中国财政体制改革30年的进程、经验与展望
郭代模 杨舜娥
一、财政改革的背景概述
(一)财政改革的政治背景。
新时期最鲜明的特点是改革开放。1978年12月,中国共产党召开了具有划时代意义的十一届三中全会,实现了伟大的历史性转折,实行了改革开放的历史性决策,开创了我国社会主义事业发展的新时期。从此,一场追赶时代的新的伟大革命在中国大地展开。改革开放伊始,党中央提出要认真总结历史经验,对经济体制逐步进行全面改革,并要求以扩大地方和企业的财权为起点,以财政体制改革为突破口,先行一步。
党的十二大明确提出了有系统地进行经济体制改革的任务和部署。在党的十二大会议上,邓小平同志提出建设有中国特色的社会主义的科学命题,胡耀邦同志作了题为《全面开创社会主义现代化建设的新局面》的重要报告,报告提出五年内争取实现国家财政经济状况的根本好转、社会风气的根本好转和党风的根本好转的目标与任务,并特别强调把全部经济工作转移到以提高经济效益为中心的轨道上来。这就为初期的财政改革提出了适当下放权力、加快发展经济、努力提高效益的中心任务。
党的十三届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,提出了我国社会主义经济是公有制基础上的有计划商品经济,为包括财政改革在内全面经济体制改革提供了新的理论指导。可以说,这一改革决定,第一次在一个社会主义大国基本上确立了市场取向的改革目标,这就从理论到实践对社会主义的所有制基础乃至国家的政治和文化结构带来深刻的影响和变化。从党的十二大后的1984年到党的十三大后的1988年,我国经济经历了一个加速发展的时期,改革和发展呈现出相互促进的生动局面,但也出现了一些问题。党的十三届四中全会选出新的中央领导集体,并在历史的关键时刻作出一系列治理整顿、深化改革的重大决策。与之相适应,国家对财政改革也作了相应调整,并采取了多种形式包干的改革办法。
1992年初,邓小平同志南巡讲话,接着党中央和国务院作出关于加快改革开放和经济发展的一系列决定。当年10月,中共中央召开了十四大,提出建立社会主义市场经济新体制的目标,并强调要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。以邓小平同志的南巡讲话和党的十四大为标志,我国改革开放和现代化建设事业进入了一个新的发展阶段。社会主义市场经济新体制目标的确立以及市场配置资源的作用对财政改革的方向和目标提出了明确要求,这就是从建设型财政向公共财政转变。
1993年11月14日通过的《中共中央关于社会主义市场经济体制若干问题的决定》,不但是实现从旧经济体制向新体制过渡的宏伟蓝图,而且是指引全党和全国人民不失时机地加快改革、加快发展的行动纲领。决定对积极推进财税体制改革的近期重点作了明确规定。
1997年,中共中央召开了十五大,提出了积极推进经济体制和经济增长方式“两个根本转变”的战略任务,并且强调要坚持社会主义市场经济的改革方向,使改革的一些重大方面取得新的突破,其中包括完善分配结构和分配方式,集中财力、振兴国家财政等重大问题。2000年1月,江泽民同志在中共中央举办的省部级主要领导干部财政专题研讨班上作题为“建立稳固、平衡、强大的财政”的重要讲话,再次强调“进一步深化财税改革,做好财税工作”。
2002年11月,中共中央召开了党的十六大,就经济建设和经济体制改革、政治建设和政治体制改革、文化建设和文化体制改革等,作出全面部署,其中对深化分配制度改革,深化财政、税收、金融和投融资体制改革,以及处理效率与公平的关系,亦有十分明确的要求。
2003年10月14日通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,是进一步深化经济体制改革、促进经济和社会全面发展的纲领性文件。《决定》提出完善社会主义市场经济体制要贯彻的“五个统筹”和“五项坚持”,为全面推进小康社会建设提供了体
制保障,也为完善财政体制改革明确了前进方向。
2007年10月,中共中央召开了十七大。十七大报告对改革开放的伟大历史进程和宝贵经验作出全面系统的专题论述,指出“这场历史上从未有过的大改革大开放,极大地调动了亿万人民的积极性,使我国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折”。十七大报告对改革开放的宝贵经验,进行十个“结合”的正确总结,得出的结论是:“只有社会主义才能救中国,只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。”报告还对深化财税改革,实行有利于科学发展的财税制度,完善宏观调控体系提出新的要求。
综上所述,由十一届三中全会拉开的改革开放的序幕,随着社会主义市场经济体制目标的确定,中国特色社会主义理论体系的形成与发展,特别是科学发展观的贯彻与落实,财政改革与发展的实践在不断拓展和深化,社会主义公共财政体系的建设也在不断推进。
(二)财政改革的理论背景。
从党的十一届三中全会到十七大,财政改革的每一步前进或突破,都是以包括财政改革与发展理论在内的整个改革开放的理论突破与创新为依据的。
首先是真理标准问题的大讨论,冲破了“两个凡是”的禁锢,使人们僵化的思想开始解冻并活跃起来,坚持实践是检验真理的唯一标准逐渐深入人心。为我们党重新确立解放思想、实事求是的思想路线,奠定了理论基础和群众基础。同时,也为我们党领导的财政改革与发展端正了思想路线。
其次,党的十一届三中全会否定了“文化大革命”,否定了以阶级斗争为纲,否定了统得过死的传统的计划经济,重新确立了党的马克思主义的政治路线,提出了全党工作以经济建设为中心和实行改革开放搞活的大政方针。从此,科学又迎来了春天,理论建设包括财政理论建设又迎来了百花齐放、百家争鸣的局面。
再次,党的十二大、十三大、十四大、十五大、十六大、十七大的报告,以及党的十一届三中全会、十三届三中全会、十六届三中全会等关于改革的决定,其中邓小平的南巡讲话和科学发展观的理论与实践,使我们党在改革开放中不断拓宽理论创新。从而,在探索和回答什么是社会主义、怎样建设社会主义,建设什么样的党、怎样建设党,实现什么样的发展、怎样发展三个基本问题上,发展了一系列科学理论观点,构成了中国特色社会主义的理论体系,规划了包括财政改革与发展在内的改革开放不断前进的科学轨道。
最后,上述思想解放带来的理论创新成果,也为我国财政改革提供了理论指导。全国财政理论工作者、教学工作者和实际工作者,结合财政改革与发展的实际,发挥和发展了一系列财经科学理论新观点,包括:关于财政工作必须始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进,以实践作为检验真理的唯一标准的观点;关于我国社会已经是社会主义社会,但又正处于不发达的社会主义初级阶段的观点;关于社会主义的根本任务,必须始终坚持以经济建设为中心,以发展为第一要务,不断解放和发展社会生产力的观点;关于我国发展的行动指南,必须是以发展为第一要义,以人为本为核心,全面协调可持续为基本要求、统筹兼顾为根本方法的科学发展、和谐发展与和平发展的观点;关于我国经济发展道路,必须立足国情、国力,坚持独立自主,自力更生,走又好又快发展路子的观点;关于我国财政经济增长与发展必须始终以提高经济效益为中心,以结构合理与优化为关键,实现速度、结构、质量、效益相统一的观点;关于我国经济体制改革,必须始终坚持公有制占主体,正确处理计划与市场之间的关系的观点;关于我国分配,必须坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度,健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配,以及改革与发展共建共享的观点;关于财政体制改革,必须始终坚持集中与分散相适度,财力与事权相匹配,效率与公平相结合,调动各方面积极性的观点;关于围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系的观点;等等。所有这些观点,为财政改革提供了理论上的依据和支持。
二、财政改革的历史进程
财政改革30年来的历程,一是党的十一届三中全会至十四大前的适应从计划经济到有计划商品经济转变的改革过程;二是适应社会主义市场经济体制与发展要求的改革过程。总的说,是从建设财政到公共财政的转变与发展过程。其改革进展可分述如下。
(一)改革中央与地方之间的分配关系。
从中央与地方的预算管理体制而言,实际上是从“分灶吃饭”到“分级包干”再到“分税制”的演进过程。其中,1980年实行“划分收支、分级包干”的财政体制即通常所说的“分灶吃饭”的财政体制;1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制,即分税“分级包干”的财政体制;1988年实行多种形式(如收入递增包干办法、总额分成办法、总额分成加增长分成办法、上解额递增包干办法、定额补助办法)的财政“大包干”体制; 1994年实行以分税制为主体内容的“分支出、分收入、分设税务机构、实行税收返还”的“三分一返”的财政管理体制;此外,2000年开始推行部门预算改革,2001年进一步深化“收支两条线”改革和国库管理制度的配套改革, 2003年全面实施政府采购制度。
2003年以来,财政改革取得的新突破。一是全面推行农村税费改革取得显著成效。其中全面取消农业税,让征收了2600多年的农业税退出历史舞台;全面取消各种专门面向农民的收费项目及“三提五统”,农村教育筹资等收费项目,减轻农民负担约900多亿元;总之,以取消农业税为标志,农村税负改革进入了综合改革新阶段。二是建立了公共财政框架,其中包括政府收支分类改革,部门预算改革,国库集中收付制度改革,“收支两条线”改革和政府采购制度改革等不断深入,向纵深拓展。三是大力推进基本公共服务均等化。如从2005年起,中央财政积极创新缓解县乡财政困难的机制,实施“三奖一补”的激励约束政策;不断完善转移支付制度,使中央对地方转移支付占地方本级支出的比重由2003年的2811%提高到2007年的3617%;推动省以下财政管理方式创新,截至2008年底,全国已有24个省(市、区)推行了“省直管县”改革,全国已有28个省(市、区)推行了“乡财县管”改革。
(二)改革国家与企业之间的分配关系。
从国家与企业利润分配体制而言,1978年11月试行企业基金制度起步,到1981年普遍实行利润留成制度,再于1983年1月和1984年10月分两步实行利改税,再到1987～1993年普遍推行企业承包经营责任制。从而经过约15年的时间,把国有企业引入市场。
与分税制财政体制相适应,对国有企业利润分配制度继续进行改革。主要是根据建立现代企业制度的基本要求,结合税制改革和实施《企业财务通则》、《企业会计准则》,合理调整和规范国家与企业的利润分配关系。从1994年1月1日起,国有企业统一按国家规定的33%税率缴纳所得税,取消各种包税的做法。考虑到部分企业利润上缴水平较低的现状,作为过渡办法,增设27%和18%两档照顾税率。企业固定资产贷款的利息列入成本,本金一律用企业留用资金归还。取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利。对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上缴的办法,同时,微利企业缴纳的所得税也不退库。从而经过约10年时间实施债转股、技改贴息、和政策性关闭破产的“三大杀手锏”,着力解决国有企业走向市场以后暴露出来的社会负担重、两大包袱多、企业冗员严重等制约改革和发展的问题。
党的十六大和十六届三中全会提出深化国有资产管理体制改革的重大任务和一系列重大原则。中央财政在支持企业改革与发展方面也取得新进展,如大力支持国有企业改组改制,积极推动电力、电信、铁路、民航、邮政等行业改革,推动东北地区厂办大集体改革试点工作。从而经过约5年的改革,促进企业改制和国有产权转让走上规范运作的轨道。
在改革国有企业的进程中,1993年中央提出对各类企业一视同仁。对集体企业实行股份制改制,到2001年底,90%以上的新建企业和70%以上的老企业成为股份制企业。1998年以来,中央财政先后设立了中小企业发展专项基金、国际市场开拓资金和科技型中小企业创新基金等,用于扶持中小企业发展,并加强对中小企业发展环境建设方面的资金支持。1999年,中央又把非国有经济的重要地位写入新修改的“宪法”之中,从而进一步凸显了非国有经济的地位和作用。到2002年底,全国中小企业已超过1100万家,提供的工业总产值和实现利税分别占全国总数的60%和40%。
