甘肃省白银市资源枯竭城市转型规划
白银市发展和改革委员会
白银市经济转型办公室
目录
前言 (5)
一、城市转型的紧迫性 (6)
(一)优势主导资源枯竭，传统产业严重衰退 (6)
(二)职工大量下岗失业，城市贫困人口持续增加 (7)
(三)环境污染严重，生态恶化加剧 (7)
(四)地方财政困难，公共服务严重滞后 (8)
(五)大中型企业效益下滑，人才外流严重 (8)
(六)群体性上访突出，矛盾对抗性增强 (8)
二、城市转型的潜力和优势 (9)
(一)地理区位优越，交通便利快捷 (9)
(二)能源供应充裕，工业供水能力富足 (10)
(三)土地资源充足，发展空间广阔 (10)
(四)工业基础完善，产业配套较好 (10)
(五)非金属资源储量可观，旅游、人力资源丰富 (11)
(六)转型思路清晰，创业环境良好 (11)
三、城市转型的总体思路 (11)
(一)指导思想 (12)
(二)基本原则 (12)
(三)转型目标 (13)
(四)功能定位 (14)
(五)主要任务 (15)
四、培育发展多元支柱产业，促进经济转型 (16)
(一)培育发展多元支柱产业，增强发展后劲 (17)
(二)优化产业布局，强化园区建设 (28)
(三)调整经济结构，大力发展第三产业 (34)
五、切实关注民生，促进社会转型 (37)
(一)实施就业再就业工程 (37)
(二)提高医疗保障水平 (38)
(三)加快发展职业技术教育 (39)
(四)多渠道增加城乡居民收入 (40)
(五)健全完善社会保障体系 (41)
(六)加大棚户区改造力度 (42)
六、加强环境整治和生态建设，促进生态转型 (43)
(一)继续实施“四大民心工程” (43)
(二)实施矿山环境治理，加大土地复垦力度 (44)
(三)实施林业生态建设，提高森林覆盖率 (45)
(四)实施水土保持综合治理，改善生态环境 (46)
(五)实施盐碱地治理，建设高产稳产田 (46)
七、塑造白银精神，促进文化转型 (47)
(一)凝练特色文化，打造白银精神 (47)
(二)创新文化体制，发展文化产业 (48)
(三)建设创新型白银，激发创造活力 (48)
(四)推进信息化建设，打造“数字白银” (49)
(五)加强文化基础设施建设，搭建文化平台 (49)
八、统筹城乡发展，加快一体化进程 (50)
(一)优化区域空间格局，努力打造沿黄经济带 (50)
(二)稳定粮食播种面积，提高粮食综合生产能力 (51)
(三)发展生态循环农业，高效利用农业资源 (51)
(四)推动农业产业化经营，大力发展农畜产品加工业 (52)
(五)持续增加农业投入，强化农村基础设施建设 (52)
(六)扩大劳务输出，增加农民工资性收入 (53)
(七)深入推进农村改革，增强农村经济发展活力 (53)
九、加强基础设施建设，夯实转型基础 (53)
(一)加快公路建设 (53)
(二)加快城区道路网建设 (54)
(三)加快铁路建设 (54)
(四)加快黄河水运建设 (55)
(五)加强农田水利建设 (55)
(六)加大土地开发整理和矿山环境治理建设 (56)
十、创新体制机制，强化组织保证 (56)
(一)不断解放思想，促进观念创新 (56)
(二)继续深化改革，推进体制机制创新 (57)
(三)优化投资环境，扩大招商引资 (57)
(四)实施项目带动，加大投资力度 (58)
(五)加大科技创新，建立人才保障 (58)
(六)建立推进机制，全力抓好落实 (59)
甘肃省白银市资源枯竭城市转型规划
前言
