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设区市的地方立法权研究
作者：石文丽
来源：《法制与社会》2018年第01期
摘要设区的市享有立法权，这对我国法治建设意义非凡，不仅可以充分发挥地方的积极性，扩大公民的政治参与，还可以培养地方政府官员的法治思维，依法行政，建设法治国家。但在现实中地方立法权仍存在权限程序等多方面问题，这些问题如果不解决，我国法治国家的建设仍将是一个漫长的过程。
关键词地方立法权困境
作者简介：石文丽，河南财经政法大学法学院。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/https://www.doczj.com/doc/cf16896486.html,ki.1009-0592.2018.01.067
2015年3月15日修改的《中华人民共和国立法法》第72条规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”这一条款开创了地方立法的新篇章。赋予地区立法权具有非常重要的意义，是推进法治建设的重要举措。任何事情都不是完美的，承认它重大意义的同时还要敢于正视它出现的问题，分析问题并不断完善，让它更好地服务于法治建设的大目标。
一、设区市的立法权存在的问题
（一）立法权限不明确
《立法法》第72条和第82条规定了设区市的立法权，但是该条款规定模糊不清，立法权限不明确，如第72条中明确规定设区市在四个方面制定地方性法规。但是在用肯定列举之后用了一个等字，这个等字是等内还是等外？没有明确说明，这就造成设区的市在具体立法中立法权限不是很明确，如果是等内，那用等字就有点多余，如果是等外，那就没有必要用这个字，因为其他所有事项设区市都要权限立法，所以这个等字容易造成歧义。对于不符合这四项当中但是又是自己地方特色的部分或者东西能不能立法？如信阳毛尖，毛尖作为信阳的招牌，在信阳当地经济中起到巨大作用，但是国家并没有针对信阳毛尖专门立法，信阳毛尖跟其他茶叶相比又有自己的特殊性，所以信阳市有没有专门针对信阳毛尖立法的权限不是很明确，但是对于信阳来说针对毛尖的专门立法又很有必要。
（二）立法能力和立法质量让人质疑
法律文本中的地方立法权流变化 一、宪法文本里的地方立法权 最早在宪法上确认地方国家权力机关地方立法权的是1982年《中华人民共和国宪法》即现行宪法(以下简称《宪法》)。现行《宪法》除了以第116条延续了前两部《宪法》授予民族自治地方的人大以自治条例和单行条例的制定权外,并通过其第100条规定:省、直辖市的人大及其常委会“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”,可以制定地方性法规,报全国人大常委会备案。同时,1982年《宪法》第116条还赋予民族自治地方的人大有权制定和发布自治条例与单行条例,报全国人大常委会批准后生效。从1982年《宪法》的规定看,有两点需要特别提请注意:其一,《宪法》仅赋予省、直辖市人大及其常委会以地方立法权。换言之,在宪法层面上,自治区的人大及其常委会并非如人们印象中的那样拥有地方性法规的制定权;其二,地方立法权仅赋予特定的地方国家权力机关。现行《宪法》并未赋予除国务院以外任何行政机关———包括所有地方人民政府在内———“行政规章”制定权。此后,现行《宪法》虽分别于1988年、1993年、1999年和20XX年历经四次修改,所通过的修正案亦有31条之多,但有关地方立法权的规定却没有任何变化。也就是说,根据现行《宪法》之规定,除民族自治地方人大的自治法规制定权外,仅有省、直辖市人大及其常委会拥有地方立法权。然而,所有研究文献和地方立法实践都告诉我们,拥有地方立法权的地方国家机关的范围远远大于1982年《宪法》之规定。立法权又是通过何种方式流向宪法规定之外的地方国家权力机关,甚至是地方国家行政机关的呢? 二、省级地方国家政权机关地方立法权的变迁 如此所述,1982年之前的各部《宪法》并未授予任何地方国家政权机关以地方立法权。但如果我们据此认为地方国家政权机关是自1982年才开始获得地方性法规的制定权,却无疑是有违事实的。实际上,最早从法律上确认地方国家政权机关享有地方立法权的并非《宪法》,而是1979年制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(下称《地方组织法》)。该法第6条和第27条(1982年修改时改为第27条第1款,1986年修改为38条第1款,1995年和20XX年修正文本则为第43条第1款)分别授权省、自治区、直辖市人大及其常委会可以“根据本行政区域的具体情况和实际需要,在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下”制定地方性法规。同时,1982年
