收稿日期：2008－08-16基金项目：人力资源和社会保障部资助课题（中国养老保障发展战
略研究）
作者简介：郑秉文（1955-）
，男，辽宁鞍山人，毕业于中国社会科学院，博士，现任中国社会科学院拉丁美洲研究所所长，研究员，博
士生导师，研究方向：世界经济、
西方经济学、福利国家、社会保障。孙守纪（1979-），男，山东枣庄人，中国社会科学院研究生院博
士研究生，研究方向：制度经济学、
社会保障。2008年2月29日，
国务院常务会议原则通过了
《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》
，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。2008年4月原劳动和社会保障部与人事部合并为人力资源和社会保障部，7月组建国家公务员局，所有这些都标志着我国机关事业单位养老保险改革进入了新的发展阶段。针对中国机关事业单位的改革现状，本文提出了养老保险制度的新思路。
1历史沿革和存在的问题
1.1
中国机关事业单位养老保险制度的历史沿革以1958年和1978年为界，中国机关事业单位养老保险制度的发展过程可以分为三个阶段。
这三个阶段是根据机关事业单位养老保险制度和企业职工养老保险的分合关系划分的，因此这三个阶段也标志着两类保险制度“分———合———分”的发展轨迹，而在每个阶段内部，又可以具体划分为若干个小的阶段。
第一阶段是从1949年到1957年，这是中国机关事业单位养老保险制度的初创阶段。1951年颁布实施的《中华人民共和国劳动保险条例》标志着中国社会保障制度的初步建立，但是该条例只适用于企业职工。因为在建国之初，机关事业单位工作人员实行的是供给制，其生、老、病、死、伤、残都由组织负责，1950年《中央级直属机关暂行供给标准》具体规定了各种供给项目。改为工资制后，国家有关部门相继制定了一些机关事业单位养老保险的政策和解决办法，但是这一阶段只能具体问题具体解决，还缺乏系统的制度建设。直到1955年12月，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，1956年11月国务院对有关国家机关工作人员退休和工作年限计算等问题做出了补充规定。至此，我国对机关事业单位工作人员的退休待遇标准、工作年限计算和职工退职等问题做出了具体规定，这标志着我国机关事业单位养老保险制度基本
公务员参加养老保险统一改革的思路
———“混合型”统账结合制度下的测算
郑秉文1，孙守纪2，齐传君2
（1.中国社会科学院拉丁美洲研究所，北京100007；2.中国社会科学院研究生院，
北京100102）摘要：中国当前的机关事业单位基本养老保险制度对保障退休人员待遇、稳定机关事业单位职工队伍、促进经济社会文化各项事业全面发展发挥了重要作用，但还存在很多问题，如单位保险的性质未变、碎片化倾向严重、政企待遇差过大、财政负担沉重等。提出了中国机关事业单位养老保险制度改革的基本思路和原则，即从新入职的人员开始，逐步把机关事业单位工作人员纳入全国统一的基本养老保险制度，在此基础上建立职业年金，以避免其待遇下降。最后，测算了改革和不改革情况下机关事业单位养老金支出对财政负担的不同影响。测算结果发现，虽然改革初期会增加财政负担，但是到2061年开始将会大大降低财政负担。
关键词：机关事业单位；养老保险改革；职业年金；制度碎片化；财政支出中图分类号：F840.6
文献标识码：A
文章编号：1672-6162（2009）01-0001-12
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建立。当时，国家机关事业单位养老保险的综合管理工作由人事部门负责，养老待遇费用分别由国家机关的行政经费和事业单位的事业经费直接支付。在当时的历史条件下，我国职工养老保险制度同样
具有“二元结构”的特征，机关事业单位职工养老保险制度区别于企业职工，养老保障水平根据单位、户籍和行政身份而差别对待。这种分立模式对我国养老保险制度产生了重大影响，为后来的“碎片化”养老保险制度埋下了伏笔，成为今天养老保险制度改革亟待解决的一个难题。
第二阶段是从1958年到1977年，这是中国机关事业单位养老保险制度的统一调整和全面倒退阶段。该阶段又可细分为两个小阶段，从1958年到1965年是统一调整阶段，从1966年到1977年是全面倒退阶段。1958年2月，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》和《关于工人、职员退职处理的暂行规定》
，该规定放宽了退休条件，适当提高了退休标准，统一了企业工人和机关职工的退职条件和待遇标准。20世纪60年代初，我国国民经济发展遭受了一些困难和挫折，政府对国民经济建设进行了大规模调整，为了减轻财政负担，精简职工，1962年国务院颁布了《关于精简职工安置办法的若干规定》，要求对精简下来的老弱病残职工做出适当安排。在这一阶段，根据经济形势发展的需要，政府对初步建立起来的机关事业单位养老保险制度进行了相应地调整和补充，把企业、事业单位和国家机关职工的退休制度统一了起来，同时完善了对退休人员的困难救济工作。在1966年到1976年的
“文化大革命”期间，机关事业单位养老保险制度处在全面倒退阶段。
第三阶段是从1978年到现在，这是中国机关事业单位养老保险的恢复和改革试点阶段。该阶段又可以细分为两个阶段，从1978年到1992年是恢复阶段，从1993年到现在是改革试点阶段。1978年6月，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，该办法对1958年的规定作了较大修改，将机关事业单位干部和企业工人的退休办法分开拟定①，打破了原来统一的企业和机关事业单位退休、退职制度，再一次选择了分立模式。根据该规定，国家机关工作人员退休以后，其基础工资和工龄工资按本人原标准的全额计发，职务工资和级别
工资两项之和按规定比例计发，即工作年限满35年的按88％计发，满30年不满35年的按82％计发，满20年不满30年的按75％计发；事业单位工作人员退休后，按本人职务工资和津贴之和的一定比例计发，即工作年限满35年的按90％计发，满30年不满35年的按85％计发，
满20年不满30年的按80％计发[1]。1980年10月，国务院颁布了《关于老干部离职休养的暂行规定》，1982年4月国务院颁布了《关于老干部离职休养制度的几项规定》，规定要求对于离休人员，其离休金按离休时工资的100％计发。上述三个文件是我国机关事业单位工作人员退休养老保险制度的基础性规定，其主要内容直到今天仍然适用。
