我国行政区划的沿革及其和经济区划的关系
一、行政区和经济区的差别与相关
行政区和经济区的任务、性质以及形成过程等方面都有所差别：
其一，行政区是地方政权存在的地域，由政权机关用行政命令和行政办法制定的行政管理区；由行政部门通过行政手段来管理。经济区是经济实体，反映客观存在的地域生产综合体，以较大城市为中心，根据经济发展的内在联系，中心城市和周围地区逐步形成经济网络极为密切的地区；依照经济法现和经济手段来管理。
其二，行政区的划分表示行政系统各级权力的范围，其大小及层次多少决定于行使职权的需要。经济区划的主要任务是使国民经济在全国各地区因地制宜地合理发展，以获得最佳的经济效果。
其三，行政区的划分着眼政治为主，综合考虑社会（历史、民族、文化）、经济和自然地理等情况，为便于处理行政事务，强调纵向联系，不同层次的行政区是上下领导关系，各行政区之间界限分明。经济区的划分着眼于经济为主，按照社会化大生产的要求组织生产和流通，发展统一的社会主义市场，以及适应开放性城市经济发展的需要，要求较广大的横向联系。
其四，行政区必须有明确的管理范围，而且相对稳定。经济区的界限随着中心城市经济力量的消长，交通条件的变化，其范围亦可能变化，而且各经济区之间可以互相交织或部分重叠复合。
行政区和经济区虽存在着上述多方面的差别，但经济区为便于管理经济活动，在划分时需要考虑保持一定层次行政区的完整。例如苏联1922年制定的《俄罗斯区划提纲》，指出经济原则是区划的基础，而在实施过程中又突出强凋了经济区划要保持一定层次行政区的完整性，力求行政区划与经济区划相一致。目前苏联的综合经济区在上层有19个基本经济区（其中14个和各加盟共和国相一致，5个由俄罗斯加盟共和国分成），由它们组合成7个大经济区（相当于我国若干省区的组合）。在中层有47个中层经济区，和行政上的州、边区和自治共和国相一致（相当于我国的地区或自治州）。在下层有为数众多的基层经济区，由州、边区或自治共和国下的小区组成（相当于我国的县或若干县的组合）。
从长远观点看，行政区划和经济区划需要相互协调，比较理想的行政区划要以经济区划为基础，但经济区划决不是行政区划的唯一决定因素。例如我国民族自治区的划分，除考虑经济因素外，主要考虑了民族、历史等因素。
看来经济区不论层次高低，都不外乎行政区的组合。我国未来的经济区划体系中，第一级大经济区可能是省区的组合，第二级经济区相当于省
区，第三级经济区将是县和市的组合。因此设计我国的经济区划方案，有必要首先研究行政区划的历史演变，并联系行政区划的调整和改革。
二、我国历代行政区的演变
周代行政区体系尚不健全，全国分为9州，和州并列的还有分封诸侯的“国”，州之下设都邑和乡鄙，其数不详。
秦代废分封制，统一建立郡、县两级比较完整的行政区体系。全国设40郡，多数的郡都以一定的农业区（集中生产粮食的平原、盆地或谷地）为基础，也因此郡的界线多是凭藉自然地理界线。
汉代恢复分封王室，确立州——郡、国——县三级行政区体系。第一级全国分为13州。汉代的州大于秦的邵，一州可包括几个自然区，位于中央腹地的州面积较小，如冀州辖区相当于今河北省南部和河南省东北部，而位于边缘地区的州则面积辽阔，如盖州相当于今四川、云南两省大部及陕西南部。第二级分为83郡和20国，二者并存，第三级分为l，314县。
魏、晋因袭汉制。
隋恢复郡、县两级制，全国分190郡，各郡面积大小相若，但为数过多，不利于中央统治。郡之下设1，255县。
唐建三级行政区体系。第一级并190郡为15道，始此大致奠定了后来中国的第一级行政区管辖范围的基础。第二级分328州（郡），第三级分1，573县。