(三)改革税收管理制度。
从税制改革而言,1979年提出对税制加以改革,并提出增加税种,对企业实行所得税等轮廓设想;1980到1981年,先后颁布了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》,以及这三个税法的实施细则,还明确了对涉外企业征收工商统一税、城市房地产税、车船使用牌照税,初步形成了较为完整的涉外税制;1983年开始实行利改税,国务院批转了财政部《关于国营企业利改税试行办法》,并于1984年9月发布了《国营企业所得税条例(草案)》,于1985年4月发布了《集体企业所得税暂行条例》,于1986年1月发布了《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》,1987年财政部又提出进一步理顺国家与企业分配关系的构想,使所得税制得到进一步完善。在流转税制的改革上, 1984年9月,国务院发布了产品税、增值税、营业税和盐税等四个条例(草案),同时还发布了资源税条例,此后,分别在1985年2月和1986年9月,发布实施了城市维护建设税、房产税、车辆使用税条例。此外,还改革了农业税,开征了一些体现特殊调节作用的税种,如燃油特别税、个人收入调节税等。
与分税制财政体制相适应,对税收管理体制进行同步改革。主要是建立以增值税为主体的流转税体系,统一企业所得税制。从1994年1月1日起,在现有税务机构基础上,分设中央税务机构和地方税务机构。在此以前,我国只有国家税务局,中央税收主要依靠地方税务局征收。这样不利于保障中央财政收入,也不利于调动地方政府征收地方税的积极性。这次分设中央税务机构和地方税务机构分别征税,是分税制改革的一个重要特点。国家税务局负责征收中央固定收入和中央地方共享收入,地方税务局负责征收地方固定收入。分设税务机构,分别征收有利于中央财政和地方财政收入稳定增长。
最近五年,税制改革又取得新进展。一是建立并不
断完善中央与地方出口退税共同负担机制,二是基本统一了内外资企业税收制度,三是稳步推进增值税转型改革试点工作,四是调整了个人所得税政策和消费税政策。
(四)改革基本建设投资体制。
从基本建设投资体制而言,国家从1979年开始进行建设拨款改为贷款的试点;从1981年起,国家对实行独立核算且有还款能力的企业实行“拨改贷”,即国家预算内基本建设投资由无偿拨款改为有偿的贷款;从1983年开始试行投资包干责任制,并于1984年9月在全国推行;从1988年起实行基本建设基金制;1994年适应金融体制改革的需要,财政部收回了原委托建设银行代行的财政职能,负责行使和加强国家预算内基本建设管理职责。同时在原专业投资公司的基础上成立了国家开发银行,实行国家政策性投融资;1996年国家决定将“拨改贷”和经营性基金本息余额转为国家资本金,并按照现代企业制度的要求建立健全经营性投资项目的风险约束机制,对经营性项目实行项目法人责任制和项目资本金制度,国家财政对经营性项目的投资应以国家资本金的形式进行。
为了适应经济体制改革的需要,财政还鼎力支持了工资、价格、金融、外资等各方面的改革。譬如,1979年以来,国家财政每年安排相当一部分资金用于增加职工工资,支持工资改革;大力支持农产品价格、工业消费品价格、工业生产资料价格的改革;支持金融机构的恢复和建立新的金融体系,支持银行更好地组织和运用社会资金,支持银行统一管理国营企业的流动资金;国家财政从出口退税,发放出口贷款等方面采取了一系列优惠政策和措施,支持外贸体制的改革和对外贸易的发展。就财政与金融改革、财政政策与货币政策的关系而言,财政在解决银行历史遗留问题,消化银行不良资产问题,注资化解金融风险问题,在税收上下调营业税问题,实行慎重原则给予金融企业财务支持问题等,进行了一系列的改革工作。
三、财政改革的基本特点
从党的十一届三中全会到十七大,财政改革的基本特点可归纳为五个字,一曰“试”,即先试点,后推开;二曰“分”,即“分灶”、“分步”、“分级”、“分税”;三曰“特”,即对少数地区或民族地区实施特殊政策和特殊体制;四曰“包”,即“包干”和“承包”;五曰“制”,即实行分税制,创新新机制。
(一)先试点,后推开。
财政改革事关各方面的利益关系和积极性,必须慎重稳妥。因此财政改革往往是先试点,后推开。这也即通常所说的“摸着石头过河”的特点。譬如,粉碎“四人帮”以后,为了加快财政经济体制改革的步伐,探索体制改革的新路子,从1977年起就在江苏省试行固定比例包干的财政管理体制。即根据江苏省历史上地方财政支出占收入的比例,确定一个上缴、留用的比例,一定四年不变。由于当时财政收支平衡情况较紧,1977年暂定上缴58%,留用42%,1978～1980年上缴57%,留用43%,这个办法实行一年以后,由于为全国服务的建设项目,江苏省难以承担,又调整了包干范围和留缴比例,改为上缴61%,留用39%。这个办法,适当扩大了地方财力,地方可以根据自己的财力,办更多的事情。
又如,为了扩大国营企业经营自主权,调动企业的积极性,从1978～1982年,对企业财务管理体制进行了一系列改革,但每一次改革,一般都是先试点后推开。在改革企业财务管理体制中,就先后试行过企业基金、利润留成、盈亏包干和利改税试点。
又如,为了支持国有企业建立现代企业制度,优化资本结构,也是实行先试点后推进的办法。为缓解失业,稳定社会,增强国有企业转移机制,创立了重要条件。
(二)“分灶吃饭”、“分级包干”。
这一时期的财政改革,基本上体现分权、分钱、分散的路子,实行“分灶吃饭”、“分级包干”和“分级管理”的办法。
11“分灶吃饭”。“分灶吃饭”的特点,即由“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”。分为中央一个灶,地方20多个灶,打破了统收统支,吃大锅饭的局面。收入有明确的划分,谁的企业管好了,好处就归谁所有。支出也有明确的划分,谁的支出冒了,就由谁负责。财政收支的平衡,也要由大家来把握和承担。这种体制,是在中央统一领导和计划下,各过各的日子,有利于调动两个积极性,有利于经济的调整和整顿。
21“分级包干”。中央为了给广东、福建两省更多的自主权,使之利用优越条件,抓住有利的国际形势,先走一步,把国民经济尽快搞上去,在财政体制上,对广东省实行“划分收支,定额补助”的包干办法。这种办法的特点是,包干的范围宽一些,地方的好处多一些,目的是为了促进这两个省尽快把生产建设搞上去,努力为国家多创造一些外汇收入。“分级包干”有多种形式。又如1980年对四川、陕西、甘肃、河南、湖北、湖南等15个省实行划分收支的分级包干办法,就是按照划分的收支范围,以1979年收入预计数字为基数计算,地方收入大于支出的,多余部分按比例上缴;支出大于收入的,不足部分中央从工商税中确定一定比例进行调剂;个别地方将工商税全部留下,收入仍小于支出的,由中央给予定额补助。分成比例和补助数额确定以后,五年不变,在包干的五年当中,地方多收了可以多支,少收了就要少支,自行安排预算,自求收支平衡。再如,1985年3月21日国务院决定,从1985年起各省、自治区、直辖市一律实行“划分税种、核定收
支、分级包干”的新的预算管理体制。其基本原则是:在总结前几年预算管理体制经验的基础上,存利去弊,扬长避短,继续坚持“统一领导,分级管理”的原则,进一步明确各级财政的权利和责任,做到权责结合,充分发挥中央和地方两个积极性。除了上述“分灶吃饭”、“分级包干”之外,还有分步实施、分级管理的特点等。
(三)特殊政策和特殊办法。
这一时期的财政改革,还充分体现了特殊性和灵活性。前述的对广东、福建的体制是如此,对少数民族地区则更是如此。譬如,在1980年实行“分灶吃饭”的财政体制改革中,对内蒙古、新疆、西藏、宁夏、广西五个自治区和云南、青海、贵州省少数民族比较多的三个省,仍然实行民族自治地方财政体制,保留原来对民族自治地区的特殊照顾,并适当根据变化的情况加以改进:一条是对这些地区也采取包干的办法,确定中央补助的数额,并由一年一定改为一定五年不变;另一条是地方收入增长的部分全部留给地方,中央对民族自治区的补助数额,每年递增10%。有了这两条改进,党和国家的民族政策在财政上得到了充分的体现。总之,为着实施国家的发展战略重点及其重点转移,在30年的财政改革中实行相应的特殊政策和特殊办法,是大局的需要,是发展的需要,也是财政改革的需要。
(四)“财政包干”和“企业承包”。
这一时期财政改革的一个显著特点,就是突出了一个“包”字。在预算体制上突出一个“包”字,就是实行分级包干和大包干办法。譬如,为了稳定中央与地方的财政关系,进一步调动地方的积极性,国务院决定,从1988年到1990年期间,在原定财政体制的基础上,对各地财政包干办法作了一系列改进。一是对全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市,除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外,对其余37个省市分别实行不同形式的包干办法。二是财政包干办法确定后,包盈和包亏都由地方自行负责。地方在预算执行中遇到的问题,除特大自然灾害由中央适当补助外,都由地方自行解决。三是在财政包干办法执行过程中,企业、事业单位的隶属关系改变,在年终由中央与地方单独进行财务结算,一般不调整地方收入留成或上解比例。四是国家实施调整价格、增加职工工资和其他经济改革措施引起财政收支的变动,除国务院另有规定外,一律不调整地方收入留成、上解比例及补助数额。
又如“企业承包”。1986年12月,国务院发布了关于深化企业改革增强企业活力的若干规定,明确提出“推行多种形式的经营承包责任制”。财政部部署了推行企业承包经营责任制的工作,1987年8月颁发了《关于国营大中型工业企业推行承包经营责任制有关财务问题的暂行规定》,次年4月,又颁发修改后的正式规定。企业承包被推行到全国。
(五)分税制与新机制。
所谓分税制,就是按照中央与地方的事权分工和调动两个积极性的原则,按税种重新划分中央财政、地方财政的固定收入和共享收入,核定支出基数,合理确定上解和补助数额。通过“分税、分权、分责、分设税务机构”,初步构建了分税制财政体制的基本框架,同时与税制改革配合,为提高中央财政收入占财政总收入的比重,实现政府收入分配关系的规范化、合理调节地区间利益分配格局、发挥财政体制对经济运行的调节作用、推动政府财权与事权的统一、支持民族地区和欠发达地区经济发展,都揭开了新的一页。更为可喜的是:通过分税制财政体制的有效实践初步建立了中央财政与地方财政良性运行的机制,一是国家财政建立了收入稳定增长良性循环的机制。分税制前国家财政收入每年新增不过几百亿元,分税制后每年新增上千亿到几千亿元。2006年、2007年每年新增均超过5000亿元之多。二是地方财政收入建立持续增长的机制。主要是各地制定了新的财源建设战略,地方产业调整发展战略,以及地方强化预算约束、改进财政管理,从而使地方增收建立在快速发展的基础上。1994～1997年,地方财政收入增长率分别为3114%、2912%、2515%和1818%。三是实行转移支付制度以后,不但把分税制财政体制改革引向深入,而且初步建立了地区间财力均衡的调节与运行机制。
四、财政改革的影响作用
由于财政体制改革先行一步,不仅给财政本身带来全面的影响,而且给其他各方面的改革带来了深刻变化。
11从1980年“分灶吃饭”体制看财政改革的影响。它不仅扩大了地方的财权,同时也加强了地方的经济责任,因而促使地方各级领导大大加强了他们对财政工作的指导;它使地方有了发展本地区生产建设事业的内在经济动力和能力,促使他们大力挖掘本地区的生产、物资和资金的潜力,合理地、节约地、有重点地安排和使用资金,提高资金的使用效果,不断增加财政收入;由于节约归己,促使地方在狠抓增产增收的同时,十分注意节约支出,反对浪费,精打细算,严格财经纪律,许多地方还改变了领导乱点头、乱批条子的做法,实行了“一支笔”审批开支;由于“分灶吃饭”,自己过自己的日子,这就促使地方加快了对国民经济结构调整的步伐。
21从1985年“分级包干”的体制看财政改革的影响。1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制,不仅是国家财政体制的一项重要改革,也是国家经济体制改革的重要组成部分。这次改革,总结了