从1993年到现在的改革试点阶段又可以细分为两段。第一段是1993年到2007年，这是地方改革试点阶段；第二段是从2008年至今，这是中央启动事业单位养老保险改革试点阶段。1993年8月，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，标志着我国正式确立了国家公务员制度。从1993年起，上海、辽宁、海南等地率先开始了公务员养老保险制度改革，把城镇所有职工（包括机关事业单位职工）统一到基本养老保险制度中来，为我国机关事业单位养老保险改革提供了宝贵的经验。但是这些地方的试点改革还存在诸多问题，例如在筹资办法方面，机关事业单位和企业实现了统一，但是在养老金的计发办法方面，机关事业单位和企业却不统一，而且两者的待遇差距越来越大。1.2
中国机关事业单位养老保险制度存在的问题半个世纪以来，机关事业单位养老保险制度对于保障退休人员待遇、稳定机关事业单位职工队伍、促进经济社会文化各项事业全面发展发挥了重要作用；与此同时，还存在诸多问题，制度缺陷也十分明显。具体表现在以下几个方面：
第一，中国机关事业单位养老保险制度本质上还是“单位保险”（或称“国家保险”），远未实现“社会保险”。虽然该项制度具体内容和方针政策发生了很多变化，但是“单位保险”的本质属性半个世纪以来并没有发生根本变化。这具体表现在以下几个方面：在经费筹集方面，没有个人缴费，退休费根据实际需要完全由单位财政预算支付；在待遇计发方面，待遇和工作年限挂钩，以退休时的工资为基数，按一定比例计发，待遇调整的随意性较大；在管理方面，离退休人员的老、病、死仍由原单位负责。这种“单位保险”即“国家保险”的制度特征不仅无法
①国务院同时还颁布了适用于企业工人退休的规定：
《关于工人退休、退职的暂行办法》。
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体现“社会保险”的优点，还增加了原单位的管理难度，不利于提高工作效率。
第二，中国机关事业单位养老保险制度不利于人力资源流动，不利于形成全国统一的人力资源市场。人力资源的流动是现代市场经济的内在要求，有利于优化资源配置，提高资源利用效率，增强国家经济活力。由于机关事业单位养老保险制度在缴费、
待遇计发和管理等诸多方面完全独立于企业职业养老保险，养老金权益无法有效衔接，严重阻碍了劳动力在全国范围内的自由流动，加重了社保制度对劳动力市场的扭曲效应，削弱了经济活力，弱化了国民经济应对外部冲击的能力。
第三，中国机关事业单位养老保险制度不利于机构改革的顺利推进。目前，
我国经济体制正在从计划经济向完善的市场经济转变，经济发展正在从以农业为主的传统经济向以工业、服务业为主的现代经济转变，在这两个转变过程中，必然伴随着政府机构改革，机构改革则意味着人员分流。机构改革的难点就是人员分流，而养老保险制度不健全则是造成人员分流难的一个重要原因。
由于现行制度下没有缴费积累，分流人员离开政府机关事业单位就意味着丧失了养老金权益，因此，养老问题不落实，分流工作就难到位，不利于机构改革的顺利推进。
第四，中国机关事业单位养老金待遇与企业差距过大，不利于社会和谐。图1是企业和事业机关单位1990年到2005年的人均离退休费。
1990年，
企业单位人均离退休费为1664元，事业单位和机关分别是1889元和2006元，事业单位和机关人均离退休费分别比企业高出13．5％和20．6％。
到了2005年，企业单位人均离退休费为8803元，
事业单位和机关分别是16425元和18410元，事业单位和机关人均离退休费分别比企业高出86．6％和109．1％。
用事业机关单位人均离退休费除以企业人均离退休费可以得到图2。如果说图1描述的是企业和事业机关单位人均离退休费的绝对差距，那么图2描述的是这种相对差距，
并且这种差距呈现出逐年扩大的趋势。1990年，
机关人均离退休费是企业的1．2倍，到了2005年机关人均离退休费是企业的2．1倍。1990年，
事业单位人均离退休费是企业的1．1倍，
到了2005年，事业单位人均离退休费是企业的1．9倍。企业和事业、机关单位人均离退休费的差距平均每年分别以5．4％和6．8％的速度在扩大。
图3是企业和事业、机关单位人均离退休费历年增长率。整体而言，从1991年到2005年的15年间，机关单位人均离退休费的平均增长率是16．3％，而企业单位人均离退休费的平均增长率是10．9％，
机关单位高出企业5．4个百分点。同样地，事业单位人均离退休费的平均增长率是15．8％，高出企业4．9个百分点。就个别年份而言，在15年
郑秉文等公务员参加养老保险统一改革的思路
图1企业和机关事业单位历年人均离退休费①
人均退休费︵万元︶
00.51.01.52.0
1990
1996
1999
2005
1993
2002
年份
企业人均离退休费
事业人均离退休费机关人均离退休费
①图1和下文图2-4的数据均来源于
《中国劳动统计年鉴》（2002年—2006年）。
1990
199619992005
19932002年份
事业人均离退休费/企业人均离退休费
机关人均离退休费/企业人均离退休费1.01.3
1.61.9
2.2图2企业和机关事业单位历年人均离退休费的差距
差距︵倍︶
图3企业和机关事业单位人均离退休费历年增长率
年份
企业人均离退休费增长率
事业人均离退休费增长率机关人均离退休费增长率
010********
1991
1995
1993
1997
19992001
2003
2005
平均
增长率︵%
︶3
Journal of Public Management
中，企业人均离退休费增长率高于机关单位的只有4年，
高于事业单位的仅有3年。第五，中国机关事业单位养老保险制度造成了沉重的财政负担，不具有可持续性。图4是机关事
业单位离退休总费用及其增长率。1990年机关事业单位离退休总费用是81．8亿元，到2005年增加到1827．7亿元，16年间增加了21倍，年平均增长率为23．6％，1994年增长率则高达62．5％。
而表1的数据表明，与企业相比，机关事业单位养老保险制度产生更大的财政压力。表中的A 栏和B 栏分别是企业和机关事业单位离退休费用占财政收入的比重。
对比A 栏和B 栏可以发现，企业离退休费用占财政收入比重是逐年下降的，机关事业单位离退休费用占财政收入的比重大体上保持稳定。这初步表明机关事业单位离退休费用增长速度快于企业，对政府财政造成更大的压力。
C 栏和
D 栏分别是企业和机关事业单位参保人口占劳动人口的比例。
E 栏是企业离退休费用占财政收入比重除以企业覆盖率得到的结果，这表明