宋维持三级行政区。第一级改道为路，北宋分23路，南宋分16路。第二级的名称比较复杂，共有242州、14府、37军、4监。第三级分1，235县。
元代版图扩大，分为五级行政区。一级分12省，二级分183路，三级分123府，四级分559州，五级分l，127县。
明代又恢复三级制，一级分15省，二级分14府和33直隶州，三级分138县和160州。其中第三级行政区数量减少而辖区扩大。
清代适应政治经济形势发展，分全国为22省，其下设道，是虚的一级，道之下分215府、16厅和80直隶州，最基层分1，031县、10属厅、150州。
中华民国成立之后待到1929年建两级行政区体系，第一级分28行省、7院辖市和2地方（蒙古和西藏），第二级分1，950县，53省辖市和设治局（边疆少数民族地区县的雏形）。
总的看来，历代行政区的层次有所减少，从最多时代的五级减至二级，而作为第一级行政区（省）的数量则逐渐增加，之所以进行调整，其原因不外乎社会的（人口增长）、经济的（生产发展）和政治的（边疆开拓）。
历代对首都附近的行政区建制都特别重视，而显示其特殊化。如秦称国都所在地区为“内史”，不包括在40郡之内；西汉称长安附近三县为“三辅”；隋、唐置长安附近为“京兆郡”；宋称开封附近地区为“京畿”；元开始称一级行政区为省，而“大都”所在的省称“中书省”，其他的省则称为行中书省；明置北京附近地区为“京师省”；清承明制，改称“直隶省”；民国初年将北京附近地区立为“京兆特别区”。其所以如此，意味着将首都附近视为核心地区来进行重点建设。这一历史经验值得借鉴。
三、改革行政区的议论和实践
在旧中国，从清代末年提出划分江苏省为江南、江北二者之议开始，以迄解放前40多年中，多次提出改革省区的建议，成为时论中心。如宣统年间康有为、梁启超等变法派，发表《裁行省议》，主张缩小省区或废省存道。民国初年国民党领袖宋教仁发表《中央行政与地方行政之分别》一文，亦主张缩小省区。1930年国民党中央委员伍朝枢、陈铭枢又提出缩省具体建议。待至1939年，国民党政府设立“省制问题设计委员会”，着手研究缩小省区方案与实施办法。地理学家胡焕庸、黄国璋、洪绂、张其昀、傅角今等又先后发表论文，或主张析一省为数省，或主张对省区进行全面调整，他们大多认为全国一级行政区划分为60省上下为宜，曾引起社会注意。但在旧中国对行政区的改革徒有议论而从未付诸实施。
新中国成立后，根据：有利于行政管理，巩固无产阶级专政；有利于发挥中央和地方两个积极性，加强经济管理，推动生产力的发展；有利于区域民族自治，增进各族人民的团结，促进少数民族地区各项事业的发展等原则，对各级行政区划进行了多次的调整。确立了：（1）省（直辖市、自治区），（2）县（市、自治州、自治县），（3）乡（镇、民族乡）三级行政区的体制，至于介于省、县之间的地区（专区）只是省政府的派出机构，不作为一级政权单位，只有少数设立自治州的地区则为四级制。1958年后，为了发挥城市支援乡村、工业支援农业，扩大了大城市的辖区，除包括近郊区外，还辖管附近若干县、这样做法一则使大城市的工业产品与科技力量可支援郊县的建设，二则大城市所需副食品和部分粮食、油料可就近取给。近年进行体制改革，为了更好发挥中心城市的作用，促进地区经济发展，实行地、市机构合并，由市领导周围各县，调整了原先介于省、县之间地区的界线，出现了以大中城市为中心带动若干县的组合形式。
四、需要进一步研究的问题
我国目前各级行政区中，有少数还不尽合理，或存在区划界线不清而存在争议的现象。如西北广大牧区就有不少草场纠纷，青海、甘肃两省对祁连山南麓的草场管辖范围以及青、甘、川三省在黄河上游大拐弯附近的