改革前财政管理体制的经验,继续坚持了“统一领导,分级管理”的原则,进一步明确了各级财政的权利和责任。这一体制虽然基本上仍然是“分灶吃饭”,但与1980年的财政管理体制比较,具有两个明显优点:(1)以划分税种作为划分各级财政收入的依据,开始改变过去按企业的行政隶属关系划分收入的做法。尽管划分税种还不彻底,但已向划分税种为主的预算管理体制迈出了一步,有利于今后过渡到完全的以税种划分收入的预算管理体制。(2)较好地体现了保证重点,兼顾一般的原则。新体制既合理地确定了地方财政的基数,也保证了中央财政得到稳定的收入,增加了各级政府当家理财和平衡预算收支的责任心,使财政管理体制更好地体现了责权利结合的原则。新体制的实施取得了良好效果,调动了地方增产节约、增收节支的积极性,促进了国民经济的发展。
31从1988年“财政包干”体制看财政改革的影响。1988年财政管理体制的改进,促进了全国范围内多种财政体制的同时并存。对收入上解地区实行的多种形式的包干办法,对调动地方增收节支的积极性,保证财政收入的稳定增长、促进国民经济的持续发展,起到了积极的作用。(1)不同形式的财政包干体制,调动了地方各级政府当家理财的积极性,促进了地方经济的发展,增强了地方对各项改革措施的承受能力,有力地支持了经济体制改革的进一步深化。(2)加强了地方财政平衡的责任心,增强了地方政府克服困难的主动性。促进中央和地方在财政困难的条件下,共渡难关。(3)透明度较高,调动了各地方组织财政收入的积极性,扭转了部分上解地区收入滑“坡”现象,从而保证了全国财政收入的增长。
但是,1988年的财政包干体制,尚未根除传统体制下财政体制的根本弊端,特别是简单地把企业承包机制引入财政体制后,各种大包干办法,无论是定额上解包干、上解额递增包干,还是收入递增包干,都把中央财政包死,把地方财政包活。如1988年实行大包干的地区,综合上解递增比例只有615%,而这一年物价上涨指数却为1815%,1989年为1718%,在这种情况下,包干只能是负增长。从而,各种财政包干体制的执行,产生了不少问题。(1)在收入增量中,中央所得份额过少,而中央财政每年要投资一些大项目,收入却不能随投资增长而增长,中央的宏观调控能力不断削弱。据统计,1988年,地方组织的收入新增加的部分,中央财政才分到313%,地方财政分到9617%;1989年,新增加的财政收入中,中央财政只分到418%,地方财政分到9512%。而中央财政支出由1981年占全国财政支出比重的54%,1985年的5019%,下降到1989年的4512%。(2)按企业隶属关系划分收入的办法使中央企业缺乏有效的监督,收入流失问题严重。(3)支出基数确定不尽合理,地区差距逐渐拉大。特别是财政包干体制基本上仍沿用旧的基数法,各地区之间存在的苦乐不均现象并未改变,甚至有加剧的趋势。(4)在一定程度上强化了地方利益机制,助长了区域性经济封锁和地方盲目建设。各种投资少、见效快、利益大的建设项目,小烟厂、小酒厂、小棉纺厂应运而生,屡禁不止。各种争夺原料的“大战”、家电生产线引进的“竞争”,仍时有发生,严重影响了产业结构的调整和产业政策的贯彻。(5)包而不干,中央与地方相互挤占的问题依然存在。财政体制改革与其他体制改革不配套,政令统一与“分灶吃饭”的矛盾还相当严重。
由此可见,一方面,财政包干体制作为一定经济发展水平阶段和经济体制改革一定阶段的过渡体制,发挥了一定的积极作用。但另一方面,财政包干体制自身固有的缺陷及其与进一步深化经济体制改革的矛盾,使之显然不适合作为社会主义市场经济体制下财政管理体制的主要选择。财政体制的改革与突破势在必行。
41从1994年“分税制体制”看财政改革的影响。从1994年1月1日实行分税制以来,经过多年的运转,初步建立了中央财政与地方财政良性运行的机制,而且取得了初步成效。(1)实行分税制财政体制,改变了多种体制形式并存财政包干制的格局,统一了财政体制,规范了各级政府间的财政分配关系和分配秩序,初步确立了具有中国特色的分税制财政体制的基本框架。(2)实行分税制财政体制,初步建立了中央财政收入稳定增长和增量稳定增长的机制,促进了中央财政收入占总财政收入比重的提高,强化了中央宏观调控能力。同时建立了地方收入高速增长的机制,地方财力增幅大大提高,对缓解地方财政特别是县乡财政困难起了重要作用。而且,有效地促进了各地产业结构调整和资源优化配置。
51从预算体制、企业财务体制的频繁改革看财政改革的影响。在由传统经济体制向市场经济体制转轨过程中,中国财政制度、财务制度一直处于变动状态。财政系统也确曾从服务改革全局和自身建设的需要作过若干次财政、财务体制变革的努力,以期塑造和规范中央政府和地方政府、国家与企业的财政分配关系。这些变化或多或少冲击和改变着以“统收统支”为特征的传统财政、财务体制。但是,这一改革过程也始终感受着财政收入占国民收入比重下降和中央收入占总财政收入比重下降的压力,感受着预算外收入和其他非正规政府收入飞速增长的压力,感受着中央政府与地方政府间责、权、利难以划分清楚的压力等。因此,财政体制改革也难以走出“剪不断、理还乱”的局面,加之财政体制的分散化进程,加剧了财力分散和财政困难的矛盾。
由于财政与经济进而与其他多方面的密切联系,财政改革对整个改革、发展和稳定都有影响。
11“分灶吃饭”、“分级包干”的财政体制,在一定程度上维持产值速度型增长方式,加剧了地方“诸侯”经济的成长。以“七五”时期为例,国营工业部门所创造的国民收入中,大部分(82186%)增长是由生产要素数量的增加实现的,其中又以资金量的增加为主(占6714%),固定资产耗费和流动资产耗费的平均增长水平,几乎等于或超过了同期国民收入的增长率。劳动投入增加所带来的贡献仅占1/3。显然,这种产值速度型增长,虽发展速度不低,产值规模不小,但可供分配的纯收入增长却与投入的资源耗费量不成比例,难以在资源相对贫乏的条件下保持持久的高速度。
21以分散化为取向的财政改革,在一定程度上加剧着国民收入分配的不合理倾斜。从调整分配关系入手推进经济体制改革,率先由财政对企业实行减税让利政策,扩大了企业自主权。据统计,1981年到1990年的十年间,国家通过各种减税让利措施给国营工交企业净增财力3100亿元。在国营工业企业创造的净产值中,1980年,职工工资总额占1715%,实现利税占6314%,其中上缴财政占8616%,1990年,职工工资总额所占的比重上升到3517%,实现利税下降到5211%,其中上缴财政的部分降低到8116%。分配格局的调整,使国民收入的分配明显向个人和企业倾斜。国内财政收入占国民收入的比重,由1980年的3115%,陡降到1990年的2116%。在整个“七五”时期,平均只有22185%。特别是20世纪80年代后期,经济发展和体制改革特定的环境下出现企业承包制这种不规范的分配制度,在实际执行过程中,强化了利润分配先向企业、后向个人倾斜的机制,也不同程度地影响了国家财政收入的增长,加剧了财政困难。
31以分散化为取向的财政改革,在一定程度上肢解和削弱了财政的职能作用:
(1)“财政包干,包死了中央财政”。地方财政包干,是我国财政体制实行“分灶吃饭”后出现的一种处理中央和地方收支关系的分配形式,它对调动地方聚财、生财,稳定财政收入起了很大作用,但也同时成为中央政府宏观调控能力弱化的一个重要原因。包干体制分配模式的最大弊端是,在财政收入增量的分配上,中央不能得大头。这必然影响财政收入的合理增长和中央财力的不断增加。
(2)财政补贴包袱压得国家财政喘不过气来。一方面,在成本上升、效益下降、价格体系不合理的条件下,国营企业亏损补贴不断增加,财政负担日趋沉重。另一方面,基础工业产品亏损补贴每年递增数十亿元,以及过去冲减收入现在列支出的价格补贴等,每年国家负担财力上千亿元。从而,国家财力分配无法保证向重点项目合理倾斜。与财政补贴相关联,有三个潜在问题正在逐步暴露:一是大量应补未补的亏损补贴挂账逐年累积;二是国家财政负担的出口退税有增无减,规模较大;三是一些地方企业潜在亏损增加,账实不符、盘亏损失和呆账等潜在亏损,在相当一部分国营企业中存在。这些势必会影响国家财政收入的稳定增长。
(3)挤挖国家财政收入,加剧财力分散。现有的国家财政收入受到分割和肢解。一是建立各种名目的基金,有的在预算中单立户头,有的独立于预算之外;二是实行以什么养什么,有的收入自行支配不上缴财政;三是用提价收入弥补投资不足,提价收入由部门自己支配;四是擅自减免各种税收等。这些做法,减少了财政应集中的收入,影响了国家财力的统筹安排和使用。
(4)财政支出面临不断增大的需求压力。一是面临财政偿债高峰的压力。从1991年开始,财政进入内债偿债高峰,债务清偿规模已经超出了财政经常性收入的负担能力。此外,全国外债余额有约500多亿美元,绝大部分要在“八五”时期偿还,其中有一部分由中央财政直接偿还。二是重点建设投资扩大的压力。为了扭转基础工业、基础设施发展落后的局面,尽快推进产业结构调整,“八五”时期增加对农业、能源、交通、重点原材料工业的投资,这将增加对预算内基本建设的投资需求。同时,为了应付在十分复杂和动荡不安的国际形势下可能发生的不测事件,保卫国家安全和人民利益,必须进一步推进国防现代化建设,增加用于改善和提高国防设备和技术的支出。三是行政经费开支膨胀的压力。“七五”以来,虽然行政经费开支每年从紧安排,但行政事业单位机构繁杂、冗员众多,每增加一个吃财政饭的人,一年大体上就要增加预算支出5000元左右。同时,离退休人员也逐渐增多。另一方面,受物价上涨的影响,办公经费也不断上升。从而,使财政负担的行政事业费开支不断膨胀,压缩起来非常困难。四是新增人口和就业高峰的压力。“八五”时期出现了新中国成立以来第三次生育高峰和就业高峰,每年新增1500万～1700万人,新增国民收入和财政收入的分配,要有相当一部分先解决吃饭问题。客观上要求增加对农业的投资和教育经费开支,并且保持一定的增长速度。
五、财政改革的经验探索
(一)财政改革必须以正确的思想理论作指导。
我国财政改革之所以能够在30年内实现整体推进和重点突破,其根本原因是中国特色社会主义理论体系的指导。它是马克思主义、毛泽东思想在中国大地上的最新发展。它所提出的关于社会主义本质的理论;关于社会主义初级阶段的理论;关于中国现代化及其“三步走”战略的理论;关于改革是动力、发展是硬道理、稳定压
倒一切的理论;关于社会主义也可以搞市场经济的理论;关于“三个有利于”标准的理论;关于坚持两手抓、两手都要硬的理论;关于对外开放的理论;关于“三个代表”的重要思想;关于科学发展观构建和谐社会的思想理论等,是指导包括财政在内的改革与发展的强大思想武器,是兴国安邦、治国理财的行动指南。邓小平同志曾明确地指出:“直到1978年底我们党的十一届三中全会,非常严肃认真地总结了新中国成立后的近三十年的经验。在这个基础上,我们提出了现在的一系列政策,主要是改革和开放,对内开放和对外开放;提出了我们的根本路线,就是把工作重点转到建设上来,不受任何干扰,一心一意、坚定不移地搞社会主义现代化建设。”指明了中国怎样建设社会主义、怎样推进社会主义市场经济体制建设的方向和道路。这是我们取得伟大成就的理论支撑和思想保证。
在此基础上,财政改革成就的取得,还得益于我们不失时机地以科学的理财思想指导改革,以正确的理财原则推进改革,以完善体制为重点深化改革,以创新理财方式方法加快改革,使改革做到稳中求进,紧中求活,逐步实现中央和地方财政的振兴。政府理财思想的转变实质上是政府理财向市场化、社会化、秩序化、均等化、规范化的转变,是财政创新机制、适应发展方式和市场经济要求的转变。这样,财政改革突破了单一的国有制的束缚,扩展了按生产要素分配的领域,把强化基础设施建设、优化投资软硬环境、健全利益分配机制、完善民生财政政策体系等,摆到了重中之重的地位。从中央到地方,立足自身优势,重组资产存量,加大技改力度,培植支柱产业,调整财源、财力结构,得到了实质性发展。表明财政改革先改思想、先改观念,改革才能在新轨道上有序运行,理财的视野才能在新领域中不断拓展。
(二)财政改革必须遵循发展是硬道理和又好又快发展的要求。
社会主义的根本任务是发展生产力。改革的目的是发展,指导改革、衡量改革的标准也是发展。因此,必须按照“发展是硬道理”,特别是科学发展观关于又好又快发展的实质要求,推进财政改革。为此,必须从我国实际出发、吸收西方市场经济国家实行公共财政理论的精髓,重新调整政府与市场、政府与企业、政府与社会、中央与地方的关系,其中主要是重新界定财政职能范围,只承担基础设施、基础产业的投入,退出一般竞争性项目的投资领域;集中财力用于调整经济结构、加大科教兴国的投入;努力实现政企、政资分离,达到企业法人化、责任有限化、经营自主化;财政在保证国家机器正常运转的合理需要外,尽可能提高政府用于社会保障、改善民生等公共支出的比重。回顾和总结30年财政改革的经验,一条重要的思路就是立足发展、促进发展、加快发展,实现又好又快发展,形成合乎中国实际的财政发展模式。我们既不能搞“吃饭型”财政模式,也不能片面地实施生产建设型财政模式,更不能照抄照搬外国公共财政型模式。原因是我国财政不能只管“吃饭”而不从事基础设施投入,不能以行政性为主配置资源而排斥市场基础性配置资源,也不能只限于维护政府公共消费需要而把庞大的国有资产保值和增值放在一边。因而,建立新的财政发展模式,应把有利于推进经济、政治、文化和社会建设的协调性放在首位;应把发展生产力,消除“瓶颈”制约产业结构优化升级置于重中之重;应把促进财力的总量与结构均衡、各类分配关系的协调作为己任。建立一种具有稳定与发展统一、总量与结构均衡、激励与约束兼容、直接调控与间接调控配合、开放度广、服务性强、权威性高等特点的新财政发展模式是可行的,也是今后财政改革的方向。