2008年3月17日，国家将白银市列入全国首批资源枯竭城市。为全面贯彻落实《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发〔2007〕38号）和甘肃省政府《关于支持白银市做好资源型城市转型工作的意见》（甘政发〔2008〕69号），按照《国家发展和改革委员会办公厅关于编制资源枯竭城市转型规划的指导意见》（发改办东北〔2009〕2173号）要求，结合白银实际，遵循解放思想、与时俱进、开拓创新、求真务实和弘扬白银精神的原则，坚持“以人为本，科学转型”，以经济转型为根本，带动社会、生态、文化全面转型，研究提出未来11年白银资源枯竭城市转型总体规划。
本规划是省级专项规划，是明确政府工作重点，引导市场主体行为，确定转型目标、转型战略、转型任务和政策保障措施的纲领性文件。
规划以2010年至2015年为重点，重大问题展望到2020年。
一、城市转型的紧迫性
白银位于黄河上游、甘肃中部，毗邻兰州，辖白银、平川两区和会宁、靖远、景泰三县，总面积2.12万平方公里，常住总人口175.72万人，其中，城镇人口62.4万人。白银是国家“一五”时期建立起来的有色金属原材料基地之一，是新中国有色金属工业的摇篮、甘肃省重要的能源和化工基地。累计生产十种有色金属产品607.7万吨、原煤13.78亿吨，实现工业产值2323亿元，上缴国家利税173.1亿元，为国家经济社会发展做出了巨大贡献。在长期计划经济体制下，形成了大量历史欠帐，随着主导铜资源的枯竭，面临许多经济社会环境问题。
(一)优势主导资源枯竭，传统产业严重衰退
白银长期享有“铜城”盛誉，经过半个世纪的开采，自有铜资源仅满足冶炼能力的5%，锌资源仅满足冶炼能力的40%，铅资源仅满足冶炼能力的58%。靖远煤炭储量减少到4.7亿吨，宝积山、红会三矿已破产，部分矿井可供开采5至8年。白银市工业增长速度“六五”期间为22%，“九五”时期最低年份为负增长（-2%）。工业经济由甘肃省第二位下降到第五位。农业基础设施老化，农产品生产和加工缺乏规模优势，农业产业化程度低。白银市地区生产总值由甘肃省第二位下降到第四位，增长速度下降到第六位。城市发展面临“矿竭城衰”的严重危机。
(二)职工大量下岗失业，城市贫困人口持续增加
白银市企业职工人数最高年份（1992年）达21万人，2004年减少到14.81万人。2006年城镇失业率高达24%，居甘肃省和全国同类城市首位。白银市有24万农村富余劳动力，每年新增大中专毕业生5000多人。由于企业破产、下岗失业职工增加，一大批曾经为抗日图存、全国解放和“三线”建设做出巨大贡献的铜城开拓者，晚年生活陷入困境。白银公司、靖煤公司等大中型企业2万多名家属工、3.1万名厂办集体工，不能享受国家政策性破产待遇，一些家庭夫妻双双下岗，贫困代际传递现象非常严重。白银市城镇居民人均可支配收入比全省平均水平低11%，比全国平均水平低32%；低保人数接近8万人，城市贫困面高达25%。
(三)环境污染严重，生态恶化加剧
白银市区空气中二氧化硫浓度长期超标，工业和生活废水年排放总量3915万吨，年产生有色金属冶炼废渣、尾矿等各种固体废弃物300多万吨；靖远矿区形成塌陷区23.11平方公里，塌陷污染耕地8794亩，涉及2275户11450人，受损民房43077平方米。白银市有6万多人接触有毒有害作业，职业病患者逐年递增。白银公司铜冶炼污染治理被列为2006年委员长督办项目，白银公司被国家环保总局列入11家限期整改、挂牌督办的严重污染企业。2007年7月，白银市被国家环保总局列为全国“流域限批”的6个城市之一。
(四)地方财政困难，公共服务严重滞后