简论对赋予设区的市地方立法权的分析 论文摘要2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议以96%的赞同票通过了《立法法修正案》，鉴于法律天生具有的滞后性，这部2000年就已经制定，经历了15年的《立法法》必然要经过修改才能符合时代的发展，同时这也标志着我国立法制度的进一步完善和发展。其中赋予设区的市地方立法权的规定更是引发了我们极大地关注，这是对立法权的创新和突破。我们有理由相信对于这一制度的合理运用将会极大地调动地方的积极性，并推动地方的发展。 论文关键词立法法的修改设区的市地方立法权地方法规 一、有关地方立法权的概述 什么是地方立法权？在未对《立法法》修改之前，我们把地方立法权称为省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规的权利。可见，地方立法权就是指制定地方性法规的的权利。基于《立法法》赋予了设区的市制定地方性法规的权利，关于地方立法权的概念相应的也应该发生变化，那就是把较大的市改为设区的市就可以了。对于“较大的市”这一说法在理论界一直是存在争议的。通俗来讲，较大的市包括三种：省、自治区、直辖市所在的市（27个），经济特区所在的市（4个）以及国务院批准的较大的市（18个）。到目前为止共49个，相信此后也不会再增加。国务院首次批准较大的市是在1984年，最后批准是在1993年，至此就再也没有批准过较大的的市。而设区的市在全国共有282个，基于这种较大的市享有地方立法权而普通的市不具备这种资格，所以很多市为了当地的利益就一直在申请成为较大的市，温州就是典型的例子。笔者认为，这种较大的市的说法并不利于地区间的平衡，会引起不公平现象的产生，本次《立法法》赋予设区的市的地方立法权从很大程度上讲对当地官员和人民是一个福音。 但同时，我们也应该看到在《立法法》中，“较大的市”和“设区的市”的地方立法权有一定的区别，法律对其进行了限定。修改后的《立法法》第71条规定：前款规定的其他设区的市，开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会根据本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。从这一款中我们可以看出较大的市与其他设区的市的立法权有着不同，其一，其他设区的市行使地方立法权要经过省、自治区的人民代表大会常务委员会确定，也就是说他要经过一种除了法律之外的特别“授权”，而较大的市并不需要经过此程序，《立法法》既然规定了他就自然享有这种权利。其二，其他设区的市享有地方立法权还要考虑四个因素：人口数量、地域面积、经济社会发展情况，这样就涉及到了自由裁量权的问题，而较大的市则不需要考虑这些因素，因为其本来就是法律规定的较大的市，这些条件自然符合。从中我们可以看出，在享有的地方立法权上，其他社区的市与较大的市在法律地位上并不平等。 二、其他设区的市制定的地方性法规与已制定的地方性法规和规章的关系 在对这个问题进行研究之前，我们必须先分析我国的法律位阶。在我国的法律体系中，宪法始终排在第一位，法律其次，行政法规再次，这三者的排列始终是没有疑问的。理论界的争议主要是在部门规章与省级地方性法规、省级的规章与市级的地方性法规之间哪一个位阶更高的问题。修改后的《立法法》又规定其他设区的市享有地方法规的制定权，这同时也
地方立法主体划分论文 中央和地方权限的划分是一个国家立法体制中的核心问题，它是国家立法权的纵向配置，是国家结构形式理论在立法层面上的深化，在宪法中占有重要地位。有研究表明，区域性政府分权自治，国家权力行使权重心不断自上而下降低是国家权力纵向配置的基本趋势。这种趋势必然不断对现行的国家权力结构提出挑战，合理划分中央与地方的立法权限就成为一个重要问题。 中央和地方立法权限划分的适当与否会出现截然不同的结果：如果立法权限划分不清，一、中央可能肆意侵夺地方自治的范围，从而导致国家权力结构不平衡，使地方国家机关职权虚化；二、地方可能过分担心因越权与中央立法相抵触，从而对中央立法照抄照搬，重复立法，浪费立法资源； 三、可能出现地方保护主义盛行，条块分割，设置贸易壁垒的现象，影响国内市场统一及国家法制统一。如果立法权限界定清楚。形成中央与地方的互动局面。则会产生巨大的积极作用。首先，由于“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。”况且一个大国各地区的经济状况、地理状况、风俗习惯等有很大的差异，再加上成文法固有的涵盖不周延的局限性，单纯的中央立法要想集中调控，只能做抽象、原则的规
定，由地方立法依本地具体情况予以补充和具体化后，才能真正得到实施；其次，中央和地方立法权限的适当划分，形成了中央和地方之间以及地方之间相互制衡的局面，有助于保证地方民主，防范专制独裁，同时也防止地方民主及其所形成的多数主义势力侵犯少数人的权利，避免民主制下的“多数人暴政”问题。 一、中央和地方立法主体的划分 立法权限的划分往往反映了一个国家的经济发展、政治的变迁和社会变革，对新中国成立以来中央和地方立法权限主体的划分，学者们普遍认为经历了下述三个不同的发展阶段。 从中华人民共和国成立到1954年宪法颁布期间的分散立法时期。作为临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：中央人民政府和地方人民政府间职权的划分，应接照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。在中央一级，依据《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府委员会有权制定并解释国家的法律，颁布法令。但在地方一级，依据《大行政区人民政府委员会组织通则》和《省、市、县人民政府组织通则》的规定，行使地方立法职权的主体相当广泛，大行政区的人民政府，省人民政府，直辖市、大行政区辖市和省辖市人民政府，县人民政府都有权