(三)财政改革必须坚持统筹兼顾原则和集散适度的要求。
社会生产力的发展和解放,必须与生产关系相适应。为此,必须使生产关系不相适应的部分得以调整。因此作为调整生产关系不适应部分的改革,必须通过利益关系的变革和利益格局的调整而得以实现。对此,财政负有历史重任,既要尽力而为支持整个改革开放和现代化事业,又要改革自己发展自己,以建立稳固、平衡、强大的财政。
为此,财政必须严格遵循统筹兼顾的基本要求,围绕财权的适度集中,财力的适度分散,使之形成中央财权相对集中,中央和地方财力与其事权相匹配的财政体制。财权之所以必须适度集中,这是由中国的“特色”、“国情”所决定的。即中国市场经济的“社会主义特色”和社会主义的“初级阶段”的国情所决定的。同时,这种“特色”和“国情”也凸显着现代社会经济中宏观调控的地位和作用。财力之所以必须适度分散,这不仅是为了调动地方的积极性,而且是为了使地方财力与其事权相匹配。如分税制财政体制的设计,其指导思想:一是正确处理中央和地方的分配关系,既要适当提高中央财力,以增强中央政府的宏观调控能力;又要考虑地方的利益,以调动地方发展经济壮大财力的积极性;二是合理调节地区之间的财力分配,既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头,又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付,支持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造等;三是坚持统一政策与分级管理相结合的原则。如划分税种既考虑中央与地方的收入分配,又考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用,还要考虑税收管理的特点与需要。但需要强调的是,这种财权的适度集中与财力的适度分散,必须依据世情与国情的变化而定,发展的
战略重点与协调需要而定,宏观调控的重点和目标需求而定。总之,统筹兼顾是贯彻科学发展观的根本方法,兼顾的要求和关键都在适度上。回顾30年推进财政体制改革的全过程,就是如何统筹兼顾中央与地方、国家与企业、国家与个人的利益分配关系的全过程,就是处理全局与局部、长远和眼前的利益关系的全过程。其结论是,集中或分散过度,或使中央失去主导地位,失去宏观调控的能力,或使地方失去积极性,失去办事的能力。唯有适度,才能兼顾各种利益,中央有决策调控能力,地方有适应办事财力。
(四)财政改革必须正确处理改革发展大局与财政承受能力之间的关系。
财政改革必须有利于发展生产力、发展经济、发展财政。一句话,要促进财政蛋糕不断做大。这既是由财政与经济的关系所决定的,也是由财力与国家实力相互关系所决定的。财政改革30年来,财政为支持国企改革、支持投资改革、支持科技教育卫生等改革、支持“三农”和民营经济发展而进行了一系列改革。由此因改革与建设投入的资金同取得增加财政收入的改革效应势必发生时间差,加之为熨平经济周期波动而实施宏观调控,财政往往要发生短期的扩大支出等,如实施积极财政政策,势必扩大财政赤字,增加财政平衡的难度。为此,财政改革始终坚持正确处理改革发展大局与财政承受能力之间的关系。譬如,(1)在坚持财政收支平衡方针的同时,实行紧中有活的政策,从保障全局性的需要出发,允许在中央预算中安排一定的赤字,并努力控制赤字数额。(2)应对亚洲金融危机、确保我国经济安全持续健康发展而实施积极财政政策,从源头确保财政发展的基础,并从发展的趋势上控制赤字的规模。(3)改进赤字弥补方式,改向银行透支为借款,以后又改为发行用于弥补赤字的债券。
(4)把保持财政平衡与深化改革结合起来,促进企业转换经营机制,提高效益,从而增加财政收入。(5)实行复式预算,使赤字的形成与弥补赤字的资金来源清晰化,有助于动员各方面努力增收节支。(6)适当调整分配政策,开辟新财源。
财政改革既要正确处理改革发展需求与财政承受能力的关系,又要通过不断推进财政改革尽可能地支持各方面的改革与发展。一是通过改革,为企业经营创造一个良好的外部环境,并引导企业转换经营机制,提高经济效益,从而夯实经济发展与财政改革的根基。二是通过改革,强化征收管理,堵塞收入漏洞,努力增加财政收入。三是通过改革,调整和优化财政支出结构,压缩行政经费等开支,保证国家重点建设支出,支持农业生产支出、教育科学支出等事关国家发展大局和发展重点的开支。四是通过改革,拓宽理财领域,适当举借内外债,合理调度社会资金的流向,使之运用到国家重点建设项目和急需发展的产业上来,缓解国家预算紧张的状况。五是通过改革,支持科教文卫事业发展,特别在促进科技创新体系、社会保障体系中发挥了重大作用。
(五)财政改革必须坚持整体设计、逐步推进与外部配套相结合的原则。
改革是没有既定模式、没有平坦大道、没有现成答案的。因此,必须审时度势、权衡利弊、渐进推进。为此,既要有整体设计方案,又要有逐步阶段推进,同时还要与外部改革相配套。以分税制财政体制改革为例,分税制改革既要借鉴国外经验,又要从我国实际出发。在明确改革目标的基础上,办法力求规范化。但必须抓住重点,分步实施,逐步完善。国家针对收入流失比较严重的状况,通过划分税种和分别征管堵塞漏洞,保证财政收入的合理增长;优先把主要税种划分好,其他收入的划分逐步规范;作为过渡办法,现行的补助、上解和有些结算事项继续按原体制运转;中央财政收入占全部财政收入的比例要逐步提高,对地方利益格局的调整也宜逐步进行。总之,通过渐进式改革先把分税制基本框架建立起来,然后在实行中逐步完善。
改革是一项复杂的系统工程。各项改革是相互联系的,单项突进往往难以奏效,必须综合配套进行。从以往改革情况看,由于财政体制改革在整个经济体制改革中处于重要地位,它与其他各项改革配套进行尤为重要。一方面,财政体制改革要涉及方方面面的利益,没有其他方面改革配套,财政体制改革无法到位或达不到预期的效果。另一方面,各项体制改革都包含有财力和财权的分配问题,改革的步子迈多大,要看财力的大小和财政的承受能力。可以说国家财力在一定程度上制约着其他方面改革的步伐,超越国家财力可能而进行的改革是难以成功的。各项体制改革的进行要求财政体制与之相配套,这些改革的效益最终要反映到财政上来。因此,财政体制改革既不能超前,也不能滞后,应在积极推进自身改革的同时,主动地搞好与其他各项体制改革的配套,形成合力,以提高改革的综合效应。
六、财政改革的走势与展望
中国解决所有问题的关键要靠自己的发展。为推进又好又快发展,必须从根本上改革束缚生产力发展的体制障碍。只有深化改革,完善体制,创新机制,促进经济发展方式转变,才能加快发展,并在未来竞争中立于不败之地。改革30年的历程更加证明,成就的取得来之不易,但同时许多深层次矛盾与问题的解决,仍然有赖于改革的不断深化。不深化改革、不完善体制就没有出路,不发展、不转变发展方式就难以崛起。因此,财政改革的深
化与财政发展的强化,要求我们迎难而上,乘势而进。
党的十七大以后,中国财政体制改革的走势如何,其发展趋势怎样,对此应有怎样的思考和展望呢?按照十七大的要求,我们有如下基本思路。
(一)完善公共财政体系。
围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系。这是党的十七大对今后财政改革与发展的总体性要求。具体而言,一是作为科学发展观第一要义的首要要求,即由单纯追求经济建设的快速增长转向经济、政治、文化、社会以及与自然的协调发展,即要求财政要促进发展的协调性特别是各方面建设结构的合理性;二是作为科学发展观核心的以人为本的根本要求,即要求改革与发展的成果由共建者共享,并促进人的全面发展;三是作为科学发展观的基本要求全面协调可持续,即要求财政工作必须遵循科学分配的社会主义原则,即提高分配的科学性;四是作为科学发展观的根本方法,统筹兼顾必须成为财政改革与发展的基本原则,即实现分配的公平性。总之,完善公共财政体系,是今后深化财政改革创新制度和机制的基本任务。因此,必须把均等化服务的公共性与功能区建设的主体性有机结合起来。在其公共性方面要更加突出公平性,做缩小差距的工作,在主体性方面要更加突出重点性,做提高效率的工作。同时,要把处理好这两者的关系建立在合理制度的安排上和供求平衡的协调中。
完善公共财政体系主要是科学界定财政职责与职能,建立并完善公共财政的支出体系和收入体系,构建公共财政的宏观调控体系和建立科学规范的公共财政管理体系。公共财政职责与职能的界定以政府与市场关系的界定为基础,公共财政收支体系的建立与完善以事权划分合理为基础,公共财政宏观调控体系的健全以结构的优化为基础,公共财政管理体系的健全以制度化、科学化为基础。所有这些,都有一系列的深层次问题和矛盾需要研究。
(二)深化预算制度改革。
深化预算制度改革,强化预算管理和监督,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入。这是党的十七大对预算制度改革的基本要求,其基本点有三:(1)健全中央财力与事权相匹配的体制;(2)健全地方财力与事权相匹配的体制;(3)加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。前两条内含着一个重要前提,就是正确处理中央与地方的关系,确保中央有适度集中的财权和有利于宏观调控的财力,同时也要确保地方有与其事权相匹配的财力,以增强地方经济发展的活力和财力。对于前者,仍然需要强调国家预算的完整性,部门预算管理的统一性,以及预算编制的可预见性。对于后者,要积极推动省以下财政体制的改革,包括推进“省直管县”和“乡财县管”的工作。同时要适当下放财权,形成政府间税权、责权和债权的合理配置。关于第三点,既要加快改革步伐,又要把握好“提高”与“加大”的度。主要是优化转移支付结构,提高一般性转移支付规模和比例;调整完善转移支付测算办法,加大对禁止开发与限制开发区域的转移支付力度;建立资源枯竭地区转移支付制度以及分类规范专项转移支付办法。此外,深化预算制度改革,必须抓住改革预算编制制度这个核心问题,通过统一、规范、透明的预算编制程序,健全的结合预算制度、科学的收支分类方法等编制出便于管理和易于约束的预算。特别要通过建立科学的定额标准体系,规范部门预算编制,以规范预算制度和整合国家的财力。
(三)完善省以下财政体制。
完善省以下财政体制,这是党的十七大报告对深化财政体制改革的基本要求之一。省以下财政体制的完善,除了服从中央的“统一领导”因素外,地方政府的自我意识与行为能力、兄弟省、市、区的制度创新与实践经验也是重要因素。应当说,中央适当放权,使省级政府真正拥有省以下财政关系处理自由空间的“分级管理”的分权型制度安排权利,既有利于增强省的财政调节区域内财力差异的责任和能力,又有利于促进辖区内基本公共服务均等化;既有利于地方制度创新,更有利于地方经济发展。如何完善省以下财政体制,首先要明确中央与地方事权的划分,界定中央与地方的财政支出责任,且以法律形式加以确定。这是完善财政体制的基础和前提。同理,地方各级政府也要明确事权的划分,从而使省以下财力的分配、税种的分配,以及转移支付的办法相对合理。其次要完善地方税收体系。为此,必须把下一步地方税制的改革和完善作为重点之一,在继续完善共享税制度的同时,努力构建更加科学合理地方税制体系,其总体思路是在稳定现行分配格局大体不变的前提下,合理划分税种归属,适当增加地方主体税种(如把营业税、财产税、城镇维护建设税作为地方税的主体税),合理调整共享税种及分成比例。此外还要继续扩展(特别是中西部地区)“省直管县”和“乡财县管”改革,逐步建立财力向基层倾斜、向民生倾斜、向“三农”倾斜的机制,促进基本公共服务均等化。
(四)进一步深化制度创新。
党的十七大报告强调,实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。
(下转第47页)
