在我国，很大一部分学者都把“财政分权”理解为中央政府与地方政府以及各级地方政府之间在财权和财力上的划分，或者是将其等同于处理政府间财政关系的一种手段。实际上，中央政府与地方政府以及各级地方政府之间财权财力的划分仅仅是财政分权一个方面。准确地说，完全意义上的“财政分权”包括政府向社会的分权和政府内部的财政分权两大方面的内容（参见图1），事实上我国当前的财政分权就同时推进着政府向社会的分权和政府内部的财政分权这两方面的改革。一、对完全意义上“财政分权”范畴的基本认识在任何社会形态里，政府都没有能力包揽下所有的社会性事务，其中的一部分需要交由社会（非政府组织）来承担，这样一种现象可以被看作是政府向社会的分权。从逻辑上说，政府向社会的分权是政府内部分权的基础和前提，因为如果没有政府向社会的合理分权，就没有政府职能的合理定位，这样政府内部的分权也是难以很好地进行下去的。在市场因素有所发展的条件下，政府向社会的分权就主要表现为政府向市场的分权。（注：在体制转轨时期，政府与市场之间的边界往往是模糊不清的，这就使得政府向市场的分权与政府内部的分权这两者之间可能存在着一些交叉。这种情况在成熟的市场经济体制中实际上也存在，但不多见。尽管如此，这种交叉并不影响我们从理论上对完全意义上的“财政分权”做出较图中的区分。）与自然经济和计划经济不同的是，规范的市场经济体制下政府的活动范围较为有限，因而在市场机制发育以及市场经济体制建立的过程中，政府的职能会根据市场的发育状况逐步进行调整，其活动范围的边界也会有所收缩，即原先由政府承担的一些职能将转交由市场来承担，与此同时市场机制的作用范围将随之扩张，这样的一个过程也就是政府向市场分权的过程。一般来说，政府向市场的大规模分权只发生在市场经济体制建立和发展的初期阶段，而当市场经济体制发展到相对成熟的时期，政府向市场分权就只是一个小幅调整的过程。而且政府向市场分权也是一个动态的过程，随着社会的进步和科技的发展，过去必须由政府承担的一些职责现在也可以交由市场履行了，如在英国，即使是狱政管理这样一个一直被认为是纯粹政府性的事务，也在探索引入市场因素。现阶段，我国尚处于计划经济向市场经济过渡的体制转轨时期，因而也就还存在着较大的政府向市场分权的空间。基于效率、信息约束以及管理的有效性等诸多方面的考虑，政府内部也需要进行分权。政府内部的财政分权包括纵向财政分权和横向财政分权。政府间纵向财政分权指的是上下级政府间，尤其是中央政府与地方政府之间在财权与财力等方面的划分；而横向财政分权指的则是财政权力在同级政府内部立法、行政和司法部门间所进行的分配，即政府预算的编制（包括修改、补充和调整等）和执行权由行政机关行使，立法机关享有政府预算的审议和批准权（含否决权），司法机关则拥有对政府预算的司法审查权。二、对我国财政分权改革基本状况的分析与判断[!--empirenews.page--] 在西方发达国家的历史上，财政分权的各个构成部分一般都是按照一定顺序依次先后进行的。然而在我国，这几部分的改革几乎却是立体交叉推进的，这样的推进方式不仅决定了我国财政分权改革的复杂性和艰巨性，同时也大大增加了准确把握我国财政分权改革基本状况的难度。从财政分权的构成中，我们可以看到财政分权是一个多维度的范畴，因此仅用单一的指标是很难全面地衡量财政分权的，即使是使用多个指标从各个不同的侧面或角度也只能对我国财政分权改革的基本状况予以近似地反映。1、对我国政府向市场分权状况的基本判断从政府的角度看，政府向市场分权最完全的形式主要是放松政府规制和民营化。从某种意义上说，政府规制的放松与民营化政策的施行就是一个政府与市场各自的活动范围进行调整或重新进行划分的过程，这也是一个政府逐步“退出”与市场逐步“进入”的过程。在政府向市场分权的过程中，市场机制将不断得到成长和发育，因而我们就可以大体上用反映市场机制发挥作用广度与深度的“市场化的水平”这一指标从一个侧面来衡量政府向市场分权的程度，即衡量市场“进”的程度。其实，在我国完全排斥市场的计划经济时期，市场因素和市场机制也并没有被彻底地清除掉，只不过市场化水平比较低而已，如1975-1979年间，我国的平均市场化水平就只有4.4%.改革开放以后，我