企业养老保险制度每覆盖1％的人口产生的离退休费用占财政收入的比重。F 栏是机关事业单位离退休费用占财政收入比重除以机关事业单位覆盖率得到的结果，这表明机关事业单位养老保险制度每覆盖1％的人口产生的离退休费用占财政收入的比重。G 栏是F 栏除以E 栏得到的结果，这表明机关事业单位养老保险制度每覆盖1％的人口产生的离退休费用占财政收入的比重是企业保险制度的4倍到6倍。G 栏的数据充分表明：与企业相比，机关事业单位养老保险制度产生更大的财政压力。
机关事业单位养老保险制度之所以产生更大的财政压力，是因为其离退休费用直接来自于财政，养老金待遇调整的任意性非常强，没有建立合理有效的调整机制。
一个明显的证据是机关事业单位离退休费用增长率波动性比企业的更大。以人均离退休费用增长率为例，1994年机关单位增长率高达48．8％，
事业单位高达39％；而2004年的增长率分别是7．9％和5．9％，最高值分别是最低值的6．1倍和6．6倍。
年份A ：
企业离退休费用占财政收入比重（%）B ：机关事业离退休费用占财政收入比重（％）
C ：企业覆盖率（%）
D ：机关事业单位覆盖率（%）
E ：A/C
F ：B/D
G ：F/E 199914.6 6.212.40.9 1.18 6.92 5.87200013.8 6.313.1 1.4 1.05 4.66 4.44200112.1 6.313.3 1.50.91 4.32 4.74200212.8 6.313.5 1.60.95 3.86 4.07200313.2 6.513.9 1.80.95 3.64 3.83200410.9 6.014.5 1.80.75 3.33 4.452005
10.4
5.8
15.4
1.9
0.67
3.11
4.63
注：企业覆盖率为“企业参保人员/劳动人口”；机关事业单位覆盖率为“事业机关参保人员/劳动人口”。
资料来源：《中国劳动统计年鉴》（2002年—2006年）和《中国统计年鉴》（2006年）。
表1
企业和机关事业对离退休费的不同影响
400
800
120016002000
总费用
︵亿元︶0
2040
6080
增
长率︵%
︶1990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005
图4机关事业单位离退休总费用及其增长率年份
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表2给出了更详细的证据。标准差是衡量数据波动幅度的基本指标，该值越大，表明数据的波动幅度越大。从表中可以发现，机关事业单位人均离退休费增长率的标准差分别是10．27和8．16，比企业的标准差（6．32）分别高出62．5％和29．1％。机关事业单位离退休总费用增长率的标准差分别是12．85和12．87，比企业的标准差（7．17）分别高出79．2%和79．5％。可见，机关事业单位离退休费用增长率的波动幅度更大。这表明政府无法有效控制机关事业单位离退休费用的增长速度，这必然会增加政府的财政压力。
2国外公务员养老保险制度改革
在发达国家，无论基本养老保险制度还是职业年金，都起源于公务员职业年金计划①，而公务员养老保险计划最早可追溯到19世纪。在任何国家，无论建立何种养老保险制度，公务员都是首先被覆盖的群体。即使在今天，孟加拉、不丹、博茨瓦纳、黎巴嫩和马尔代夫等发展中国家养老保险制度所覆盖的人群也仅仅是国家公务员。随着人口老龄化的到来，各国公务员人口老龄化的趋势十分明显，因此公务员养老保险制度改革的涓涓细流也汇入到全球社保改革的洪流之中。
根据其整合程度，世界各国公务员养老保险计划可以分为分立模式和统一模式。分立模式是指公务员计划单独设置、自成体系、独立于私人部门；统一模式是指公务员计划融入国家整个社保制度中，公务员和私人部门雇员在基本养老保险的缴费、待遇资格等方面基本一样。
在分立模式中，根据融资模式的不同，可以具体划分为非积累制的分立模式（模式一）和积累制（包括部分积累制）的分立模式（模式二）。在统一模式中，根据第二支柱的强制程度的不同，又派生出模式三和模式四。模式三的特点是公务员计划主要由两个支柱组成，第一支柱是全国统一的基本养老保险，第二支柱是自愿的补充性质的职业年金。模式四的特点是，虽然第一支柱也是全国统一的基本养老保险计划，但第二支柱是强制性的、积累制的养老金计划（见表3）。
2.1国外公务员养老保险制度改革的动因
随着全球范围内人口老龄化的到来，世界各国公务员养老保险制度也掀起了改革的热潮。究其改革的原因，无非体现在以下三个方面：
（1）分立的公务员养老保险制度有失公平，影响社会和谐。由于公务员养老金计划在退休年龄、服务期限、替代率、待遇增长率都比较优厚，容易引发私人部门的不满，影响社会和谐。并且，分立的公务员计划容易导致各个部门之间的相互攀比，使得养老金支出螺旋式上升，增加了养老金制度改革的
企业人均离退休费增长率事业人均离退
休费增长率
机关人均离退
休费增长率
企业离退休总
费用增长率
事业离退休总
费用增长率
机关离退休总
费用增长率
标准差 6.328.1610.277.1712.8712.85均值10.8515.7716.3016.6523.7623.17中位数9.7014.1012.7016.1020.8020.50最大值23.9039.0048.8029.1062.3062.80最小值 1.60 5.90 5.20 5.8012.0010.90表2企业和机关事业单位离退休费增长率统计描述（1991年—2005年）
资料来源：《中国劳动统计年鉴》（2002年—2006年）。
①这里所指的公务员是广义概念，包括政府机关、军事、教育和其它公共机构的职员，相当于我国的政府机关和事业单位工作人员概念。模式模式一模式二模式三模式四
国家
或
地区
阿根廷（部分
省）、中国、巴
西、法国、德
国、希腊、爱
尔兰、墨西
哥、波兰、秘
鲁、土耳其
韩国、印度、约
旦、马来西亚、
菲律宾、西班
牙、新加坡、泰
国、美国（部分
州）
澳大利亚、奥地
利、加拿大、丹
麦、芬兰、冰岛、
意大利、日本、荷
兰、挪威、瑞典、
瑞士、美国（联邦
和部分州）、英国
阿根廷（联
邦和部分
省）、智利、
捷克、匈牙
利、波兰、乌
拉圭
注：模式一为分立的、非积累制；模式二为分立的、积累或部分积累
制；模式三为全国统一的基本保险计划+自愿补充职业年金计划；模
式四为全国统一的基本保险计划+统一的强制性补充积累计划。
资料来源:https://www.doczj.com/doc/da4955632.html,/dataoecd/63/56/35802785.pdf.