农村低收入群体生活的影响,相应地给予必要的财政补贴。对中等收入群体生活也要给予必要的关注,对其中偏下收入者要尽快研究采取适当措施,使其生活水平不因居民生活价格指数上涨而受过多影响。
(8)进一步转变政府职能,加强价格主管部门在价格调控、监管方面的综合协调的职责,提高价格调控、监管水平。
总结过去30年的价格改革,成就举世瞩目;展望未来的价格改革,任务相当艰巨。但我们深信只要高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”的重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持解放思想,与时俱进,创新理论、观念、方法、手段,加强统一领导,处理好价格改革与其他改革的关系,在30年价格改革的基础上,一定能够深化价格改革,完善社会主义市场价格体制,充分发挥价格杠杆作用,促进国民经济又好又快发展和社会和谐稳定。
(课题组成员:王永治 蒋善利 文武汉
薛 竹 温桂芳 戴冠来
李林茂 李愈茂
执笔:王永治)
(上接第12页)
为此,深化财政体制改革,一定要在制度创新上下功夫,主要是通过资源配置与调节的职能作用,为发展方式的转变提供制度保障。在制度创新中,一定要完善政府参与国民收入分配的制度体系,譬如在全国范围的稳步实施消费型增值税,继续完善消费税制度,研究实行综合与分类相结合的个人所得税制,研究开征物业税,完善财产税收体系,适时开征资源税、燃油税,研究开征环境保护税和社会保障税,此外还要完善税收的扶持体系,推动形成合理的资源、环境等要求价格形成机制,全面建立矿产资源等国有资源有偿使用制度,不断完善水资源费等非税收入政策,研究建立生态环境补偿机制。此外,在财政支出机制方面,要围绕促进主体功能区建设,发挥财政的资源配置与调节作用,利益兼顾与调节的均衡作用,生态环境的保护作用,转移支付的保障作用,改善民生的政策作用,以及促进基本公共服务均等化的公平作用。总之,在分配制度的创新中,财政改革面临着重大的使命与艰巨的任务,这是由公共财政的制度安排职能决定的。
(五)深化民生财政政策改革。
在30年的财政改革中,财政政策的改革成就显著。这种显著成就的经验,就是适应发展需要而实施正确的财政政策和相机抉择的办法。譬如,1993～1997年,我国为适应对经济过热和通货膨胀,实施了适度从紧的财政、货币政策,从而形成了“高增长、低通胀”的良好局面。又如,1998～2004年,我国为应对亚洲金融危机对国内经济运行带来的冲击,特别是有效需求不足和通货紧缩趋势问题,实施了积极的财政政策和稳健的货币政策,亦取得巨大成功。2005～2007年,根据我国贯彻落实科学发展观和构筑和谐社会的新形势,实施了以“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”为主要内容的稳健财政政策,并与稳健的货币政策相配合,为国民经济转入又好又快的轨道,发挥了推进作用。2008年针对经济趋向过热和通货膨胀趋于明显的态势,我国继续实施稳定的财政政策和启动从紧的货币政策,以实现和发挥结构调控与总量调控相结合的作用,从而促进国民经济又好又快发展。
上述财政政策的抉择,重点放在经济改革与发展上。而未来财政政策的视角和重点,将会有所改变和较大改善。这就是随着科学发展观的实践和和谐社会的构建,以人为本的民生财政或以统筹兼顾为方针的公平财政,或以协调发展为关键的和谐财政,已经并将继续要求公共财政向民生倾斜,向公平倾斜,向和谐倾斜。因此,深化财政改革,必须按照党的十七大的战略部署,立足社会主义初级阶段的基本国情及当前我国发展的阶段性特征,遵循和谐社会的总要求和共同建设、共同享有的原则,以及“既要总揽全局、统筹规划,又要抓住牵动全局的主要工作,事关群众利益的突出问题,着力推进,重点突破”的要求,一是抓住“全党工作的重中之重”,支持解决好农业、农村、农民问题,这是民生财政、公平财政、和谐财政的重中之重。二是抓住关系民生之本的大事———尽力支持在世界上人口最多的国家解决就业问题,这是民生财政、公平财政、和谐财政的一件大事。三是抓住增强城乡居民收入的关键,调整国民收入分配格局,深化收入分配制度改革,主要是按照“增收减员、调节差距、加大力度”的思路,促进两个比重(居民收入在收入分配中的比重,劳动报酬在初次分配中的比重)的提高,———这是民生财政、公平财政、和谐财政的关键因素。四是坚持实行广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针,支持社会保障体系的完善,这是民生财政、公平财政、和谐财政的重要保障。五是尽可能地支持推进医药卫生体制改革,加快推进城乡医疗保障制度建设、城乡医疗服务体系建设、城乡基本药物制度和药品供应保障体系建设、健全公共卫生服务经费保障机制等,这是民生财政、公平财政、和谐财政的重要内容。六是支持优先发展教育的方针,办好人民满意的教育,为提高全民族的素质服务,这是民生财政、公平财政、和谐财政的重要原则。
当前中国财政政策分析和调整取向(doc 12页)
当前中国财政政策分析和调整取向 → [摘要] 财政政策是政府实施宏观调控的主要工具，近年来中国政府根据国内外经济社会发展形势的变化，不断丰富财政政策的调控方式，取得了显著成效。目前中国经济进入新的发展时期，国内外经济环境发生了很大变化，经济正处于新一轮快速增长的上升阶段，经济社会生活中仍然存在一些深层次的矛盾和问题，客观上需要我们按照党的十六届三中全会提出的“五个统筹”要求，适时适度调整财政政策的方向和侧重点，进一步发挥财政政策在促进经济增长、优化结构和调节收入方面的重要功能作用，不断完善财政政策的有效实施方式．突出公共财政特征。 （正文）一、近几年的财政政策一直具有明显的“积极”特征 从1998～2003年，我国连续6年实行了旨在扩大内需的积极财政政策。其主要内容是： 1．发行长期建设国债，带动全社会固定资产投资。近6年共发行长期建设国债8000亿元，按前5年带动比率1：5（1998～2002年共发行长期建设国债6600亿元，形成总
我国政府还加大治理乱收费、规范分配秩序的力度。1998～2003年，我国政府公布取消不合法和不合理的收费项目1805项，降低469项收费标准，减轻企业和社会负担1400亿元左右。由于收费是一种准税收，减费可以起到与减税等价的效应，同样有利于增强企业自主投资的能力。 4．结合财政体制完善，强化财政政策作用。2003年，中央财政本级收入由1997年的4227亿元增加到11849，5亿元，年均增长18．7％；相应地，中央财政本级收入占全国财政收入的比重也由49．5％上升到54．6％。在此基础上，中央财政不断加大对地方的转移支付力度，中央财政转移支付总额由1997年的2857亿元增加2003年的8687亿元，年均增长20．4％，高于同期中央财政本级收入增幅1．7个百分点，有力地促进了各地区经济社会的协调发展。 5．在财政政策的具体措施设计中，注重发挥与货币政策的协同作用。长期建设国债主要是面向国有商业银行发行的，国债投资项目也带动了银行的配套贷款，在一定程度上提高了银行资金的运营效益。特别是，1998年通过国家财政发行2700亿元特别国债，提高了国有独资商业银行的资本充足率；成立四大金融资产管理公司，剥离了1．4万亿元的银行不良资产，增强了银行抗风险能力，充分发挥了财政政策和货币政策相互协
观看筑梦中国心得体会观《筑梦中国》纪录片心得体会 乡镇《筑梦中国》纪录片心得体会 7月1日晚，乌当区水田镇水田村远教学习室内人头攒动，热闹非凡，全村40余名党员干部及入党主动分子正在参加一堂内容丰富的党课---收看中央电视台新闻频道播出的《筑梦中国》历史文献纪录片。 纪录片将大家带回 * 长空，以纪实、灵活的视角解读在新时代、新背景下各地方、各行业、各领域在推进现代经济结构转型升级进程中所展现出来的新思路、新亮点、新方法，让在座的党员干部深感震撼。水田村党员张仕柱在观看之后表示，该片主题鲜明突出，内容丰富精炼，故事生动感人，充分展示了中华民族的复兴之路，生动阐释了中国梦的深刻内涵，具有很强的思想性、艺术性、观赏性和教育意义，增强了自己身为一名共产党员的荣誉感和使命感。入党主动分子杨丹认为，通过观看纪录片，使自己更加了解为实现中华民族的复兴之路， * 如何披荆斩棘、力挽狂澜，从一个胜利走向又一个胜利，实现国家富强、民族振兴、人民幸福，看后让人倍感振奋。 该纪录片共分为“风雨如磐、中流击水、正道沧桑、伟大转折、世纪跨越、发展新境、圆梦有时”7集，接下来的几天里，乌当区各乡镇及村级终端站点将继续组织单位干部职工、党员、入党主动分子收看，播出结束后，区远教中心将及时通过相关教学辅助网站将下载7集纪录片视频，上载到远教频道互动点播系统并刻录下发至全区远
教终端站点，供党员干部点播学习，不断用发现的眼光和视角传递中国梦的正能量。 纪录片筑梦中国观后感 从人类历史上看，我们是从部落姓氏发展而来的，从扩展的家庭，小村庄，大家族群逐步发展，人类最自然的生活方法应该是群居在一起，然而典范的城市生活，使人们变成了小家庭，或者完全独居，这种城市化现象，改变了人类的生活 很多老人不太习惯城市生活，一墙之隔不往来，擦肩而过不搭话，这就是城市邻里关系，淡漠的真实写照，邻居在楼内或是电梯中，偶尔相遇的时候，顶多会礼貌地点个头，笑一下，虽然比邻而居，但却是最熟悉的陌生人。 城市是梦想的代名词。 城中村，是这个时代特有的一个现象，在城市化进程当中，非常难免的一种城市现象，而那些被鳞次栉比的高楼大厦所包围又滞后于时代发展步伐，游离于现代城市管理之外的那些村落，也就是这些城中村，也被叫为都市里的村庄。 那里的空气永远混杂着潮湿的气息和人体的味道，夜里会有妖艳的女子出没，人们操持着各种方言，每一扇窗户下，都有一个年轻而不羁的灵魂，梦想在这里孕育滋长，也在这里破灭沉沦，搬走的人再也不想回来，青春的印记却已经烙在心头，这里不是家乡，却一样有深深的乡愁
中国财政体制的改革 以事权与财权对等为核心的新一轮分税制完善和改革能早日启动，才是中国经济有可能走上经济与社会的可持续协调发展的重要途径之一！ 国家发改委财政金融司司长徐林前不久表示，我国将实施一系列税收体制改革，重点增强地方财政收入的能力，健全财力与事权相匹配的财政体制，进一步完善转移支付制度，充分发挥分税财政体制在新形势下的积极作用。 十多年以来，分税制使得中央政府能够集中大量财力来调控经济发展，但是地方政府的财政捉襟见肘，为了充实地方财政的“腰包”，中国财政体制改革将在阵痛中开始“破冰”！ 分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制，符合市场经济原则和公共财政理论要求，是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。 １９９４年，中国开始实施分税制财政管理体制，较好解决了中央集权与地方分权问题，十多年来，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。但也存在一些有待于深化改革和加以完善的地方，其中表现最为突出的就是地方政府事权与财权的不对等。
有关统计数据表明，自１９９４年实施分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从１９９３年的７８％下降到２００４年的４２．７％；中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从１９９３年的２２％上升到２００４年的５７．２％。但另一方面，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直在７０％左右的水平上波动。也就是说，地方政府用４３％左右的相对财政收入支撑了７０％的相对财政支出责任，与分税制改革前地方政府用６８．４％的相对财政收入仅仅支撑５９％的相对财政支出责任恰恰相反。 在市场经济条件下，义务教育、社会保障、公共卫生是政府必须承担的最重要的职责，带有非常强的外溢性特征，全国性的公共产品和服务理应由中央政府提供，政府的基本职能也必须依此来确定。如果由财力严重匮乏的基层政府来承担，必然会导致这些基本公共服务的不足或严重不均等，并由此引发一系列社会问题。 正是由于各级政府财权与事权严重背离，分税制就无法起到平衡地区差异的作用，更导致了地方政府财源缩减，促使其从预算外寻找收入来源，出现了诸多不合理的财政现象，表现最为突出的有两方面：一是“土地财政”。据统计，１９９９至２００８年间，中国土地出让面积从４５３９１公顷上升至１６５８６０公顷，年均增长率１５．５％。同期的土地出让金收入也不断上升，成交价款从５１４．３亿元上升至１０２５９．８亿元，后者大约是前者的２０倍，年均增长率３９．５％。剔除通货膨胀因素，土地出让金成交价款年
