土地利用总体规划实施评价
摘要
土地利用总体规划是依据土地资源调查和适用性评价结果、国家经济与社会的中长期发展规划和年度计划以及国家的产业政策和社会发展政策,贯彻“十分珍惜、合理利用每寸土地和切实保护耕地”的基本国策,遵循保持耕地总量动态平衡,实现土地用途管制和集约化土地利用方式的原则,对今后一段时期的土地利用进行总体规划。本文以运城市稷山县土地利用总体规划为例对其实施情况进行了分析,并重点对该规划中耕地保护、基本农田保护及各类建设用地提出对策。采用定性分析与定量分析，发现耕地保护压力大，农村居民点土地利用效率低下以及基本农田布局出现不适应等问题，并且提出通过对规划进行适时修改、合理调整布局、拓宽用地渠道与建立节约与集约用地机制等建议以解决这些问题，以期为以后的规划提供借鉴。
关键词：土地利用总体规；定性分析；定量分析；稷山县
Land Use Planning Implementation Evaluation
ABSTRACT
Land use planning is based on the suitability of land resources survey and evaluation results, long-term development plans and annual plans and industrial policies and social policies at the national economic and social development of the country, implementing the "treasure and rational use of every inch of land and effective protection arable land, "the basic national policy, abide by maintaining dynamic balance of total arable land, to realize the principle of land-use regulation and intensive land use patterns for the period ahead of the overall planning of land use. In this paper, Yuncheng Jishan County land use planning as an example of its implementation are analyzed, and the focus of the planning of farmland protection, basic farmland protection and various construction sites to propose a solution. Qualitative analysis and quantitative analysis, found that farmland protection pressure, low utilization efficiency of rural residential land and basic farmland layout appears suited to other issues, and propose modifications through timely planning, rationally adjust the layout, to broaden the channels and the establishment of conservation and land intensive land use mechanism proposal to address these issues in order to provide a reference for future planning.
Keywords:Overall land use regulation; qualitative analysis; quantitative analysis; Jishan County.
目录
一、绪论 (1)
1.1 研究背景与意义 (1)
1.1.1 研究背景 (1)
1.1.2 研究意义 (1)
1.2 国内外研究综述 (2)
1.2.1 国外研究现状 (2)
1.2.2 国内研究现状 (2)
1.3 研究内容 (3)
二、稷山县土地利用总体规划概况 (4)
2.1 稷山县土地利用总体规划批准情况 (4)
2.2 稷山县土地利用总体规划指标控制情况 (4)
2.2.1 耕地保有量和基本农田保护面积 (4)
2.2.2 建设用地指标 (6)
三、稷山县土地利用总体规划实施定性评估 (7)
3.1 耕地保护情况 (7)
3.1.1 耕地保有量实施情况 (7)
3.1.2 耕地流向来源分析 (7)
3.1.3 耕地保有量变化原因分析 (8)
3.2 基本农田保护情况 (9)
3.3 各类建设用地情况 (10)
3.3.1 建设用地规模指标执行情况 (10)
3.3.2 新增建设用地指标执行情况 (10)
3.3.3 人均城镇工矿指标执行情况（约束性指标） (11)
四、稷山县土地利用总体规划实施定量评估 (12)
4.1 评价指标体系及方法 (12)
4.1.1 评价指标及权重的确定 (12)
4.1.2 评价方法 (12)
4.2 评价结果分析 (15)
五、问题及对策 (17)
5.1 土地利用总体规划实施中的问题 (17)
5.1.1 耕地保护压力大，土地整治力度亟待加强 (17)
5.1.2 农村居民点土地利用效率低下，集约利用程度低 (17)
5.1.3 基本农田保护面临挑战，布局出现不适应情况 (17)
5.2 对策 (17)
5.2.1 对土地利用总体规划进行适时修改 (17)
5.2.2 合理调整土地利用总体规划空间布局 (18)
5.2.3 拓宽用地渠道，保障经济社会发展 (18)
5.2.4 建立建设用地节约和集约利用机制 (18)
参考文献 (20)
致谢 ......................................... 错误！未定义书签。
一、绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
2010年12月13日，经国务院同意，国家发改委正式批准山西省为“国家资源型经济转型综合配套改革试验区”，这是稷山县发展的又一重要契机。为完成综改试验区“要通过深化改革，加快产业结构的优化升级和经济结构的战略性调整，加快科技进步和创新的步伐，建设资源节约型和环境友好型社会，统筹城乡发展，保障和改善民生”的主要任务，并配合建设好“黄河金三角”的经济区域，稷山县正稳步向前迈进。
1.1.2 研究意义
所谓土地利用总体规划实施评价，是指根据一定的标准，运用一定的方法，对土地利用规划的执行效果进行分析、比较与综合后所得出的一种价值判断。进行土地利用总体规划实施评价具有十分重要的意义。冯建美，陈龙乾等[1]认为是提出规划修编的前提，也是确保规划修编依法有序推进的重要措施；王玉波，唐莹[2]认为进行土地利用总体规划实施评价有利于对土地利用总体规划执行情况的监督和检查，为新一轮规划的编制提供决策依据和理论支持；高希瑞，张永福等[3]认为进行土地利用总体规划实施评价可以发现上一轮规划实施的效果，和实施过程中存在的问题，并为新一轮土地利用总体规划修编提供科学依据。
2006-2013年规划实施期间稷山县经济社会发展迅速，其基础设施和基础产业快速发展，工业化、城镇化进程加快，城市发展、建设对土地需求强烈。各乡镇加快新农村建设、小城镇建设、农业产业化、工业化和商业化建
设进程，加大招商引资力度，项目建设和城镇化发展较快，各项建设用地需求量较大，控制建设用地扩张与建设用地需求的矛盾较为突出。现行土地利用总体规划的建设用地空间布局已无法满足经济发展的用地需求。
同时，为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央省市“两会”精神，以科学发展观为主题，坚持稳中求进，改革创新的总体要求，立足“三基地一名城”的战略地位，全面深化改革、强化创新驱动力，为把稷山县建成宜居宜业，生态文明美丽新稷山打下更加坚实的基础。因此合理评估稷山县本轮规划的实施情况显得尤为重要。
1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究现状
国外没有类似于我国相对独立的土地利用规划体系，以政策分析为思想基础的城市规划实施评价研究开展较早，以Faludi、Patsy、Heaely等为代表的学者进行了大量的研究，研究成果较为成熟。
1.2.2 国内研究现状
国内土地利用总体规划实施评价研究起步较晚，依据已有文献，大致可以分为三个阶段：