表3部分国家或地区公务员养老保险模式
郑
秉
文
等
公
务
员
参
加
养
老
保
险
统
一
改
革
的
思
路
5
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of
Public
Management
难度。其中，法国就是欧洲发达国家中最典型的例子。法国近年来不断重复出现的罢工现象，特别是公务员发起的罢工，其中很大的原因是分立的公务员计划造成的①。因此，
法国的前车之鉴，值得很多国家借鉴与思考。
（2）分立的公务员养老保险制度阻碍劳动力流动。
分立的养老金计划，特别是非积累制的计划，其便携性差，公务员退出政府部门后，其积累的养老金权益无法转移，导致养老金权益遭受巨大损失。因此，分立的公务员养老金计划严重阻碍了劳动力流动，扩大了社保制度对劳动力市场的扭曲效应，导致失业率上升，降低了一国劳动力市场的灵活性和国民经济增长的潜力。美国和欧洲大陆国家劳动就业的巨大反差就是很好的例子。美国劳动力市场具有较强的灵活性、较低的失业率，而欧洲大陆国家劳动力市场十分僵硬，并且失业率居高不下，造成诸多社会问题。
（3）待遇优厚的公务员养老保险制度长期内将使财政不堪其负。公务员养老保险制度长期内将会加重政府财政负担，其具体原因主要有[6]
：第一，无
论是退休年龄、服务期限、替代率还是待遇水平增长率，公务员计划都要比私人部门的优厚；第二，公务员计划中现收现付程度高、积累程度低，这是导致政府财政压力不断增大的重要原因；第三，公务员养老金待遇调整的任意性较大，政府无法有效约束其支出；第四，公务员计划的缴费主体不明确、缺乏透明性，最终直接通过政府财政为公务员养老金买单；第五，分立的公务员计划导致管理成本居高不下，无法实现规模经济。另外，公务员养老保险制度长期内给政府财政带来的压力具有以下三个特点：与发达国家相比，公务员计划对发展中国家产生更大的财政压力；与私人部门相比，公务员计划产生更大的财政压力；与统一模式相比，分立的公务员计划产生更大的财政压力。2.2
国外公务员养老保险制度改革的趋势在改革公务员养老保险制度过程中，呈现出两个明显的趋势：
（1）分立的制度向统一的制度转变。在这一转变过程中，根据其改革的深度和广度可以分为两
类。第一类主要是拉美国家，
这些国家和地区在系统改革国家养老保险制度的同时，大刀阔斧地推进公务员计划的改革，使之融入国家整个养老保险制度中，并且为公务员建立了私人管理的、积累制的个人账户；第二类国家主要是加纳、约旦和美国②，这些国家在整合改革过程中，并没有进行彻底的、系统性的制度改革，而是采取了渐进式的、参量式的改革措施，承认原来公务员的既得利益，只要求新人参加统一的养老保险制度，即所谓的“新人新办法，老人老办法”。总之，各国在改革公务员养老保险制度过程中非常重视时机的选择，讲究改革的策略。这些国家的做法都是在改革全国养老保险制度（无论系统性改革还是参量式改革）的同时改革公务员养老保险计划。在技术层面，
这种做法能够有效地整合不同的养老计划，最终实现全国统一；在政治层面，这种做法能够极大地减少改革阻力，提高改革的成功率。
（2）由DB （待遇确定）型现收现付制向DC （缴费确定）型基金积累制转变。公务员养老保险制度对政府财政产生的压力，除了来自该制度的特殊设计外，最主要的因素是公务员人口结构的老化，这又是社会经济发展的必然结果。为此，
必须采取根本的应对措施：DB 型现收现付制向DC 型基金积累制转变。
根据现有的33个国家的数据资料，目前已有10个国家建立了完全积累的DC 型养老金计划，23个国家在DB 型计划的基础上建立了DC 型养老金计划。这些国家既包括低收入的非洲国家，也包括高收入的OECD 发达国家；
既包括进行系统性改革的拉丁美洲国家，也包括转型期的东欧和中亚国家；改革最早的国家可追溯到1981年的智利，目前最晚的是2006年的澳大利亚和2005年的斯洛伐克[6]。2.3
国外公务员养老保险制度改革的困难公务员养老保险制度改革的困难主要体现在三个方面：
（1）制度设计上的复杂性。分立的公务员养老保险制度，无论在退休年龄、待遇水平的计算、调整、养老金保留权的规定等方面都表现出制度设计的复杂性，因此增加了改革的技术难度。在公务员养老保险制度转型过程中，还涉及到隐性债务、转型成本、老人补偿和代际公平等诸多问题。总之，制度设计的复杂性、管理的困难都会成为阻碍公务员养老保险制度改革的借口。
①参见文献
［2－5］。②美国在1935年建立全国社会保障制度时，
联邦政府雇员没有参加，只有若干地方政府参加了。1984年改革时，
联邦政府和大部分地方政府最终加入进来，至此，包括联邦公务员在内的美国全国统一社保制度最终形成。
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（2）财政上的压力。公务员养老保险制度改革的最终目的是为了减少财政压力。但是，在改革初期，为了解决转型成本、代际补偿问题，短期内往往会需要投入更多的财力。因此，很多国家在改革公务员养老保险制度过程中采取了渐进的方式：在政府财政充裕的情况下，可以加快改革步伐；在财政紧张的情况下，可以放缓改革节奏，以免引起负面影响。
（3）政治上的阻力。政治上的阻力是推迟甚至取消公务员养老保险制度改革的重要因素。无论各国的政治制度如何千差万别，公务员退休群体都是政治强势集团。改革的结果必然会削减过于优厚的公务员养老金待遇，损害他们的切身利益。因此，他们必然会发挥自身的政治能量，影响甚至主导改革进程。所以，如何克服政治上的阻力，是推进公务员养老保险制度改革的重大挑战。
2.4职业年金在公务员养老保险制度改革中
发挥的作用
在上面提到的四种公务员养老保险模式中，模式三值得特别关注：公务员在参加全国统一的基本养老保险的同时，还参加了公务员职业年金计划。其实，无论从历史渊源还是当前发达程度上看，职业年金计划和公务员养老保险制度密不可分。例如，荷兰政府早在1922年就建立了作为第二支柱的政府公务员和教师养老基金（ABP）。美国加利福尼亚州早在1932年就建立了加州公务员退休系统（CalPERS），早于美国联邦社会保障制度的建立。就其资产规模而言，在世界10个最大的职业养老基金中，公务员的就有8个，约占总资产的83％[7]。在澳大利亚，政府基金是仅次于零售基金和小基金的第三大基金，2006年的资产规模达到了1520亿澳元，占全国超级年金总资产的17．6％。
改革公务员养老保险制度的理想模式就是在全国统一的基本养老保险的基础上，建立公务员职业年金计划（模式三）。这种模式具有三个方面的优点：
（1）把公务员纳入全国统一的基本养老保险制度有利于整合不同的养老金计划。统一模式能够有效避免分立模式产生的诸多弊端，特别是不同部门之间就待遇水平相互攀比，造成社会动荡不安，影响社会安定团结；统一模式还有利于政府转变观念，减少公务员特权思想，提高政府工作效率。
（2）建立公务员职业年金计划有利于保障公务员的养老金待遇不会出现大幅波动，增强对公务员
的绩效激励。根据现代经济学中的“效率工资”理
论，丰厚的养老金（工资）既是一种激励也是一种惩
罚。因为，对于公务员而言，丰厚的养老金待遇增加
了他们渎职犯罪的机会成本，而且这种惩罚具有累