改革开放30年我国财政规模变化及原因 摘要：改革开放30 年以来，我国财政预算规模经历了很大的变化。通过对这30 年预算报告的分析可以看出财政预算绝对规模逐年上升，财政预算收支占GDP 的比重则呈U 型变化。结合改革开放的历程，得出我国财政收支规模变化与改革有密切关系的结论，财政收支规模的变化源于经济体制的改革。 关键词：改革开放；财政预算收入；财政预算支出；变化 新中国成立以来，中国财政体制一直处于不断变动中，尤其是改革开放30 年来，以放权让利为核心的体制变革使得财政体制的变动更为剧烈。财政收入和支出占GDP 比重的变化引起了社会的广泛关注和讨论，有人认为改革开放以来国家财力的这种变化已经出现太大的负面影响，应该采取有力措施加以制止；有人则认为，改革开放以来国家财力的变化尚属正常，国家财力下放和集中是对改革开放以来经济发展的重要推动力量；还有人认为改革开放以来中国国家财力就没有发生明显变化，所以不存在一些人担心的问题。 一、改革开放财政收支规模的变化 1978 年，中国共产党召开了具有重大历史意义的十一届三中全会，开启了改革开放历史新时期，从此中国特色的社会主义市场经济得到了迅速发展。伴随市场化改革进程的是政府财政收支规模的不断变化，显示了在这30年中财政收支规模的变化：财政收入绝对数除1979 年和1980 年略有下降外都有增加，财政支出绝对数也除了1980年和1981 年略有减少外都以不同速度增长。与1978 年相比，2007 年的财政收入和支出分别增加了45.76 倍和44.62倍。从财政收支增长率来看，有的年份增长快，有的年份增长慢，而且在1994 年前后几年波动较大，没有明显的变化规律。如果与GDP 增长率变化结合起来看，可以发现在1994年以后财政收入和支出增长率基本大于GDP 增长率，而在1994 年之前是有的年份GDP 增长率大于财政规模变化率，有的年份小于财政规模的变化率。 作为衡量财政规模的另一种更好的指标——财政收支占GDP 的比重的变化则是另一种情形。改革开放30 年国家财力的变动情况,以改革开放的第17 年（1994 年）为转折点, 在1994 年以前有下降趋势, 而在1994 年后又有上升倾向。1978 年以来全国财政预算收入占GDP 百分比表示的国家财力呈明显下降趋势，1978 年为10.18%，而在1995 年下降到10.18%的最低点，在以后几年又有回升趋势,2007 年达到了20.80%。与此相对应的全国财政预算支出占GDP 百分比在1987 年为30.50%，在1996 年达到最低点11.11%，2007年又回升到20.09%。 二、我国财政收支规模变化的原因分析 1.对财政收支绝对数增长的解释 我国改革开放以来财政收入的快速增长首先得益于国民经济的迅速发展和生产技术水平的提高。在这30 年中GDP 年均以10%以上的速度增长，1987 年GDP 为3 642.2 亿元，而2007 年是246 619.0 亿元，是改革第一年的67.7 倍。在财源扩大的基础上，财政收入迅速增加。其次，价格变动也是引起财政收入增加的一个不容忽视的因素，一方面，随着价格总水平的上升财政收入会同比例地增长，表现为财政收入的虚增；另一方面，我国采用了累进税制，“ 档次爬升”效应使得财政收入有所增加。此外，分配政策和分配制度也会对财政收入有一定的影响。 财政支出规模变化趋势方面的研究，以“ 瓦格纳法则”最为著名，之后，又有皮考克和怀斯曼的梯度渐进增长论和马斯格雷夫与罗斯托则的经济发展阶段。此外，还有从政治制度角度来分析的，如尼斯坎南的官僚预算最大化模型、普维亚尼的财政幻觉假说和选举权扩大增长论等。以上各种理论对我国财政支出不断增长都有一定的解释力, 但不能解释全部原因。 2.财政预算收支占GDP 比重U 型变化的解释 从1978 年开始，在财政体制方面进行了“ 让利—放权—分权—非对称性分权”的改革路径。改革开放之前，国民收入分配实行统收统支体制，根据当时实践总结出的“ 2、3、4”比例关系，财政收入占GDP 比重普遍较高。在改革开局之年，传统的国民收入分配体制仍未改变，1978 年财政收入占GDP 比重高达30.78%。为改变高度集中的计划经济体制模式, 我国政府加快了市场化的改革步伐，多次对企业放权让利，在处理国家与企业之间的利润分配关系时向企业倾斜。当时国有企业运行状况不佳，微观效益不理想，
中国积极的财政政策 其一，积极的财政政策是就政策作用大小的比较意义而言的。改革开放以来，由于多种原因，我国财政收入占GDP的比重，以及中 央财政收入占全部财政收入的比重不断下降，出现了国家财政的宏 观调控能力趋于弱化，"吃饭财政"难以为继的窘境。面对中国经济 成功实现"软着陆"之后出现的需求不足、投资和经济增长乏力的新 形势及新问题，特别是面对亚洲金融危机的冲击和影响，必须使我 国财政政策尽快从调控功能弱化的困境中走出来，对经济增长发挥 更加直接、更为积极的促进和拉动作用。这就是"更加积极"或积极 的财政政策的主要涵义。 其二，积极的财政政策是就我国结构调整和社会稳定的迫切需要而言的。随着改革开放的深入，市场化程度的不断提高，我国社会 经济生活中的结构性矛盾也日渐突出，成了新形势下扩大内需、开 拓市场、促进经济持续快速健康发展的严重障碍。而作为结构调整 最重要手段的财政政策，显然应在我国的结构优化和结构调整中， 发挥比以往更加积极的作用。此外，由于社会收入分配差距扩大， 国有企业改革中下岗、失业人数增加，城市贫困问题的日渐显现等 原因，作为社会再分配唯一手段的财政政策，也必须在促进社会公平、保证社会稳定方面发挥至为关键的调节功能。这是市场机制和 其它政策手段所无法替代的。形势的变化，紧迫的客观需要，使中 国的财政政策不能不走上前台，充分发挥其应有的积极作用。 其三，积极的财政政策不是一种政策类型，而是一种政策措施选择。中外的经济理论表明，现代市场经济条件下的财政政策，大体 可分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策三种类型。如本世纪30年代美国的"罗斯福新政"，及其与之配套、至少实行了10年之久的扩张性财政政策;日本自60年代以来所奉行的扩张性财 政政策等，都具有这种政策特征和政策取向。而我国当前实施的积 极的财政政策，只是在适度从紧财政政策大方向下，根据变化了的
最近发表了一篇名为《学习筑梦中国心得体会》的，觉得有用就收藏了，希望对网友有用。 【篇一】 中国梦是中国现代化之梦，根源于我国几千年辉煌的文明史和近代以来中国人民不甘落后、不甘沉沦的抗争和奋斗，中国梦也是中华儿女奋斗实干之梦，建基于我们党团结带领人民努力奋斗、实干拼搏的伟大实践。《中国******章程》明确”全心全意为人民服务“的宗旨，每一位党的成员，各级党组织也应该自觉遵守、并忠实依照”宗旨“实践、行为。这是中国共产党集体和各级组织、党员个人”中国梦“的最起码理想和目标。自觉朝着这一梦想奋斗、努力，认真实践为人民服务，不仅是一种要求、还是行为标准。 共产党员先锋模范作用，首先应该落实在工作实践中、落实在日常生活中，以身示范下自成蹊。不能够把实践”中国梦“仅仅作为对他人对别人的要求，而要一把尺子、先丈量好自身在丈量别人和他人，这应该成为各级党组织和每一位党员的一面大镜子、一个检验尺度、一个经得起检验的平台。信还得行。 有执政党及其成员的带头，也该有国家地方各级行政机构的不折不扣跟随，也该有公开、公正的依法行政行为落实。党政首脑一定是中国梦的倡导者、实行者，各级各地理当亦然。中国梦，是很具体的可见目标，更是很具体的实施前行过程;各级政府都是人民政府，天经地义该对人民负责、接受人民监督。 具体到政府行政心得体会，实现中国梦主要两条：一是尊重顺应、引导合力人民意愿，公开行政信息和民众交流沟通，接受民众监督;二是必须严格依法行政、按照法定程序行政、作为。再说拉杂点，对每一位公民负责确保公民权利不受侵犯，尽力创造生活、生产公平平安环境，做好文化公益事业、生态环保事业。 党政做好是前提，社会合力是条件，公民自觉自发主动参与是基础。对于后两者，各人理解不同、感受不同、表达方法方法也不可能尽然一同。可探讨、可讨论、可交流、可沟通，甚或各说各话也没有啥大不了的;求同存异、多一些耐心，努力共识、多一些相向;毕竟，中国梦是个人的更是大家的，谋成。 提升凝聚力。中国******是中国特色社会主义事业的坚强领导核心，是团结带领全国人民共圆中国梦的中流砥柱。我们必须一如既往地充分发挥地方各级党委总揽全局、协调各方的领导职能，内容地图深化中国特色社会主义道路、理论体系、制度的普及教育，不断增强全省人民的道路自信、理论自信和制度自信;结合省情深化中国梦的宣传教育，不断增强全省人民对中国梦的情感认同和行为自觉;紧扣党的先进性、纯洁性建设主线，扎实开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，不断强化全省基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用;坚持党要管党、从严治党，切实做到改革发展的力度有多大，反腐倡廉的力度就有多大，不断增强党的核心凝聚力;有效整合、汇聚社会各界力量，充分激发共促荆楚科学发展、跨越式发展的强大正能量。 激发创造力。中国梦归根到底是人民的梦，必须紧紧依靠人民来实现，必须不断为人民造福。我们必须牢固树立群众观点，坚持走群众路线，充分尊重人民群众的主体地位，持续
当前的财政政策和财政体制改革 引言： 我们之前进行了有关绩效预算的内容的介绍，现在我们对绩效预算进行一些探讨。（一）政府的绩效评价：如何构建政府的绩效评价体系？ 1、政府的绩效评价是政府绩效预算的基础 2、如何构建政府的绩效评价体系 3、政府的绩效评价本质上是政府发展观和政绩观的具体体现 在一个国家或者地区一个政府的发展观，政绩观和理财观是有一定的内在因果联系的。（二）发展观、政绩观和理财观 1、发展观是基础，决定了他的政绩观 （1）要选择何种发展道路？有两种道路可以选择：一是经济和社会的全方位的大推进，二是经济的发展带动社会的发展。 （2）如何看待发展观的区域角度？是地区协调发展还是单兵突进的模式？ 2、正确的政绩观取决于科学的发展观 西方国家政绩观考核为社会的发展：社会的稳定和进步。中国政绩观考核更多的为经济的发展：经济的稳定和经济的增长。作为执政者来说在经济发展的不同阶段有着不同的追求。 3、快速经济增长的影响 经济增长在带来福利增长的同时，也带来了一些矛盾： （1）经济的增长必然带来外部负效应，如环境污染，资源浪费等； （2）在市场条件下，经济的增长将直接带来收入分配的不公，差距的拉大等； （3）社会可持续发展的短期和长期矛盾 世界上很多国家的经验证明，过快的经济增长并不一定能让全体公民享受到相对均等的经济增长的福利。 4、发展观和政绩观决定了政府的理财观 政府理财的理念和理财观主要分为两类： 1、追求财政的收支平衡理财观——（古典理财观） 财政收支平衡的理财观是政府将收支平衡放在第一位，不寻求收和支，可以让政府不必要承担经济的风险和过多的负担。 2、打破收支平衡的理财观——（现代理财观） 一是追求周期性的平衡，比如五年、十年的平衡，例如西方国家很多采用的是周期性的预算；二是放弃平衡，不怕负债，而依靠滚动的负债来支撑负债。此种理财观是政府将经济增长目标放在首位，政府承担一定的风险，将资源更多地掌握在手中，按照政府的意念来推动经济的发展。 理财观是被动的，依从于政府的发展观和政绩观 （三）政府绩效评价的分类 1、在发展观、政绩观和理财观的发展基础上，构建政府绩效评价体系 2、在分类评价基础上确定支出和预算 3、政府绩效评价的分类：评价政府的绩效，需要分类评价，在这个基础上来确定支出。 （1）政府行政行为的合规性：政府行为是否遵行法律法规和行政规定以及总原则；
