二、我国计划生育政策制定的依据
（一）整体政策的依据
一般说来，人口发展状况、原有人口政策、整体的制度安排与结构、经济发展及其战略和人口、资源与环境所形成的人地关系构成人口政策环境，并成为所有参与人的共同信息。依据共同信息，参与人形成有关人口均衡发展的不同战略，在反复出现的博弈中，各种决策规则被参与人不断尝试，进而从众多的决策规则中分离出一种参与人都认可、都相信的共同知识，在供给方形成条文化、客观化的政府规制，并在各参与人处得到实施，从而凝结成共有信念。在各种影响因素当中，一定时期的人口发展状况是人口政策形成的重要依据。原有人口政策以路径依赖的方式影响以后的制度安排和政策演变。整体性制度安排和制度结构也成为选择人口政策的重要环境。由于制度结构中各种制度安排的相互关联，某个特定制度安排的变迁，可能引起其他制度安排的服务需求，导致严重的制度非均衡。经济发展及其战略、人口与资源环境等形成的人地关系内生不同的人口需求，诱发新的规则。
总体来说可以归类为以下三个依据：
1.马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想是我国制定人口生育政策的思想理论依据任何政策的制定都是在一定的思想理论指导下进行的。有什么样的思想认识路线,就会制定出什么样的政策来。我国的人口生育政策就是在马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想的指导下制定出来的。马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想不是就人口谈人口,而是运用唯物论的方法,把人口现象、人口运动及其整个过程放到生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动中加以考察,从而既科学地阐明了人口自身的发展规律,也阐明了人口与经济、人口与社会的发展规律,在此基础上,提出了著名的“两种生产”理论、人多也好也坏的两点理论、人口非控制不行的理论、中国是大国也是小国的理论、人均是主要尺度的理论,为我们认识和解决中国人口问题,为我们制定出一个符合中国实际需要的人口生育政策提供了思想理论基础;同时,也为我们在人口问题上统一全国人民的思想认识提供了有力的理论武器。
2.我国人口、经济、社会、资源、环境的现状及其交互作用后可持续发展的需要,是制定我国人口生育政策的客观国情依据。
任何一个国家的人口生育政策,都是从自己的国情及其需要出发而制定出来的。我国是世界上第一人口大国,人口基数大、素质偏低;经济较为落后,底子薄,人均收入低于世界平均水平很多；各种社会设施和社会福利的人均水平处于世界平均水平以下；各种资源总量可观,但是总的人均水平则归于世界上最低行列;自然环境虽然空间较大,但是适宜于人类生存的环境相对紧张,环境的人口承载力已接近饱和。我们的经济、社会、资源、环境已经承受了来自人口的巨大压力,我们不能再继续加压了。摆在我们面前的任务是:承认现实,在已有国情的条件下寻求快速发展的路子。在人口方面,要尽量减少出生人口数量,提高人口素质;在经济方面,在充分利用和发挥劳动力资源优势的同时,大力采用最新技术,以尽快提高社会平均劳动力生产率水平；在社会方面,改善社会设施,增进福利水平,不断提高人们的生活质量；在资源方面,节约资源,提高资源利用率,在开发新资源的同时转变经济的增长方式,提高单位资源的贡献率；在环境方面,合理人口分布,减少污染或破坏,大力发展环保产业,使生态得以平衡,并处于良性循环状态。以上国情诸多要素的发展并不是孤立的,而是相互联系、相互制约、相互依赖,其中特别是人口要素,既与经济有着密切的关系,又与社会有着密切的关系,既与资源有着关系,又与环境有着关系,人口的数量过多和素质偏低的现状正在通过许多途径给经济、资源、环境以不良的影响。我国国情的现状和未来发展趋势以及人口与经济、社会、资源、环境的可持续发展都要求我们制定一个控制人口增长,提高人口素质的人口政策。
3.绝大多数人的生育观念定势及其可塑性是制定我国人口生育政策的社会心理依据。
生育观念是人们生育需求的反映。生育需求即生育动机,有经济的、社会的、精神的、
宗族的、夫妻之间的等等多个方面。由历史和现实诸多因素形成的人们生育观的定势,虽然是我们制定人口政策的出发点,但不是我们制定人口政策的决定点和最后临界点。人们生育观的可塑性和生育极限性才是我们制定人口政策的决定点和最后临界点。从出发点到最后临界点的人们生育观的可塑性是有较大幅度的。我们决定人口政策内容及其量点究竟在较大幅度的哪一点上？对此,我们认为,在控制人口过速增长方向已定的条件下,主要就决定于经过努力工作后人们心理的承受能力了。能承受得了,我们的人口生育政策最终就能落实,也会有很好的政策效果。承受不了,就会造成诸多矛盾,出现各种阻力,人口生育政策就不能完全落实,政策效果也不会是理想的。因此,我们在制定人口政策时,要认真考虑人们生育观的可塑性和人们的不断变化着的心理承受能力,在执行人口政策时,要从育龄群众现实需要出发,采取多种措施,急人所急,帮人所需,不断加大人们生育观的可塑性,提高他们对人口生育政策在心理上的承受能力。只有这样,我们的人口生育政策才是从实际出发的,才会得到绝大多数人的拥护,也才能顺利地得到贯彻执行。
（二）各个阶段政策制定的主要依据
1、现实与要求：计划生育提出的起点（1949—1953）
（1）毛泽东《历史唯心观的破产》一文之潜在影响
1949年10月1日，中华人民共和国诞生，但由于意识形态的分歧，新生的人民政权处于帝国主义的经济封锁和政治包围之中。早在新中国成立之前，前美国国务卿艾奇逊就曾大肆散布：“中国人口在十八、十九两个世纪里增加了一倍，因此使土地受到不堪负担的压力。人民吃饭的问题是每个中国政府必然碰到的一件事情。一直到现在没有一个政府使这个问题得到解决。”针对这种否定、怀疑中国革命的谬论，1949年9月16日，毛泽东发表著名的《历史唯心观的破产》一文，严正批驳艾奇逊的人口观，鲜明地阐述了自己的人口观。毛泽东指出：“中国人口众多是一件极大的好事情，再增加多少倍也完全有办法，这办法就是生产。西方资产阶级经济学家如象马尔萨斯之流所谓食物增加赶不上人口增加的一套谬论，不但被马克思主义者早已从理论上批驳得干干净净，而且已被革命后的苏联和中国解放区的事实所完全驳倒。”“世间一切事务中人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来。我们是艾奇逊反革命理论的驳斥者，我们相信革命能改变一切，一个人口多、物产丰富、生活优裕、文化昌盛的新中国，不要很久就可以到来，一切悲观论调是完全没有根据的。”
毛泽东对人民的热情洋溢的赞扬，有力的批判了人口决定论和人口悲观论者，驳斥了帝国主义对新生的中华人民共和国的攻击。在那时候的历史条件下毛泽东的这些论述，是针对艾奇逊认为中国不能解决吃饭问题的观点来说的，强调的是革命加生产便能解决吃饭问题，并不是回答新中国成立后要不要控制人口的问题。加之那时候战争还未结束的情况下，控制人口问题还没有提上议事日程，所以我们不能撇开当时的历史背景，而用今天的计划生育的观点来看待毛泽东的这种论述。
但同时我们不得不承认，毛泽东在强调人的创造性、批驳人口悲观论的同时，也潜在着忽视人口发展规律和趋势的因素，使中国人民在认识人口问题的道路上多了一些曲折。后来，其中的部分论述被一些人所误用，据以反对节制人口的正确主张，导致片面的、错误的人口理论曾盛行一时，使中国共产党和人民放松了对急剧增长的人口的控制，直接、间接地影响了计划生育政策的制定和执行，造成了较为严重的消极后果。
（2）经验不足与盲目照搬
新中国成立之初，各项事业百废待兴，中国共产党和人民政府不可能立即充分认识到人口增长与经济发展之间的尖锐矛盾，没对人口问题引起足够的重视。由于缺乏准确的资料，对全国的人口总数还没有摸清底细，连起码的人口总数，也是沿用国民党统治时期的 4.75亿人。毛泽东在新中国成立初期的几次讲话中，都说我国人口是4.7亿。统计资料的模糊，
制约了国家对人口问题的认识，包括人口结构、人口分布、发展越势和发展规律等。1950-1953年的抗美援朝战争，更是难以让人超越战争环境而去提倡计划生育。直到1953年，“人多是好事，人多不是坏事”的观点，成为当时人口问题的主导思想。在此思想指导下，1950—1952年三年国民经济恢复时期，我国政府有关部门制定了一些限制节育、鼓励多生的社会经济政策。主要表现为：
在医疗卫生方面，对绝育手术和人工流产采取严格限制的方针。1950年4月20日，中央人民政府卫生部、中国人民革命军事委员会卫生部发布《机关部队干部妇女打胎限制的办法》。规定：为保障母体安全和下一代的生命．禁止非法打胎。并规定了可施行打胎的6种情形。打胎以前，必须经本人丈夫同意并签字。打胎者，或经公立医院妇产科医生证明，申请批准，或经机关首长批准。属中央所属单位的。须经李德全部长审核批准。军事范围的由傅连暲部长审核批准。凡未经批准而打胎者，对其本人及执行打胎者，分别予以处分。1951年12月31日，中央人民政府政务院文化教育委员会批复了卫生部《限制节育及人工流产暂行办法》及《婚前健康检查试行办法》二草案，规定施行绝育手术的条件为：①妇女有重症痨病、心脏病、。肾脏病、恶性贫血或其他足以影响生命之疾病者：②妇女因骨盆狭窄、畸形，难产或其他原因剖腹生产二次以上者；③已婚妇女年逾35岁，有亲生子女6人以上，其中至少有一人年逾10岁，如再生育将严重影响其健康以至危害其生命者。施行人工流产手术的条件为：①孕妇患肺结核、心脏病、肾脏病、恶性贫血或其他重病，继续妊娠将危害母体生命或对母体健康有重大损害者：②发生流产现象，实施安胎无效者；③因骨盆狭窄、畸形或其他原因剖腹生产二次以上者。施行绝育及人工流产手术的批准手续有一些具体规定，在实行绝育手术及人工流产手术之前，必须夫妻双方同意，并经组织批准，违反者以非法堕胎论罪。此外．草案还规定：药房出售节育药具，须向当地卫生主管机关呈报批准等。1953年1月12日，卫生部通知海关：“查避孕药和用具与国家政策不符，应禁止进口”。14日，卫生部批复华东军政委员会卫生部并抄送全国卫生机关及中国医药公司，重申对节育用具的制造销售应予登记，严加管理。