致力于打造高品质文档对新《立法法》中“赋予设区的市地方立法 权”条款的几点研究 一、新《立法法》中赋予设区的市地方立法权的意义 《立法法》已实行了十五年，它在完善我国法律体系建设中起到了极大的作用，但随着情况的变化，相应的法律法规也必然随之变化。为了使法律能够实际满足人民需求，《立法法》的修改就有了必然性。近几年，随着城市化进程的日益加快，我国各个城市之间发展不均衡现象愈发明显，对于城市发展所采取的措施亦都存在不同，因此也不能在指导层面上从一而论。而在严格限制立法权限的情况下，地方如若想获得更大的立法空间，就势必需要在一定层面上合法合理的突破创立; 但是由于依据上位法制定的红头文件存在着诸如层级效力不高、质量难以保障、权威性和稳定性差等弊端，使得地方在开展地方建设活动中还存在着许多问题。基于此，赋予地方更多的立法权就显得尤为必要和急迫。同时，由于我国之前《立法法》中并没有专门对设区的市的立法权的规定，那么随着经济的发展，要想切实实现地方立法权，设区的市必然需要制定本地区地方性法规。十八届四中全会提出要依法赋予设区的市地方立法权，由此草案在界定地方性法规的立法主体时，增加了旧法中没有的其他设区的市。这一规定，既有利于发挥地方立法积极性，方便其制定适合本地区发展的地方性法规，又有利于其充分适应各地法制发展不平衡的特点，符合现代法治的要求。在立法权限上，明确了设区的市行使地方立法权的法律依据。 二、赋予设区的市地方立法权的弊端 笔者认为赋予设区的市地方立法权，虽然有利于充分发挥地方主动性和积极性，但与此同时，也存在一定的弊端: ( 一) 地方法律法规过多过杂，这使得法律在适用过程中，法条紊乱。理论上，多元化的立法主体极易使规范冲突发生的概率提高。而我国目前实质意义上的违宪审查制度并没有办法在短期内建成，有学者甚至认为: 国家立法呈现逐渐细化的趋势，给地方留下的立法空间逐步缩小，这使得地方立法要么重复国家的法律，要么违背国家的法律，境地十分尴尬。 ( 二) 易导致地区保护主义的故态复萌。这就使得在地方立法权的发展过程中，给地区保护主义提供不当了法制化基础。使其借此机会重新出场，新瓶装旧酒。 ( 三) 地方立法质量品质不一，使得不同地域的人民所享有的实际法制保障亦不一致。虽然新《立法法》在扩大市级地方立法权的同时，在第 2 条附加了限制性规定: 其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。但逐步推进策略的强调并不能在实践中完全解决市际立法能力和水平的差异问题，此举极易使得在我国不同地域的中国公民所享有的实际法制保障效用存在差异，衍伸出新的不平等。 ( 四) 新《立法法》中就设区的市的地方立法权作出了限定，但也只是说其在
自一九七九年国家赋予地方立法权以来，改变了由国家集中统一立法的格局，使地方立法成为我国立法体制的重要组成部分。二十年来，大量的地方法规不仅为地方创造了良好的法制环境，弥补了国家立法的不足，也为国家立法提供了经验和借鉴。以各地人大常委会制定的法规为主要标志的地方法规体系正在逐步形成，在依法治国的整体进程中起到了不可忽视的重大作用。 但回头审视二十年地方立法实践，我们也不难发现在立法数量增长的同时，立法质量并未能如愿同步提高。除各种客观因素外，主观上对合法性的研究与关怀不足可能也是一个重要原因。虽然立法机关已经注意这一现象并开始步入新的调整，但过去的关怀不足却可能已经造成对合法性理论理解的不统一，导致部分法规与社会不够亲和。 一、立法的资格与环境－表面合法性 （一），立法依据的合法性 我们注意到，在地方立法实践中常常存在以“上位法”或“政策”作为“法律依据”以判断法规提案是否“合法”，要求提出法规议案必须同时提交“立法依据”及“依据的法律、政策等有关资料”，要求起草人员必须能明确实证每一条款的“合法来源”等现象。这种现象已成为流行的所谓“立法依据”，并将其理解为宪法、法律、政策，被默认为政府规章和部委文件，甚至可能是同级地方政府的规范性文件或领导讲话等。 对立法依据的误解是从司法意义上的法律依据想当然地移植而来的。实际上法律依据于司法权和立法权的实施过程而言具有显著的区别：前者的“法律依据”是指既存的法律、法规或判例，是司法权判断某一行为是否合法和是否应承担相应法律后果的（标准）。此时，法律关系已经存在，“法律依据”仅以一种判断标准的意义存在；而后者在其所创制的法规未发生法律效力之前新法律关系尚不存在，此时，法学意义上的对象既不存在，标准亦不存在。 笔者认为，立法依据于立法的意义是以“行为合法性证明”而非“内容合法性的证明”存在的，立法依据作为形式要件的全部意义就在于说明立法这种要式行为中立法权的来源、效力位阶、立法权限制与自由。换言之，立法依据不是“上位法”，更不是“政策”，而是“立法权”。两者不只是文字的差别，实是有质的不同。 地方立法权由宪法和法律规定，其依据只能是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，其它一切法律和行政法规都不是地方立法的依据。虽然，地方立法作为一种次级立法，立法权受到很多限制，包括不得同国家法律和行政法规相抵触。但是，不相抵触并不意味着以其为依据。 地方立法不仅要为地方服务，也负有为国家改革和立法进行先导的义务，地方立法权的行使过程不仅是一个表述现存经济关系的过程，也是一个革新现存经济关系的过程，是一个努力利用法律资源的过程。如果事事都循着母法足迹，甚至步入为“保证”国家法律的施行而立法的歧途，不仅不能成为国家立法的智慧之源、发挥立法人员的创造性和开拓创新立法领域，就连立法的基本意义也值得怀疑。