白银市财政自给率由1996年的59.8%下降到2009年的16.82%。2009年白银市人均财力仅为1372元。2009年底，白银市共有政府性债务37.8亿元，是2009年一般预算收入的3.8倍。白银、平川两区，“先有企业，后有城市”，城市整体服务功能非常薄弱，城市基础设施建设严重滞后，至今没有博物馆、科技馆、传染病专科医院、高等院校。白银、平川两区现有上世纪五六十年代棚户区249万平方米，涉及
7.85万户25万人。
(五)大中型企业效益下滑，人才外流严重
随着大中型企业生产经营滑坡，专业技术人员、经营管理人员和生产技术工人外流严重。2006年以来，白银公司等5户大中型企业中级以上技术管理人才流失1630人，技术工人流失2530人，26名高级工程师离职到外地发展。白银是闻名全国的状元县所在地，白银市高考升学率名列全省前茅，但是回归本地发展的人数不到五分之一。
(六)群体性上访突出，矛盾对抗性增强
就业再就业难度不断加大，城市外出务工人员大量增加，社会闲散人员年轻化，部分群众心理失衡，社会治安事件有所上升。因生活困难、煤炭采空区塌陷、环境和安全问题，引发群众与企业的冲突增加，职工围堵铁路公路、冲击党政机关的群体性上访事件频频发生，连续上访与越级上访
难以遏制。1998年以来，市级信访部门接待群众个体访4852人次，接待群众集体访782批24656人；到省城上访的个体访1452人次，集体访87批2236人；进京上访的人数达1292人次。白银是甘肃省群体性上访最多的城市。
白银市在全国有色行业和西部地区具有鲜明的代表性，按从业人员计，在全国27个有色城市中位列第1位，在全国矿业城市中位列第14位。在国家首批资源枯竭城市中，白银市属于历史欠账最多、财力状况最差、生态环境最恶劣、面临困难最多的城市。白银的困难和问题，引起党中央、国务院、甘肃省委、省政府以及社会各界的极大关注。
二、城市转型的潜力和优势
白银市既有资源型城市面临的共性问题，也有自身存在的特殊问题，同时，具有一定的潜力和优势，具备加快转型的要素条件。
(一)地理区位优越，交通便利快捷
白银位于兰州、西宁、银川、西安等省会城市之间，距离省会兰州69公里，处在兰州“一小时经济圈”。公路、铁路、航空和黄河航运条件便利，境内有京藏高速公路纵贯全境，干线公路有国道109线、312线、309线和省道207线、201线，铁路干线有包兰铁路、干武铁路，另有平川矿区铁路支线，总里程251公里。黄河航运建设项目正在实施。白银到中川机场高速公路设计里程46公里。甘肃省实施“中
心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略，将白银纳入“中心”地位率先发展，为推进城市转型和加快发展带来了重大机遇。
(二)能源供应充裕，工业供水能力富足
白银市2009年原煤产量1174万吨，电厂装机容量390万千瓦，发电量111.94亿度，供电量90.79亿度，形成了跨省互供、北电南送的网架结构，电网输送能力优势明显。黄河流经白银258公里，水能、风能、太阳能资源具有很大开发潜力。城市日供水能力30万吨，富余10万吨。
(三)土地资源充足，发展空间广阔
黄河沿岸土地宽阔平坦，刘川、兴堡子川、西格拉滩、景泰川等地尚有80多万亩待开发土地，中心区建设用地多为荒山荒坡。刘白高速公路和黄河交汇于白银腹心地区，园区相互连接，空间环境开阔，区域组合条件良好，非常适宜布局大型工业项目，是甘肃省乃至西北地区重大工业项目布局的最佳区域，也是承接兰州及东部沿海发达地区产业转移的良好平台。
(四)工业基础完善，产业配套较好