第一阶段是起步阶段，（1995年前）。最早是从规划实施效益评价研究开始的，早在上世纪90年代初，史京文[4]就对土地利用规划三大效益的实质以及三者之间的关系进行了探讨，认为土地利用规划追求的是三者最佳的综合效益；师学义，王云平[5]从三大效益最优结合的角度出发，对土地利用总体规划方案的评价和选择进行了初步探讨；贺小春，李长林[6]针对规划实施效果评价提出了连环替代法。
第二阶段是探索阶段（1995年--2004年）。孙施文，周宇[7]对有关城市规划实施评价的理论研究进行了综述，并介绍了开展规划评价的基本思路及具体方法；赵晓敏，郭熙[8]明确了土地利用总体规划实施评价的内涵和系统构成，建立了一套操作性强的土地利用总体规划实施评价指标体系和评价方法。这些研究为以后的研究奠定了基础，并产生了深远的影响。
第三阶段是发展阶段（2004年至今）。自2004年，国土资源部下发了第133号文件和此后的国办（2005）32号文和国土资发（2005）9号文等相关文件之后，土地利用总体规划实施评价的研究开始逐渐深入。大多数学者对土地利用总体规划实施评价的研究思路是，将定性与定量分析方法相结合[9]，针对某一具体研究区域，选取富有针对性的指标，构建数学模型[10]，对研究区域的土地利用总体规划实施效果进行评价。众多学者对土地利用总体规划实施评价分类、存在问题、指标体系构建、评价方法选择、和实证研究等各个方面进行了大量研究。
土地资源肩负着“一要吃饭，二要建设”的任务，越来越艰巨，人地矛盾日益突出，土地利用总体规划实施评价显得尤为重要。为此，城市土地集约利用成为城市化的必然选择[11]。
下一阶段是完善阶段。目前的研究虽然取得了一定的研究成果，但是目前还没有一个完善的土地利用总体规划实施评价的机制，规划实施评价的指标体系还没有一个统一的标准，土地利用总体规划时事动态评价还需要加强，另外还有很多方面需要进一步完善。
1.3 研究内容
通过对稷山县土地利用总体规划进回顾，并对以定性与定量的方法对稷山县土地利用总体规划进行分析，发现其中存在的问题，提出相应的对策，以期为以后形成一个完整的土地利用总体规划评价机制提供借鉴。
二、稷山县土地利用总体规划概况
2.1 稷山县土地利用总体规划批准情况
《稷山县土地利用总体规划（2006-2020）》于2010年9月开始编制，规划期限为15年，规划于2012年7 月经省政府批准实施（晋政函【2012】81号）。继《稷山县土地利用总体规划（2006-2020年）》经省政府批准实施之后，稷山县乡级土地利用总体规划（2006-2020年）也在县级规划下达给各乡镇的指标控制下完成编制，并于2012年12月经运城市政府批复实施（运政函【2012】77号）。乡级规划批准之后，分别于2013 年8月和2014年 2月进行了调整，调整内容仅限于乡镇内部用地布局的局部调整，对县级规划中的各项指标均无影响。
2.2 稷山县土地利用总体规划指标控制情况
规划采用自上而下的指标逐级控制方法，上级规划下达稷山县14项控制指标，其中3项为约束指标，其它的为预期性指标，规划主要情况如下：2.2.1 耕地保有量和基本农田保护面积
至2020年，稷山县耕地保有量目标为38376.34公顷，比上级规划下达指标多212.47公顷。
规划期内，稷山县基本农田保护面积目标为29833.89公顷，比上级规划下达指标多83.89公顷。详见表2.1。
表2.1 稷山县土地利用总体规划（2006—2020年）指标控制表
规划目标 / 指标内容2005年2020年
一、总量指标类
耕地保有量（公顷）37973.63 38376.34
基本农田面积(规划期) （公顷）29556.48 29833.89
园地面积（公顷）76.91 670.34
林地面积（公顷）7602.75 8496.34
建设用地总规模（公顷）9857.84 10021.28 城乡建设用地规模（公顷）9147.99 9108.43 城镇工矿用地规模（公顷）2058.85 2395.80 交通、水利及其他建设用地规模（公顷）709.85 912.85
二、增量指标类（规划期：2006-2020年）合计
新增建设用地规模（公顷）965.09 新增建设占农用地规模（公顷）911.88
新增建设占耕地规模（公顷）761.26 土地整治补充耕地规模（公顷）1163.97
建设用地复垦补充耕地（公顷）474.55
三、效率指标类（2005年）（2020年）
人均城镇工矿用地（平方米）213.10 163.00 附：上级规划下达的主要指标(目标) （单位）面积指标属性
①规划期末耕地保有量（2020年）（公顷）38163.87 约束性
②基本农田保护面积（规划期间）（公顷）29750.00 约束性
③新增建设用地规模（指标）（规划期
内）
（公顷）501.00 预期性新增建设占耕地规模（公顷）368.85 约束性
④土地整治补充耕地规模（规划期内）（公顷）694.66 预期性
建设用地复垦补充耕地（公顷） 5.24 预期性
说明：①表中“一”、“二”、“三”指标中，均为包含或考虑规划期内拟安排实施城乡建设用地增减挂钩及矿业用地整合后相关用地结构(或指标)调整(依其结果)。
②“上级规划下达的主要指标(目标)”，为上级《规划》下达本县(市、区)的相应指标。
2.2.2 建设用地指标
至2020年稷山县建设用地总规模控制在10021.28公顷以内，城乡建设用地规模控制在9108.43公顷以内，城镇工矿用地规模控制在2395.8公顷。规划期间，安排新增建设用地总量965.09公顷（含城乡建设用地增减挂钩建新区464.09公顷），其中：城镇工矿新增建设用地指标为652.29公顷（含城乡建设用地增减挂钩建新区419.30 公顷），农村居民点新增用地109.80公顷（含城乡建设用地增减挂钩建新区44.79公顷），交通水利新增建设用地指标为191.00公顷，其他建设用地新增指标12.00公顷。新增建设占用耕地规模控制在761.26公顷以内。
三、稷山县土地利用总体规划实施定性评估
3.1 耕地保护情况
3.1.1 耕地保有量实施情况
《规划》确定到2020年稷山县耕地保有量目标不低于38376.34公顷（含可调整园地5329.1公顷，可调整林地278.7公顷），上级下达的耕地保有量指标为38163.87公顷。2013年，稷山实有耕地保有量为37743.82公顷(含可调整园地5370.22公顷，可调整林地245.26公顷)，比规划目标耕地保有量少632.52公顷，比上级下达的规划指标少420.05公顷，规划的耕地保有量指标在规划实施期间有较小幅度下降，距离规划目标年耕地保有量指标有一定差距。
3.1.2 耕地流向来源分析
规划实施期间，耕地减少606.86公顷，其中建设占用减少330.74公顷（上级下达新增建设占用耕地248.70公顷，“挂钩”建新区占用耕地82.04公顷），其他减少276.12公顷；耕地增加377.05公顷，其中；“挂钩”复垦107.98公顷，占补平衡补充耕地106.38公顷，土地开发整理162.69公顷，8年间净减少229.81公顷。从2006-2013年耕地变化情况来看，耕地不但没有增加，反而在一直减少，详见表3.1。
表3.1 2006-2013年间耕地增减情况
单位：公顷
年份
耕地增加耕地减少
小计
土地整治
小计
建设占用
其他挂钩
复垦
占补平
衡补充
耕地
土地
开发
整理
挂钩
建新
上级下
达指标
2006-2 009年(261.6
0)
(207.0
1)
(54.5
9)
384.0
9
107.97
276.1
2
2010
年
33.2 33.2 0
2011年150.27 35.51
114.7
6
79.5 27.48 52.02
2012
年
72.47 72.47 85.19 54.56 30.63 2013
年
121.11 106.38 14.73 58.08 58.08
合计377.05 107.9
8
106.38
162.6
9
606.8
6
82.04 248.7
276.1
2
说明：由于2006年规划基期数据采用的是二调回退数据，上表中2006-2009年期间增加的耕地面积已经包含在规划基期的耕地面积中，故上表计算耕地增加面积时，括号内的数据，即2006-2009年增加耕地面积未计算在实施期间增加耕地面积当中，只是在表中列出予以说明。
3.1.3 耕地保有量变化原因分析
由上可以看出，自《规划》实施以来，稷山县耕地保有量执行情况并不乐观，以上情况可归因于以下几个方面：
第一，耕地基期保有量数据与实际情况存在差距。2009年“二调”稷山县实有耕地面积为32219.90公顷，加上可调整园地、林地面积后耕地面积为37863.67公顷。2006-2009年回退后确定规划基期年耕地面积为37973.63
公顷，二者相差109.96公顷。如此便使得稷山县基期年实际的耕地保有量面积比规划中基期年确定的耕地保有量面积要少109.96公顷。
第二，规划基期年耕地面积（37973.63公顷）的确定主要是为了从耕地面积总量上与一调变更数据相衔接，但是由于第二次农村土地调查采用的田坎系数与一次土地详查规程要求的田坎系数不同，使田坎面积增加。第二次土地调查数据库田坎面积是1714.45公顷，一调变更的田坎面积是1178.79公顷，致使耕地面积进一步减少。