2、计划生育呼之欲出
（1）人口激增的社会现实
为进一步摸清人口底数，掌握我国的基本国情，以适应国民经济有计划按比例发展，从1953年5月开始，我国进行了1949年以来的第一次全国人口普查。普查的标准时间为1953年6月30日24时。普查的项目有：总人口(其中分男、女、育龄妇女)，总户口数，各年龄组人口(其中分0—6岁、7-14岁、劳动年龄人口、男60女55岁以上人口)，市、镇县人口。这次普查，全国共动员了250万统计员、记录员、调查员和监察员等，以个人常住所为计算基础，获得了1953年人口总数、性别、年龄、民族构成和城乡人口分布情况等项目的情况，准确度是较高的。1954年11月1日，普查结果公布：全国人口总数(包括台湾、港澳、国外华侨和留学生在内)为601938035人，其中大陆人口达58060万人，占世界人1：3的1／4：少数民族人人口数为3532万；城市人口占13．26％，农村人口占86．74％。1949—1953后的短短4年中，全国净增人口4600多万．人口自然增长率高达23‰。经过第一次全国人口普查，使人们看到了中国6亿人口的现实，摸清了全国人口的底码，人口增长过快的势头明朗化。在进行全国人口普查的同时，我国内务部还进行了人口动态统计分析。分析结果表明，我国人口已出现高出生率和较低死亡率及高自然增长率的发展趋势。人口基数之大，增长速度之快，使人口问题不容忽视。人口无计划地盲目增长同国民经济有计划发展的矛盾开始显露出来。人们日常生活中已感到城市住房有些紧张，青少年升学受到校舍的限制，育龄人群的避孕要求也变得强烈起来。正如周恩来在《第一个五年建设计划的基本任务》中所言：中国老百姓“对生儿育女的事情是很高兴的，喜欢多生几个孩子。但是，这样一个增长率的供应问题，却是我们一个大负担”。第一次全国人口普查和人口动态统计分析的结果，使人
们看到了我国人口基数大、增长快的社会事实，为计划生育的提出提供了现实依据。中国共产党和人民政府开始意识到控制人口盲目增长的必要性，并从政策上、技术上为开展节制生育作了很多准备工作。
（2）群众普遍的节育要求
1950年4月13日，中央人民政府委员会第七次会议通过丁《中华人民共和国婚姻法》，规定“实行男女婚姻自由、一夫一妻、男女权利平等、保护妇女和子女的合法利益的新民主主义婚姻制度”。我国广大妇女翻身得到了解放，成为国家的主人。她们得到了恋爱自由、婚姻自主和男女平等的权利。人身解放与政治自由的获得，使广大妇女释放出巨大的热情。随着建设事业的发展和妇女就业人数的迅速增加，生育子女过多过密，必然影响她们的工作、学习、生活和对子女的教养。许多已婚妇女既要参加工作、学习，又要兼顾家务劳动、照料孩子。早婚多育与工作、学习、生活之间的矛盾逐渐凸显出来。为摆脱家庭羁绊和多子女的拖累，她们迫切希望晚结婚、少生育。少数农村妇女也迫切希望少生育，更好地参加生产劳动，但她们多数不知如何避孕，又羞于启口询问，更没有避孕节育的措施，私下堕胎的现象也经常发生。
在此期间。我国政府对群众的节育要求有所觉察。1954年5月27日，邓颖超(时任全国妇女联合会副主席)写信给邓小平(时任政务院副总理)，提到“关于已婚女同志生孩子太多的困难以及避孕的问题。……确是带普遍性的。”“有不少已婚男女干部为了避孕，由于得不到指导及适宜的药物工具等而被迫自行盲目解决，采用了一些有损身体健康或引起疾病以致造成不良后果，倘主管及有关方面不及时注意，采取主动的方针和适宜可行的步骤，任其自流，则会使许多干部因缺乏避孕的医药卫生常识而造成不良的后果，将影响干部的身体健康，也影响家庭幸福及女干部的工作与学习。”邓颖超的信真实地反映了广大育龄妇女要求少育、节育的强烈愿望和急切心情，也反映了中央领导对避孕节育问题的重视和关切。收到邓颖超来信的第二天，邓小平即在信上作了批示：“我认为避孕是完全有必要的和有益的，……应采取一些有效的措施。”刘少奇也意识到农民的节育要求，“现在乡下人也在叫苦，他们不知道如何节育，也不知道可不可以不生孩子，溺婴的很多，特别在贫困农民中更多。可见农民中也不是没有人要求节育。做妇女工作的同志就应该采取适当办法，告诉他们如何节育。”在现实与要求面前，中国共产党和人民政府开始考虑计划生育的政策制定和技术服务，计划生育事业呼之欲出。
2、政策与宣传：计划生育起步的双翼（1954—1957）
（1）宣传活动的展开
这一时期由严禁节育到逐步主张节制生育阶段。此时的避孕宣传工作由过去的口头的、不公开的宣传变为登报的、公开的宣传活动，如1956年6月15日，《健康报》发表题为《进行避孕知识的宣传和指导》的社论，6月20日，《光明日报》载李德全(时任卫生部长)在全国人大一届三次会议上的发言《人民保健事业新任务》，6月26日，《光明日报》以《要做好节育问题的宣传和指导》为题载邵力子在全国人大一届三次会议上的发言。8月6日，卫生部根据中央指示精神和形势发展需要，发出《关于避孕工作的指示》。。同年，全国各地报刊如《浙江日报》、《新湖南报》、《解放日报》、《文汇报》等都宣传报道了大量有关节育、避孕的新闻，浙江、上海《新知识》、人民卫生等出版社还出版许多相关书籍。
在人口政策较为宽松的环境里，人口研究之风也日渐兴盛。在中国共产党和人民政府的倡导下20世纪50年代中后期，许多经济学家、社会学家和医学家纷纷在报刊上发表文章，参加座谈讨论，阐述控制人口增长、实行计划生育的必要性，提出解决中国人口问题、推行避孕节育的途径和建议。如罗青（北京劳动干部学校校长）的就出生率的降低提出了两个关键性的问题：节制生育和提倡晚婚，并进行了比较详细的分析。，在众多研究论文中最其代表性、影响最为深远的要当马寅初的《新人口论》。马寅初利用他担任人大代表、人大常委
职务之便，每到一地都深入工厂、农村，间工人农民干部座谈人口问题。7月5日，《人民日报》刊载马寅初在全国人大一届四次会议上题为《新人口论》的书面发言。在《新人口论》中，马寅初根据1953年全国人口普查的资料客观地估量了中国人口发展的态势，分析了人口增长过快与资金积累、轻工业原料生产、粮食生产以及科学研究之间的一系列矛盾，对人口盲目增长作了探讨，提出了控制人口数量和提高入口质量的主张，系统地阐述了自己的人口观点，受到国内外人士的广泛关注。
（2）计划生育的初步开展
1957年3月28日，商业部、卫生部和供销合作总社发出联合通知，决定扩大供应避孕药具并全面降价，实行全国统一价格。5月15日，卫生部发出修改人工流产及绝育手术的通知，简化了人工流产及绝育手术手续。10月10—31日，卫生部、化工部、商业部联合举办避孕工作展览会，并介绍了正在研究、试制中的避孕方法及药具。3月31日，中华医学总会节育技术指导委员会成立。马寅初应邀与会并发言，他说：“我们的经济是计划经济，生育也必须耍有计划。”“控制人口必须要由政府来做，这件事只有我们这个政府做得到”。避孕药具的供应和质量检查的加强，避孕指导门诊点和避孕药具销售点的扩大，人工流产和“结扎”手术手续的简化，节育技术指导委员会和分会的建立及节育技术人员的培训，都大大方便了有计划生育要求的人民群众。
针对中国人口快速增长势头和群众较为普遍的节育要求，中国政府适时地提出实行节制生育和计划生育，并在宣传教育、技术指导和药具生产供应等方面都做了一些实际工作，使得我国人口从1952年开始的第一次生育高峰增速趋缓。但由于各项工作的开展还仅限于在个别大、中城镇以及个别省、县展开，而且很快即告中断，对于全局的控制人口增长没有多大变化。计划生育要走上正轨，还有相当长的一段路要走。
3、争论与批判：计划生育发展的歧路（1958—1961）
计划生育指导思想的反复。1958年“大跃进”运动开始后，整个文化教育界迅速受到反右斗争扩大化的冲击，计划生育指导思想出现反复，刚刚起步的计划生育工作遭受挫折。毛泽东等国家领导人在人口问题上的矛盾心理，误导了对计划生育问题的争论，挑起了对人口研究的错误批判，计划生育认识的误区导致了计划生育航向的迷失与发展的歧路。计划生育成为政治运动的殉葬品。1958年1月28日，毛泽东在最高国务会议上指出：“人多好，还是人少好？我说现在还是人多好，恐怕还要发展一点。你现在要人家节育，但我们一是工具不够，二是宣传不够。农民字都不认识，还有早婚的习惯。你强迫他节育，又不行，他又不能控制自己……我看要搞到七亿人口，就会紧张起来……但是我并不是说不要做宣传，不要制造工具。要做宣传，要尽可能做宣传。我是赞成节育的，并且赞成有计划地节育的。一方面讲节育，一方面要节省，要成为风气。”5月5日，刘少奇在八届二中全会的工作报告中说：“一些学者认定农业生产的速度赶不上人口增长的速度，他们只看到人是消费者，而不首先看到人是生产者，人多就有可能生产得更多，积累得更多………”。“左”倾错误的影响，造成对工农业生产盲目乐观、不切实际的估计，片面强调人多是好事的一面，忽视人多有困难的一面，形成对计划生育必要性的挑战。
1959-1961年三年困难时期，我国人口出生率下降，死亡率升高，自然增长率降低，人口增长陷于停滞。大陆总人口由1958年年底的65994万人反而减至1961年年底的65859万人，1960年更是出现1949年以后的首次人口负增长。1949年以来第一次人口发展低谷，迷惑了一部分人的眼睛，他们认为无需提倡计划生育，也很少有人再愿过问。计划生育工作被搁置下来，广大群众的生育又回复到自发状态。
4、计划生育的再起与停顿（1962—1970）
（1）计划生育的再度兴起（1962—1965）