经过50年的开发建设，白银已发展成为集采矿、选矿、冶炼、加工、科研和内外贸于一体，铜铝铅锌金银硫等综合发展的多品种有色金属生产基地，有色金属生产能力达到40万吨；稀土分离加工技术处于全国领先水平。煤炭、电力、
化工、建材、轻纺等工业配套发展，产业门类较多，要素条件良好，有利于集群发展。特色农畜产品丰富、质量好，加工增值空间较大。
(五)非金属资源储量可观，旅游、人力资源丰富
石膏、石灰石、陶土、凹凸棒、石英石资源储量较大。冶炼废渣堆存3.3亿吨，含有18种有色金属。旅游资源有两大品牌，景泰黄河石林被誉为“中华自然奇观”，荣列“国家地质公园”；会宁被列入全国30条红色旅游精品线路、100个红色旅游经典景区和20个红色旅游城市。白银市有16万产业工人，每年新生劳动力3万多人，劳动力成本具有明显竞争优势。
(六)转型思路清晰，创业环境良好
近年来，面对资源枯竭的严峻形势，白银人民不等不靠，奋发进取，勇于实践，形成了以艰苦奋斗为核心的白银精神。白银市形成了“人人关心转型、人人支持转型、人人参与转型”的良好氛围。在经济、社会、文化和生态转型方面进行了有益的探索，取得了初步成效。国家和省上的重点支持，倍加鼓舞了白银人民加快发展的决心和信心，为城市转型奠定了良好基础。
三、城市转型的总体思路
综合分析形势，进一步深化市情认识，白银市委、市政府《关于加快资源型城市转型努力推动白银新一轮发展的指
导意见》（市委发〔2009〕66号），立足当前，着眼长远，确定了“区域经济增长中心、西部新型工业重镇、中部重要生态屏障、产业转移承接基地”的功能定位，提出白银城市转型的总体构想，明确了指导思想、主要任务、主要预期指标和转型重点。
(一)指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，以保障和改善民生为重点，以经济转型为根本，带动社会、生态、文化全面转型，把白银建设成为承接东部产业转移示范区、发展循环经济示范城市、资源枯竭转型示范城市和落实科学发展观示范城市。
(二)基本原则
1.坚持以人为本、科学转型。转型为了人民、转型依靠人民。必须把实现人民的根本利益放在第一位，努力解决好与人的生存和发展相关的一系列问题，不断促进人的全面发展。
2.坚持产学研相结合。打科技牌、走科技路，围绕建设创新型白银，重视各类人才在转型中的支撑作用，积极与科研院所建立合作关系，不断增强区域创新能力。
3.坚持政府推动和市场拉动相结合。政府是转型的第一推动力，要充分发挥好政府“有形之手”和市场“无形之
手”两方面的作用，把政府推动主要体现在为企业服务上。
4.坚持自力更生和借助外力相结合。不等不靠、主动探索、大胆实践，引导激活各类要素，增强区域经济活力，推动全民创业。发挥优势，转化劣势，积极争取国家和省上的重视和支持。
5.坚持改造提升传统产业和培育发展接续产业相结合。发挥现有产业基础优势，以高新技术为统领，一手抓传统产业改造提升，一手抓接续产业培育发展，一手抓矿产业，一手抓非矿产业，不断整合和完备产业体系，有效提升产业水平，不断扩宽产业领域。
(三)转型目标
转型期确定为11年（2010年至2020年），分两个阶段实施。
近期：从2010年到2015年。利用6年时间，新兴产业和接续产业雏形基本形成，核心企业和重点企业得到快速发展，产业结构进一步优化，经济增长质量和效益明显提高，主要经济指标在全省领先。基本解决资源型城市存在的突出矛盾和历史遗留问题，城乡生态环境进一步好转，社会保障能力明显提高，各项社会事业快速发展，人民生活质量显著提高。