2015年《地方政府学》期末复习题及答案 （第三章地方政府的立法权） 一、单项选择题【每题2分，共20分。答案写在提前括号里】 【A 】1、下面具有立法权的有。 A自治县政府 B 县政府 C 市政府 D 乡政府 【 B】2、下面哪个城市不属于较大的市？ A 杭州 B 开封 C 包头 D 洛阳 【A 】3、规定有关民族区域自治基本问题的是 A 自治条例 B 单行条例 C 行政法规 D 行政规章 【D 】4、规定有关民族区域某一方面的具体事项的。 A 自治条例 B 行政规章 C 行政法规 D单行条例 【 D】5、具有特别立法权的人民政府有 AC 。 A 大连 B 北京 C 上海 D 深圳 【 C 】6、具有最高法律效力的是 C 。 A 国务院制定的法规 B 人大制定的法律 C 宪法 D 自治法 【A 】7、地方性法规和部门规章冲突，由提出意见。 A国务院 B 法院 C 人大 D 省政府 【C 】8、省人大制定的地方性法规和公安部制定的部门规章效力说法正确的是A 前者高于后者 B 后者高于前者 C 效力相当 D 无法判断【D 】9、系统对中央和地方政府立法权限、程序和其他事项予以规定的一部法律是。
A 宪法 B 民法 C 刑法 D 立法法 【 A】10、地方立法权行使的结果表现为 A 。 A法律文本 B 权力监督 C 权力平衡 D 权力行使二、多项选择题【每题3分，共30分。答案写在提前括号里】 【 ABCD 】1、地方立法权的特性有。 A 地方性 B 派生性和有限性 C 从属性 D 实施性 【 ABC 】2、地方立法权的有限性表现在 A 职权有限 B 效力有限 C 地域有限 D 人员有限 【 ABCD 】3、较大的市有 ABCD A 郑州 B 洛阳 C 大连 D 苏州 【 AB 】4、较大的市有。 A 省、自治区人民政府所在地的市 B 国务院批准的较大的市 C 地级市 D 县级市 【 AC 】5、自治权的核心是。 A 立法自治权 B 自决权 C 变通权 D 独立权【 ABC 】6、自治立法权属于的三级自治机关包括。 A 自治区 B 自治州 C 自治县 D 民族乡 【 ABC 】7、具有特别立法权的省份有 ABC 。 A 广东 B 福建 C 海南 D 西藏 【 ABCD 】8、具有特别立法权的人民政府有 ABCD 。
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中央与地方关系 引言 中央与地方关系是一个历史范畴。中央与地方关系从根本上说，是以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织——国家的一种政治关系。它产生的必要条件是国家的存在，但它不是与国家同时产生的。它产生的充分条件是国家地域、人口、管理事务的扩大。从整体上说，中央与地方的关系问题，是一个事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡的问题。古往今来的国家，都存在着中央与地方的关系问题，都非常重视其发展变化趋势，探索处理这一关系的规律和方式、方法。在西方，国家中的中央与地方关系问题一直占据政治经济生活中心。如美国建国初期联邦党人和州权派的论战，有论著《联邦党人文集》为证。在我国，自秦朝创建统一的多民族国家以来，中央与地方关系中的冲突和矛盾从来没有停止过。秦朝的“废分封，立郡县”；汉武帝的“推恩令”；元代实行行省制，“方天下之治”；这些都是统治者为了处理中央与地方的矛盾所采取的措施。 尽管集权分权、中央地方是互为依存的、共生的，集权与分权的矛盾和中央与地方关系并存，但集权是中央与地方关系的主流和基本特征。无论是中央集权基础上的单一制，还是地方分权基础上的联邦制，中央集权这一点是共同的。只有中央集权的形式不同、基础不同、程度不同，没有中央是否集权之分。 随着社会经济生活、精神生活的日趋复杂，不仅国家所担负的政治职能加强了，而且它所担负的经济职能、社会职能也相应地扩大了，且后者从频率和幅度上要快、要大，似乎有一种“棘轮效应”。 由于国家职能的扩大，政府自身也变成了服从劳动分工规律的一种职业。在中央与地方政府之间的分工，就像工厂一样，是一种协作，这种协作还有继续发展的趋势。然而分权不仅与社会分工相关，分权还有利于增加地方政府的责任，有益于开展竞争和效率，进而增强地方政府的参与意识，约束和防止中央高度集权。 有关中央与地方之间关系的问题历来是中国的大问题，对当代中国也不例外。在全局性的事务方面，如果没有强有力的中央政府的权威，地方