进效应，对于资历越高的公务员，惩罚程度越大。因
此，对于这些官员而言，他们失去的不仅是工作、声
誉，还包括长期积累的职业年金。而且职业年金作
为收入的一种延期支付手段，比直接增加公务员工
资效果更好，因为这有利于避免政府工作人员的短
视行为，增强对公务员的绩效激励。
（3）建立公务员职业年金计划有利于私人职业
年金的发展。建立公务员职业年金计划除了能够实
现社会保障制度本身的目的外，还存在很多正的外
部性。首先，建立公务员职业年金计划为私人部门
树立了榜样，增加了职业年金的吸引力，减少了职
业年金实施过程中的政策障碍；其次，建立公务员
职业年金计划有利于扩大职业年金市场容量、实现
规模经济、增强年金市场竞争性，有利于降低管理
费用、提高投资回报率；最后，建立公务员职业年金
计划后，政府会更加重视职业年金行业的监管，会
积极调整职业年金的监管政策。
3改革的原则和措施
3.1中国机关事业单位养老保险制度改革的原则
在我国，机关事业单位养老保险制度改革的过
程应该坚持以下几个原则：
（1）坚持建立统一的社会保险制度的原则。把
机关事业单位工作人员纳入统一的基本养老保险
制度，实行社会化管理是大势所趋，民心所向。建立
统一的社会保险制度，有利于实现社会化保险，有
利于建立全国统一的人力资源市场，有利于机关事
业单位机构改革，有利于缩小政企养老金差距和社
会和谐，长期内有利于减轻政府财政负担，同时也
有利于保护机关事业单位工作人员的合法权益不
受侵害，解除其养老保障的后顾之忧。
（2）坚持政府机关和事业单位同步改革的原
则。从历史上看，我国机关事业单位养老保险制度
的建立和改革都是首先从政府机关开始，相关政策
通过后事业单位参照执行；在改革过程中，试点改
革可以有先后，但是正式改革应该坚持政府机关和
事业单位同步推进的原则。目前我国养老保险制度
的“碎片化”倾向已经十分明显，应该避免人为地制
造更多的碎片，避免在待遇水平上形成公务员、事
郑
秉
文
等
公
务
员
参
加
养
老
保
险
统
一
改
革
的
思
路
7
Journal
of
Public
Management
业单位职工、企业职工、农民工和农民五个高低不等的台阶。而我国事业单位工作人员主要由科研、教育、卫生、文化领域的专业人士组成，其动员舆论和影响政策的能力更强，一旦形成“碎片化”的养老
保险制度，改革难度更大，影响范围更广。
（3）坚持养老保险改革和事业单位分类改革相协调的原则。按照事业单位分类改革的要求，现有承担行政职能的事业单位转制成政府机关，从事生产经营活动的事业单位转制为企业，余下的单位真正发挥事业单位职能。
如果养老待遇水平形成公务员、事业单位职工、企业职工等几个台阶，更多的事业单位工作人员会往公务员队伍里挤，不愿被分流到企业去，人为地增加了分类改革的难度。因此，建立统一的养老保险制度，有利于减少事业单位分类改革的阻力。
（4）坚持机关事业单位养老待遇不出现大幅下降的原则。
机关事业单位养老金待遇水平是特殊政策和特殊的历史背景下形成的，具有某种程度的合理性，不宜大幅削减。因此，在改革过程中应该坚持其待遇水平不降低的原则，在基本养老保险的基础上建立职业年金，离休人员的待遇水平仍然按照原来的政策执行。3.2
中国机关事业单位养老保险制度改革的
具体措施
我国机关事业单位养老保险制度改革的具体措施包括以下几个方面：对改革后参加工作的新人，其缴费比例（以方案二为例，个人缴纳8％，单位12％）、待遇计发和退休管理执行全国统一的基本养老保险制度，即“混合型”统账结合制。在“混合型”统账结合的制度设计中，有三个方案可供选择，即方案一、
方案二、方案三。不管决策者选择哪个方案，机关事业单位人员均参加全国统一养老保险改革，私人部门和公共部门实行一个制度设计，除个人缴费以外，机关事业单位人员的“单位缴费”依法按法定费率缴纳①。
对改革前已经离退休的老人和改革前已参加工作但尚未退休的
“中人”，继续享受原来的离退休政策，养老金调整方案按照全国基本养老保险调整办法执行。对新人和“中人”建立第二支柱即“职业年金”制度（个人缴费4％，单位缴费4％），以提高其退休收入替代率；基金管理可以采取内部理事会受托模式，也可以采取外部法人受托模式，接受人力资源和社会保障部的统一监管。
4是否改革对财政支出的不同影响
根据上述机关事业单位养老保险制度改革方
案（以方案二为例），本文将建立模型，对不改革和改革两种情况下的未来财政支出情况进行模拟，然后考察改革情况下的未来财政负担的相对变化。4.1
符号约定
K t ，x 1
，K t ，
x 2
：不改革情况下t 年x 岁机关与事业单位离退休人数，t ＝1、2、3……；
L t ，x 1
，L t ，
x 2
：改革后保留在现有体制下t 年x 岁机关与事业单位离退休人数，t ＝1、2、3…；
M t ，x 1
，M t ，
x 2
：t 年x 岁机关与事业单位在岗职工人数，t ＝1、2、3……；
N t ，x 1
，N t ，x
2
：t 年x 岁机关与事业单位新入职职工人数，t ＝1、2、3……；
a ：
职工平均入职年龄；b ：
职工平均退休年龄；ω：
职工生存极限年龄；W 01
，W 02
：基期机关与事业单位在岗职工平均工
资；
w t ：t 年单位在岗职工平均工资增长率，t ＝1、2、3……；
αt ：t 年机关单位离退休职工平均替代率，t＝1、2、3……；
βt ：t 年事业单位离退休职工平均替代率，t＝1、2、3……；
c 1：t 年在岗职工职业年金的单位缴费率；c 2：t 年参加城镇基本养老保险职工的单位缴费率；
θ：事业单位职工养老保险缴费和待遇的财政负担比例；
G t p
：
t 年不改革的财政支出；G t n ：
t 年改革的财政支出；v t ：t 年财政支出变动率。4.2
测算模型
（1）不改革情况下机关事业单位职工养老金的
①关于
“混合型”统账结合的具体内容，见郑秉文主持的人力资源和社会保障部课题“中国养老保障发展战略研究”的研究成果———《当前基本养老保障的改革思路：“混合型”统账结合》（2008年）。该课题给出三个方案设计，分别是方案一（个人缴费8%，单位缴费
8%即8+8方案
）、方案二（8+12）和方案三（8+16），本文仅以方案二为例。不同方案下，
其制度财务可持续、待遇水平也是不同的，该课题的测算期为2009年—2070年。根据设计，机关事业单位、城镇和农村居民参加全国统一的养老保险制度。
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公
共管理学报
第
六卷第一期二○○九年一月
Vol.6No.1Jan.,2009
每年财政支出额（情况Ⅰ）。如果不对当前的机关事业单位养老金保险制度进行改革，则意味着财政将对机关事业单位未来全部离退休职工养老金按现有比例进行支付①，并仍然维持目前较高的替代率水平。
由于机关和事业单位职工退休金财政负担比例和替代率水平存在着差异，所以模型包括机关单位职工养老金的每年财政支出额和事业单位职工养老金的每年财政支出额，具体如下：
G t p
=ω
x =b
ΣK t ，x 1
×W 01
×t
1
仪（1+w t ）×αt +ω
x =b
ΣK t ，x 2
