经营者
·230·失业保险制度是适应经济体制改革和市场主导的就业运行机制而制定的，它具有三大基本功能，即“保生活、防失业、促就业”，是解决失业问题的“减震器”或“安全网”。近年来，我国失业保险基金收入的增长远远快于支出，资金结余越来越大，大量资金处于闲置状态，使失业保险基金的应有作用远没有完全发挥出来。本文结合唐山实际，就如何扩大失业保险基金支出范围，进一步发挥失业保险“三位一体”整体功能提出相应对策及建议。一、当前失业保险基金积累呈逐年扩大趋势从当前我国失业保险制度的实际运行来看，收入增长快于支出增长，基金积累增长迅速，失业保险金结余闲置的问题比较突出。以唐山为例：近年来，唐山市失业保险基金进多出少，基金结余呈逐年上涨趋势。2014年唐山市失业保险基金总收入11.3亿元，失业保险待遇支出1.77亿元，扣除阶段性援企稳岗因素，当年失业保险基金结余比例为84.3%。到2014年底，全市基金结余达37.7亿亿元，是2005年7.34亿元的5.14倍，占全省基金结余近三分之一强。按目前支付水平，即使停征失业保险费，也可满足唐山市21年的基金支出。失业保险金的过多结余意味着现行失业保险制度已经积累了诸多矛盾，越来越难以适应经济社会基础发展变化的需要，这对于完善我国失业保险制度既是机遇也是挑战。如何运用好失业保险金，已成为一个迫切的问题。之所以出现如此大量的基金结余，按照现行制度运行轨迹分析，部分原因是参保人数的增加和基金征缴工作的加强，部分原因则是由于失业保险向中心调剂资金逐年减少。而从制度本身进行分析，则主要是由于对基金支出方向限定过窄。现行失业保险制度的基本特征是以保障基本生活为主，只起到一种对失业人员提供生活保障的缓冲作用，促进就业的作用十分有限。二、近年来各地在探索扩大基金支出范围试点的主要做法及成效从国际上看，在21世纪20年代，失业保险主要是为“保生活”；70年代，失业保险则定位于“保生活、促就业”；90年代，国际上的通用做法则侧重于在“保生活”的基础上，更大范围地促进就业、预防失业。为充分发挥失业保险制度促进再就业的功能，自2006年1月起，国家在北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东7省、直辖市开展适当扩大失业保险基金支出范围试点工作。试点地区的失业保险基
金可用于国发〔2005〕36号文件规定的职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴息支出，享受上述补贴和贴息的对象为领取失业保险金期间的失业人员。其他省市对扩大基金支出范围也进行了积极探索和试点。为更好促进就业、服务就业、从源头控制失业，我省在调整失业保险基金范围上进行了探索，出台了《河北省失业保险促进就业暂行办法》和《河北省应届高校毕业生失业补助金申领发放办法》，加大了预防失业、调控失业和对困难就业群体的就业援助力度，从制度层面上进一步强化了促进就业作用，率先具备了预防失业功能，有利于形成促进就业、调控失业的长效工作机制。三、关于充分发挥失业保险“三位一体”功能的对策措施失业保险基金的使用原则是“以收定支，略有结余”。为发挥失业保险保生活、促就业、防失业三位一体的功能，对于基金结余较多的地市，要以充分就业为主要目标，加快失业保险制度由保生活与促进就业结合向预防失业与促进就业相结合转变，进一步扩大基金支出范围，探索失业保险基金促进就业的方式、使用范围和支出项目，积极主动地采取各项措施和手段促进失业人员再就业，充分发挥失业保险的整体功能。（一）进一步加大创业扶持力度实现积极的失业保险政策，鼓励创业。用节余的失业保险基金的30%左右的比例，拓宽失业保险基金支出渠道，在原来用于职介补贴、职业培训补贴、社保补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴息等支出项目的基础上，扩大到职业技能鉴定补贴、创业投资引导基金（包括用于创业培训、初次创业补贴、创业租金补贴、创业孵化基地建设和创业型城市创建等）、创业见习（实训）生活补助。对申请参加创业培训的失业人员的培训经费全额补以补贴，对创办经济实体或取得个体经营营业执照的，可申请小额贴息贷款，贴息费用从失业保险基金列支，充分发挥创业扶持对促进就业的放大效应。（二）加大再就业准备方面支出力度当前，失业人员劳动技能低下与市场结构性失业并存，应广泛开展技能培训，对失业人员参加职业培训的费用予以全额补贴，增强失业人员的再就业能力。可由劳动保障部门结合人力资源市场供求信息，并根据失业人员申请，集中进行订单式培训，提高再就业的针对性和有效性，一次培训后一年内未就业的，可再免费申请两次培训，提高就业概率。加强培训效果考核，防止流于形式，提高培训质量和就业率，所需资金由失业保险金支出，体现失业保险促进就业功能。（三）开发就业岗位，实施就业援助目前，许多岗位无人干预失业人员就业率不高并存，主要集中在累、险、有害和受人歧视且待遇不高的职业。为鼓励失业人员特别是文化技能低、年龄低大的失业人员尽快实现再就业，可对这类失业人员进行岗位补贴，对零就业家庭失业人员提适当提高岗位补贴标准。还可由劳动保障部门设立专门针对就业特困人员的公益性劳动组织，通过由基金购买社区或有关单位“保洁、保绿、保养、保安”四保岗位的方式对公益性劳动组织安排的就业特困失业人员，由当地失业保险基金和财政各按当年全市城镇企业职工月最低工资标准的50%予以岗位补贴，其中失业人员参加社会保险的，可另行享受月缴费额50%的社会保险补贴，调动他们上岗的积极性。（四）加强公共就业服务基层平台信息网络建设、失业人员实训基地建设在人社部门的管理下，由失业保险基金出资建设公共实训基地，重点面向社会各类学校、企业等用人单位以及各类劳动者开展公共实训和技能鉴定等公共服务，包括设备购置、网络建设、实训项目开发等费用。实训基地资产归失业保险经办机构所有，解决经济增速放缓背景下的就业问题。公共实训基地是独立于职业院校的专业化实训场所，其功能定位为培养产业发展急需的高技能人才而设立的政府公益性服务平台，不以营利为目的，体现公益性。（五）进一步扩大失业保险覆盖范围，体现普惠性目前，失业保险仅覆盖到企业、事业等用人单位，而有雇工的个体工商户尚未纳入覆盖范围，制度存在盲区。统计显示，2014年唐山有个体工商就业人员25万多人，相当部分从事零售、餐饮等服务业，就业状况很不稳定，随时有失业的风险，这部分弱势群体失业后没有失业保险来保障。因此，建议国家出台政策将这部分群体纳入覆盖范围，同时进一步规范个体工商户用人管理，要求雇工与个体工商户签订雇佣合同，明确双方的权利和义务，并通过人事代理机构参加失业保险、工伤保险和养老保险，解决雇佣人员分散、流动性大和难以管理的难题，这也是失业保险扩面新的增长点。（作者单位为唐山市社会保险事业局）关于扩大失业保险基金
支出范围充分发挥“三位一体”整体功能的思考
江长华
摘 要 失业保险制度具有三大基本功能，即“保生活、防失业、促就业”，是解决失业问题的“减震器”或“安全网”。近年来，我国失业保险基金收入的增长远远快于支出，资金结余越来越大，大量资金处于闲置状态，使失业保险基金的应有作用远没有完全发挥出来。本文结合唐山实际，就扩大失业保险基金支出范围，进一步发挥失业保险“三位一体”整体功能提出相应对策及建议。
关键词 扩大 失业保险基金 支出范围 三位一体