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浅析对设区的市地方立法权的规范 一、赋予设区的市地方立法权的背景 ( 一) 历史背景 在我国统一而又分层次的立法体制下，地方立法发挥着重要的作用。1979 年，全国人大制定《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》，把立法权下放到省级人大; 1982 年，全国人大通过1982 年宪法，对国家的正式立法结构做了彻底改动; 1986 年，全国人大对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行修改，立法权延伸到省级人民政府及其特定的地方人民代表大会和地方人民政府。在本次立法法修改之前，地方立法的主体包括省级行政区的人大及其常委会、经过国务院批准的较大的市的人大及其常委会、民族自治地方的人大、经济特区的人大及其常委会。这次立法法的修改，将立法权限向所有设区的市扩容，将较大的市改为设区的市。 ( 二) 设区的市一级人大及其常委会地方立法权的性质 宪法直接赋予了省、自治区、直辖市的地方立法权。而设区的市地方立法权没有直接的权力来源，应该视为省级人大及其常委会地方立法权的派生，设区的市所制定的地方性法规，需要经过省级人大及其常委会批准方可生效。《立法法》第七十二条规定: 设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定
地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。这对地方性法规的行使范围也作出了限制。 ( 三) 赋予设区的市地方立法权的意义 1. 对立法体制的完善 我国是单一制国家，但地方分权的制度由来已久。将立法权适当下放，是对我国立法体系的完善。 2. 适应区域差异性 从我国中央地方权力关系的演变看，特别是新中国成立后，尽管不同历史时期地方权力大同小异，但相对于中央立法权，地方立法权是逐步扩大的。事实上，随着经济社会的不断发展，地方之间的差异也在不断扩大。授予设区的市立法权，能够更好地满足地区之间不同的立法需求。 3. 发挥地方先行立法的作用 在我国长期的立法实践中，地方先行立法起到了重要的作用，是全国范围立法工作的试验田。在中央立法尚未涉及到的领域，地方上可以先行立法，为中央立法积累经验。例如深圳市1994 年颁布的住宅区物业管理条例，是我国城市物业管理中较为先行的地方性法规，其为2003 年中央物业管理条例的出台奠定了基础。 二、设区的市获得地方立法权可能的隐患 ( 一) 立法权的滥用 一项权力自产生的时候起，就存在着被滥用的危险，地方立法权自不例外。以已有立法权的较大的市为例，权力被滥用主要是由于部门
设区的市地方立法的突围 《立法法》赋予设区的市立法权以来，地方立法进行大量有益探索。但同时，因体制机制原因，存在着一些问题，需要从立法体制机制着手，在立法计划规划、立法资源配置、地方立法定位以及立法内容等方面进行规范完善。 标签：地方立法；立法完善；设区的市 自2015年《立法法》修改以来，设区的市广泛开展地方立法活动。地方立法之始，普遍存在的诸如立法权限和范围分歧、立法程序不规范等方面问题。需要从以下几方面予以解决。 一、完善地方立法立项工作机制 结合经济社会发展规划，改革立法计划规划编制体制，完善工作机制，确保立法立项具有实用性、适应性和前瞻性。立法规划以5年为周期，年度计划原则上在规划中选择。 （一）组织联合编制 消除人大政府各自立项编制的藩篱，由人大常委会法工委牵头政府法制机构组成联合编制小组。可自行编制，可吸收专家学者参与编制，也可委托高校、专家、智库等机构或个人组织编制。 （二）拓宽编制渠道 除政府及部门申报外，向社会公众征集立法项目，鼓励社会公众提出立法建议，对具有建设性的立法意见，尤其是形成草案并被采纳的，予以表彰奖励。同时要根据党委立法建议，围绕党委政府重大战略部署，决定立法项目，确定起草部门。 （三）实施立项分权 解决省市立法立项纵向分权，需要省人大省政府制定指导意见，保证省市立法计划规划相衔接，避免重复交叉。设区的市主要就“建设与管理、环境保护、历史文化保护”事项进行立法。省级立法宜侧重上述项目外的立法项目。 二、合理界定法规草案的修改权限 人大对政府提请审议的法规草案修改应建立并遵循一定规则，防止过度修改，伤及立法初衷。 （一）对管理体制的调整
中央与地方的权限划分，是重要的宪法问题。从宪政体制下比较中央与地方关系，并探讨我国中央与地方的权限划分及立法完善，具有重要的意义。 一、中央与地方权限划分的基本模式 中央与地方权限的划分，是许多西方国家宪法一项重要的制度安排，但在联邦制国家与单一制国家情形不尽相同，一般可分为立法和行政分权两个方面。 （一）联邦制国家的分权 在联邦制国家，分权包括两个方面：一是联邦与各联邦主体的分权；二是各联邦主体与地方的分权。 联邦与各联邦主体的权力，一般由联邦宪法划分。如《美国宪法》逐项列举了联邦政府的权力，并于1804年的宪法第十条修正案中规定：“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州或人民保留”。《美国宪法》并规定联邦应保证各州实行共和政体，在此前提下，各州有权制定自己的州宪法，有权选择和组织任何形式的政府。 各联邦主体与地方的分权则由各联邦主体以宪法、法律规定或由议会批准。由于地方政府是各联邦主体授权或特许成立的，其职权也是各联邦主体授予或特许的，地方政府本身并没有固有的权力。根据狄龙规则，地方政府只能行使由州法律明确授予的那些权力、由这些明示权力所隐含的权力以及为已经宣告的地方政府的宗旨和目标所绝对必要的权力。当对地方政府的任何一项具体权力发生合理置疑时，法院都要使疑难的解决有利于州。但狄龙规则并不反对纯属地方性事务由地方自治体管理。如《加利福尼亚州宪法》规定：“市宪章有权规定该市可以制定并执行的有关地方性事务的一切条例和规章，但应符合该宪章所限定的范围；有关其他事务的立法应符合一般性法律”。