根据中国市场经济发展进程和公共财政建设的基本要求，针对中国现行财政体制存在的问题及其运行中遇到的外部障碍，借鉴国际经验，在“十五”期间乃至2010年较长的一段时期内，进一步深化和完善以分税制为核心的财政体制的基本思路和对策措施，主要有以下几个方面：（一）按照社会主义市场经济体制的客观要求和公共财政原理，明确界定政府的事权范围，为建立科学、规范、稳定的分税制财政体制提供基础性条件 1.按效率原则理顺政府与市场之间的职责关系。 在市场经济中，政府应该干什么、能干好什么以及如何干？由私人机构来执行政府的一些任务，能否做得更好？这一直是世界各地的选民和决策者不断思考、探索实践的重要问题。中国的经济社会正处于转型期，重新界定政府的职责尤为紧迫和重要。根据世界银行对转轨国家经验教训的研究结论（世界银行：《从计划到市场：1996年世界发展报告》，中国财政经济出版社，第117页），首先政府在生产和产品分配及服务方面的作用应大幅度地削减。由公共部门提供产品和服务这一做法必须是一种例外，而非惯例。只有在市场失败的方面，如国防、初等教育、农村道路和一些社会保障项目等，而且在政府干预能够改善市场的情况下，政府干预才被视为合情合理。其次，政府必须停止对微观经济活动的限制和直接控制，政府应致力于促进宏观经济稳定，为私营部门的发展和竞争提供一种法律上的保证。最后，提供社会保障是所有国家政府的主要功能，但在市场经济中，社会保障应该主要针对最需要保护的那些脆弱的群体，政府不应为了使所有的人获得足够的生活标准而提供慷慨的保障，而是有必要强化个人在收入和福利方面的更大的责任心。 2.按分职治事、受益范围和法制原则依法明确界定中央政府与地方政府的事权范围。 分职治事是指在政府事务与民间事务按效率原则合理分工的基础上，对政府有充足理由承担的事务，在政府内部按照凡是低一级政府能够有效处理的事务一般就不上交上一级政府、凡是地方政府能够有效处理的事务一般就不上交中央政府的原则进行合理划分。受益范围原则是指政府行使政治经济职能和提供公共产品与劳务时，若受益范围遍及全国各地则应划为中央政府事权，若受益范围仅限于特定区域的居民和企业则应划归某一级地方政府。法制原则是指各级政府事权的确认、划分、行使及调整等应具有相应的法律保障，做到法制化、规范化并保持相对稳定性。根据上述原则和中国国情，中央政府的事权范围及主导作用应主要包括：（1）制定并组织实施国民经济和社会发展的长期战略，对经济发展的速度、方向、结构、生产力布局、GDP分配等重大问题进行决策，并通过各种手段组织实施；（2）调节经济总量关系，协调宏观经济结构偏差，促进并保持总供求和部门结构的大体均衡，促进宏观经济持续、稳定、协调地运行；（3）在市场失效的领域，有效承担起跨省际重大基础设施和基础产业项目的投资建设、提供全国性公共产品等；（4）调节GDP分配结构和组织社会保障，从全国着眼把收入差距控制在有利于经济发展和社会稳定范围内，协调好公平与效率的关系；（5）调控各地区之间的财政经济发展差距，促进地区间经济社会协调发展；（6）维护正常的社会秩序和法律秩序；（7）自觉组织和推动市场化进程，培育和完善市场体系；（8）维护国有财产的所有者权益，防止国有资产流失；（9）维护全国的生态平衡，搞好环境保护和人口控制等。 地方政府的事权范围应主要包括：（1）制定本地区经济社会发展战略，对本地区经济发展速度、方向、结构、生产力布局、收入分配关系等具有区域全局性的重大问题进行决策，通过各种手段组织实施；（2）根据本地区居民（包括居民企业）对公共产品的需求数量和质
我国当前采取的财政政策和货币政策是什么？为什么？ 答：我国当前采取的财政政策和货币政策分别是稳健的财政政策和紧缩性的货币政策。 理由： (一)通胀从本质上说是货币过多问题，所以治理通胀主要靠货币 政策。但当前物价上涨具有鲜明的结构性特征，光靠货币政策 手段是不够的，必须更加重视运用财政政策等手段，形成合力，共同管理好通胀预期 (二)当前物价上涨是流动性过剩、成本推动及输入型通胀等多种 因素综合作用的结果，并具有鲜明的结构性特征：食品价格上 涨较快；由水、电、燃料价格、建房及装修材料价格、住房租 金价格等要素组成的居民居住类价格上涨较快。食品价格和房 价是这次物价上涨的两个大头，特别是食品价格成为物价上涨 的主要推手。在这种背景下，光靠货币政策手段是不够的，必 须更加重视发挥财政政策等手段的作用，形成合力，共同管理 好通胀预期。 (三)通货膨胀从本质上说是货币过多问题，所以治理通胀主要靠 货币政策。但当前中国物价形势复杂，货币政策多是对流通中 的货币总量进行调节，对成本推动型和输入型通胀作用有限， 对当前结构性通胀的治理效果不佳。再者，货币政策主要作用 于货币供应量，进而调节社会总供给和总需求，故政策传导上 存在一定的时滞。此外，货币政策各项工具的使用和效果都有 一定的局限性： (四)现阶段物价水平上升，通货膨胀，为了抑通胀而紧缩流通中 的货币量，进而导致投资减少，来控制总需求。 措施：
在目前情况下，要更加重视发挥财政政策的作用。对于结构性通胀，长期来看，治理的关键在于： 1.调整产业结构， 2.促进经济发展方式转变， 3.控制投资方向、赤字规模，能结构性地对需求予以调节； 4.通过鼓励技术进步和科技创新的财税政策，能结构性地改 善长期供给，促进经济增长； 5.通过直接的税收减免及价格补贴政策，也能增加短期供给。 6.对成本推动引发的通胀，治理的根本出路在于提高劳动生 产率，切断要素价格上升转化为大范围、持续物价上涨的 通道。因此，利用相关财税政策可直接促进技术进步和自 主创新，提高产能，增强企业消化要素成本上涨的能力， 促进企业发展方式的转变，从而在源头上控制产品价格上 涨。 由于货币政策是总量政策，很难解决结构性的问题，应对结构性通胀，财税政策因其针对性强和轻重可调节性而具有明显优势。对于因食品价格上涨过快而形成的结构性通货膨胀，财政政策可通过加大财政投入和税收优惠来增加供给，改善供求关系，平抑价格上涨。关于我国经济财政政策的走势分析： （一）“控物价、稳需求、防风险”是经济工作的重点 1.控物价，就是要保证有效供给，特别是食品、煤、电、油、气、 运的供给，减缓输入型通胀压力，稳定通胀预期，防止出现全 面通胀。 1)一是充分发挥财政政策的作用，增加农业生产补贴，完善 和落实对生活困难群众和家庭经济困难学生的补贴。
（金融保险）财政金融体制 改革
第四讲财政金融体制改革 本章重点： 1、我国传统金融体制的特点 2、我国金融体制改革的历程、成效和问题 3、什么是公共财政？它有哪些特点？ 4、为什么说公共财政是社会主义市场的必然要求？ 第壹节中国金融体制改革 壹、传统金融体制的特征 1、“大壹统”的银行制度。保险、信托等金融机构逐步消失，只剩下银行业，而银行业也只剩下中国人民银行，所有从事金融业的部门和机构基本上都是人民银行的下属机构，人民银行同时承担宏观调控和日常金融业务的双重任务，其终极目标是服务于计划经济，是全国的信贷中心、结算中心、货币发行的中心。 2、银行的运作服从于上级指令。银行运行实行行政化的管理方式，体当下金融体制上，就是按行政区划设置机构，即省市设分行，区县设支行，区县以下设分理处。这种和行政管理的职能和层次结构高度壹致的组织结构，决定了金融决策是集中经济计划决策的壹部分，国家的计划决策对金融活动起支配和导向作用，成为金融决策的依据。 3、简单直接的货币传导机制。所谓货币供给的传导机制是指货币供给的变化对经济运行影响的途径。在以服从指令为运作方式的“大壹统”的银行体制下，货币供给的变动直接传统导至实体经济活动，没有任何中间变量。这种直接的货币传导机制对经济活动影响的力度极其有限。 4、直接被动的金融调控方式。在计划经济的三大管理体制，即计划体制、财政体制和金融体制中，金融体制从属于计划体制和财政体制，计划体制实际处
于核心位置，起支配作用。政府对经济的宏观调控主要通过经济计划来进行，信贷计划只是计划指令执行和操作的工具，完全不具备自主运作和调节经济的独立性，也无需独立承担宏观调控经济的重任。 传统金融体制的之上特点决定了要在满足计划经济运作要求的同时，扭曲了我国银行的基本运作方法和货币基本职能，形成了货币供给的倒逼，不利于宏观经济的稳定，难以适应市场经济发展的需要。随着我国市场取向的经济体制改革的开展和深入，必须进行相应的改革。 二、金融体制改革的历程 始于1978年的中国金融体制改革过程，大体上能够分为以下三个阶段。 1、1978-1984年，拆分原来的“大壹统”银行体系，建立中央银行制度。首先，恢复和设立了专业银行。中国农业银行、中国银行、中国建设银行相继于1979年恢复成立或独立运营。中国农业银行负责统壹管理支农资金，集中办理农村信贷；中国银行作为国家指定的外汇专业银行，统壹运营和集中办理全国的外汇业务；建设银行全要办理拨改贷业务，此外仍利用自己吸收的存款发放基本建设贷款，重点支持企业为生产国家急需的短线产品而进行的挖潜改造工程，且发放城市综合开发和商品房建设贷款。这样，建设银行逐渐由完全办理财政业务，逐步过渡到既办理财政业务又办理金融业务，且金融业务比重越来越大的专来银行。1984年1月1日，成立中国工商银行，承办原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务。经过多年的发展，现今中国工商银行已成为以人民币资金为主和城填金融业为主的、提供多功能服务的中国最大的专业银行。国有专业银行的重建和发展是建立中央银行制度的必要条件，没有国有专业银行的重建和分担原来“大壹统”银行所承担的大部分具体金融业务，人民银行就无法专门发挥中央银
1978年12月召开的中国共产党第十一届三中全会，是新中国成立以来的一次具有深远历史意义的伟大转折。全会决定从1979年起，把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。从此，在中国这个古老的文明国度里，一场令世界瞩目的经济体制改革全面展开。在这30年改革中，税收制度先后经历了几次大的调整，初步建立起适应社会主义市场经济调控要求的复合税制体系。 30年中国税制改革历程回顾 改革开放30年来，中国税制改革进程可以划分为有计划的商品经济时期的税制改革（1978-1993年）、社会主义市场经济初期的税制改革（1994-2000年）和社会主义市场经济完善期的税制改革2001年至今）三个阶段。 （一）有计划的商品经济时期的税制改革（1978-1993年） 这一时期的税制改革可分为涉外税制的建立、两步“利改税”方案的实施和1984年工商税制改革。 1.1978-1982年的涉外税制改革。1978-1982年，成为我国税制建设的恢复时期和税制改革的起步时期，从思想上、理论上为税制改革的推进做了大量突破性工作，打下理论基础。从1980年9月到1981年12月，为适应我国对外开放初期引进外资、开展对外经济合作的需要，第五届全国人大先后通过了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》，对中外合资企业、外国企业继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税，初步形成了一套大体适用的涉外税收制度。 2.1983年第一步“利改税”方案。作为国营企业改革和城市经济改革的一项重大措施，1983年，国务院决定在全国试行国营企业“利改税”，即第一步“利改税”，将新中国成立后实行了30多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税。这一改革从理论上和实践上突破了国营企业只能向国家缴纳利润、国家不能向国营企业征收所得税的禁区，成为国家与企业分配关系的一个历史性转折。 3.1984年第二步“利改税”方案和工商税制改革。为了加快城市经济体制改革的步伐，经第六届全国人大批准，国务院决定从1984年10月起在全国实施第二步“利改税”和工商税制改革，发布了关于国营企业所得税、国营企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税的一系列行政法规，成为我国改革开放之后第一次大规模的税制改革。此后，国务院又陆续发布了关于征收集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、城市维护建设税、奖金税（包括国营企业奖金税、集体企业奖金税和事业单位奖金税）、国营企业工资调节税、固定资产投资方向调节税、特别消费税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、印花税、筵席税等税收的法规。1991年，第七届全国人大第四次会议将中外合资经营企业所得税法与外国企业所得税法合并为《外商投资企业和外国企业所得税法》。至此，我国工商税制共有37个税种，按照经济性质和作用，大致分为流转税、所得税、财产和行为税、资源税、特定目的税、涉外税、农业税等七大类。 总之，这一时期全面改革了工商税制，建立了涉外税制，彻底摒弃了“非税论”和“税收无用论”的观点，恢复和开征了一些新税种，从而使我国税制逐步转化为多税种、多环节、多层次的复合税制，税收调节经济的杠杆作用日益加强。 （二）社会主义市场经济初期的税制改革：1994年工商税制改革 1992年党的“十四大”提出了建立社会主义市场经济的经济体制改革目标后，为适应市场经济的内涵要求，1994年我国启动了新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻、力度最强的工商税制改革。 1.全面改革流转税。以实行规范化的增值税为核心，相应设置消费税、营业税，建立新的流转税课税体系，对外资企业停止征收原工商统一税，实行新的流转税制。 2.对内资企业实行统一的企业所得税。取消原来分别设置的国营企业所得税、国营企业