从1962年起，我国结婚生育人数大幅度上升，初婚妇女数由1959年339.2万猛增至
1962年的577.4万和1963年的507.9万，增福分别达70.2％和49.7％。与此同时，大量已婚育龄妇女开始进行补偿性生育。受此影响，我国人口发展迅速走出低谷，并开始猛增，人口出生洪峰接踵而来。1962年12月18日，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》，文件明确指出：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制《人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态，这是我国社会主义建设中既定的政策。”1963年2月1日，周恩来在华东农业先进集体代表会议上说：在这里我先提出一个问题，就是晚婚和节育。1962年2月7日。周恩来在《克服目前困难的主要办法》一文中指出：“从长远来看，我们不仅要减现在的城镇人口，减现在的职工，还要控制人口的增长。在人口多的城市，在人口密的地区，应该提倡节制生育、计划生育。”1963年9月18日，徐运北（时任卫生部党组书记、副部长）在中共中央、国务院第二次城市工{乍会议上发言，就开展计划生育的步骤和要求提出了明确的方案。1965年2月21日至3月16日，周恩来在对卫生工作指示中强调：“计划生育工作应先搞城市，农村要有重点地结合社教工作来搞，避免强迫命令，要求太急。技术指导，培训干部，卫生部要抓，也要定几条。计划生育是一件大事，要有规划。”
1963年，全国部分省、市已经设立了计划生育机构，配置了少量专职工作人员，有些较大的县也设立了专门机构。1964年1月15日，国务院召集有关部委、群众团体、解放军总政治部开会，研究成立国务院计划生育委员会。会后成立，委员会下设办公室。
（2）计划生育陷于停顿（1966—1970）
在此期间，计划生育在口头上是“要注意计划生育”，但在实际上却是陷于停顿状态。1966—1970年间，尽管中国共产党和人民政府没有放弃人口控制的方针。计划生育的政策也没肖大的改变，但社会环境处于无政府状态，地方计划生育机构或被“革命委员会”取消，或名存实亡，计划生育领导干部靠边站，工作人员包括小分队无法开展工作，计划生育工作实际上陷于停顿状态。1968年8月，国务院成立计划生育领导小组，办公室设在卫生部，由栗秀真任办公室主任，有关计划生育工作由卫生部军管会业务组统一领导，但实际上只是一种摆设，投有发挥作用。在“左”的思想影响下，周恩来提倡计划生育的建议，大多难以付诸实践，全国人口又处于盲目发展的状态。计划生育工作的受阻，使1962年开始的全国第二次人口生育高峰居高不下，并呈现出峰值高、峰期长、惯性大的特点。
5、计划生育的勃兴与普及（1971—1978）
随着“文化大革命”的开展，我国人口在无政府状态下急剧膨胀，人口与经济的比例关系严重失调。人口与经济的相背运动，使国民收入的很大一部分不得不用于新增人口德生活需要，资金积累和人民生活水平的提高受到限制，市场供应、往房、交通、教育、医疗以及劳动就业等一系列社会经济问题更加严重。全园人均耕地面积由1965年的2.14亩减至1970年的1.84亩。1970年，人均粮食产量只有293公斤，比1957年还少13公厅。控制人口过快增长越来越成为国家的当务之急。
在“文化大革命”期间，周恩来在毛泽东的倡导下，顶住“四人帮”的干扰和破坏，克服重重困难，重申实行计划生育的政策，并做了大量艰苦细致的工作，表明了国家控制人口过快增长的决心。中共中央、国务院高度重视计划生育工作，进一步从战略高度明确了实行计划生育的思想，统一了全党全民的认识。在1971-1978年间．国家加强了对计划生育药具的生产和管理，全国各地组织机构相继恢复，计划生育政策初步形成，广大干部和人民群众认识到人口控制势在必行，广大城市和农村普遍大力开展了计划生育，我国的计划生育工作渐入正轨。
1978年2越24日，国务院批转《关于全国计划生育工作汇报会的报告》，提出力争在三年内把人口自然增长率降到10‰以下，为实现四个现代化做出更大的贡献。10月26日，中共中央批转国务院计划生育领导小组《关于国务院各计划生育领导小组第一次会议的报
告》（中发第69号文件），进一步明确了“晚、稀、少”的内涵，即“提倡一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个。生育间隔三年以上。”这样，我国以“晚、稀、少”（后来发展为“晚婚、晚育、少生、优生”，具体表述为“控制人口数量，提高人口素质。”）为主要内容的计划生育政策基本形成。
6、计划生育的限制人口增殖政策在生育数量上的进一步收紧（1980—1984）
邓小平指出，“人口多、耕地少和底子薄是中国实现四个现代化必须看到的两个重要特点。”由于我国人口基数大，“即使若干年后人口不再增加，人口多的问题在一段时间内也仍然存在。”。人口众多，使我国在生产还不够发展的条件下，吃饭、教育和就业就都成为严重的问题。因此，在社会主义现代化建设中，必须大力加强计划生育工作。”“争取到1985年把人口增长率降到10‰以下，降不到这个水平不行，国家负担不起。”“中国是个大国，又是个小国。所谓大国就是人口多，土地面积大。所谓小国就是中国还是发展中国家，还比较穷。中国是名副其实的小国，但又可以说中国是名副其实的大国。”基于上述考虑，邓小平反复提到计划生育的重要性和紧迫性。
国务院在1980年9月召开的第五届全国人民代表大会第三次会议上，正式宣布实行计划生育政策。指出:“国务院经过认真研究，认为在今后二、三十年内，必须在人口问题上采取一个坚决的措施，就是除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制，争取全国总人口在本世纪末不超过十二亿”。同年9月25日，,中共中央发表“关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信”，号召党团员带头执行新的计划生育政策。1982年初，中共中央、国务院又发布了关于进一步做好计划生育工作的指示，具体规定：国家干部和职工、城镇居民,除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子；农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎；对于少数民族，也要提倡计划生育，在要求上，可适当放宽一些。计划生育工作要继续提倡晚婚、晚育、少生、优生。既要控制人口数量，又要提高人口素质。
同年10月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发《全国计划生育工作会议纪要》时指出，实行计划生育，是我们国家的一项基本国策，是一项长期的战略任务。至此，我国限制人口增殖的生育政策在内容上有所扩展和充实，在生育数量上又进一步收紧。晚婚、晚育没有变化，少生从允许生二孩调整为基本只准生一孩，稀是就生育间隔而言的，只生一孩，就不存在间隔了，稀被取消了，增加了一个优生，即提高人口素质的内容，而且第一次把计划生育提高到基本国策高度来认识。
7、计划生育政策的进一步调整和稳定（1985—1991）
在这一阶段，我国的计划生育政策得到了逐步的完善。我国的计划生育政策是“从我国的实际情况出发制定的。它是我国的一项基本国策，并写入我国的宪法。”在坚定不移地实行计划生育基本国策、严格控制人口增长的大前提下，从中央7号文件出发，根据各地的不同情况，分类指导，在实践中不断完善生育政策，使我国生育政策逐步建立在坚实可行的基础上，保证了生育政策的稳定性和连续性。1985年10月和11月，国家计划生育委员会先后在山东省荣成县和陕西省勉县召开南片和北片试点县经验交流会。1986年4月12日，六届全国人大四次会议提出了我国主要生育政策为：各地区、各部门要继续把计划生育工作放在重要的地位，大力抓紧抓好。计划生育部门要根据各地不同情况，进行分类指导；继续提倡晚婚晚育和一对夫妇只生一个孩子。农村中有实际困难的夫妇，可以按计划生育两个孩子；少数民族夫妇，一般可以生育两个孩子，个别可以生三个孩子。5月9日，中共中央批转《关于“六五”期间计划生育工作情况和“七五”期间工作意见的报告》。在批语中说，实行计划生育、控制人口过快增长的关键，是从实际出发，制定出经过教育、绝大多数群众能够接受的有利于控制人口增长的政策。12月1日至5日，全国计划生育工作会议强调，计划生
育一定要继续抓紧，不要动摇。
1988年3月31日，中央中央政治局常委第18次会议强调，把计划生育政策建立在既坚定而又可行的基础上是中央的决定。“农村应该有个长期、稳定、得到多数农民支持的计划生育政策，除了过去规定的一些特殊情况可以生两个孩子以外，要求生第二胎的独女户，间隔几年以后可允许生二胎。”1989年2月27日，李鹏在全国计划生育委员会主任会议上坐重要讲话，“我们现在的人口政策总的要求是，实行计划生育，控制人口数量，提高人口素质。基本的政策是提倡一对夫妇只生一个孩子。”2月23日，中共中央政治局常委会第58次会议认为，计划生育是我国的基本国策，计划生育政策必须稳定；政策的波动会引起多生、抢生，因此既不能再放宽，也不能再收紧。1991年5月12日，中共中央、国务院联合发出《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，要求坚决贯彻落实现行政策，依法管理计划生育。总之，“中国计划生育工作的基本经验，其中首要一条是必须制定一个既坚定又可行的计划生育政策，这个政策必须稳定，并且要把计划生育工作逐步纳入法制轨道。”
在这一时期，组织机构日益健全，事业机构如计划生育服务站的广泛建立，计划生育相关科技攻关硕果累累等。