第三，土地整治增加耕地面积情况：2006-2009年土地整治补充耕地面积261.60公顷，而回退新增建设用地指标147.83公顷，且全为耕地。可知，稷山县在此期间多补充了113.77公顷耕地，说明2006-2009年稷山县土地整治完成情况较好。此外，2010-2013年土地整治补充耕地面积377.05公顷，其中包括2010-2013年土地整治补充耕地指标和城乡建设用地增减挂中归还耕地的指标。由于2006-2009年土地整治增加耕地面积在二调时已经调查为耕地，并已经包含在规划基期的耕地面积中，所以从规划基期年至评估时点实际整治补充耕地面积共377.05公顷。《规划》确定的土地整治补充耕地任务目标为1163.97公顷，截止评估时点，已完成耕地补充任务的32.39%。综合来看，稷山县土地整治补充耕地完成情况欠佳。
3.2 基本农田保护情况
《规划》确定到2020年稷山县基本农田保护面积为29833.89公顷，落实上级下达的29750公顷的约束性指标，并在此基础上多划定83.89公顷基本农田作为预留区(即确定基本农田保护面积为29833.89公顷)，防止不确定项目建设占用。各乡镇多划基本农田情况如下：稷峰镇33.57公顷，西社镇16.78 公顷，化峪镇4.19公顷，翟店镇12.60公顷，清河镇4.19公顷，蔡村乡4.17公顷，太阳乡8.39公顷。规划实施以来，多划基本农田未核销。
根据土地利用变更调查资料，2013年稷山县实有基本农田保护面积为
29833.89公顷，比上级下达的29750公顷的指标多83.89公顷，基本农田保护执行情况良好。
3.3 各类建设用地情况
3.3.1 建设用地规模指标执行情况
《规划》确定到2020年稷山县建设用地总规模预期为10021.28公顷，城镇工矿用地规模预期为2395.80公顷。2013年，稷山县建设用地总规模为10198.63公顷，城镇工矿用地规模为2153.93公顷，建设用地总规模超出2020年规划期末的面积为177.35公顷，城镇工矿用地总规模在规划控制规模之内。
3.3.2 新增建设用地指标执行情况
《规划》确定2006-2020年稷山县新增建设用地规模预期为965.09公顷，占用农用地规模预期为911.88公顷，占用耕地规模预期为761.26公顷。新增建设用地中，上级下达的新增建设用地指标为501.00公顷，其中占用农用地455.32公顷，占用耕地368.71公顷，城乡建设用地增减挂钩新增建设用地指标464.09公顷，其中占用农用地456.42公顷，占用耕地392.41公顷。
截止2013年，新增建设用地指标已使用407.38公顷，剩余557.71公顷，新增建设占用耕地已使用330.74公顷，剩余430.78公顷。其中使用上级下达新增建设用地指标307.93公顷，剩余193.07公顷，新增建设占用耕地指标已使用248.70公顷，剩余120.01公顷；使用城乡建设用地增减挂钩指标99.45公顷，剩余364.64公顷，“挂钩”建设占用耕地指标已使用82.04公顷，剩余310.37公顷。
3.3.3 人均城镇工矿指标执行情况（约束性指标）
《规划》确定2006-2020年间人均城镇工矿用地由213.10平方米减少到163.00平方米，年均降低 3.34平方米。2013年人均城镇工矿用地降低到176.12平方米，还需降低13.12平方米，2006-2013年间年均降低4.62平方米，共降低了36.98平方米，完成进度73.81%，总体呈下降趋势，正趋近于目标值。
规划实施期间，稷山县城镇人口增长明显，2013年，全县城镇人口达12.23万人，在2005年7万城镇人口的基础上增加了5.23万人，增幅达74.71%，另一方面，全县的城镇工矿用地总规模增长则不明显，2013年，全县城镇工矿用地总规模为2153.93公顷，在2005年2058.85公顷的基础上净增加95.08公顷，增幅仅为4.62%，因此在规划实施期间，全县人均城镇工矿用地呈下降趋势，反映在城镇化过程中，城镇的集约利用水平逐步提高。
四、 稷山县土地利用总体规划实施定量评估
4.1 评价指标体系及方法
4.1.1 评价指标及权重的确定
规划评估指标体系：由4个评估目标（一级）和10个评估指标（二级）构成，主要从耕地与基本农田保护、用地规模控制指标执行、用地结构和布局变化、节约集约利用土地等方面对规划的实施情况进行评价。
规划评估定量评价的指标体系及其评价目标、评价指标权重见表4.1。 表4.1 土地利用总体规划评估定量评价指标体系及相应权重表 4.1.2 评价方法
规划实施评估定量评价采用综合评价法，各指标的标准满分及评价目标总标准满分均为100分，具体计算公式如下 评价目标
目标权重 评 价 指 标 指标权重 耕地与基本
农田保护
0.3 耕地保有量目标实现程度 0.4 基本农田保护目标实现程度 0.4 土地整治补充耕地目标实现程度 0.2 建设用地
规模控制
0.3 城乡建设用地控制规模控制程度 0.4 新增建设用地指标使用程度 0.4 流量指标归还率 0.2 用地结构
和布局变化
0.2 城镇工矿用地占城乡建设用地比例 0.5 新增建设用地允许建设区符合率 0.5 节约集约
利用土地
0.2
人均城镇工矿用地规模目标实现程度 0.5 2010年以来平均土地供应率 0.5
式中:错误！未找到引用源。—i因素的评分值；
错误！未找到引用源。—i因素中j因子的分值；
错误！未找到引用源。—j因子的权重值。
计算过程及其评分标准等见表4-2。
表4-2 稷山县土地利用总体规划实施评价指标体系及其计算与评份标准
【小计】
A 1耕地保有量目标
4.2 评价结果分析
通过对各评价指标的计算，判定对应的指标分值和目标分值，得出定量评价的总评得分为88.77分，评价结果等级属于“良好”。由此可以看出，稷山县耕地与基本农田保护、用地规模控制指标执行、用地结构和布局变化、节约集约利用土地等四个方面的实施情况中，建设用地规模控制目标得分较低，只有67.99分，其余三个评价目标得分均在95分以上。
耕地与基本农田保护目标得分为96.46分，其中耕地保有量目标实现程度得分为98.41分，基本农田保护目标实现程度得分为100分，反映了在规划实施期间，稷山县的耕地保护目标实现面临一定的挑战，但是基本农田则得到了有效的保护，耕地与基本农田保护目标总体执行情况良好。由于稷山县耕地资源数量有限，规划确定的耕地保有量任务偏大，当下，稷山县的工业化、城镇化进程明显加快，在规划实施后期，全县经济仍将会保持平稳较快的增长势头，经济总量会持续增加，对建设用地占用耕地的面积也会持续增加，因此在规划实施后期稷山县耕地保有量目标将会面临更为严峻的挑战，亟需对原规划进行修改。
建设用地规模控制目标得分较低，只有67.99分，三个评价指标中，第一项城乡建设用地控制规模控制程度得分较低，只有58.61分，在规划实施后期，应加强对城乡建设用地规模的控制；第二项，新增建设用地指标使用程度得分为100分，但是新增指标中，上级下达指标使用过多，而“挂钩”新增指标则使用偏少，相应的“挂钩”复垦任务完成也偏少，这也是导致第三项流量指标归还率得分较低的原因；第三项流量指标归还率得分较低，只有22.75分，在规划实施后期，应当积极推进建设用地复垦工作，以保证至规划期末规划目标的实现。
用地结构和布局变化目标得分为100分，城镇工矿用地占城乡建设用地比例及新增建设用地允许建设区符合率得分均为100分，说明规划实施期间，
用地结构日趋合理，规划的建设用地空间管制分区执行情况良好，稷山县的建设用地结构及空间布局得到优化。
节约集约利用土地目标得分为97.18分，人均城镇工矿用地规模目标实现程度得分为94.36分，虽然距规划期末的人均城镇工矿用地规模目标仍有一定差距，稷山县的人均城镇工矿用地规模已呈平稳下降趋势，至规划期末，实现规划控制目标问题不大。2010年以来平均土地供应率得分为100分，反映稷山县土地供应率略高于全省平均水平，规划实施期间土地供应情况良好。
国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知 国土资发…2012?2号 各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，各派驻地方的国家土地督察局，部有关直属单位，部机关各司局： 国务院批准《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》（以下简称《纲要》）以来，各省（区、市）根据《纲要》确定的各项土地利用目标和要求，积极推进地方各级土地利用总体规划修编和审批工作。目前，地方各级土地利用总体规划修编工作已基本完成，大部分规划已批准实施。从2012年4月1日起，土地管理各项相关工作以经批准的新一轮土地利用总体规划和数据库为依据。为严格实施土地利用总体规划，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，落实最严格的土地管理制度，保障和促进科学发展，现就有关事项通知如下： 一、充分认识严格实施土地利用总体规划的重要意义 土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制的重要依据，事关国家和人民长远利益。各级国土资源主管部门要充分认识土地利用总体规划在土地管理工作中的基础地位和引领作用，切实做好土地利用总体规划实施管理工作，不断提高土地资源对经济