×W 02
×
t
1
仪
（1+w t
）×βt
×θ（1）
（2）改革情况下机关事业单位职工养老制度安排的每年财政支出额（情况Ⅱ）。按照本文设计的改革方案，改革后的每年财政支出将包括三部分：一是每年用于保留在现有体制下离退休人员的养老金补贴额（G t 1
）；二是每年用于全部在岗职工职业年金的缴费补贴额（G t 2
）；三是每年用于纳入城镇基本养老制度新职工的缴费补贴额（G t 3
）。上述三部分分别包括机关单位职工养老制度安排的每年财政支出额和事业单位职工养老制度安排的每年财政支出额，公式如下：
G t n
=G t 1
+G t 2
+G t
3
（2）
其中：
G t 1
=ω
x =b
ΣL t ，x 1
×W 01
×t
1
仪（1+w t ）×αt +ω
x =b
ΣL t ，x 2
×W 02
×
t
1
仪
（1+w t
）×βt
×θ（3）
G t 2
=b -1
x =a
ΣM t ，x 1
×W 01
×t
1
仪（1+w t ）×c 1+b -1
x =a
ΣM t ，x 2
×W 02
×
t
1
仪
（1+w t
）×c 1
×θ（4）
G t 3
=b -1
x =a
ΣN t ，x 1
×W 01
×
t
1
仪（1+w t ）×c 2+b -1
x =a
ΣN t,x 2
×W 02
×t
1
仪（1+w t ）×c 2×θ
（5）
（3）情况Ⅱ相对于情况Ⅰ财政支出的相对变
化。以上两个模型是对改革和不改革两种情况下财政支出额的总量模拟，但是总量模拟受到价格、经济增长与劳动就业和退休年龄等诸多因素的影响。为了消除这些影响，需要建立财政支出变动率模型，如下所示：
v t =
G t n
-G t p
G t
p ×100%（6）
相对于不改革现有机关事业单位职工养老制度而言，改革后财政支出的相对变动反映的是改革成本和收益。当财政支出变动率为正数时，其数值
意味着改革付出的成本，即制度的转型成本；当财政支出变动率为负数时，其绝对值就相当于改革获得的收益，即制度的转型收益。4.3
数据来源与参数假设
（1）测算期间与测算基年。测算期间为2009年到2070年，共计62年，基本涵盖了典型职工就业和退休的全部时间。从人口数量与结构上来说，这段时间既包含了人口总量的正增长时期，也包含了人口总量的负增长时期；从经济发展的角度来说，既包括了工资较快增长时期，又包括了工资增长趋于基本稳定时期；从社会保障制度建设和发展的角度来看，既包括了制度的幼稚期，又包含了制度的成熟期。
考虑到计算的方便，选取2008年为测算基年。根据已公布基年之前人口和经济统计年鉴及相关统计数据，确定基年的相关数据。
（2）人口预测与机关事业单位在岗和离退休职工人数。对于人口预测，本文采用我们自己的测算数据。首先，
建立人口动态平衡方程，以2005年全国1％人口抽样调查数据作为原始资料并构造全国人口生命表，以2007年联合国人口司公布的中国人口预测数据中的“中方案”假定作为生育率预测值，对全国2005年—2070年分年龄人口数进行测算，然后汇总每年的人口总数（见表4）。
根据2001年—2006年机关和事业单位在岗职工人数与全国总人口的统计数据②，得到机关单位在岗职工人数占全国总人口的比例基本维持在0．81%~0．83％之间（平均值为0．82％，标准差为0．00008
），事业单位在岗职工人数占全国总人口的比例基本维持在2．04％~2．09％之间（平均值为2．06％，
标准差为0．0002），波动幅度不大，因此假定机关事业单位在岗职工人数与全国总人口数高度相关。取上述两项比率的平均值预测未来机关和
①根据目前实行的政策，对于机关单位离退休职工而言，全部养老金待遇来源于财政预算；而事业单位离退休职工的养老金支付，按经费渠道划分，有全额拨款、差额拨款和自收自支三类，从总体上来看，财政拨款基本假定维持在一定比例上。②机关和事业单位在岗职工人数的数据来自2002年—2007年的《中国劳动统计年鉴》；全国总人口的数据来自2007年的《中国统计年鉴》。
郑
秉文等公务员参加养老保险统一改革的思路
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Management
事业单位在岗职工人数（见表4）。
因为无法得到机关和事业单位在岗职工和离退休人员的年龄结构分布数据，本文假定其等同于全国的人口年龄结构，便可得到基年的机关和事业
单位在职和离退休人员年龄结构分布。在此基础上，利用本文构造的全国人口生命表计算基年每一年龄组在岗职工和离退休人员存活到第一年（2009年）的人数并加总得到在岗职工和离退休人员的总人数。最后，用第一年在岗职工总人数减去加总的在岗职工人数求出第一年的新入职职工人数，而不改革情况下的第一年离退休人员总人数就直接等于加总的各年龄离退休人数，如果扣除纳入城镇基本养老制度退休人数就等于改革后保留在现有体制下的离退休人员总人数。以此类推，求出每年的新入职在岗职工和离退休人数（见表4）。
（3）职工平均入职年龄、平均退休年龄和生存极限年龄。
因为机关事业单位就业人员受教育年限较长，所以入职年龄普遍较高，本文假定职工的平均入职年龄为25岁。随着人口老龄化的加剧和人口红利的消失，职工的退休年龄也将日趋提高，故本文假定职工的平均退休年龄将由目前的57．5岁（男60岁，
女55岁）逐步提高到2020年的62．5岁（男65岁，女60岁），然后再过渡到2030年人口老龄化高峰时的65岁（男女均为65岁退休），以后保持不变。生存极限年龄统一取值100岁。
（4）在岗职工平均工资增长率。据2001年—2006年劳动和社会保障事业发展统计公报提供的数据显示，2001年以来的城镇单位在岗职工平均
工资增长率都在14％左右，均高于同期的GDP 增长率。出现这种现象主要是因为我国在改革以前实行的是“低工资、高就业、高补贴、高福利”的政策，制度改革所释放的巨大能量，使得我国的经济以超乎寻常的速度高速发展，以及在工资制度的改革过程中国家曾多次对职工货币工资水平进行普调，故这样的工资增长率是很难持续的[8]。本文假定工资增长率由2006年的14％逐步下降到2020年的7％（每年下降0．5％）。2020年以后，“人口红利”在国民经济发展中的贡献将趋于消失，根据发达国家的经验，越来越多的企业将采用长期激励计划，如股票优先认购权等。本文假定到2030年，工资增长率将下降到5％，期间各年的工资增长率采用直线内插法确定，而2030年以后的工资增长率保持5％不变。
（5）离退休职工养老金平均替代率。2005年机关和事业单位的年平均工资分别为20832元和18720元，人均离退休费支出分别为18410元和16425元
（数据来源于2006年《中国劳动和社会保障年鉴》
），由此得到机关和事业单位的养老金替代率分别为88．4％和87．7％。本文假定这一替代率水平以后维持不变。
（6）事业单位职工养老保险缴费和待遇的财政负担比例。通过计算发现，近几年财政拨款占事业单位离退休费支出额的47．89％左右
（见表5），因此本文假定这一比例维持不变，并且假定改革后事业单位职工参加基本养老保险和职业年金的单位缴费支出由财政给与相同比例的补贴。
节点年份全国总人口