8、计划生育的新形势与新探索（1992—2013）
1992年以后，社会主义市场经济体制在我国逐步建立起来。但“计划生育作为基本国策，不会因为经济运行机制的转变而改变。”计划生育政策的稳定，主要体现在一些重要会议、重要文件和领导人的讲话中。早在1992年3月12日，中共中央政治局常委会第172次会议认为，“目前计划生育工作绝不能有丝毫松懈，计划生育政策必须坚持不变，已经统一的控制人口增长的计划指标也不能随意改变。”1993年3月21日，李鹏在中共中央、国务院第三次计划生育工作座谈会上说：“在计划生育中有诸多经验，其中有一条是：现行的计划生育政策不变。政策上不能摇摆。”
调整后的现行计划生育政策 ,具有三点新意。其一为控制生育二胎的条件有所放宽,原先定的十几种情况加上独女户,农村政策生育率约为1.76 孩，大大缓解了生育政策与生育需要之间的矛盾；其二为严格禁止计划外生育，特别是计划外三胎生育；其三为对少数民族计划生育的要求进一步明确起来，人口在1000万以上的少数民族，原则上与汉族同样要求，1000 万以下的，根据人口密度等情况，允许一对夫妇生育二胎，个别的可以生育三胎，但不准生育四胎。调整后的现行生育政策，受到绝大部分城乡群众和育龄夫妇的欢迎和支持，具有较强的生命力，因而需要稳定，以充分发挥生育政策对人们生育观念和生育行为的导向作用。
随着多年的计划生育政策的执行，近年来也给社会带来了一些消极的影响。
一是人口性别结构问题。资料统计我国近几年新生人口男女比例117:100，国际公认比例107:100。男性比例过高造成：婚姻压力大、加剧性犯罪、卖淫嫖娼、拐卖妇女儿童等现象，社会不稳定因素加大。
二是人口老龄化。我国进入“未富先老”困境。我国人口老龄化进程快，老年人绝对数量大、区域差异明显，人口老化与综合国力不相适应，即进入“未富先老”的困境。
三是劳动力就业问题。劳动年龄人口供应跟不上经济发展需求，靠人力实现增长的中国经济面临持续衰退。预测表明中国劳动适龄人口将从2013-2015年减少。未来10年内，20-40岁年龄段减少1亿以上。
四是是对家庭规模结构的影响。421家庭结构导致独生子女老年父母“老难所养”和“老无所依”。
五是独生子女的性格健康问题。社会学家研究发现，大多数独生子女在人格特征方面缺乏合作、共享和宽容精神。与老一代相比，抗挫折能力和心理素质差，不及父辈勤俭节约，由此可能引发其他社会问题。
所以基于上述原因，在2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全
面深化改革若干重大问题的决定》对外发布，其中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。
[1].杨魁孚、梁济民、张凡：《中国人口与计划生育大事要览》，中国人口出版社，2001年9月版，第2页。
[2].彭珮云：《中国计划生育全书》，中国人口出版社，1997年3月版，第59页。
公共政策制定意义 摘要：公民参与在公共政策的整个运行过程中，充分保障广大人民群 众的主人翁地位，真正贯彻公共政策的民主化原则，制定出科学、合理、公正的公共政策，以实现公共政策的有效性中的意义是极其重大 而长远的。公民参与也是民主程序的核心概念，“真正的民主，需要 通过‘公民持续的参与’，方能领略什么是民主，在心理上融会和建 立民主作风，在行为上获取民主办事的技巧和方法，这样才能够保证 社会运作是真正由人民主宰。” 随着社会主义市场经济和政治民主的迅速发展，公共政策已经成为政 府调控现代市场经济和实行社会管理不可或缺的重要手段。不过，因 为政府自身的缺陷和公共事务的复杂等因素，公共政策往往并不像人 们所想象和期望的那样有效。为了制定出科学、合理、公正的公共政策，人们持续地从多方视角、通过多种途径实行探讨及实践。本文从“公民参与”视角出发，从原因和背景、功能、争议及存有问题和对 策几个方面论述了公共政策中的公民参与，以期为公民参与乃至政策 科学的发展“添一把薪”。 一、公民参与的原因及背景解析 1.公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础 首先，政策的需求信息来自社会民众或团体（利益集团）。任何一项 政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求 的政策总是从民间社会首先萌发。且任何公共政策总是涉及广大民众的，公共政策应是以保护他们的起码利益为目的的。其次，民众也是 公共政策运行的主体，公共政策的执行常常需要施政者与影响对象之 间的密切合作。如果后者是被动的、消极的，那么政策的效果会大打 折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得失，才能够制定出最符合社会需要、最能为社会公众所接受的 公共政策。
计划生育优质服务的内容和任务 (一) 内容 1. 提供足够选择的避孕方法； 2. 介绍常用的避孕方法知识； 3. 胜任的技术能力； 4. 良好的人际关系； 5. 周密的随访服务； 6. 多功能的生殖保健服务。 (二) 主要任务 1. 坚持以人为本，以提高群众自我保健意识和自我保健能力为重点，丰富科普宣传内容，把宣传教育与咨询服务结合起来，提高科普宣传的针对性和有效性； 2. 实行避孕节育措施的知情选择(知情选择：就是通过宣传教育和良好的服务，在育妇充分了解情况的基础上，根据自身情况，自愿选择各种节育措施)。扩大计划生育技术服务领域，把技术服务从单纯的落实节育措施拓展到避孕节育全程服务、优生优育服务、生殖保健服务； 3. 建立科学的管理和服务规范，把群众满意程度作为重要标准； 4. 健全考核评估体系和考核评估办法，建立宣传教育、科学管理和综合服务相统一的经常性工作机制 计划生育技术服务的概念。 计划生育技术服务是指通过手术(计划生育四项手术)、药物(避孕药物)、工具(避孕套) 、仪器(B超)、信息和其他手段，有目的地调节人的生育行为，并围绕生育、节育、不育开展相关的生殖保健服务。 生育、节育、不育具体内容及围绕“三育”开展相关的生殖保健服务的内容 1. 生育：是指从怀孕到分娩阶段，这一阶段应搞好孕期保健及产后随访。因为搞好孕期保健是预防孕期并发症、降低难产率、降低孕产妇死亡率、保护胎儿健康发育、提高母婴健康水平的重要措施。孕期保健包括定期产前检查和咨询指导两方面。 ①从确定妊娠之日起开始进行孕期检查。一般于妊娠早期和妊娠20周时检查1次；妊娠 28周以前，每4周检查1次；妊娠28周以后，每2周检查1次；妊娠36周以后，每周检查1次。 对妊娠过程中往来不便者，检查次数可酌减。如有异常发现，应随时进行检查。 ②向孕妇提供的咨询与指导包括：孕妇的饮食与营养、谨防病毒感染，孕妇用药知识、保持良好情绪、衣着与卫生活动和休息、睡眠及姿势、性生活卫生、避免接触放射线及有
中国制定《物权法》的基本原则和政策导向 国务院发展研究中心肖元真 改革开放20年来,中国社会经济迅速发展,人民群众普遍要求切实保护他们通过辛勤劳动积累的合法的私有财产,《物权法》正是这样一个中国社会主义市场经济体制建立和发展过程中急需推出的一部保护中国民事主体财产权益的重要民事法律。1993年,中国正式开始了《物权法》的起草工作,这部历时15年制定的法律草案历经九届全国人大常委会。十届人大及其常委会八次审议,创造了中国立法史上单部法律草案的审议次数之最。期间,全国人大常委会还通过向社会全文公布草案,举行座谈会和论证会等方式,广泛听取各方面的意见,并据此进行了多次修改,终于布,但前结束的中国第十届全国人民代表大会第五次会议上高票审议通过,将于2007年10月1日起正式在中国施行。《物权法》的颁发将对中国社会和经济的发展产生深远的影响,中国公民日益关注的对公有财产和私有财产给予平等保护的理念,最终在这部法律中得以充分体现和真正明确。 (一)制定《物权法》的基本原则 中国《物权法》的基本原则,就是《物权法》的制定、解释、适用、研究的最基本的规则。这些基本原则在《物权法》中并不是一些抽象和空洞的教条,而是集中体现了物权的总体精神,是《物权
法》规则体系的总概括。它具体地体现在《物权法》的具体条文中,并且是有关物权的民事活动必须遵循的法律准则。因此《物权法》的基本原则是制定《物权法》的最基本的问题之一。 《物权法》是《民法》的重要组成部分 《物权法》是《民法》的重要组成部分,它是调整人(自然人、法人、特殊情况下可以是国家)对于物的支配关系的法律规范的总和。在人们的日常理解中,《物权法》有广义的和狭义的两种涵义。广义的物权法即实质意义的物权法,凡是调整物的支配关系的法律规范,都是广义的《物权法》。因此,不仅民法物权篇包括在内,其他如《土地管理法》、《森林萨》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《房地产法》等相关法律中有关物权的规定都属于物权法。狭义的物权法即形式意义上的《物权法》,专指《民法》中的物权篇而言。中国《物权法》的基本原则主要是就狭义的《物权法》展开的,但这些基本原则对于广义的《物权法》仍具有指导意义。 《物权法》是调整人对物的支配关系 《物权法》调整的是人对物的支配关系,较之《民法》的其他部分,它更为直接地反映着一定社会的所有制关系。在生产、交换、分配、消费的社会生产总过程中,《物权法》确认着生产和交换的前提,体现了分配的结果,并且也决定着消费的范围。所以,物权法对于