社会全面协调可持续发展的保障能力。 土地利用总体规划一经批准，具有法定效力，任何单位和个人不得违反。各级国土资源主管部门要严格依据土地利用总体规划，从严审查各地区、各部门、各行业编制的城乡建设、区域发展、产业布局、基础设施建设、生态环境建设等相关规划，不得以任何名义改变土地利用总体规划确定的用地规模、结构和布局安排，确保各类规划在土地利用上与土地利用总体规划相衔接。凡不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局，强化土地利用总体规划对土地利用的整体管控作用。 二、严格依据规划划定和保护基本农田 （一）及时划定基本农田。各地要严格按照土地利用总体规划确定的基本农田保护目标、保护区布局及管制规则，在土地利用总体规划批准之后3个月内完成基本农田划定工作。基本农田划定后，实行永久保护，任何单位和个人未经批准不得改变或者占用。 （二）完善基本农田保护区管理。列入县、乡级土地利用总体规划设定的交通廊道内，或已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在不突破多划基本农田面积额度的前提下，占用基本农田保护区中规划多划的基本农田时，按一般耕地办理建设用地审批手续，不需另外补划基本农田，但用地单位必须落实补充耕地任务，按
土地利用总体规划评估修改指导意见 二〇一二年九月
目录 一、指导思想 (1) 二、土地利用总体规划实施评估 (1) （一）评估目的 (2) （二）评估方式 (2) （三）评估层级和工作组织 (2) （四）评估原则 (3) （五）评估程序 (4) （六）基础资料收集 (5) （七）规划评估主要内容 (5) 三、土地利用总体规划修改 (10) （一）规划修改适用情形 (10) （二）规划修改层级、时限和工作组织 (11) （三）规划修改原则 (12) （四）规划修改程序 (13) （五）规划修改的控制性要求 (14) 四、土地利用总体规划评估修改成果要求 (15) （一）规划评估成果 (15) （二）规划修改成果 (16) 五、土地利用总体规划评估修改成果审批 (18) （一）土地利用总体规划评估成果审批 (18)
（二）土地利用总体规划修改成果审批 (18) 附录1 规划评估工作程序 (19) 附录2 土地利用总体规划实施情况定量评价计算方法. 20附录3 土地利用总体规划评估成果表格示例 (27) 附录4 土地利用总体规划修改成果表格示例 (36)
土地利用总体规划评估修改指导意见 目前，全国省、市、县、乡新一轮土地利用总体规划（以下简称规划）基本编制完成，进入全面实施阶段。为建立健全规划评估制度，严格规范规划修改，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，保障和促进科学发展，特制定土地利用总体规划评估修改指导意见。 一、指导思想 土地利用总体规划评估修改工作以科学发展观为统领，围绕保护资源和保障发展目标，坚持实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，强化土地用途管制，促进节约集约用地，有效参与宏观调控，提高土地规划的科学性和权威性，使土地利用总体规划能够应对经济社会客观发展的要求，促进经济社会全面协调可持续发展。 二、土地利用总体规划实施评估 土地利用总体规划实施评估（以下简称“规划评估”）是指在规划实施期间，以规划目标为依据，按照有关评价方法和要求，针对规划编制、审批和实施等情形进行定期跟踪、监测，分析规划对经济、社会与环境等方面发展变化产生的影响、规划实施取得的成效以及存在的问题，评估规划的合理性与现势性，就促进规划有效实施提出评估意见和解决方
土地利用总体规划的编制程序 编制土地利用总体规划的程序主要分为以下四个阶段： （1）准备工作阶段 准备工作包括成立规划领导小组和规划办公室，拟定规划工作方案和工作计划，并报同级人民政府批准，落实规划经费和人员，广泛收集已有的现状和规划资料等，具体包括： 1）组织准备 因为土地利用总体规划是一项综合协调工作，涉及到许多部门，所以土地总体规划应由当地政府来领导，成立由主管县长任组长，有关部门领导为成员的总体规划领导小组，办公室设在土地管理部门，负责日常工作。规划办公室是具体编制规划的工作班子，应包括主要学科的科技人员，但更重要的是有适合做综合工作的专家。 2）思想准备 思想动员是一项重要的准备工作，因为目前规划无用论的思想还相当普遍。思想动员首先要说明规划的意义、目的和作用。 3）业务准备 包括编制和批准规划任务书（或工作方案）、业务培训、制定切实可行的工作计划、落实经费等。 ①规划任务书：要求明确规划的范围、时间期限、指导思想、目的、参与规划的部门、成果要求以及方法步骤、领导机构和工作班子等。 ②工作计划：要求在明确土地利用总体规划任务的基础上制定，
内容包括：详细列出需搜集的各种信息资料及来源，明确每一步骤的具体任务和方法，进行人员分工和业务培训，明确物资设备供应，作出费用预算，确定时间进度表，制定必要的规章制度等。 （2）调查研究阶段 收集、整理和分析有关自然资料、土地资源、土地利用和社会经济等方面的数据、图件、文件等资料。已有资料的不足部分或不准确部分，应进行必要的补查和核实。设置专题开展研究。通过上述工作，要对全区域土地利用状况、土地资源的优势和潜力，以及今后各项事业的土地需求量作出准确的预测，找出土地利用中存在的主要问题和应采取的方针与对策，编写《问题报告书》，为编制规划提供可靠依据。资料的质量对分析研究的结论是否准确有决定性的影响、因此，要通过资料的整理和对比，选择其中可靠程度高者加以应用。 1）确定土地利用问题 重点开展如下几方面研究 ①土地利用现状分析。了解土地利用的演变及其规律，目前土地利用的状况及存在问题。 ②土地利用潜力研究。包括土地资源的自然适宜性，待开发土地的潜力，以及不同投入水乎下土地资源的生产潜力和人口承裁潜力。 ③各部门用地需要量预测。根据规划期间人口增长和社会经济发展趋势，预测各部门用地的需求量。 根据以上三方面调查研究，同社会经济发展目标相对照，可以提出当前存在的和规划期间可能发生的各种土地利用问题。从而确定土
城市规划与土地利用总体规划的关系
城市规划与土地利用总体规划的关系： 相同之处：1、都有相关的法律依据，土地利用总体规划依据的是《土地管理法》城市规划依据的是《城乡规划法》 2、组织领导，都由各级人民政府负责组织 3、规划审批，都是分级审批 4、两规关系的法律规定，两规法律均规定 规划的不同之处： 1、规划的范围不同《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。说明土地利用总体规划范围是相应行政级别辖区内全部土地资源，是从整体上把握区域内全部土地资源的合理利用、开发和整治。《城乡规划法》第三条规定，城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市 总体规划中划定。 2、关于规划思路。两规的规划思路是不同的，这两规之间重要的相异之处。《土地管理法》第十八条明确规定，下级土地利用总体规划应当依
土地利用总体规划和城乡总体规划（以下简称“两规”）同为指导地区经济发展的重要空间性规划，两规的充分衔接对城乡建设顺利进行和可持续发展都有巨大的促进作用。然而在两规的编制过程中，由于出发点、规划对象、范围等方面存在不同，导致两规无法充分衔接，如城镇用地规模和布局难以协调一致、城镇形态难以保持一致及基础设施规划布局不同等。两规内容的不一致使部分建设项目无法同时符合两个规划，从而不能实现用地。这样不仅降低了土地利用效率、浪费了两规的建设用地指标，而且让土地使用者无所适从，损害了政府职能部门的公信力。两规不能充分衔接与目前规划编制实施的制度方法有很大关系，系统地分析两规编制中存在的问题，并从制度的角度研究解决方案，是促使两规协调的关键。 一、两规协调的基础 土地利用总体规划和城乡总体规划都是地方政
昆明市土地利用总体规划（2006-2020年）中期评估报告 (评估时期：2006~2012年) 二〇一三年六月