简析中国近年的财政政策 摘要：财政政策和货币政策是国民经济宏观调控的两大重要工具，是政府调控经济的重要手段。1998年我国开始实施积极财政政策以来，在拉动经济增长方面起了一定的积极作用，但其风险也逐渐凸现出来。在发挥积极财政政策作用的同时，应积极有效地防范财政政策的风险。本文正是通过回顾我国近年来实施财政政策的历程，以及对当前我国当前宏观经济中存在的问题的分析，从而提出实施合理财政政策的建议。 关键词：财政政策；分析；建议 财政政策和货币政策是国民经济宏观调控的两大重要工具。财政政策是通过税收和公共支出等手段来实现一定的经济、社会发展等宏观经济目标的长期和短期财政战略，是政府调控经济的重要手段。根据财政政策在调节国民经济总量方面的功能可将财政政策划分为扩张性政策、紧缩性政策和中性政策。 一、近年我国的财政政策 （一）2005年：中国财政政策评价 2004年底的中央经济工作会议做出了财政政策转型的决定，宏观调控由“积极的财政政策+稳健的货币政策”过渡到“双稳健”模式。2005年近一年的实践表明，财政货币政策的基本取向均为稳中偏紧，总体上配合较为协调。 从财政政策来看，2005年财政预算赤字由3198亿元减少到3000亿元，财政赤字占GDP的比重将由2004年的2.5%减少到2005年的2%；长期建设国债的发行额由1100亿元减少到800亿元，减少了300亿元。财政预算执行情况也反映了财政政策的稳健取向。2005年1～6月，财政收入继续保持快速增长，全国财政收入累计完成16392亿元，比2004年同期增长14.6%，高于经济增长率5个百分点。此外，财政支出结构也得到进一步优化，2005年1～6月的社会保障补助支出、抚恤和社会福利救济费、教育支出分别实现了同比22.6%、21.4%和17%的快速增长；全国实施粮食直补的29个省份安排粮食直补资金预计也会实现13.8%左右的大幅增长。财政政策在总量上向中性回归的过程中着力调整了支出结构。 （二）2006年：在宏观经济政策注重结构调整背景下的政政策 2006年是第十一个五年规划的开局之年，科学发展观的进一步贯彻落实将是这一年的重要特点。要实现以人为本、全面、协调、可持续的发展，必然要求宏观经济政策的重心由总量调控转向结构调整，财政政策的长处就在于对经济结构的调节。 财政政策将延续2005年的着力点，继续保持稳健态势，政策方向不会有大的改变，仍着重于巩固前一阶段宏观调控的成果。在宏观调控中发挥主要作用的具体方向应该是对社会公平的维护和对经济增长机制的调整。一方面，会继续加大对“三农”的支持力度，促进粮食增产和农民增收；会继续坚定不移地大力支持推进教育、社会保障、医疗卫生、收入分配等四项改革，促进公平与和谐；会继续改革个人所得税相关制度，加强税收征管力度，抑制收入差距的扩大；另一方面，将适当减少长期建设国债发行规模，转变主要依靠国债项目投资拉动经济增长的方式；将适当调整财政支出结构，以此改善投资消费关系；将深化税制、财政管理体制和出口退税制等方面的改革，为市场主体和经济发展创造一个相对宽松的财税环境，建立有利于经济自主增长的长效机制。
我国财政体制改革的回顾及未来趋势分析 [摘要]综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的改革 进程：第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相 适应的政府与企业、 个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系； 第二阶段是1998 年开始推行的财政支出管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建 立公共财政体制框架。目前我国的财政层次过多，是影响分税制财政体制正常运行 和导致基层财政困难的主要原因之一。从目前的情况来看，建议取消乡镇财政，实 行乡财县管；取消市级（地级市）财政对县级财政的管理，实行省级财政直接管理 县级财政。这样一来，全国的财政级次变为三级，即中央、省（市、自治区）和县 （地级市、县级市）三级，增强各级财政的调控能力。 1994 年以来，为建立社会主义市场经济体制，促进国民经济持续健 康发展，我国积极推进财政体制改革，在建立与社会主义市场经济相适 应的分税制财政体制和公共财政基本框架两方面取得了重大进展，基本 构建了与社会主义市场经济体制相适应的财政体制框架，有力地支持了 我国的改革开放和社会主义现代化建设。但与此同时，由于改革的渐进 性和不完善性，以及我国改革开放的深化和经济形势的变化，财政体制 运行中的不适应、不配套、不协调等矛盾开始激化和暴露出来，需要继 续深化财政体制和管理方面的改革，以适应当前财经形势发展的需要。 一、我国财政体制改革的基本回顾 综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的 改革进程：第一阶段是 1994 年实施的分税制财政体制改革，其目的是构 建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方 的分配关系；第二阶段是 1998 年开始推行的财政支出管理改革，其目的 是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。这两个 阶段的改革都获得了很大成功，取得了积极成效。 （一）分税制财政体制改革的成效分析
中国经济体制改革始于1978年，历经改革启动和局部试验阶段（1978-1984年）、改革全面探索阶段（1984-1992年）、初步建立社会主义市场经济体制阶段（1992-2000年）、完善社会主义市场经济体制阶段（2000年至今），至今已走过28年的历程。 改革前，我国是计划经济体制，生产什么，生产多少、如何生产都由计划决定，是指令性计划在维系着国民经济运转。在所有制方面，追求的是“一大二公”。在分配领域，强调要实行按劳分配，推行的却是平均主义“大锅饭”。30年来，我国工业化、城市化快速推进，产业结构变动活跃，经济持续高速增长。自1978年到2007年，我国国内生产总值(扣除物价因素)增长了近14倍。我国已提前完成现代化“三步走”战略部署的前两步，正在为全面建设小康社会。经济体制改革与对外开放密不可分。在改革不断深入的同时，对外开放也在向深度和广度推进。我国已形成了多层次、全方位开放的发展格局。从1978年到2007年，对外贸易额从109亿美元增加到21738亿美元，增长约200倍。对外贸易额在世界各国中的排名，也由第27位逐步攀升到第3位(2006年数)。加入世界贸易组织，使我们不仅可以利用国际贸易组织规则来协调、解决贸易争端，还可以通过参与制订世界贸易规则，更好地维护我国的经济利益，推动建立公平、公正的世界经济新秩序。 十一五规划纲要对今后五年经济体制改革作了全面阐述和总体部署。适应新形势的要求，下一步要积极推进如下一些方面的改革： 第一，着力推进行政管理体制改革。一是推进政府职能转变。按照政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开的原则，合理界定政府职责范围，加强各级政府的社会管理和公共服务职能。同时，进一步推进行政审批制度改革，减少和规范行政审批，继续完善政府管理方式。二是深化政府机构改革。进一步调整政府机构设置，加强和完善从事公共服务和社会管理的机构，减少或撤并那些直接干预微观经济活动和社会事务的机构。合理划分中央与地方及地方各级政府间的权责，优化组织结构，减少行政层级。三是健全政府决策机制。健全科学民主决策机制，完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及决策失误责任追究制度。推行政务公开，完善政府新闻发布制度，提高政府工作透明度。全面推进依法行政，实行综合执法，推行政府问责制。四是深化投资体制改革。落实企业投资自主权，逐步缩小政府对投资项目的核准范围。改进和完善决策规则和程序，建立政府投资项目决策责任追究制和完善投资调控体系。 第二，坚持和完善基本经济制度。一是进一步巩固和发展公有制经济。继续推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，完善国有资本有进有退、合理流动的机制。加快国有大型企业股份制改革，着力完善股本结构、公司治理结构和激励约束机制，加快形成一批具有较强竞争力的大公司大企业集团。加大国有独资企业和垄断行业的改革力度，放宽市场准入，推进投资主体和产权多样化。推进集体企业制度创新，发展各种形式集体经济。二是继续大力发展和积极引导非公有制经济。认真落实鼓励、支持和引导非公有制经济发展的各项政策措施，鼓励和支持非公有制经济参与国有企业改革，进入金融、公用事业和基础设施等领域。加强和改进对非公有制企业的服务和监管。 第三，推进财政税收体制改革。一是完善财政体制。调整财政支出结构，加快公共财政体系建设，完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制。继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革，建立财政预算绩效评价体系，加强政府债务管理，完善非税收入管理制度。二是完善税收制度。推进增值税由生产型转为消费型改革，调整和完善资源税，研究统一各类企业税收制度。 第四，加快金融体制改革。一是深化金融企业改革。推进国有商业银行综合改革，合理确定政策性银行职能定位，稳步发展多种所有制中小金融企业，积极稳妥推进金融业综合经营试点，加快金融资产管理公司改革步伐，深化保险资金运用管理体制改革。二是加快发展直接融资。积极发展股票、债券等资本市场，稳步发展期货市场，建立多层的资本次市场体
中国财政体制改革：回顾和展望 财政体制的变迁在很大程度上可以归结为各级政府间的财政关系问题。中国经济体制改革以来，中央和地方政府的财政分配关系经历了多次重大改革，特别是1994年的财政分税体制改革，在致力于政府间财力分配格局调整的同时，着眼于政府间财政分配关系的规范化、科学化与公正化，力图建立适应社会主义市场经济要求的财政运行机制。本报告拟从政府间财政关系的角度，对1978年以来中国的财政体制改革进行概括的回顾，对其现状进行粗线条的描述，并简要涉及可能进行的进一步的改革。 本报告的第一部分回顾中国财政体制的沿革，着重中央与地方政府的财政分配制度的演变；第二部分描述中国财政体制的现状，分析当前中央与地方政府在纵向财力分配，以及地区间横向财力分布方面存在的问题；第三部分是对中国财政体制进一步改革的建议。 改革以来中国财政体制改革回顾1978年中国进行经济体制改革以来，中央和地方政府的财政分配关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次体制改革具有一定的共性，就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制；后一次则是适应市场经济机制的财政分税体制改革，尽管其中还存在很多缺陷。 1.财政包干体制的沿革 （1）1980年中国全面的经济体制改革以财政体制改革作为突破口率先进行。为了改革过去中央政府统收统支的集中财政管理体制，在中央和各省之间的财政分配关系方面，对大多数省份实行了”划分收支，分级包干”的预算管理体制，建立了财政包干体制的基础。从1982年开始逐步改为”总额分成，比例包干”的包干办法。 （2）1985年实行”划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制，以适应1984年两步利改税改革的需要。 （3）1988年为了配合国有普遍推行的承包经营责任制，开始实行6种形式的财政包干，包括”收入递增包干”、”总额分成”、”总额分成加增长分成”、”上解递增包干”、”定额上解”和”定额补助”.2.对财政包干体制评价（1）财政包干体制的历史作用首先，实行财政包干体制改变了计划经济体制下财政统收统支的过度集中管理模式，中央各职能部门不再下达指标，地方政府由原来被动安排财政收支转变为主动参与经济管理，体现了”统一领导、分级管