远期：从2016年到2020年。经过5年努力，全面实现资源型城市转型的各项预期目标，支柱产业形成完整产业
链。传统产业通过资本嫁接、技术改造、产业链条延伸，摆脱可持续发展的资源“瓶颈”制约。接续产业拥有明显的“高、精、尖、新”优势，并形成多个产业集群，成为经济发展的新支撑。传统产业与接续产业形成互补共赢的良好格局。综合经济实力显著增强，主要经济指标达到全面建设小康社会的要求，社会事业全面发展，民生问题得到较好解决，生态环境得到全面恢复，城市品位得到全面提升。
1.区域经济增长中心。抢抓“兰白核心经济区”建设机遇，优化产业布局，形成区域联动，注重从经济、社会、生态、文化等方面，实现区域内资源和生产要素优化整合，经济和技术优势互补，市场主体互利合作，把白银建设成为经
济发达、社会进步、生态良好、文明和谐的区域中心城市。
2.西部新型工业重镇。强化工业主导地位，改造提升传统产业，培育发展新兴产业，瞄准产业前沿，盯紧新技术、新材料、新能源、新医药、新制造等产业，把白银建设成为甘肃工业经济中心、高新技术产业基地、中国西北先进制造业基地和青藏高原矿产资源加工基地。
3.中部重要生态屏障。逐步建立黄河上游生态补偿机制，加强保护，重在建设，抓好景电、靖会、兴电等大中型灌区基础设施建设，实施一批防沙治沙、水土保持综合治理、环境绿化和污染治理工程，阻隔腾格里沙漠向南推进，打造陇上生态宜居城市，建设甘肃中部生态屏障。
4.产业转移承接基地。加快白银工业集中区建设，打造刘白高速公路工业经济带，连接白银西区开发区、白银国家高新技术产业开发区、刘川工业集中区、平川经济区，充分发挥比较优势，创新招商引资方式，把白银建成承接兰州及东部沿海发达地区产业转移的示范区。
(五)主要任务
经济转型上，以发展循环经济为方向，培育多元支柱产业，建设“五大基地”。通过改造提升传统产业、培育发展接续产业，加快产业结构调整和优化升级。充分利用区位优势、政策优势、交通优势、农产品资源优势，做大有色金属、新型化工、复合型能源、特色农畜产品、物流仓储基地。进
一步优化经济结构，建立新的产业支撑，为人的生存和发展奠定稳固的经济基础。
社会转型上，努力解决好就业、就医、就学、收入、社会保障、住房等民生问题，进一步强化社会保障，提升公共服务层次，为人的生存和发展构建安居乐业的和谐社会。
生态转型上，实施“四大民心工程”，不断扩大城市大气污染治理、城乡安全饮水、新型能源和人居环境建设工程的覆盖面，进一步提升环境质量，改善生产生活条件，让人民群众呼吸上新鲜的空气、喝上安全的水、用上清洁的能源、在良好的环境中工作生活，为人的生存和发展创建优良的人居环境和生态环境。
文化转型上，凝练特色文化，打造城市精神，提升文化软实力，提高城市竞争力，进一步激发活力，推动创新，为人的生存和发展构筑良好的精神文化家园。
四、培育发展多元支柱产业，促进经济转型
立足现有基础，发挥比较优势，以产业升级为主攻方向，按照“大项目-产业链-产业集群-产业基地”的模式，做强有色金属及稀土新材料这一主体，突出精细化工一体化、能源和新能源两个重点，实现机械和专用设备制造、非金属矿物制品、特色农畜产品深加工三个突破，推进经济发展从粗放型、外延型向集约型、内涵型、低碳型转变，提高产业核心竞争力。
(一)培育发展多元支柱产业，增强发展后劲
1.有色金属及稀土新材料产业