目录 目录 (3) 第一章概述 (5) 一、评估的背景 (5) 二、评估的目的 (5) 三、评估的任务 (6) 四、评估的原则 (6) 五、评估方法 (7) 六、评估工作组织 (8) 七、评估依据和相关数据情况 (9) 第二章区域概况 (11) 一、自然地理状况 (11) 二、经济发展状况 (11) 三、行政区划及人口状况 (12) 四、土地利用现状 (12) 第三章2005-2012年经济社会发展基本形势 (13) 一、基本情况 (13) 二、主要背景变化 (17) 三、土地利用面临的问题 (17) 第四章现行土地利用总体规划目标和任务概况 (19) 一、规划目标数据的衔接 (19) 二、现状数据的衔接情况 (20) 三、衔接后土地利用规划指标情况 (21) 第五章现行土地利用总体规划执行情况 (24) 一、规划目标执行情况 (24) 二、中心城区建设用地 (26) 三、重大工程和重点项目实行情况 (29) 四、新增建设用地报批情况 (30) 五、土地供应情况 (30) 第六章现行土地利用总体规划综合评估 (32)
一、评估原则、指标体系和技术方法 (32) 二、土地利用规划实施评估情况分析 (34) 三、土地利用规划实施中期评估综合评估情况 (40) 第七章现行土地利用总体规划保障措施落实情况 (42) 一、落实耕地与基本农田保护责任制 (42) 二、加强土地节约和集约利用制度建设 (43) 三、积极推进城乡建设用地统筹工作 (44) 四、健全规划实施的公众参与机制 (45) 五、提高规划实施的科技水平 (46) 第八章结论与建议 (47) 一、主要结论 (47) 二、存在的问题 (48) 三、恳请国土资源部给予支持的建议 (50) 附图
南京市秦淮区光华路街道土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案 南京市秦淮区光华路街道办事处 二O一七年一月
目录 第一章总则 (1) 第二章土地利用现状 (4) 第三章土地利用总体规划指标调整 (5) 第四章土地利用结构与布局调整 (6) 第一节土地利用结构调整 (6) 第二节土地利用布局优化 (7) 第五章土地用途分区 (8) 第六章建设用地空间管制分区 (10) 第七章重点建设项目 (11) 第八章规划实施保障措施 (11) 第一节行政措施 (12) 第二节经济措施 (12) 第三节经济措施 (13) 第四节社会措施 (13) 第九章附则 (15) 附表 (16)
第一章总则 1、规划目的 为贯彻党中央、国务院对国土资源工作提出的新要求，进一步统筹区域土地利用结构和布局，促进新型城镇化和生态文明建设，加强耕地和基本农田保护，促进土地节约集约利用水平明显提高，保障土地资源的可持续利用，依据国家、江苏省有关法律法规和方针政策，编制《南京市秦淮区光华路街道土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》。 2、指导思想 全面贯彻党的十八大以来中央的系列要求和省委、省政府的决策部署，落实五大发展理念，坚持“保护资源、节约集约、维护权益、创新改革”的工作要求，按照“保护为先、优化为本、调控为要”的原则，以资源环境承载力评价为前提，以节约集约用地为核心，严控建设用地总量和强度，统筹安排各类用地，强化土地利用空间管制，提高土地资源配置效率，为实现全面跨越发展提供土地资源保障。 3、基本原则 1、保护优先、统筹兼顾。坚持耕地数量、质量、生态三位一体保护，优先划定永久基本农田和生态保护红线。统筹安排生产、生活、生态空间，引导形成合理的国土空间开发格局。 2、总量控制、布局优化。综合资源环境承载力评价，确定建设用地规模，优化城乡建设用地结构和布局，形成功能清晰、协调有序
湖南省市县空间规划实施评估 技术指南 （试行） 湖南省自然资源厅 二O一九年四月
目录 1 总则 (1) 1.1评估目的 (1) 1.2适用范围 (1) 1.3评估时点与基数 (1) 1.4评估原则 (2) 1.5评估依据 (2) 1.5.1法律法规 (2) 1.5.2相关规划及社会经济资料 (2) 1.6评估组织 (3) 2 工作流程 (3) 2.1工作准备 (3) 2.2现状调查与分析 (3) 2.3成果编制 (4) 2.4成果论证与公示 (4) 2.5成果报批 (4) 3 评估主要内容 (4) 3.1现状概况 (5) 3.2现行各类空间规划回顾 (5) 3.3战略目标评估 (5) 3.4城镇建设发展格局评估 (6)
3.4.1市（县）域发展格局评估 (6) 3.4.2中心城区规划评估 (7) 3.4.3产业园区规划布局评估 (7) 3.4.4重点区域规划布局评估 (7) 3.5耕地与基本农田保护评估 (7) 3.6空间管控评估 (8) 3.7要素配置评估 (8) 3.8现行各类空间规划方案合理性评估 (8) 3.9区域发展的新形势与新要求分析 (9) 3.9.1外部发展环境分析 (9) 3.9.2地方发展诉求分析 (9) 3.10其他专项类规划评估 (9) 3.11评估结论与建议 (11) 3.11.1强制性内容执行情况 (11) 3.11.2规划实施主要成效 (11) 3.11.3存在的主要问题 (11) 3.11.4主要建议 (12) 4 技术要点 (12) 4.1基础资料收集 (12) 4.2市县国土空间规划底图编制 (12) 4.3国土空间规划布局优化建议 (13) 5 成果要求 (13)
《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020 年）》 目录 .、八、- 刖言 第一章土地利用面临的形势 第一节土地利用现状 第二节机遇与挑战 第二章指导原则与目标任务 第一节指导原则 第二节规划目标 第三节主要任务 第三章保护和合理利用农用地 第一节严格控制耕地流失第二节加大补充 耕地力度第三节加强基本农田保护第四节 强化耕地质量建设第五节统筹安排其他农 用地第四章节约集约利用建设用地第一 节严格控制建设用地规模第二节优化配置 城镇工矿用地 第三节整合规范农村建设用地
第四节保障必要基础设施用地 第五节加强建设用地空间管制 第五章协调土地利用与生态建设 第一节加强基础性生态用地保护 第二节加大土地生态环境整治力度 第三节因地制宜改善土地牛态环境 第7V章统筹区域土地利用 第一节明确区域土地利用方向 第二节实施差别化的区域土地利用政策 第三节加强省级土地利用调控 第七章规划实施保障措施 第一节加强规划对土地利用的整体控制 第二节健全规划实施管理制度 第三节兀善规划实施的利益调T机制 第四节加强规划实施的基础建设 第五节推进规划民主决策 附表 耕地保有量、基本农田保护面积指标1 : 附表 建设用地指标 2 : 附表 园地指标 3 : 附表 林地指标 4 : 附表 牧草地指标 5 : 附表6:近期新增建设用地及补充耕地指标 ■、八、- 刖百
为了深入贯彻科学发展观，切实落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕 地的基本国策，更好地统筹土地资源的开发、利用和保护，促进国民经济又好又快发展，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，在《全国土地利用总体规划纲要（1 997 — 20 10年）》基础上，制定《全国土地利用总体规划纲要（2 0 0 6 — 2 0 2 0年）》（以下简称《纲要》）。 《纲要》主要阐明规划期内国家土地利用战略，明确政府土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和合理利用土地资源，是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据。 《纲要》以2 0 0 5年为基期，以2 0 2 0年为规划期末年。《纲要》的规划范围未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。 第一章土地利用面临的形势 第一节土地利用现状 根据全国土地利用变更调查，到2 0 0 5年底，全国农用地面积为6 5 7 0 4.74万公顷（9 8 5 5 7 1万亩），建设用地面积为3 1 9 2.2 4万公顷 （ 4 7 8 8 4万亩），其他为未利用地。在农用地中，耕地面积为1 2 2 0 8. 2 7万公顷（1 8 3 1 2 4万亩），园地面积为1 15 4. 9万公顷（1 7 3 2 3 万亩），林地面积为2 3 5 7 4.1 1万公顷（3 5 3 6 1 2万亩），牧草地面积为2 6 2 1 4.3 8万公顷（3 9 3 2 1 6万亩），其他农用地面积为255 3.0 9万公顷（3 8 2 9 6万亩）。在建设用地中，居民点及工矿用地面积为 2 6 0 1.5 1万公顷（3 9 0 2 3万亩），交通运输用地面积为2 3 0.8 5 万公顷（3 4 6 3万亩），水利设施用地面积为3 5 9.8 7万公顷（5 3 9 8 万亩）。 党中央、国务院高度重视土地利用和管理。自《全国土地利用总体规划纲要 （ 1 9 9 7 — 2 0 10年）》批准实施以来，通过制定和实施一系列加强土地宏观调控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落实，控制和引导土地利用的成效日益显现： ——农用地特别是耕地保护得到强化，非农建设占用耕地规模逐步下降。1 9 9 7 — 2 0 0 5年，全国非农建设年均占用耕地2 0. 3 5万公顷（ 3 0 5万亩），与1 9 9 1 — 1 9 9 6年年均占用2 9.3 7万公顷（441万亩）相比降低了3 1%。 ——建设用地节约集约利用水平逐步提高，保障了经济社会各项事业发展的必要用地。2 0 0 5年与1 9 9 6年相比，单位建设用地二、三产业产值从1 9.63万元/公顷（1.31万元/亩）增加到50万元/公顷（3.33万元/亩），增长了 1.5倍。 土地整理复垦开发力度加大，总体上实现了建设占用耕地的占补平衡