根据加州宪法，市警察的设置和管理、市的全部或部分下属行政机构、市政选举的组织、市公务员的人事管理等事务，可在自治宪章中规定。[1] （二）单一制国家的分权 单一制国家的分权，主要表现为中央与地方的职权划分。西方单一制国家大多实行地方自治原则，其中央与地方的职权划分，主要有两种模式： 一是以宪法具体列举中央与地方的职权。如1947年制定并经多次修改的《意大利共和国宪法》，除了在第五条明确规定意大利实行地方自治外，并在第二篇第五章“大区、省和市镇”中，专门规定了各省与中央的事权范围。 二是以通用法律具体列举中央与地方的职权，宪法通常只规定中央与地方的权限划分原则或地方政府行使权限的大致范围，不具体列举中央与地方的权限。如1947年《日本国宪法》对地方制度作了原则规定，确定地方公共团体的职权是管理财产、处理事务和执行行政，并可以在法律范围内制定条例。 （三）立法领域的分权
依法赋予设区的市地方立法权思考
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依法赋予设区的市地方立法权思考-法律 依法赋予设区的市地方立法权思考 张岳文 一、赋予设区的市地方立法权的现实必要性 近年来，一些全国人大代表多次提出议案建议，要求增加具有地方立法权较大市的数量。一些设区的市向国务院提出申请，要求批准为较大的市，享有地方性法规制定权。目前我国设区的市，处在省和县（区）之间，具有承上启下的中间环节，在经济和社会发展中具有重要的政治地位。市级国家机关具有确保中央，方针政策和国家法律，行政法规在本地区有效实施，加强对本地区事务的统筹协调，强化执行和执法监督职责，做好面向基层和群众的服务管理，维护市场秩序和社会安定，促进本地区经济和社会事业发展的重大职责，起到中流砥柱的作用。 为了适应设区市级立法工作新形势、新任务的要求，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，总结立法法施行以来，推进科学立法，民主立法的实践经验，适时修改《立法法》以适应设区市级经济和社会发展的新常态，就显得十分必要。通过修改立法法赋予设区的市级地方立法权，对于推进地方经济和社会发展和城镇化建设，满足设区的市在城乡建设和管理、环境保护、历史文化等方面的现实客观需要具有十分重要的意义。 二、赋予设区的市地方立法权的客观需要性 党的十八届四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。目前，全国设区的市284个按照原立法法的规定，就有地方立法权的有49个（包括27个省，自治区的政府所在地的市．4个经济特区所
论中央与地方税权的合理划分 以上三种观点对税权的具体表述虽然不同，但各自从不同侧面揭示了税权的本质，即税权是国家权力的一种形式。本文认为既然税权是国家权力的一种形式，其内涵应包括三层：税权的主体是国家，是国家权力在财政上的实现；税权的客体就是国家财政收入主要来源的各种税收；税权的包括税收立法权、税收行政权和税收司法权。因此对税权可以表述为：税权是国家权力在财政上的实现，即国家为履行其职能而取得财政收入依法向纳税人的征税权。税权是税收制度的核心，税权以国家或法规的形式确定下来就是税收制度。 什么是税权划分？税收界对这个的认识大体一致，一般认为税权划分包括横向划分与纵向划分。横向划分就是按照西方国家三权分立要求，实现税权在国家立法机关、行政机关和司法机关的合理配置，从而奠定税收高效与公平的法律制度基础；纵向划分就是按照现代分税制的要求，实现税权在中央与地方政权机关的合理配置，从而为规范中央与地方的财政分配关系创造条件。通常所讲的税权划分是指税权在中央与地方的纵向划分。 二、关于税权划分的原则 一个国家税权划分奉行什么样的原则，直接决定着税权在中央与地方的配置方式。所以要实现税权在中央与地方的合理划分首先要解决好税权划分的原则问题。对这个问题的认识大体有以下两种观点。毕业论文 第一种观点主张应坚持集权与分权适度的原则。铁卫、胡克刚等
人提出了三个原则：第一，法制原则，法制要求税权的划分要有法律依据，特别是宪法依据。第二，合理原则，主要是集权与分权的合理，即税权的划分既要维护中央在宏观调控的主导地位，又要保护地方政府执行公共事务，地方的积极性和自主性，实现适度集中、适度分权的统一。第三，效率原则，是指税权分配的最优化。在这三个原则中，核心是集权与分权适度的原则，也就是在集权和分权之间找到一个比较适当的度。为此他们进而提出集中权力，解决分配秩序混乱和财力分散的问题，迫切要求实行集权模式。而地区发展的不平衡和保障公共物品的有效提供以及各部门、单位的特殊性则要求财力相对分散。综合各种因素，我国今后应在实行集权以后再进行适度的分权，这是较为适当的一种改进路径。 第二种观点认为我国税权划分应坚持这样三个原则。第一，税权与事权相适应的原则，为更好地发展地方经济应保持地方事权与财力使用权的统一，或者扩大地方财权与税权，或者调控地方事权。就现状来看，主要应依靠税制改革，更合理地划分税权，增强地方税权适应事权的能力。第二，宏观调控与兼顾地方的原则，既要考虑宏观调控能力的需要，也要兼顾地方政府行使职能的需要；既要有利于健全中央的宏观调控体系，又要保证地方政府在本地经济中充分发挥作用。第三，税收征管的原则。这种观点虽然也是三条原则，但核心强调的是税权与事权的对称性，即一级政府，一级事权，一级税权，因而在税权划分上就不是集权，而是分权。毕业论文 在以上两种观点中，第一种观点虽然提出了集权与分权适度的原