在岗职工人数
新入职职工人数离退休人数
（不改革）
离退休人数
（改革后保留在现有体制下）
机关
事业机关事业机关事业机关事业20081327811083.02731.4--353.1922.3353.1922.320091333821087.92743.732.682.1369.6963.2369.6963.220101339741092.72755.937.093.3390.11014.0390.11014.020201394371134.82862.034.186.1361.4931.6361.4931.620301382511127.62843.938.196.1483.21228.1483.21228.120401328471083.62732.726.065.7585.81479.5585.81479.520501252011021.22575.528.371.4548.71383.8488.01230.72060115857945.02383.326.767.3396.2999.2218.4550.82070
108058
881.4
2222.8
31.0
78.3
429.3
1082.8
53.9
135.9
表4
机关事业单位在岗职工与离退休人员数量预测
万人
数据来源：作者测算，离退休人员数量的确定考虑了未来法定退休年龄的提高，见下文。
公
共管理学报
第
六卷第一期二○○九年一月
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4.4模拟结果与解释
根据上述测算模型进行数值模拟，得到2009
年—2070年不改革和改革两种情况下的财政支出总额以及占GDP 比率（见图5）。不难看出，在不改革情况下（以方案二为例），用于机关事业单位离退休费用的财政支出将一直呈现增长趋势，财政支出占GDP 比率虽然在2020年之前出现了一定的波动，但在本世纪中叶以前总体趋势也是上升的（财政支出占GDP 比率在2013年—2020年的下降有两方面的原因：一是假定退休年龄的提高导致离退休人数增速的放缓；二是假定的GDP 增长率较高，为8%
）。之后，这个比值虽然有所下降，但最终基本稳定在接近1％的较高水平上。在改革情况下，本世纪中叶以前无论是财政支出还是占GDP 比率都保持了与不改革情况下基本一致的变化趋势，不同的是，改革情况下的财政支出和占GDP 比率都
要高于不改革情况下，高出部分相当于改革的转型成本。
在此之后，财政支出总额基本稳定，并略有下降，而财政支出占GDP 比率却大幅下降，到2070年这一比值甚至降低到0．51％（退休金财政补贴为0．12％，
基本养老保险单位缴费财政补贴为0．29％，职业年金单位缴费财政补贴为0．10％
），只有不改革情况下的一半左右，大大降低了财政负担。
从图6可以看出，改革后财政负担虽然有所增加，但总体上是可以承受的。大部分年份的财政支出变动率都在30％以下，超过30％只有2042年—2048年，
共计7年，财政支出变动率最大值出现在2048年，
仅为35．27％。2006年机关事业单位离退休费用的财政拨付总额为1330．20亿元。静态来看，按照2006年的不变价格计算，财政支出增加30％，
仅相当于财政支出增加了399．06亿元，即使按照35％计算，也不过是465．57亿元。
年份
离退休费支出（亿元）
财政拨付总额（亿元）事业
机关事业机关财政拨款占事业单位
离退休费支出比率（%）
2001721.2313.8624.72310.92313.843.112002818.4369.2788.83419.63369.251.272003972.1431.9894.97463.07431.947.6420041088.6486.21028.11541.91486.249.782005
1266.3
561.4
1164.83
603.43
561.4
47.65
结果：平均值为47．89％；标准差为0．0308
财政拨付资金（亿元）的分配情况
表5
财政拨款占事业单位离退休费支出比率计算
数据来源：作者测算。注：1.离退休费支出，即第二列和第三列数据来自于《中国劳动和社会保障年鉴2006》；2.财政拨付总额，即第四列数据来自于《中国财政年鉴2006》；3.假定机关单位是全额拨款（即第六列等于第三列）；事业单位包括全额拨款、差额拨款和自筹经费三种形式，但总的来说是可以分为财政拨款（即第五列等于第四列减去第六列）和自筹经费两部分，因此便有了
“财政拨款占事业单位离退休费支出比率”（最后一列，等于第五列除以第二列）。0
0.200.400.600.801.001.201.401.601.802.00占
GDP 比率︵%︶财政支出额︵亿元︶
10000
20000300004000050000600007000080000900001000000
2019
2024
20
29
2034
2039
20
44
20
49
205
4
20
59
20
64
2009
2014
20
69
财政支出占GDP 比率（改革）财政支出占GDP 比率（不改革）
财政支出额（改革）财政支出额（不改革）
年份
图5不改革/改革情况下的财政支出对比
郑
秉文等公务员参加养老保险统一改革的思路
Journal of Public
Management
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5结论
在回顾历史、借鉴国外改革经验的基础上，本
文提出了中国机关事业单位养老保险制度改革的基本原则和具体措施，测算了改革和不改革情况下机关事业单位养老金支出对财政负担的不同影响。测算结果发现，整个改革过程可分为“成本期”和“收益期”，在成本期，“双重支付”（在离退休费之外，改革后增加了单位缴费的财政拨付）会略微增
加财政负担，但从2061年这一转折点开始，“收益期”
将会来临，财政支出占GDP 比率将大幅下降，到2070年下降到0．51％，只有不改革情况下的一半左右。于是，
我们便有了改革与不改革的比较和权衡：中近期看，如果暂时不承受“双重支付”的“临时”财政负担，2061年之后的收益期就只能忍痛割爱；长期看，改革的收益在2061年之后将明显大于改革的成本，这个收益将成为一劳永逸，趋于无穷大；从转型成本来看，机关事业单位改革后财政支出是国家早晚都要支付的一个转型成本，且增量十分有限，财政完全可以承受；从成本期和收益期的角度看，改革后的总体支出（含增量部分）可近似看成是现行制度下本来每年就必须拨付的离退休费的一个“置换”，如果再考虑到2061年之后收益期的“抵扣”，当前利益与长远利益的这个“置换”就显然是非常划算的：作为国家不可推卸的一个重要责任，它既是满足“混合型”统账结合财务可持续性的一个制度条件，也是维系公职人员忠诚于国家的一个不可或缺的重要手段。
国外的改革实践显示，凡是公职人员纳入到社
保改革范畴之内的国家（如美国），社会就长治久安，反之（如法国），当改革改到自己头上的时候，便出现社会动荡和骚乱；改革越早，成本就越小，社会就越稳定。目前，高速的经济增长和激增的财政收入是机关事业单位改革的最佳时机，是一国难得的历史性机遇，稍纵即逝。如果考虑到这些政治和社会等方面的“收益”，考虑到目前的财政条件，机关事业单位养老保障改革应纳入到全国社保改革的一揽子设计之中。参考文献：