土地利用总体规划 管理办法
土地利用总体规划管理办法 ?【颁布单位】国土资源部 ?【发文字号】国土资源部部令第72号 ?【颁布时间】 -5-8 （ 5月2日国土资源部第1次部务会议经过） 第一章总则 第一条为落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加强和规范土地利用总体规划管理，严格保护耕地，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定本办法。 第二条土地利用总体规划是国家空间规划体系的重要组成部分，是实施土地用途管制，保护土地资源，统筹各项土地利用活动的重要依据。 城乡建设、区域发展、基础设施建设、产业发展、生态环境保护、矿产资源勘查开发等各类与土地利用相关的规划，应当与土地利用总体规划相衔接。 第三条土地利用总体规划的编制、审查、实施、修改和监督检查，适用本办法。
第四条在土地利用总体规划管理及其相关科学研究等方面取得显著成绩的单位和个人，由国土资源主管部门给予表彰和奖励。 第二章规划编制 第五条土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。 村土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要组成部分。第六条土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源主管部门具体承办。国土资源主管部门会同有关部门编制本级土地利用总体规划，审查下级土地利用总体规划。 编制土地利用总体规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门协作、公众参与的工作原则。 第七条土地利用总体规划编制前，国土资源主管部门应当对现行规划的实施情况进行评估，开展基础调查、土地调查成果资料收集、重大问题研究等前期工作。 第八条国土资源主管部门应当依据土地利用现状，按照国民经济和社会发展规划等要求，以主体功能区规划、国土规划、国家发展战略为基础，组织编制土地利用总体规划大纲。 土地利用总体规划大纲包括： （一）规划背景； （二）土地利用现状与评价； （三）指导思想和原则； （四）土地利用战略定位和目标；
全国土地利用总体规划纲要 （2006～2020年）调整方案 为更好地保障“十三五”时期经济社会发展，确保我国实有耕地数量稳定、质量不下降，提高土地利用节约集约水平，维护土地利用总体规划的严肃性、权威性和可操作性，根据第二次全国土地调查（以下简称二次调查）成果，经国务院同意，对《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》（以下简称《纲要》）进行调整完善。 一、指导思想 全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，通过土地利用总体规划调整，强化规划管理和用途管制，加快生态文明建设，促进经济持续健康发展和社会和谐稳定。 二、调整原则 （一）总体稳定、局部微调。坚持《纲要》确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变，继续实施《纲要》确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度。局部调整完善《纲要》，增加耕地保护任务，优化建设用地布局。
（二）应保尽保、量质并重。耕地是我国最为宝贵的资源。既要守住18亿亩耕地数量，更要保证耕地质量不下降，对二次调查查明增加的耕地，除根据国家统一部署纳入生态退耕规划和根据国家相关规划需要占用的以外，均予以保护；优质耕地除实施国家重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，均划入基本农田，实行永久保护。 （三）节约集约、优化结构。按照坚定不移地推进节约用地的总要求，遏制建设用地过度外延扩张，有效控制建设用地总量；统筹建设用地增量与存量，合理调整优化建设用地结构和布局，降低工业用地比例，优化国土空间开发格局；适当增加新增建设用地规模，保障新型城镇化用地需求。 （四）统筹兼顾、突出重点。正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，重点做好耕地和基本农田调整、建设用地结构与布局优化，制定完善政策措施，切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。 （五）加强协调、充分衔接。坚持科学论证、标准统一、民主决策，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划和生产力、交通布局等相关专项规划的协调，做好其对下级规划的控制，完善土地用途管制制度。 三、调整的主要内容 （一）关于耕地调整。按照坚守18亿亩耕地保护红线，确保实有耕地数量稳定、质量不下降的要求，到2020年，全国耕地保有量为18.65亿亩。 -2-
土地利用总体规划调整完善工作方案 土地规划调整完善工作方案 一、规划调整完善工作的主要任务 （一）合理调整规划目标和主要控制指标 严格根据上级下达的控制指标，依据土地利用总体规划中期评估成果和全国第二次土地调查成果，合理调整各乡（镇、街道）土地利用总体规划目标和控制指标。其中耕地保有量和基本农田控制指标原则上在原分解下达任务的基础上，根据规划实施情况、异地调剂情况以及上级调整情况进行调整。对矛盾较为突出的城乡建设用地坚持眼光向内，积极盘活现有的存量，努力推进实施城乡建设用地增减挂钩政策，探索规划建设用地空间管控新办法。新增建设用地规模坚持剩余规模进行统筹，通过建立规划实施年度调节机制，在城乡建设用地扩展边界内根据区域内低效用地再开发利用、闲置土地开发利用、批而未供土地利用、盘活存量用地等节约集约用地状况，按年度追加予以落实，用有限的增量撬动存量的方法促进全省土地节约集约利用。 （二）严格划定“三条红线” 按照国家新型城镇化发展要求，依据第二次全国土地调查成果，合理划定“城市开发边界”、“永久基本农田红线”和“生态保护红线”，进一步落实建设用地空间管制和用途管制制度。“三条红线”相辅相成，划定工作应在规划调整完善中统筹安排，以规划调整完善工作为基础，加强部门间沟通协调，形成合力，引导形成合理的国土空间开发格局。 永久基本农田的划定要遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，将通过标准农田建设、高标准基本农田建设、粮食生产功能区建设、农田水利标准化建设、农业综合开发等工作建成的优质耕地优先划为永久基本农田，其中将集中连片、设施完善、质量优良、土壤清洁、适合规模经营和现代化耕作方式的平原优质耕地划为永久基本农田示范区。同时，将劣质耕地和不符合要求的其它土地划出永久基本农田，稳妥有序地优化永久基本农田结构和布局。 生态保护红线划定要在现有规划的禁止建设区基础上，将自然保护区核心区、风景名胜核心区、水源地一级保护区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地等，划入生态保护红线。 城镇建设用地扩展边界（即城市开发边界）划定应以现行土地利用总体规划的允许建设区和有条件建设区为基础，与城市规划充分协调，避让基本农田和生态保护红线、蓄滞洪区、地质灾害区，通过“摸家底、定底线、定规模、定形态”等步骤，充分利用线型基础设施和自然地物边界综合确定。农村建设用地扩展边界划定应与新农村建设规划、农村土地整治规划相衔8 / - 1 - 土地利用总体规划调整完善工作方案 接，对中心村、保留村边界划定要充分征求当地群众意见。 （三）严格更新规划数据库