分界问题都有争议，有待解决。即使辖区较小的北京市，它和天津市及河北省之间，市内一些县、区之间以及不少公社（乡）之间，也都有划界不清或长期有争议而不决的地方。更主要的是随着经济建设的发展，为了使行政区更好适应以城市为中心的经济网络的形成并和经济区相适应，也有必要加以调整。但应如何调整，则有不少问题需要进行周详研究。现举例如下：
（一）调整行政区应循的原则
作为我国第一级行政区的省（市、自治区）和经济区的关系至为密切，省区的调整是否可以设想：要考虑历史背景、地理环境、资源、人口、民族构成等条件，根据有利于国民经济和社会发展，有利于提高地域生产专业化水平和促进综合发展。有利于大规模建设，有利于少数民族区域自治，有利于国防等原则。各省区之间要注意避免在经济实力方面过于贫富悬殊。
（二）一级行政区的合理规模问题
就与我国国土幅员相当的苏联、美国、加拿大、澳大利亚等国的一级行政区情况作一简略比较（附：五国行政区情况比较简表）。
中苏美加澳五国一级行政区情况比较简表
我国一级行政区的数量少于美国而多于苏、加、澳，以一级行政区的平均面积而论，我国大于美国而小于苏、加、澳，以平均人口而论，我国均大于其他各国。我国各省（区）中，新疆、西藏、内蒙古、青海、四川面积偏大，而宁夏、台湾偏小；四川人口近l亿人，河南、山东人口均达7，400多万，而西藏人口不及200万，宁夏不及400万。可见各省区之
间不论在土地面积或人口方面，都存在大小过于悬殊的问题。所谓合理规模决不是机械的平均，而是把差别控制在一定的幅度之内。
（三）行政区和经济区相适应，必须具有一个较大规模的中心城市
赵紫阳总理在五届人大五次会议上所作的《关于第六个五年计划的报告》中指出行政管理体制和行政机构设置要适应于经济体制改革的要求：“要以经济比较发达的城市为中心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区。”在五届人大四次会议的报告也曾指出：要“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络。”
我国经济较发达的省分如江苏、辽宁、黑龙江、广东、四川等，每一省内已具有较多的大中城市。另一方面经济生产规模较小的西藏和宁夏自治区，则还没有较大规模的城市起到经济中心的作用，有的中等城市虽具有较显著的交通中心或历史文化中心的功能，但作为经济中心还不成熟。
（四）行政区和自然地理区的关系
现行的省区中，有的与自然地理区比较接近，如江西、湖南、湖北、山西、辽宁、内蒙古、黑龙江、新疆、贵州、福建、广东、广西等；而有的省区则跨越几个明显的自然地理区，如江苏、安徽、陕西、甘肃、青海、宁夏、吉林、云南、四川等。究竟是前一种情况还是后一种情况更有利于经济发展？是值得推敲的问题。
（五）在省区之上设置更高层次的大行政区或经济协作区
1949年解放初在抗日战争时期解放区的基础上，为实施军事管制、建立革命秩序而设置了华北、东北、华东、中南、西北、西南六大行政区以及内蒙古和西康两个自治区。当时西藏尚未解放，称西藏地方。1954年撤销了大区一级行政机构。1958年国家计划部门将全国划分为七大经济协作区，1961年调整为六大区，一直延续到“文化大革命”初。
今后随着省区大规模经济建设的进展，如“南水北调”、三峡大型水利枢纽的修建、大油田的开发等等，需要加强省区之间的协作，现行省级行政区可能由于分化调整而增加数量。在此情况下，需要在省区之上设置大行政区，或不设立行政机构，为单纯协调组织省区之间的经济建设而把若干省区组合成经济协作区。这两种设想需要结合我国经济区划方案的研究而进一步权衡其利弊得失。