抓住中信集团与白银公司战略合作机遇，实施“三大战略”，开发“十大产业链”，着力改变以初级原材料生产为主的局面，建立资源开发-初级原材料生产-精深加工一体化格局，不断延伸产业链条，实现产业集群发展。规划建设白银有色金属和贵金属饰品交易市场，以市场集聚生产要素，吸引战略投资者，推动有色金属及稀土新材料产业集群发展。到2015年，有色金属产量实现翻两番，由现在50万吨增加到200万吨（其中铜60万吨，铅锌80万吨，电解铝60万吨）。铜产品精深加工达到50%，铅锌延伸产品和新材料达到60%，金银及稀贵金属延伸产品及制品达到10%。建设国家有色金属新材料产业化基地。
（1）实施资源扩张战略。抓住国家支持资源型城市转型政策机遇，加紧白银厂外围找矿，建设后备资源基地。加强同新疆、西藏、青海、内蒙古等省区协作，谋划建设青藏高原矿产资源加工基地。加强与国外有色矿产资源输出国合作，储备接续资源。到2015年，基地掌控铜资源1130万吨，其中国内130万吨，海外1000万吨；铅锌资源2000万吨，其中国内1000万吨，海外1000万吨。到2015年，回收再生有色金属20万吨，其中铜10万吨，铅7万吨，其他有色金属3万吨。力争2011年、确保2012年实现A股上市，募
集资金100亿元左右。
（2）实施技术提升战略。运用高新技术和先进适用技术，改造现有重点冶炼企业，提升冶炼技术水平，提高有色金属冶炼能力，重点实施铅锌冶炼资源综合利用、铜冶炼污染治理及产业技术提升、三冶炼厂ISP工艺技术改造、“白银炼铜法”技术提升等项目。抓住国家“加快建设覆盖全社会的有色金属再生利用体系，支持具备条件的地区建设有色金属回收交易市场、拆解市场”的政策机遇，依托白银公司，建设再生铜铝铅锌加工利用、废旧蓄电池预回收处理、废旧家电拆解、废旧汽车拆解等工程，促进资源再生利用上规模、技术上水平、产品上档次，建设白银废旧有色金属拆解回收利用基地。
（3）实施产业集群战略。依托白银公司、甘肃华鹭铝业公司、宏达铝型材公司和甘肃稀土公司，引进国内外战略投资者，重点实施新型高精度有色金属精深加工产业化、有色金属延伸产品及新材料产业化、贵金属产品及制品延伸、高档电解铜箔、高精新型铜管、铜板带材、高精度专用铝板材生产线、纳米级活性氧化锌、高性能钕铁硼永磁材料生产线等项目，实现产业集群发展。着力延伸“十大产业链”：铜基产业链：电解铜-铜型材料（铜棒、铜线、铜管、铜板、铜带、铜箔）-铜基合金材料（铜基仿金材料、高性能铜基合金材料、高性能新型铜基形状记忆合金材料）；铝基产业
链：电解铝-铝型材（铝杆、铝线、铝板）-铝基复合材料（铝基覆铜板、微细铝粉、电动车用铝基复合材料、石墨铝基复合材料、稀土耐热铝基复合材料、高性能铝基滑动轴承合金、颗粒增强铝基原位复合材料、铝基复合包装材料）；铅基产业链：铅冶炼-铅合金-铅酸蓄电池；锌基产业链：电解锌-纳米氧化锌-锌基合金-无汞锌粉-锌空气动力电池；贵金属产业链：黄金冶炼-金锭-黄金深加工；银冶炼-银及银复合材料-银深加工；稀土磁性材料产业链：氧化钕-金属钕-钕铁硼-应用器件-永磁电机；稀土能源材料产业链：稀土金属-贮氢合金粉-镍氢电池；发光材料产业链：超高纯稀土单一氧化物-高性能稀土发光材料-发光器材；研磨材料产业链：铈类稀土化合物-各种抛光粉-液晶抛光粉-液晶显示器专用刻蚀剂；环保材料产业链：镧、铈稀土化合物-催化净化材料-汽车尾气净化器。逐步改变以初级原材料加工为主的发展格局，到2015年，有色金属增值率达到45%以上。
2.精细化工一体化产业
以银光公司、银光聚银公司、甘肃北方三泰公司和白银氟化盐公司等四大化工龙头企业为依托，充分发挥白银硝化、光化、氢化等特种化工核心技术和TDI自主知识产权优势，逐步形成光气、聚氨酯、氯碱、煤化工、氟化工、有机硅、硼化工和石油化工等八条产业链，增强优势骨干企业核心竞争力，实现产业集群发展，建设西北新型化工产业化基