城市规划与土地利用总体规划的关系： 相同之处：1、都有相关的法律依据，土地利用总体规划依据的是《土地管理法》城市规划依据的是《城乡规划法》 2、组织领导，都由各级人民政府负责组织 3、规划审批，都是分级审批 4、两规关系的法律规定，两规法律均规定 规划的不同之处： 1、规划的范围不同《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。说明土地利用总体规划范围是相应行政级别辖区内全部土地资源，是从整体上把握区域内全部土地资源的合理利用、开发和整治。《城乡规划法》第三条规定，城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。 2、关于规划思路。两规的规划思路是不同的，这两规之间重要的相异之处。《土地管理法》第十八条明确规定，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。应当确保省、自治区、直辖市行政区域内耕地总量不减少。由此可知，土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，本着“从供给制约和引导需求”，重在“控制”，而且是刚性的。城市总体规划编制时，没有自上下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模是建立在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护的问题，是从需要出发，着眼于“发展”。 3、两个规划的行政主管部门不同 4、两个规划编制的工作路线不一样 5、从微观上来说，两大规划的统计口径和范围存在差异 6、规划期限不一样 土地利用总体规划和城乡总体规划（以下简称“两规”）同为指导地区经济发展的重要空间性规划，两规的充分衔接对城乡建设顺利进行和可持续发展都有巨大的促进作用。然而在两规的编制过程中，由于出发点、规划对象、范围等方面存在不同，导致两规无法充分衔接，如城镇用地规模和布局难以协调一致、城镇形态难以保持一致及基础设施规划布局不同等。两规内容的不一致使部分建设项目无法同时符合两个规划，从而不能实现用地。这样不仅降低了土地利用效率、浪费了两规的建设用地指标，而且让土地使用者无所适从，损害了政府职能部门的公信力。两规不能充分衔接与目前规划编制实施的制度方法有很大关系，系统地分析两规编制中存在的问题，并从制度的角度研究解决方案，是促使两规协调的关键。一、两规协调的基础 土地利用总体规划和城乡总体规划都是地方政府为了城市可持续发展、土地可持续利用而编制的，最终目标也都是为了合理利用土地资源，促进经济、社会与环境的协调、可持续发展，从根本上不存在矛盾。随着城市规划和土地利用规划两门学科的不断进步和完善，两规在编制中有越来越多的共通点，两规的方案更需要共同研究、相互衔接来确定，两规在前期研究、
安徽省城市开发边界和 永久基本农田控制线数据标准 2016年6月
目录 1适用范围 (1) 2编制依据 (1) 3数据内容 (2) 4定位基础 (2) 5数据质量与制图规定 (2) 5.1数据要求 (2) 5.2图示符号 (5) 6成果数据提交规定 (6) 6.1成果数据提交内容和格式 (6) 6.2成果数据存储方式 (6) 附录A 控制线分类、代码和表达图示 (7) 附录B 城乡规划用地分类、代码和表达图示 (7) 附录C1市(地)土地利用总体规划土地利用功能区分类、代码和表达图示 (8) 附录C2县土地利用总体规划土地用途区分类、代码和表达图示. 9 附录D 建设用地管制分区分类、代码和表达图示 (10)
1适用范围 本标准适用于安徽省城市（县城）开发边界和永久基本农田控制线划定与数据交换。 2编制依据 (1) 《中华人民共和国城乡规划法》（2008） (2) 《中华人民共和国土地管理法》（2004） (3) 《基本农田保护条例》（1998） (4) 《安徽省基本农田保护条例》（2004） (5) 《城市规划编制办法》（2006） (6) 《中华人民共和国行政区划代码》(GB/T 2260-2007) (7) 《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137-2011) (8) 《基础地理信息城市数据库建设规范》(GB/T 21740-2008) (9) 《城市规划制图标准》(CJJ/T97-2003) (10) 《城市规划数据标准》(CJJ/T 199-2014) (11) 《市（地）级土地利用总体规划编制规程》(TD/T 1023-2010) (12) 《县级土地利用总体规划编制规程》(TD/T 1024-2010) (13) 《市（地）土地利用总体规划数据库标准》(TD/T 1026-2010) (14) 《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010） (15) 《市（地）级土地利用总体规划制图规范》(TD/T 1020-2009) (16) 《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021-2009） (17) 《第二次全国土地调查技术规程》（TD/T 1014-2007） (18) 《第二次全国土地调查数据库更新标准》（试行） (19) 《基本农田数据库标准》（调整试行稿） (20) 《安徽省城市总体规划用地布局数据库规定》(2015) (21) 《关于统筹开展城市开发边界和永久基本农田划定有关问题的通
摘要：随着社会的发展与进步，重视土地利用总体规划与城市总体规划对于现实生活中具有重要的意义。本文主要介绍土地利用总体规划与城市总体规划存在的问题及建议的有关内容。 关键词：土地；利用；规划；城市；建议；理论 引言对于城市总体规划及其土地利用规划的讨论，近些年在规划界就从来没有停止过。大家不断地发现问题，又不断地提出对策建议，但是，多年来城市总体规划并没有产生很大的变革，规划的编制.审批以及规划师在认识方法上都没有太大的变化。虽然城市总体规划问题多多早已是不争的事实。但是改革一直未能以强有力的姿态开始。 1.土地利用总体规划与城市总体规划的理论基础 1．1规划的基本原则——可持续发展 1 9 9 4年中国制定并发布了《中国21世纪议程——中国2 1世纪人口.环境与发展白皮书》，这是世界上第一部国家级21世纪议程，它的核心思想是提出在中国实现可持续发展战略。中国政府为了在各级地方政府各部门贯彻执行中国21世纪议程，采取了一系列重大行动和措施，其中包括把可持续发展作为我国的发展战略之一，以推动地方实施中国21世纪议程《我们共同的未来》中提出可持续发展定义：“可持续发展既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁”。 1．2 城市与区域发展的整体性——要求规划之间的融合城市是非农业人口集中.以从事工业.第三产业等非农活动的地域，是一定地域范围内社会经济和文化活动的集中点，是区别于比较单一而分散的农村居民的社会空间结构形式。与自然系统相比，城市是一个社会.经济活动高度密集的综合体，是一个以人为主体的较为脆弱的生态系统。城市以其紧密联系的区域为依托。与城市紧密联系区域的资源.大气.水.生物.经济和社会发展等因素是城市发展的基础，它们既起着为城市发展提供能源.水.粮食.劳动力等，又是城市产品的主要市场。同时起着消化.吸收和降解城市的废物。特别是随着城市化进程的逐步加速，城市与乡村之间逐渐融合，城市与区域日益成为一个发展的整体。按照霍华德的田园城市理论，城市与乡村之间应该避免利益相互冲突，力求建立一种城市与乡村融合的协调发展形式，城市与乡村统一规划@。城市规划与区域规划必须相结合，而我国现阶段所进行的土地利用总体规划的主要内容是区域规划与城市规划的一个部分。在国际规划界流行的一种观点：“真正的城市规划必须是区域规划(ture city planning must be regional planing)ⅲ。在中国城镇密集的高城市化地区，尤其应该加强区域规划。城市规划应该逐步拓展到大都市地区范围的规划。 1．3整体规划的原则要求根据著名规划专家萨伦巴教授所述，整体规划需要四个方面的结合：@①功能上的结合，是指物质规划.经济规划与社会规划之间的结合，将三者作为一个整体；②不同层次地域空间的结合，是指国土规划.区域规划.城市规划之间的结合，表明城市与乡村的规划必须结合起来，形成协调的有机整体；③地域规划与部门规划的结合，是将来自农业.工业.交通等各个部门上下级的纵向计划和建议与横向的地域空间规划联系起来，与地域的空间需求和发展可能结合起来。④时间上的结合，主要是考虑规划的动态性.时间和空间的结合性.规划的弹性等问题。规划的整体性原则要求城市总体规划.土地利用总体规划作为一个规划的整体，统一于区域与城市规划为主体的综合空间规划体系之中。 2.对城市总体规划现存问题的剖析 2．1城市总体规划历史的回顾在我国所有的城市规划类型中，城市总体规划无疑是法律地位.权威性.受重视程度和期望值最高的。从改革开放至今，我国的城市普遍经历过两轮总体规划。总体规划的期限一般为近期5年，远期15～2o年，并且重点放在远期，即期望总体规划能对城市未来20年的各项开发建设在统筹安排.合理布局的基础上做出综合的部署。但是现实往往并没有期望的那么完美，实践表明：第一轮的总体规划平均发挥了不到10年的作用。第二轮的刚过5年就已经与实际建设相去甚远。在当前我国“发展是硬道理”的大背景下．城市总体规划的处境十分尴尬。回顾我