公共政策分析作业： 一、公共政策的功能是什么？ 引导功能、调控功能、分配功能。 （一）公共政策的引导功能 1、公共政策的规范导向功能主要是通过两种途径表现出来：一是借助于目标要素，规范人们的行为方式；二是借助于价值要素，规范人们的行为方向。 2、公共政策发挥的规范作用可以分为直接导向和间接导向，在一定条件下，两者可以相互转变。 3、公共政策的导向功能，从作用的结果来衡量，可以有正导向功能，也可以有负导向功能。 （二）公共政策的调控功能 1、公共政策调控功能的基础包括两方面：一是这种调控的必要性，社会之所以需要运用公共政策进行调控，是因为现实社会中存在着各种不同的利益群体，它们之间不可避免地会有摩擦、冲突甚至对抗，政府必须使用公共政策这一有效的工具来对各种利益群体的矛盾进行调控；二是这种调控的可能性，社会之所以能够运用公共政策进行调控，乃是因为现代社会的运行不是一个自发的、无序的过程，而是一个依据客观规律的、有序的、按比例的过程。
2、公共政策的调控活动也有直接与间接两大类型，公共政策还可以分为平衡调控和非平衡调控两种方式；就调控结果来说，则有积极调控与消极调控两类。 （三）公共政策的分配功能 1、一般来说，政府的公共政策所体现的分配原则主要有三种：一种是为追求效率而鼓励扩大差别的原则，二是为消灭差别而牺牲效率的原则（计划经济体制下），三是效率与公平相统一的原则（市场经济体制下）。 2、能从政府的公共政策中获益的社会公众通常有以下几类：一是与政府的主观偏好相一致的公众；二是能代表社会发展方向的公众；三是在社会中成为大多数者的公众。二、举例说明如何科学地进行公共政策的制定？ 科学地制定公共政策，是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法，特别是政策科学的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。任何人不得随意改变或者不执行这些程序，并且在公共政策成熟的基础上，把调查程序、决策程序、执行程序、评估程序等这些合理的程序变成制度和法律。 （一）公共政策制定的举例 2009年，国家标准化管理委员会暂缓实施了涉及电动轻便摩托车内容的规定。这个通知，就是舆论针对“新国标”
计生办工作职责 1、负责对村级人口目标责任制的考核工作，并对本乡镇计划生育工作进行形势进行，提出工作建议，拟定工作计划，为党委政府当好参谋。 2、做好乡镇计生宣传教育工作的规划和安排，按照乡镇计生宣传教育工作的要求，结合本乡镇工作实际做好经常性宣传和集中宣传的筹划工作。 3、负责本乡镇计划生育的来信来访工作,根据上级领导的要求，开展立案、调查等工作，对信访调查结果提出处理建议。负责本乡镇计划生育政务公开工作，定期更新公开内容。 4、负责生殖保健服务证、生育证、流动人口婚育证明、独生子女父母光荣证的审核、压滤机滤布厂家发证、登记及WIS数据变更工作。 5、分析本乡镇计划生育工作形势，依据信息提示单，检查各村计划生育工作任务的完成情况，为党委政府计划生育工作决策和督促各村按时完成工作任务提供依据。 6、按时上级协会的要求，在做好本级协会工作的同时，指导村级协会开展活动。
组织办公室工作职责 一、认真学习贯彻新时期党的组织工作路线、方针、政策和党建工作业务知识，坚决贯彻执行上级党的建设方面的决定和指示。 二、指导基层党组织做好发展党员工作，总结经验，纠正发展党员工作中出现的问题，做好对预备党员的考核工作，认真把好质量关。 三、调查研究党员队伍的思想状况，抓好党员的管理、教育和培训工作。 四、召开党委、总支、支部民主生活会，指导支部开展好"三会一课"等制度。 五、经常了解党的基层组织建设中存在的问题，提出解决问题的意见和措施，掌握基层组织开展"创先争优"和民主评议党员活动的情况，及时向党委汇报。 六、负责各支部的测评、整顿、充实、教育、培养、争先创优、政绩考核等项工作。 七、负责镇中层领导干部和村级干部的管理、考核工作。 八、注意发现、掌握先进典型，总结经验，整理文字材料，及时报送宣传。 九、完成市委组织部安排的各项工作。 十、完成镇主要领导交办的其它工作。
价格政策制定及价格体系建立 吴勇 弱势企业在强势企业的缝隙中寻求生存空间，价格政策较为灵活多变，只要管理者认为毛利足够即可，一个客户一张价格表成为常事，甚至可以每次交易进行一次议价。当企业发展到一定时期，已树立一定品牌，形成一定规模时，灵活多变的价格政策就将成为企业更上一层楼的绊脚石。此时企业面临三个方面的困境：一是获利能力如何提高，部分客户虽然有一定毛利空间，但与平均毛利相去甚远，从整体上看并不划算，限制了企业的整体赢利水平；二是自身管理能力的提高跟不上客户数量的上升，经常将客户价格弄错；三是客户抱怨急剧上升，不满其他客户的价格优惠。 如果要想将企业做大、做强，重新理顺价格体系、制定合理的价格政策势在必行。 一、影响客户定价的因素 （一）区域 1、覆盖能力 受多种因素如交通、地缘、容量、逆向竞争、民风等影响，企业的覆盖能力并不是以企业所在地为中心由强到弱逐级向外扩散，而是具有一定的不规则性。覆盖能力强的区域企业占有优势，与客户议价占据主动位置，应充分利用定价话语权将价格定在更有利的位置，而覆盖能力弱的区域，定价话语权在客户端，如果没有价格倾斜自然难以寻求理想的客户。 2、市场容量与竞争状况 市场容量越大的区域竞争越成熟，客户议价能力也越强，各厂家价格较为透明，也较接近其底价。此类区域定价偏高将限制企业产品进入，市场占有率在很长一段时期内难以达到合理的份额，而低价政策又不可能长期坚持，因为毛利空间有限，通过低价获取市场份额的结果是销量越大亏损越多。由于有众多同类产品流通于市，确定价格也较容易寻找到合理的参照。局部区域处于非常竞争状况，虽然并不成熟，由于少数寡头客户竞争秩序不稳定，为了占有更为有利的竞争地位而大打价格战，企业要想占有一席之地不可避免会被卷入其中。 3、品牌知名度 弱势企业虽然整体上品牌知名度不如强势企业，但在局部区域可以通过集聚化战略取得优势。一旦形成良好的品牌效应，销量上升空间有限时，应充分利用其优势将价格定在更有利的位置。如果此时不合理调整价格，不仅自身利益受到损失，还会殃及其他同业厂家。 （二）客户销售规模 客户销售企业的产品越多，对企业的贡献也就越大，在企业的客户群中也处于更为重要的地位，所以理应针对大客户制定不同的价格倾斜政策。 （三）自身品牌 有的企业为了避免渠道冲突会采用多品牌战略，由核心客户经营主品牌，衍生客户经营第二、第三等辅助品牌，此时为保障核心客户利益，主品牌产品价格应有相应倾斜。我个人并不赞同将辅助品牌作为增加边际贡献的手段而将其价格定低，那样会引起经营主品牌的核心客户产生不满，甚至导致主品牌产品销量萎缩低于辅助品牌。
制定政策应坚持实事求是原则 陈前金 2011年7月28日，《江西省人民政府办公厅印发关于妥善处理解决未参保城镇小集体企业职工参加城镇企业职工基本养老保险等遗留问题实施方案的通知》（赣府厅发〔2011〕38号）指出：“制定出台并实施城镇小集体企业职工等参加基本养老保险办法，是省委、省政府保障和改善民生的一项重大决策，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的必然要求，关系到许多未参保城镇小集体企业职工等人员的切身利益。各地、各部门要加强组织领导，加大工作力度，采取切实措施，确保今年底前完成未参保城镇小集体企业职工参保工作。”《实施方案》规定，曾经与城镇小集体企业建立劳动关系或形成事实劳动关系，且所在企业已经没有生产经营能力、无力缴纳养老保险费的城镇小集体职工（包括劳服企业、五七工厂、家属工厂中的五七工、家属工及超过退休年龄的人员）， 2010年12月31日前具有我省城镇户籍、未参加城镇企业职工基本养老保险的人员，可以参加城镇企业职工基本养老保险。这一举措，充分体现了江西省委和江西省人民政府对城镇小集体职工的关怀，是一件深得民心、有利社会稳定和经济发展的大好事。 《实施方案》规定申报时应提供以下材料：1．本人身份证、户口簿；2．职工档案或用工登记表（职工花名册）、《劳动合同》、工资发放表、工资台账、在城镇小集体企业工作期间的工作证、入党入团志愿书、有关获奖证书等能够证明其工作经历的相关原始资料；3．户籍与企业所在地不在同一县（市、区）的，需提供户籍所在地社保经办机构未参加城镇企业职工基本养老保险证明；4．其它需要提供的材料。应当说，这些条件都是比较宽松的。然而，有两个问题必须搞清楚：一、上述原始材料由谁提供？二、没有原始材料怎么办？
理论联系实际，阐述对公共政策科学化民主化的认识 “决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题”1986年万里在全国软科学研究工作座谈会上谈到。党的十三大报告提出“党的决策的民主化和科学化”以来，决策科学化、民主化、法制化问题在理论上不断得到重视，在实践中不断得到强化。党的十八大更是强调，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序。 在现代的经济社会中、传统的管理理论已向现代公共治理理念发生转变，公共政策的民主化、科学化已经成为现代社会的一项普遍政治原则和公共行政准则，也是我国公共政策发展的必然趋势与时代要求。 一、公共政策科学化民主化概述 所谓公共政策，一般是指政府为解决现实和潜在的社会问题而做出的决定与行为，是公共领域的行为规范、准则或指南。公共政策民主化是保障公共政策实现公共利益的必要条件。科学的公共政策，必然是专业的决策者运用科学的决策方法，经过科学的决策程序，做出符合客观规律并能促进自然、社会、人类协调发展的公共决策。 如何实现公共政策的民主化科学化，必须从政策过程的每个环节入手。政策过程是一项政策从议程设置、规划、决策、执行、评估、变迁到终结的整个运行过程。后文将对这七个环节进行一