（精）心得体会：地方立法权规定中“等”字的法律规范解读（最新） “在法律中，有时一句话或一个字就能影响到人的生命财产、企业的活动、机关的职责，法律用语发生错误，会影响到法律的权威性，并导致破坏法制。”因此，解读2015年修改的《立法法》法条中“等”字，也就具有重要价值。 一、法条中“等”字的解释学意义与方法论基础 《现代汉语词典》中，“等”字用作助词时有如下释义：（1）用在人称代词或指人的名词后面，表示复数，例如我等、彼等；（2）表示列举未尽（可以叠用），如北京、天津等地，纸张文具等等，此即“等外等”；（3）表示列举后煞尾，例如长江、黄河、黑龙江、珠江等四大河流，此即“等内等”。可见，用在列举之后的“等”有两种不同的含义。 2015年开始施行的新《立法法》出现了较之以往更多的“等”字。虽然这一变化简化了立法语言，但“等”字截然不同的两种含义也带来了理解上的难题。地方立法权规定中的“等”字究竟如何理解，是表示列举未尽，还是用作列举后煞尾，抑或两者兼而有之？明确界定其法律含义，即是其意义所在：一是有助于正确理解立法含义，并明确地方立法权的立法权限；二是有助于明确自由裁量权的范围，并正确地执法和司法；三是有助于解决现实中存在的理解混乱，并提升对立法的精准把握。
要正确理解法律中的“等”字，就应当遵循法律解释学的一般规则，运用合适的解释方法。“文字之意义，为法律之精神”。因此，法律解释必须从文字开始，文义解释是法律解释的开始，同时也是法律解释的终点。文义解释，“是按照行政法条文用语等文义及通常使用方式和结合语法规则来阐述行政法规范的意义内容的一种解释方法”。如果通过文义解释能够得出唯一定论，就无需使用其他解释方法。如果通过文义解释仍有争议，需要运用其他解释方法，例如体系解释、历史解释、目的解释等。本文中，笔者将运用多种解释方法分析“等”字的法律含义。 二、法条中“等”字的类型化分析 笔者首先对新旧《立法法》《刑法》《刑事诉讼法》中全部的“等”字进行类型化分析，以对比研究“等”字在法律上的基本含义。 2000年开始施行的《立法法》（以下简称“旧《立法法》”）有94条，共有6个“等”字，涉及6个条文。除第四十七条和第八十二条的“等”字用于构词出现，其他“等”字均用在列举之后。 2014年8月31日至9月30日，《立法法修正案（草案）》（以下简称“《草案一稿》”）公开向社会征求意见。2014年12月29日至2015年1月18日，《立法法修正案（草案二次审议稿）》（以下简称“《草案二稿》”）接受意见。新《立法法》有105条，共有16个“等”字，涉及14个条文，除第五十条和第九十一条的“等”字用于构词出现，其他“等”字均用在列举之后。用在列举之后的“等”有两种类型，即“等内等”型和“等外等”型。 （一）“等内等”型
对新《立法法》中“赋予设区的市地方立法 权”条款的几点思考* 韩佳芮 北方民族大学，宁夏银川７５００２１ 摘要：新《立法法》颁布以后，地方立法的积极性随着地方立法权的扩大有所提高，但是与此同时也产生一些新问题，给地方立法权在地方的实施带来了新的要求。本文通过分析新《立法法》中赋予设区的市地方立法权的相关条款，探究赋予其权利在现实实行中的问题，并就如何切实有效的行使地方立法权提出建议。 关键词：《立法法》；设区的市；地方立法权 中图分类号：Ｄ９２１文献标识码：Ａ文章编号：２０９５－４３７９－（２０１５）３１－００４２－０２ 作者简介：韩佳芮（１９９１－），女，吉林通化人，研究方向：民族法学。 一、新《立法法》中赋予设区的市地方立法权的意义 《立法法》已实行了十五年，它在完善我国法律体系建设中起到了极大的作用，但随着情况的变化，相应的法律法规也必然随之变化。为了使法律能够实际满足人民需求，《立法法》的修改就有了必然性。近几年，随着城市化进程的日益加快，我国各个城市之间发展不均衡现象愈发明显，对于城市发展所采取的措施亦都存在不同，因此也不能在指导层面上从一而论。而在严格限制立法权限的情况下，地方如若想获得更大的立法空间，就势必需要在一定层面上合法合理的突破创立；但是由于依据上位法制定的红头文件存在着诸如层级效力不高、质量难以保障、权威性和稳定性差等弊端①，使得地方在开展地方建设活动中还存在着许多问题。基于此，赋予地方更多的立法权就显得尤为必要和急迫。同时，由于我国之前《立法法》中并没有专门对设区的市的立法权的规定，那么随着经济的发展，要想切实实现地方立法权，设区的市必然需要制定本地区地方性法规。十八届四中全会提出要“依法赋予设区的市地方立法权”，由此草案在界定地方性法规的立法主体时，增加了旧法中没有的“其他设区的市”。这一规定，既有利于发挥地方立法积极性，方便其制定适合本地区发展的地方性法规，又有利于其充分适应各地法制发展不平衡的特点，符合现代法治的要求。在立法权限上，明确了设区的市行使地方立法权的法律依据。 二、赋予设区的市地方立法权的弊端 笔者认为赋予设区的市地方立法权，虽然有利于充分发挥地方主动性和积极性，但与此同时，也存在一定的弊端： （一）地方法律法规过多过杂，这使得法律在适用过程中，法条紊乱。理论上，多元化的立法主体极易使规范冲突发生的概率提高。而我国目前实质意义上的违宪审查制度并没有办法在短期内建成，有学者甚至认为：“国家立法呈现逐渐细化的趋势，给地方留下的立法空间逐步缩小，这使得地方立法要么重复国家的法律，要么违背国家的法律，境地十分尴尬。”