土地规划调整完善工作方案 一、规划调整完善工作的主要任务 （一）合理调整规划目标和主要控制指标 严格根据上级下达的控制指标，依据土地利用总体规划中期评估成果和全国第二次土地调查成果，合理调整各乡（镇、街道）土地利用总体规划目标和控制指标。其中耕地保有量和基本农田控制指标原则上在原分解下达任务的基础上，根据规划实施情况、异地调剂情况以及上级调整情况进行调整。对矛盾较为突出的城乡建设用地坚持眼光向内，积极盘活现有的存量，努力推进实施城乡建设用地增减挂钩政策，探索规划建设用地空间管控新办法。新增建设用地规模坚持剩余规模进行统筹，通过建立规划实施年度调节机制，在城乡建设用地扩展边界内根据区域内低效用地再开发利用、闲置土地开发利用、批而未供土地利用、盘活存量用地等节约集约用地状况，按年度追加予以落实，用有限的增量撬动存量的方法促进全省土地节约集约利用。 （二）严格划定“三条红线” 按照国家新型城镇化发展要求，依据第二次全国土地调查成果，合理划定“城市开发边界”、“永久基本农田红线”和“生态保护红线”，进一步落实建设用地空间管制和用途管制制度。“三条红线”相辅相成，划定工作应在规划调整完善中统筹安排，以规划调整完善工作为基础，加强部门间沟通协调，形成合力，引导形成合理的国土空间开发格局。 永久基本农田的划定要遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，将通过标准农田建设、高标准基本农田建设、粮食生产功能区建设、农田水利标准化建设、农业综合开发等工作建成的优质耕地优先划为永久基本农田，其中将集中连片、设施完善、质量优良、土壤清洁、适合规模经营和现代化耕作方式的平原优质耕地划为永久基本农田示范区。同时，将劣质耕地和不符合要求的其它土地划出永久基本农田，稳妥有序地优化永久基本农田结构和布局。 生态保护红线划定要在现有规划的禁止建设区基础上，将自然保护区核心区、风景名胜核心区、水源地一级保护区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地等，划入生态保护红线。 城镇建设用地扩展边界（即城市开发边界）划定应以现行土地利用总体规划的允许建设区和有条件建设区为基础，与城市规划充分协调，避让基本农田和生态保护红线、蓄滞洪区、地质灾害区，通过“摸家底、定底线、定规模、定形态”等步骤，充分利用线型基础设施和自然地物边界综合确定。农村建设用地扩展边界划定应与新农村建设规划、农村土地整治规划相衔
《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》 目录 前言 第一章土地利用面临的形势 第一节土地利用现状 第二节机遇与挑战 第二章指导原则与目标任务 第一节指导原则 第二节规划目标 第三节主要任务 第三章保护和合理利用农用地 第一节严格控制耕地流失 第二节加大补充耕地力度 第三节加强基本农田保护 第四节强化耕地质量建设 第五节统筹安排其他农用地 第四章节约集约利用建设用地 第一节严格控制建设用地规模 第二节优化配置城镇工矿用地 第三节整合规范农村建设用地
第四节保障必要基础设施用地 第五节加强建设用地空间管制 第五章协调土地利用与生态建设 第一节加强基础性生态用地保护 第二节加大土地生态环境整治力度 第三节因地制宜改善土地生态环境 第六章统筹区域土地利用 第一节明确区域土地利用方向 第二节实施差别化的区域土地利用政策 第三节加强省级土地利用调控 第七章规划实施保障措施 第一节加强规划对土地利用的整体控制 第二节健全规划实施管理制度 第三节完善规划实施的利益调节机制 第四节加强规划实施的基础建设 第五节推进规划民主决策 附表１：耕地保有量、基本农田保护面积指标 附表２：建设用地指标 附表３：园地指标 附表４：林地指标 附表５：牧草地指标 附表６：近期新增建设用地及补充耕地指标 前言 为了深入贯彻科学发展观，切实落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕
地的基本国策，更好地统筹土地资源的开发、利用和保护，促进国民经济又好又快发展，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，在《全国土地利用总体规划纲要（１９９７－２０１０年）》基础上，制定《全国土地利用总体规划纲要（２００６－２０２０年）》（以下简称《纲要》）。 《纲要》主要阐明规划期内国家土地利用战略，明确政府土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和合理利用土地资源，是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据。 《纲要》以２００５年为基期，以２０２０年为规划期末年。《纲要》的规划范围未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。 第一章土地利用面临的形势 第一节土地利用现状 根据全国土地利用变更调查，到２００５年底，全国农用地面积为６５７０４．７４万公顷（９８５５７１万亩），建设用地面积为３１９２．２４万公顷（４７８８４万亩），其他为未利用地。在农用地中，耕地面积为１２２０８．２７万公顷（１８３１２４万亩），园地面积为１１５４．９万公顷（１７３２３万亩），林地面积为２３５７４．１１万公顷（３５３６１２万亩），牧草地面积为２６２１４．３８万公顷（３９３２１６万亩），其他农用地面积为２５５３．０９万公顷（３８２９６万亩）。在建设用地中，居民点及工矿用地面积为２６０１．５１万公顷（３９０２３万亩），交通运输用地面积为２３０．８５万公顷（３４６３万亩），水利设施用地面积为３５９．８７万公顷（５３９８万亩）。 党中央、国务院高度重视土地利用和管理。自《全国土地利用总体规划纲要（１９９７－２０１０年）》批准实施以来，通过制定和实施一系列加强土地宏观调控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落实，控制和引导土地利用的成效日益显现： ──农用地特别是耕地保护得到强化，非农建设占用耕地规模逐步下降。１９９７－２００５年，全国非农建设年均占用耕地２０．３５万公顷（３０５万亩），与１９９１－１９９６年年均占用２９．３７万公顷（４４１万亩）相比降低了３１％。 ──建设用地节约集约利用水平逐步提高，保障了经济社会各项事业发展的必要用地。２００５年与１９９６年相比，单位建设用地二、三产业产值从１９．６３万元／公顷（１．３１万元／亩）增加到５０万元／公顷（３．３３万元／亩），增长了１．５倍。 ──土地整理复垦开发力度加大，总体上实现了建设占用耕地的占补平衡。
编制土地利用总体规划的程序主要分为以下四个阶段： （1）准备工作阶段 准备工作包括成立规划领导小组和规划办公室，拟定规划工作方案和工作计划，并报同级人民政府批准，落实规划经费和人员，广泛收集已有的现状和规划资料等，具体包括： 1）组织准备 因为土地利用总体规划是一项综合协调工作，涉及到许多部门，所以土地总体规划应由当地政府来领导，成立由主管县长任组长，有关部门领导为成员的总体规划领导小组，办公室设在土地管理部门，负责日常工作。规划办公室是具体编制规划的工作班子，应包括主要学科的科技人员，但更重要的是有适合做综合工作的专家。 2）思想准备 思想动员是一项重要的准备工作，因为目前规划无用论的思想还相当普遍。思想动员首先要说明规划的意义、目的和作用。 3）业务准备 包括编制和批准规划任务书（或工作方案）、业务培训、制定切实可行的工作计划、落实经费等。 ①规划任务书：要求明确规划的范围、时间期限、指导思想、目的、参与规划的部门、成果要求以及方法步骤、领导机构和工作班子等。 ②工作计划：要求在明确土地利用总体规划任务的基础上制定，内容包括：详细列出需搜集的各种信息资料及来源，明确每一步骤的
具体任务和方法，进行人员分工和业务培训，明确物资设备供应，作出费用预算，确定时间进度表，制定必要的规章制度等。 （2）调查研究阶段 收集、整理和分析有关自然资料、土地资源、土地利用和社会经济等方面的数据、图件、文件等资料。已有资料的不足部分或不准确部分，应进行必要的补查和核实。设置专题开展研究。通过上述工作，要对全区域土地利用状况、土地资源的优势和潜力，以及今后各项事业的土地需求量作出准确的预测，找出土地利用中存在的主要问题和应采取的方针与对策，编写《问题报告书》，为编制规划提供可靠依据。资料的质量对分析研究的结论是否准确有决定性的影响、因此，要通过资料的整理和对比，选择其中可靠程度高者加以应用。 1）确定土地利用问题 重点开展如下几方面研究 ①土地利用现状分析。了解土地利用的演变及其规律，目前土地利用的状况及存在问题。 ②土地利用潜力研究。包括土地资源的自然适宜性，待开发土地的潜力，以及不同投入水乎下土地资源的生产潜力和人口承裁潜力。 ③各部门用地需要量预测。根据规划期间人口增长和社会经济发展趋势，预测各部门用地的需求量。 根据以上三方面调查研究，同社会经济发展目标相对照，可以提出当前存在的和规划期间可能发生的各种土地利用问题。从而确定土地利用总体规划所要解决的问题。