一阐述。 二、议程设置 议程设置是政府过程或政策循环的第一个环节。 王绍光在《中国公共政策议程设置的模式》一文中依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式，分别是关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式及外压模式。在议程设置过程中, 我国随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大,“关门模式”和“动员模式”逐渐式微, “内参模式”成为常态,“上书模式”和“借力模式” 时有所闻,“外压模式”频繁出现。 尤其自2012年新媒体飞速发展以来，媒体议程、公众议程与政策议程的互动关系发生改变。《自媒体的议程设置：公共政策形成的新路径》（邓喆、孟庆国，2016）一文指出，自媒体赋予公众及时、主动发声的平台，使公众得以反映与日常生活紧密相关的问题。从这个角度观察, 我们可以看出，我国公共政策议程模式已发生了根本性的变化，民主化更加凸显。 三、政策规划 政策规划作为公共政策过程中的一个重要环节，是政策制定走向民主化和科学化的必经阶段。 与西方国家以立法为目标的政策过程不同，规划在中国远远超出一个政策文本或一个封闭的政策过程，而是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式，不断协商、起草、试验、评
公共政策执行的手段与过程.txt鲜花往往不属于赏花的人，而属于牛粪。。。道德常常能弥补智慧的缺陷，然而智慧却永远填补不了道德空白人生有三样东西无法掩盖：咳嗽贫穷和爱，越隐瞒，就越欲盖弥彰。第四节公共政策执行的过程和手段 一、政策执行过程的诸环节 政策执行过程包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施等环节。 1 、政策宣传 政策宣传是政策执行过程的始环节和一项重要的功能活动。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有明确认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。因此，各级政策执行机构要努力运用各种手段，宣传政策的意义、目标，实施政策的方法和步骤。 2 、政策的分解 政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动，是实现政策目标的必经之路途。制定执行计划，应遵循下列原则： （ 1 ）客观性原则。编制计划要切实可行，积极可靠，排除臆断；计划的各项指标，不保守也不冒进：既不是唾手可得的，也不是经过努力仍然高不可攀的；对有关人力、物力、财力等条件，必须做到“心中有数”，切不可含糊笼统。 （ 2 ）适应性原则。编制的计划要有适应环境变化的弹性机制，特别是要有应对意外情况发生的防范机制。 （ 3 ）全面性原则。编制计划要能够统筹方方面面、理顺各种关系，切忌顾此失彼。计划前后衔接、轻重缓急有层次，不同管理层次的计划各有侧重。 （ 4 ）一致性原则。执行机构内部各职能部门要做到工作目标和政策目标保持一致，上下级的政策目标保持一致，以增强组织上的统一性和方向上的一致性。 3 、物质准备 物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。执行者应根据政策执行活动中的各项开支编制预算。预算报经有关部门批准后，才算落实了经费。必要的设备，包括交通工具、通讯工具、技术机械设备、办公用品等，是政策执行的物质手段。只有具备了必不可少的设备条件，政策执行才有可能顺利进行。 4 、组织准备
精心整理 公共政策环境对公共政策的影响 公共政策环境包括：结构环境、社会环境、经济环境、政治环境、文化环境。公共政策环境对塑造、决定和制约公共政策，起决定和基础作用。公共政策影响和改造政策环境，具有反作用。 公共政策制定是政策过程的的首要阶段和关键环节，是政策科学研究的核心内容。在公共政策实践中，对影响政策制定的各类要素进行分析，对于提高政策制定的科学化、民主化和法制化有着重要的现实意义。社会公众、新闻与网络媒体是两个不可忽视的重要因素，它们以不同的力度影响着公共政策的制定。 （一）社会公众的影响?。公众诉求成为影响公共政策制定的基本社会因素，不得民心的政策，不管多么符合政党、利益集团，政策制定者的愿望和利益，从长远看也是不成功的。所以在制定公共政策的过程中，应该充分考虑到社会公众的要求、心理等方面的因素，处理好各种矛盾和冲突，保持社会稳定。?如在城区规划中，涉及到居民房屋拆迁这一重要问题，它关系到公民的切身利益，必须妥善处理。所以政府和相关部门应该从公众角度出发，完善拆迁机制，认真贯彻国家和省对房屋拆迁工作的法规，切实解决好居民的拆迁安置工作，积极争取政法部门和舆论的支持，创造既维护拆迁居民的合法权益，有依法服从拆迁，服从城市建设大局的社会氛围。?（二）新闻与网络传媒的影响?。新闻与网络传媒的出现和发展给民意的表达带来了新的平台，打破的传统媒体对信息发布的舆论的垄断地位，在政策制定过程中产生了越来越重要的影响。新闻与网络传媒通
精心整理 过制造和传播社会舆论对公共政策的影响表现为：提高政策问题的认知度，扩大政策诉求群体，扩大公众参与等。???综上所述，社会公众、新闻与网络传媒是公共政策制定过程中不可忽视的影响因素，这些影响存在与政策制定的整个过程始终。处理好它们与公共政策制定之间的关系，对于推动公共政策的科学化、民主化和法制化有着重要的意义。 :|
计划生育协会岗位职责 1、组织会员带头实行计划生育，带头学习计划生育与生殖健康科学知识，带头勤劳致富，带头建设文明家庭。 2、向群众宣传国家的人口与计划生育方针、政策和法律、法规，传播计划生育、生殖健康、优生优育和生产科技知识，协助村（居）做好群众的思想政治工作。 3、协调社会力量，为群众提供生育、生产、生活等服务，帮助群众排忧解难。 4、积极参与村（居）民自治，了解、反映群众的意愿和需求，协助村（居）改进工作，维护群众的合法权益。 5、总结交流工作经验。
微机管理人员的职责 （1）督促村级及时准确上报信息，并对其进行检查监督。 （2）负责信息的收集、录入、变更、核实、上报、反馈。 （3）利用全员人口信息网络版落实和开展计划生育与生殖保健全程服务。 （4）对收集的个案信息进行统计分析，对本地区的人口发展进行预测。 （5）负责村级人员的指导和培训。 （6）努力学习业务知识，提高统计业务和微机操作水平，牢固树立保密意识。做好计生信息数据库与个案信息的保密工作，对外开放信息必须经过严格审批，做好登记。 （7）岗位轮换时，负责对新同志的指导、传授与培训，新同志未能完成胜任工作前，不准离岗。
手术室工作制度 一、手术室工作人员，必须严格遵守无菌原则。保持室内整洁，进入手术室时必须穿戴手术室的鞋帽、隔离衣及口罩。 二、室内必须保持严肃、安静、禁止喧哗。 三、受术者进入手术室应查对姓名、手术名称、部位、麻醉方法及麻醉用药。 四、手术室的药品、器械、敷料，未经站长同意一律不准外借，均由专人负责保管，放在固定位置，并经常检查，以保证手术正常进行。 五、手术包及器械应定期消毒，并标明消毒日期，定点存放，严禁使用消毒过期和未消毒的手术包及器械。 六、手术室内麻醉药、剧毒及消毒药品须有明显标志，根据医嘱仔细检查的方可使用。 七、无菌手术与有菌手术应分室进行。手术前后必须详细清点手术器械、敷料等数目，手术后及时清理、消毒手术室，清洗干净被血液污染的器械、手套与敷料。 八、凡与手术无关的人员不能随意进入手术室，如确需进入，应经手术室负责人同意后方可入内，听从手术室人员指挥，不得影响手术人员的工作。 九、手术室必须严格按标准定期做地面和空气消毒。
制定销售政策的方法 所谓销售政策，就是通过利益之手促使通路各成员按照公司所设定的思路展开工作并达到预期效果的调控手段。厂家与经销商之间是一种利益关系，厂家要管理好市场，光靠说或告诉经销商如何做是没有用的，经销商又不是你的部下，凭什么听你的？所以我们要通过销售政策促使通路各成员按照我们所设定的思路运作，促进市场良性发展。适当的销售政策能起到调控市场的目的，不适当的销售政策会起到扰乱市场的反向效果，销售政策的制定与运用关系到一系列市场活动的顺利进行，所以不可草率制定。销售政策可以讲是五花八门，数目繁多，今天我们重点讲一讲价格政策与通路政策。 首先我们谈一谈价格政策，一般的理解，价格政策是一个厂批零的关系，其实根据市场的需要，价格政策不仅仅分为厂批零，更有一脚踢式价格、控制式价格、明扣，暗扣、小跨度阶梯式返利、大跨度阶梯式返利、固定比例式返利、货抵式返利、等值实物式返利、现金返利、等值计账返利等多种花样，销售经理可根据不同的市场状况，针对性的采用不同的价格政策，做到长袖善舞，将市场掌握在手中。 一脚踢式价格政策，是一种中小企业常用的粗放型价格体系。其特征就是将自己的利润空间放到最低，其它的什么都不管。这种价格模式适用于生命周期很短的短平快产品与销售能力极弱的企业，即企业
不管经销商怎么卖，卖多少钱，只要保住企业的一部份利润即可，这种价格政策的优点在于虽然利润较低，但没有风险。缺点在于由于市场控制权在经销商手中，一切命运只能听天由命，企业对市场的控制力弱，一旦经销商有更赚钱的产品或该产品的竞争越来越激烈导致操作成本提高，经销商就会毫不犹豫地抛弃你的产品，这种价格政策下的产品往往在市场上难得长久，但也是游击队式的中小型企业规避风险的一种有效方式，可以暂时解决生存问题，但解决不了发展的问题。 控制式价格政策，控制式价格政策是实力较强的企业常有的做法，其特征就是将市场推广的成本核算至价格中，并对市场各环节的价格有相应的规定与控制，同时对经销商提供力度不等的市场支持，这种价格政策的特点是虽然利润相对较高，但风险也相对较大，市场的部份主动权掌握在自已手中，企业对市场的控制力相对较强，由于对市场有力度不等的支持，经销商的忠诚度也相对较高，只要不是市场根本就无法启动，一般都会对企业抱有希望。 明扣，是价格政策中返利形式的一种，顾名思义，明扣就是公开的扣点，明扣的作用基本上有两点。一是对经销商进行激励，二是对经销商进行约束。很多厂家经常报怨经销商唯利是图，不与自己同心同德，我认为要改变这种观念，经销商就是要唯利是图，不然要经销商干什么？当活雷锋吗？我们不要怨经销商唯利是图，而是要怨自己的销售政策没有制定到位，明扣就是一种控制并激励经销商的有效价格