② （二）易导致地区保护主义的故态复萌。这就使得在地方立法权的发展过程中，给地区保护主义提供不当了“法制化”基础。使其借此机会重新出场，“新瓶装旧酒”。 （三）地方立法质量品质不一，使得不同地域的人民所享有的实际法制保障亦不一致。虽然新《立法法》在扩大市级地方立法权的同时，在第2条附加了限制性规定：“其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。但逐步推进策略的强调并不能在实践中完全解决市际立法能力和水平的差异问题③，此举极易使得在我国不同地域的中国公民所享有的实际法制保障效用存在差异，衍伸出新的不平等。 （四）新《立法法》中就设区的市的地方立法权作出了限定，但也只是说其在“城市建设管理、环境保护、历史文化等方面”享有立法权利。事实上，此条款仍未给予地方立法一个明确的权限。这就极易使地方立法在现实操作中，出现一系列问题，如：越权立法、立法抵触问题。脱离了规定的地方立法不但不会有利于地方法制建设，更可能会对我国的法制统一产生不利影响。这就要求政府在一定程度上限定地方立法权，采取一些措施切实实现设区的市的地方立法权。 （五）在我国当前的法律框架下，人民法院判案时可以依据地方性法规，可如若全面放宽地方立法权，就极易使得地方人民法院在判案时被地方思维意志影响，从而达不到司法机关独立行使职能的目的。这与司法机制改革的目标是相背离的。 三、设区的市的地方立法权的实现路径 （一）保障公众参与立法过程 公众参与立法的程度与立法质量直接相关，我国公众参与立法是通过人民代表大会来行使人民权利的，人民群众参与立法虽不属于法定的立法程序范围，却是立法机关事实上遵守的习惯，是我国立法工作所遵循的一项重要原则。④因此，完善听证会及相关制度，不再让听证会只是流于 （下转第38页） *2015年北方民族大学研究生校级创新项目，项目题目：《立法法》的修改与实施条件（项目编号：YCX1514）。
上篇变故与转折：中国立法的历程 回顾中国立法五十年历程，可以瞥见：中国立法走过一条屡经变故，从肯定到否定再到否定的否定的道路。其间忽兴忽废，大起大落，直到近二十年才迎来转折走向稳定发展的新时期。而在这一新时期，它在稳定且较快发展的同时，亦几乎环环处处包含着有待改革完善的动因和必要性。 一矛盾的开端 如果把五十年中国立法分作几个大的阶段，1949－1956年可算第一阶段。在这一阶段，中国社会处于由极为落后的旧状况向当时人们所期望所追求的新社会转变的时期，亦即处于人们通常所说的由新民主主义向社会主义初级阶段过渡的状态。立法在当时那种异常复杂而变动剧烈的历史条件下，仍然获得较大发展和许多成就。但由于这一阶段中国立法的历史背景过于特殊，它的历史局限也尤其大。这是一个矛盾的开端。而就其主要倾向和主要状况说，是好的。 （一）新中国和新立法的诞生 宣告新中国和新立法诞生的盛会新中国立法的产生过程，是同人民共和国的诞生过程一致的。1949年9月在共和国成立前夕召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，在现代中国立法史上占有十分重要的地位。它首先通过了《中国人民政治协商会议组织法》和新政权得以存在和运作的直接的法律依据《中华人民共和国中央人民政府组织法》，接着通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。共同纲领庄严宣布：废除一切压迫人民的法律、法令，制定保护人民的法律、法令。从立法的角度看，这次会议最辉煌的成就正在于，它以立法的形式同时宣告了新中国和新立法的诞生。 当时的执政党与立法中国共产党在这一历史阶段挟民主革命的胜利之风，精神百倍地领导人民在广泛的领域取得伟大成就，对于法制，党当时也给予一定重视。1949年以来的五十年中，党专门就法制问题发布的为数不多的文件中，有两个是在1949年发布的，1949年1月1日中共中央提出《关于接管平津司法机关之建议》，同年2月中共中央发布《关于废除国民党六法全书与确立解放区的司法原则的指示》。另外，1949年1月14日毛泽东以中共中央主席名义发表的《关于时局的声明》也谈到法制问题。这几个文献虽然表明党当时在法制领域更多地注意司法问题，但都包含了党对立法的基本态度和方针：废除旧法律，代之以人民的新法律。这一基本态度和方针，对新中国立法的产生和发展显示了重要的指导作用。之后，党对普选的全国人大的召开和新中国第一部宪法的制定，给予相当重视。毛泽东主席出任宪法起草委员会主席，亲自领导新中国第一部宪法的制定工作。1954年6月14日毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议上，发表题为《关于中华人民共和国宪法草案》的著名讲话。1956年党的八大还作出决议：“我们必须进一步加强人民民主法制，巩固社会主义建设秩序。国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律。”[1] 新中国和新立法的两大盛举这一阶段，共和国历史和共和国立法史上有两大盛举：一为第一届全国代表大会第一次会议在北京隆重召开，一为中国第一部社会主义类型的宪法获得通过。早在1949年产生的共同纲领中，就明确规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”“国家最高政权机关