整体水平。
五、多措并举，完善生态文明制度建设体制保障
生态文明制度建设和实施要强化法制保障和政策支持。要将生态文明制度建设纳入法治轨道，加大政府政策扶持力度，切实落实责任，为生态文明制度建设和实施提供强有力保障。
健全法律法规，引进环境与资源保护新理念和新的立法手段，建立法律法规
体系，加快生态环境法制建设。
一是清理法律法规，按照生态文明建设要求对法律法规进行系统审查，全面清理现行法律法规中与生态文明建设不相适应的内容，对法律法规进行全面的衔接。二是制定法律法规，研究制定节能评估审查、节水、生态补偿、湿地保护、生物多样性保护等方面的法律法规，急需制定能源法、环境保护税法、生态补偿条例、国家土地督察条例、环境监测管理条例等。三是修订法律法规，急需修订环境保护法、循环经济促进法、土地法、矿产资源法、节约能源法、森林法、草原法、
大气污染防治法、海洋环境保护法、建设项目环境保护管理条例等。四是衔接法律法规，加强对生态环境立法之间、环境立法与安全生产立法之间、环境立法与资源立法之间、环境立法与财产立法之间的衔接，使不同机构之间执法机制的规定一致，降低环境污染与生态破坏的风险。五是加强地方立法，地方生态环境的立法要突出重点，超前立法，弥补国家立法的滞后性。
完善标准体系，发挥标准作为监管依据、界定法与非法的作用，强化生态环境监管能力。
要提高建筑物、道路、桥梁等建设标准，延长使用寿命，提高抗灾能力；要强化环境市场的准入标准，强化节约能源、节约水资源、节约土地的标准；要加快制订和修订能源耗费、物质耗费、水资源耗费、土地耗费、污染物排放、环境质量等方面的标准，对于现有的环境技术规范和标准体系，应适当进行修订，使环境标准与生态文明建设目标能够做到相互衔接。鼓励出台地方标准，对环境污染严重地区实施更严格的污染物排放标准和质量标准。
健全财税、金融等政策，加大生态文明建设的扶持力度。
首先，把生态文明建设作为公共财政支出的重点，强化政府投入在生态文明建设中的引导作用。将生态环境保护投入纳入各级财政预算，保证其增幅高于同期经济增长速度。其次，统筹相关资金设立生态文明建设专项资金，制定实施专项治理行动计划，明确治理目标和时限，对重点工程、循环经济、先进适用技术推广、绿色产品消费、示范区建设及能力建设等给予支持，建立林权抵押贷款贴息、森林保险保费补贴制度。第三，加快资源环境税费改革，将资源税扩展到占用各种自然生态空间，将高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围，对污染防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，完善节能环保、新能源、生态建设的税收优惠政策。第四，要深化生态环保投融资体制改革，建立生态环保投融资平台，推广绿色信贷，支持节能环保、循环经济、生态建设等项目通过资本市场融资，对排污权实行抵押融资。第五，探索实行合同环境管理模式，全面推行合同能源管理、节能发电调度、节能产品认证和能效标识管理等机制。第六，发展污染治理设施建设运行特许经营，推行环境污染第三方治理。
健全政绩考核制度，发挥考核机制“指挥棒”作用，把握生态文明建设的正确方向。
首先，把生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境离任审计，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新的考核权重，不以CDP增长论英雄，对重大生态环境问题实行“一票否决制”，将领导干部生态文明建设实绩作为评价干部政绩、评定年度考核等级、实行奖惩和干部晋升提拔的重要依据之一。其次，建立一套生态文明考核指标体系和考核办法，根据不同区域主体功能定位，因地制宜，制定科学、针对性强、可操作、不繁琐的考核办法，实行差别化考核制度。对国家限制发展项目产生的GDP计入“红色GDP”，对限制开发、禁止开发区域以及其它生态脆弱区域取消地区生产总值考核。再次，完善企业生产经营目标考核，把企业利润最大化目标调整为利益最大化，加大环保等社会责任考核权重。最后，加强生态环境实绩考核制度的权威性和执行力度，对生态文明建设成绩突出的地区，由上级财政给予转移支付，对单位和个人给予表彰奖励。
建立责任追究制度，保持生态文明建设的持久性。
建立完善的生态文明责任追究制度，明确责任主体、责任目标和责任范围，解决“谁负责”的问题。建立各级领导干部任期生态文明建设责任制、问责制及终身追究制，对造成生态环境严重破坏的要记录在案，实行严格的终身追究，不得转任重要职务或提拔使用。对推动生态文明建设工作不力的，由干部部门会同纪检监察部门及时诫勉谈话；对不顾资源和生态环境盲目决策、造成严重后果的，要追究责任；对履行职责不力、监督管理不严、失职渎职的，要依法追究有关人员的监督责任。
主要参考文献：
[1]周生贤. 走向生态文明新时代——学习习近平同志关于生态文明建设的重
要论述[J], 环境保护, 2013, (19): 10-12.
[2]周生贤. 改革生态环境保护管理体制[N], 人民日报，2014-02-07.
[3]夏光. 再论生态文明建设的制度创新[J]. 环境保护, 2012 (23): 19-22.
（作者系中国环境出版有限责任公司董事长、研究员，《环境保护》专家委员会秘书长，中国环境教育文化专家委员会秘书长）