第三节公共政策执行的原则 一、忠实执行与灵活运用相结合 公共政策是具有合法性与权威性的行为规范，因此，政策在贯彻时，必须保持必要的严肃。政策实施的组织和人员必须认真、全面地理解政策的内容，坚决瞄准政策所确定的目标，分阶段地组织实施。即使发现实际情况原定的政策措施、手段有一定的差距，也必须经过适当调整，让政策最终得到落实。能否忠实执行已经制定的政策，关系到社会能否有序的发展、关系到社会资源能否得到合理配置、关系到执政党和政府能否取信于民的大问题。 因此，在政策执行中，必须坚决反对那些对政策采取不严肃、不负责任的态度。有的部门，有的地方，有些人，往往从个人私利出发，从地方本位出发，从小团体利益出发，对上级政策各取所需，合意的就执行，不合意的就不执行或拖着不执行；对上级政策任意曲解，借口特殊性，搞对策，搞土政策。凡此种种，都是违背执行原则的。但是，忠实执行决不是不动脑筋的死搬硬套。因此，要忠实地执行政策，就必须采取灵活运用的原则。对政策的灵活运用，突出地表现在贯彻政策时，能善于变通。这种变通是指不偏离政策的精神实质，只是对实现目标的方式、时间、阶段结合现实情况进行合理调整。 二、实事求是与开拓创新相结合 在实施政策时，必须遵循实事求是的原则。在政策执行上讲实事求是，就是要从政策过程中的规律出发，处理好政策实施中宣传、计划、调整、评估、终止等各个环节、步骤的关系。在贯彻政策时遵循实事求是的原则，还要求实施政策的组织和人员，能时刻从政策执行时的具体环境、可能的条件、可以获得的资源以及各种现实的技术、手段出发，量力而行。决不可贪大求全，弄虚作假，搞一些不切实际的“摆架子”和人为地制造各种“泡沫”效应。 但是，实事求是的执行政策不等于无所作为。在执行政策中提倡创新，就是要将旧状态、旧政策与新政策、新局面加以对照，以新的精神面貌去思考问题，以新的思路、新的措施去理解政策，并以创造性的方法去争取有利条件，克服不利条件，以保证政策落实到实处。 三、迅速果断与注重效益相结合 任何公共政策都是依据一定的客观形势制定的，时间是政策系统中极为重要的因素。一旦超过了一定的时间、空间，即使是科学、合理的政策也会变得无效。因此，抓住时机，迅速果断地贯彻政策是一条重要原则。 要做到不失时机地实施正确的政策，就必须快速地理解政策，快速地组织机构和人员落实政策；一旦执行中发现问题，果断地调整政策。要迅速果断地实现政策，关键在于事先周密地准备、事中合理地调配、事后及时地总结。严格按科学程序办事、坚决实行制度化管理，从而保证政策实施的高效率。 但是，政府之所以要花费各种力量制定、实施政策，其目的最终还是为了达到预期效果即解决社会问题，使公众利益得到平衡、协调，整个社会公正、稳定。因此，实施政策还必须遵循注重效益的原则。有时，为了争取效益，就需要抓住机会，快速实施政策。有时，也同样为了力争更多的效益，就需要冷静思考、脚踏实地、稳扎稳打。如果在执行政策上，一
销售政策制定的十项原则 一、立足实际，可执行性原则 销售政策的制定必须立足于市场实际状况，销售政策的制定要根据本企业的资源状况和市场竞争的资源状况进行综合分析而制定的。 我们在制定销售政策时，在运用SWOT进行分析时，必须充分研究市场的实际状况。销售政策的制定不应该是拍脑子凭感觉的，我们的销售政策一旦制定，就要面对市场，必须充分保证市场的可执行性，没有可执行性的政策是一纸废纸，一点价值都没有。 二、简化程序，简单操作原则 销售政策的执行程序，以最简化最简单为原则。无论是对内的政策核销程序和流程，还是针对经销商和客户返利等政策，在执行程序的层面，必须首先要考虑是否可以简单操作，是否有复杂的让人繁琐的程序和流程。 ·对内我们的销售人员的心思要保证完全用在市场操作上，不是费尽心思考虑如何应对销售政策的程序和流程。 ·对外，客户从销售政策中获得相应的精神利益和物质利益要更简单，没有程序繁多的签字、证据提供等，我们销售政策制定的核心在于充分调动销售人员和经销商或客户销售我们产品的积极性，而不是让他们感觉到我们的流程麻烦，而不会因为流程的问题导致销售政策执行效果的大打折扣。 三、文字严密，理解清晰原则 销售政策最终要以文字的形式进行体现，而中国文字的特点就在于如果文字不严密的话，就会导致多种理解，导致“公说公有理婆说婆有理”的情况出现，最终导致销售政策的制定者会成为“难断家务事的清官”。可能政策是一个好政策，可能政策制定者本身根本没有这么多歧义的解释，但如果销售政策文字不严密，就会南辕北辙，就会适得其反。 因此作为销售政策体现的文字内容，必须严密，必须斟酌字句，斟酌语言，斟酌语气，最终要制定出能够完整体现销售政策的严密的文字内容，最终要让销
公共政策环境对公共政策的影响 公共政策环境包括：结构环境、社会环境、经济环境、政治环境、文化环境。公共政策环境对塑造、决定和制约公共政策，起决定和基础作用。公共政策影响和改造政策环境，具有反作用。 公共政策制定是政策过程的的首要阶段和关键环节，是政策科学研究的核心内容。在公共政策实践中，对影响政策制定的各类要素进行分析，对于提高政策制定的科学化、民主化和法制化有着重要的现实意义。社会公众、新闻与网络媒体是两个不可忽视的重要因素，它们以不同的力度影响着公共政策的制定。（一）社会公众的影响。公众诉求成为影响公共政策制定的基本社会因素，不得民心的政策，不管多么符合政党、利益集团，政策制定者的愿望和利益，从长远看也是不成功的。所以在制定公共政策的过程中，应该充分考虑到社会公众的要求、心理等方面的因素，处理好各种矛盾和冲突，保持社会稳定。如在城区规划中，涉及到居民房屋拆迁这一重要问题，它关系到公民的切身利益，必须妥善处理。所以政府和相关部门应该从公众角度出发，完善拆迁机制，认真贯彻国家和省对房屋拆迁工作的法规，切实解决好居民的拆迁安置工作，积极争取政法部门和舆论的支持，创造既维护拆迁居民的合法权益，有依法服从拆迁，服从城市建设大局的社会氛围。（二）新闻与网络传媒的影响。新闻与网络传媒的出现和发展给民意的表达带来了新的平台，打破的传统媒体对信息发布的舆论的垄断地位，在政策制定过程中产生了越来越重要的影响。新闻与网络传媒通过制造和传播社会舆论对公共政策的影响表现为：提高政策问题的认知度，扩大政策诉求群体，扩大公众参与等。综上所述，社会公众、新闻与网络传媒是公共政策制定过程中不可忽视的影响因素，这些影响存在与政策制定的整个过程始终。处理好它们与公共政策制定之间的关系，对于推动公共政策的科学化、民主化和法制化有着重要的意义。 公共政策环境包括：结构环境、社会环境、经济环境、政治环境、文化环境。公共政策环境对塑造、决定和制约公共政策，起决定和基础作用。公共政策影响和改造政策环境，具有反作用。 公共政策制定是政策过程的的首要阶段和关键环节，是政策科学研究的核心内容。在公共政策实践中，对影响政策制定的各类要素进行分析，对于提高政策制定的科学化、民主化和法制化有着重要的现实意义。社会公众、新闻与网络媒体是两个不可忽视的重要因素，它们以不同的力度影响着公共政策的制定。 （一）社会公众的影响。公众诉求成为影响公共政策制定的基本社会因素，不得民心的政策，不管多么符合政党、利益集团，政策制定者的愿望和利益，从长远看也是不成功的。所以在制定公共政策的过程中，应该充分考虑到社会公众的要求、心理等方面的因素，处理好各种矛盾和冲突，保持社会稳定。如在城区规划中，涉及到居民房屋拆迁这一重要问题，它关系到公民的切身利益，必须妥善处理。所以政府和相关部门应该从公众角度出发，完善拆迁机制，认真贯彻国家和省对房屋拆迁工作的法规，切实解决好居民的拆迁安置工作，积极争取政法部门和舆论的支持，创造既维护
第11卷第2期（总第80期）Vol.11No.2General No.80新疆石油教育学院学报 JOURNAL OF PETROLEUM EDUCATIONAL INSTITUTE OF XINJIANG 2010年第2期NO.22010 当代中国公共政策制定过程的研究综述 洪园 （云南大学，昆明650091） 作者简介：洪园（1983—），女，广西南宁人，云南大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。 摘要：公共政策制定过程是政府运用其所掌握的政治权力， 以公共利益为导向，对全社会价值进行权威性分配的过程。我国理论界从不同的学科视野和角度对当代中国公共政策制定做了大量有益的理论研究和实践探索。本文就当代中国公共政策制定过程的现状、问题以及对策研究进行综合论述。 关键词：公共政策；制定；研究综述中图分类号：F406.17文献标识码：A 党的十一届三中全会后，为适应改革开放的新形势，重新认识和科学总结过去重大决策的严重失误，克服决策体制的弊端、决策过程的无序性以及决策手段的落后性，公共政策制定的科学化与民主化成为现代化建设的迫切要求。所谓公共政策是指公共权威机关经由政治过程所指定和选择的为解决公共问题达成 公共目标， 以实现公共利益的方案、规范和指南。公共政策制定是公共政策过程的核心。政府作为公共权力的委托执行者， 应从确保公共利益的基本点出发来制定公共政策，加强和完善公众决策参与机制，保证公共政策制定过程更加明晰化、规范化和制度化。 一、当代中国公共政策过程的现状研究 我国理论界从不同的学科视野和角度对当代中国公共政策 制定做了有益的理论研究和实践探索，但可以发现，理论界对于公共政策制定过程的研究成果还不算很丰富。公共政策制定作为公共政策过程的首要阶段，对整个政策过程有着很大的影响，一项政策制定的正确与否往往是其实施成败的前提。