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析［M ］．上海：上海人民出版社，2007：267.
［2］郑秉文．怎么看待“两种退休制度”［N ］．解放日报，2007－09－
24（13）．
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2007－10－29（7）．
［4］郑秉文．特殊的社保制度：特别的改革路径———2007年11月
法国大罢工的思考［N ］．中国劳动保障报，2007－11－29（3）．［5］郑秉文．法国高度“碎片化”社保制度及对我国的启示［J ］．天
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［EB/OL ］.［2007-12-10］.https://www.doczj.com/doc/da4955632.html,/dataoecd/37/16/31078082.pdf.
［8］邓大松，刘昌平．中国养老社会保险基金敏感性实证研究
［J ］．经济科学，2001
（6）：17．图6改革后的财政支出变动情况
财政支出
变
动
率︵%
︶财政支出变
动额
︵亿
元︶
20
19
20
24
20
29
20
34
20
39
20
44
20
49
20
54
20
59
20
642009
20
14
20
69
年份
财政支出变动额财政支出变动率
-10000-30000-40000
-50000
010********-200000
20.0040.00-20.00-40.00-60.00-80.00-100.00
公
共管理学报
第六卷第一期二○○九年一月
Vol.6No.1Jan.,2009
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（1）Pension Insurance Reform of Agencies and Institutions in China
Zheng Bingwen 1，Sun Shouji 2，Qi Chuanjun 2·1
·（1．Institute of Latin America Studies ，Chinese Academy of Social Science ，Beijing ，100007，China ；
2．Graduate School ，Chinese Academy of Social Science ，Beijing ，100102，China
）Abstract ID ：1672－6162（2009）01－0001－EA
Abstract ：Pension Insurance System of Agencies and Institutions in China plays very important role in Chinese pension insurance system ，while there are many problems ，such as the nature of unit insurance rather than social insurance ，huge gap between Agencies and Institutions and Enterprises in benefits ，heavy fiscal burden．Based on histor ical analysis and international experiences ，this paper proposes primary principles and specific methods for Chinese Agencies and Institutions＇Pension Insurance system reform．The basic idea is that new entrants should take party in national basic pension insurance and occupational pension schemes．At the beginning ，the reform will increase fiscal expenditure ，while around the year of 2061new system will begin to lighten fiscal burden greatly．
Key words ：Agencies and Institutions ；Pension Insurance Reform ；Occupational Pension ；Fragment ；
Fiscal Burden
（2）Object-oriented Method of Public Policy Analysis
Mi Jianing ，Wang Qixin ·13
·（School of Management ，Harbin Institute of Technology ，Harbin ，150001，China
）Abstract ID ：1672－6162（2009）01－0013－EA
Abstract ：This paper takes an Object-oriented method of public policy analysis by the reference of the researches on public policy analysis from the developed countries as well as the researches on the methodology of public policy analysis in China.In the view of both theory and practice,this method shows its advantage and weakness.Because the objects of policy analysis are almost complex systems,only by applying theoretical construction with operative possibility can problems be solved,in terms of the reconsideration from concepts to operative processes and the employment from qualitative analysis to
Journal of Public Management （Quarterly
）Vol.6No.1Jan.,2009
ABSTRACTS
公
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