许多学者认为，当代中国公民要求参与决策的意识逐渐增强，我国的公共政策体制已经向现代化的政策体制逐步迈近，譬如参与的形式逐步多样化、逐步推行政务公开等等得到了实现，但现代化的政策决策体制并未最终确立起来，其发展过程中还存在许多的不足。 经笔者梳理，就当代中国公共政策制定过程的现状研究作如下综述： 对于公众参与程度的研究，何祖洪认为，随着我国社会主义市场经济体制的完善和民主法制建设的推进，公众作为公共政策 制定主体的重要组成部分， 其参与的意识和要求也随之增强。在这种背景下，进一步明确公众参与的意义，并针对存在的问题，引 导公众有序参与公共政策的制定， 推进政策民主化、科学化，提高决策水平，已成为现代政府迫切需要解决的问题。王小玉，高沛煊，刘兰兰认为，近年来，科技不断进步使传播手段日益现代化，促进了法律知识的普及，公民的民主观念明显增强，参政自觉性 不断提高， 为公民参与公共政策制定提供了有利的内部条件。关于参与方式的研究，谭颖、颜世磊指出，目前我国公民进入政策系统的方式大致有参与选举活动、听证会、信访、社会组织活动、政党活动以及利用网络、媒体等中介工具表达意见，通过这些制度性参与和非制度性参与等形式，公民为公共政策的制定提供了有价值的信息，降低了决策风险，有利促进决策的科学化和民 主化。但是，我国公民参与公共政策制定还存在着障碍性因素。 ”梁巨龙叙述道，我国公众参与公共政策制定过程的正式渠道有两个：其一，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策规程；其二，党和政府开设的来信来访、各种不定期的座谈会等等。 周丽君、张凤军认为，总的说来，目前我国政策制定过程呈现一种“内输入”的特点。改革开放以来，在依法治国方略的指引 下，我国公众参与公共政策制定过程的方式有了明显的变化，变 化主要表现为由政治运动式参与向分配性、 利益性参与发展，由单一的官方参与渠道向多样化民间参与渠道发展，由被动参与向 主动参与发展。实践中表现为水电涨价听证会、 公共部门绩效管理评定中的问卷调查等等，在一定程度上吸收了公众参与。中国特色的公众参与正步入健康有序的轨道。然而，我国现阶段的公众参与在其发展过程中还存在许多的不足。 二、当代中国公共政策过程的问题研究 以人为本、社会公正、和谐稳定等都是公共政策的价值目标，然而，当代中国公共政策实践过程中，还存在偏离公共政策价值目标的现象。当前我国在公共政策制定过程还存在着许多亟待解决的问题。 贾金臻指出，公共政策制定过程中存在的问题主要有，一是公共决策信息失真，偏离公共原则；二是违反程序导致决策失误，损害公共利益。我国的行政体系普遍存在着权力过大、闭门 决策的问题。没有监督和制约， 没有听证和预审，在决策制定过程中违反国家法律、法规、规章，超越权限决策，是无法保证公共 利益的。三是公共政策价值取向偏颇， 违背公正原则。一些垄断性行业，比如民用航空和电信业出台违背市场规律的垄断性政策 谋取部门私利， 还有一些地方政府以保护主义为价值取向，制定出一些损害公共利益的公共政策，这些都是公共政策价值取向偏颇，违背公正原则的客观体现。 谭颖、颜世磊分析了我国公民参与公共政策制定还存在着障碍性因素。其一，政府和公民对公民参与的认识存在误区。政府在促进公民参与的主动性不强，公民参与的热情和积极性调动不起来，甚至造成了公民心理上的政治冷漠和对政府的不信任。其二，公民组织发育不成熟。部分公民组织管理欠佳、自律性差、监督机制不健全，特别是利益表达组织化不足，公民对民间组织的认同度低，影响了公民通过民间组织参与政策过程的积极性。其 三， 制度化缺失。我国公共政策的制定是由政府精英代替人民进行利益的整合与表达，尽管很多地方政府和部门都鼓励公民参与 公共政策的制定， 但这都是以非制度化的形式出现的，并没有法律上的制度保障。 罗琳娜指出，目前我国公共政策制定存在的问题主要表现在以下几个方面：一方面公共政策系统及机构方面存在缺陷。如党 政政策的权力职责划分不甚明确， 人民代表大会及政府的政策潜力尚未充分发挥；各级各类的党政部门间的协调合作有待加强；民间的政策研究组织不仅数量少且功能不全；地方某些部门仅仅 将政策研究组织作为一种摆设， 根本不能发挥作用。二方面公共政策研究系统的软件条件落后。人员分配不合理，合理， 此外，国家对于政策研究人员不够重视也直接造成了一些优秀人才的流失。三方面公共政策的逆境研究分析不够。我国在公共政策的逆境研究中也同样遇到问题，汶川地震是对我国公 共政策在逆境下的执行的一个很好的考验， 虽然尽可能地挽回了灾区人们的生命，但其中仍旧存在一些问题值得公共政策学者研究探讨。 梁巨龙将公民政策参与的困境分为：一、主体性困境，表现为公民缺乏参与意识。二、渠道性困境。目前，我国公众参与公共政策制定过程的正式渠道有两个：其一，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策规程；其二，党和政府开设的来 · 4·
行政法视角下公共政策制定的原则 公共政策代表了我国人民群众的根本利益,公共政策的制定直接关系了社会和谐和社会生产,关系我国公共社会管理的稳定。就我国国情来看,公共政策制定属于行政范畴,公共政策的制定要遵循三大原则的要求进行具体的制定工作,本文通过在行政法的视角下进行分析,讨论公共政策的制定原则,并且在行政法推行的大背景下,更加突出了公民参与公共政策制定的重要性,因此本文也对公民参与下的公共政策制定进行分析。 一、公共政策的含义及功能 公共政策是世界上范畴较广的一个定义,是根据公共管理研究衍生出来的一种公共性质的政策。所以说公共政策是对于一般决策和一般决定而言的形式特殊的政策种类,虽然区别于一般决策或决定,但也具备相应程度的一般特征。总的来说,公共政策是包含了公共问题、公共目标以及公共利益的意志表现,代表了公共权力的发挥和行使,具有能够分配价值的权威,其表现思想也是双重的,即存在积极意义也存在消极意义。公共政策的功能主要包括了:管制功能,针对政策的具体内容进行解决,表现出了一定程度的制约性和强制性,其表现形式为政策中的具体条文;引导功能,通过具体规定对公众群体的行为进行正确引导,具有很强的导向性作用,发挥了促进社会和谐、帮助人们规范正确行为、具有积极性功能的作用;调控功能,是对政策进行具体治理的手段之一,是公共权力机构的利用工具,在公共事务中扮演调节和控制的角色;分配功能,公共政策将共有价值和公共利益均衡的分配到政府和群众之中,代表了社会生产力的最广泛要求,也是站在社会多数人的立场上出发和考虑的。 二、行政法下突出公民参与在政策制定的作用 为了进一步实现公共政策制定的全面性和完整性,加强公民参与进行公共政策的制定,能够有效提升公共政策的民主化和科学化。下面针对公民参与公共政策制定的作用进行探讨:(一)公民参与是公共政策制定的有效途径我党在十六大中提出了现代社会主义文明社会的发展目标就是要发扬民主精神,体现以人为本的核心思想。并且我国最新行政法出台后,更加体现了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的运行思想,不仅要强化公共政策制定的民主化程度,更要突出人文主义精神,那么,提升公民的参与度是实现公共政策制定走上民主道路的有效途径之一。(二)公民参与能够提升公共政策制定的质量所谓民主,就
第五章政策制定及合法化 主要内容 政策问题的产生与确认 政策议程的建立 政策规划 政策合法化 中国政策制定过程的特点与经验 政策制定（policy-making）:是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心主题。 广义的政策制定，（德罗尔）理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。——部分 狭义的政策制定，理解为政策形成或政策规划，指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。——普遍、本课件 政策制定过程包括三阶段：政策议程建立/政策方案规划/政策方案合法化 第一节社会问题与政策问题 一、社会问题的产生 1、社会问题的涵义 社会问题就是达到的状态与观察到的状态之间的距离。 2、社会问题基本特征
客观性、主观性、价值相关性、社会性、过程性、系统相关性 3、社会问题的分类 1）过失性社会问题：这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。 2）结构性社会问题：是指社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。 4、社会问题产生 只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键性的作用。另外，人们的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素在社会问题的形成过程中具有决定性的影响。 二、政策问题的确认 1、政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。 问题察觉是指某一问题被人们发现并引起政府关注的过程； 问题界定是指对问题进行特定解释的过程，需要通过一定的方法对问题进行必要的分类，目的是把问题情境转变为实质问题； 问题描述是指运用可操作性语言对问题进行明确表述的过程。 2、政策问题确认与政策决策者的分离是现代公共政策制定的基本特征。 政策问题确认的原则： 第一，问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小；第二，尽量缩短报告链条，减少报告层次。总之，以客观代替主观，以直接代替间接。