国的平均市场化水平随着市场取向的经济体制改革的不断推进而逐年快速提高，到1996-1997年间就已经达到61.1%（参见表1）。这样的市场化水平虽然反映出我国的政府向市场分权已经迈出了一大步，但这一过程还没有最终完成，仍存在相当大的政府向市场分权的空间，因而我国政府与市场各自的活动范围的边界也就还将会有较大幅度的调整。不同经济体制下的政府的活动范围和行为方式是各不相同的。如计划经济体制下，政府的触角几乎延伸到社会经济生活中的每个角落，而且政府还使用直接的行政手段来管理社会经济生活在自由放任的市场经济时期，政府充当的只是“守夜人”的角色，它基本不直接干预微观主体的行为；而进入现代市场经济即有国家干预的市场经济后，政府虽然对社会经济生活进行了较多地干预，但并没有改变市场机制的基础性地位，而且干预的范围有限，干预的方式也较为直接。经济体制改革伊始，我国的政府行为仍带有较强的计划经济体制的痕迹，但随着市场化改革的推进，政府具体的活动范围与行为方式也随之发生了较大的变化，如政府在逐步从微观活动领域中退出来、政府管理社会经济活动的范围大大缩小了，管理的手段也有所变化，而且政府也不再以利润上缴为主要的财政收入形式等。政府行为方式的改变其实也是政府向市场分权的一种体现，因此我们也可以用“政府行为方式适应市场化程度”这一指标从另一个侧面来大致衡量我国政府与市场间的分权状况，即衡量政府“退”的程度。1981年我国政府行为方式适应市场化的程度仅为5.4%，虽然到1996年这一指标已经提高到了79.5%（参见表2），但与主要市场经济国家的政府行为方式适应市场化程度95.8%的平均水平（注：陈宗胜、吴浙、谢思全：《中国经济体制市场化进程》，上海人民出版社，1 999年，第105页。）之间仍有较大的差距，这一差距表明我国政府与市场间的分权离基本到位还有相当长一段距离。[!--empirenews.page--] 2、我国政府内部财政分权的现状分析（1）我国政府间纵向财政分权改革的基本状况国内外通常用地方财政收入（支出）在总财政收入（支出）的比重来度量中央政府与地方政府间的纵向财政分权。若用这一指标来衡量我国当前的政府间纵向财政分权（参见表3），我们可以发现从改革开放之初的1978年到分税制改革之前的1993年，地方财政收入占总财政收入的比重的简单平均数为70.2%，远远高于中央财政收入占总财政收入的比重，即这一时期地方财政在政府间财政收入分配中占据了绝大部分的份额而1994年的分税制改革以后，我国地方财政收入占总财政收入的比重有较大幅度地下降，近年来基本保持在48%左右，从而扭转了中央财政在政府间财政收入分配中所处的被动局面。（注：国内外一些学者据此认为1994年的分税制改革使我国重新走上了集权的道路。其实，仅从财政收入的划分上来衡量政府间财政分权本身就是不全面的，而且即使是要从财政收支的角度来衡量政府间的纵向财政分权也不能局限于总量上考察，还应从边际上来度量。我们认为，与其说1994年的分税制改革改变了我国政府间纵向财政分权改革的方向，不如说它是为了规范政府间纵[1][2][3]下一页向财政分权而作出的一种努力。）从目前我国预算内中央与地方财政收入的划分来看，我国政府间纵向财政分权的程度已不算低，因为这样一种分配格局与典型的财政联邦制国家并无太大的差别。但是，我国还存在规模并不算小的预算外资金以及根本无法统计的制度外财政，预算外财政和制度外财政实际上都是地方政府寻求体制外分权的结果，如果将预算外财政收入和制度外财政收入排除在外，所得出的结论无疑是不准确的，这就使得我们很难用地方财政收入占总财政收入的比重这一指标来对中央与地方政府间的纵向财政分权格局进行全面而准确地评估。然而可以肯定的是，如果能够以地方财政收入占总财政收入的比重这一指标来综合考察预算内、预算外和制度外中央与地方的财力分配状况的话，那么得出的将是比预算内更高程度分权的结论。（注：在预算外和制度外，地方政府财政收入所占的份额一定会高于在预算内所占的份额，否则地方政府是不会有动力去寻求体制外分权的。）而且政府间纵向财政分权也不是一个单一维度的范畴，除了财政收支的划分外，政府间纵向财政分权还包括了财权的划分。现阶段，我国中央政府仍牢牢控制着各项财政权力，地方政府拥有的财权相当有限：地方政
府无权开征新的地方税税种，不能发行地方公债，甚至无法自主地对地方税税种的税率、征税范围以及税收优惠等进行调整。可见，从财权划分的角度看，我国政府间纵向财政分权的程度还不是很高。从上面的分析中，我们可以看到我国政府间纵向财政分权在财权与财力的划分上处于一种非均衡或者说非对称的状态。其实，除了财权与财力的划分外，政府间纵向财政分权还包涵有相当的民主涵义，同时它也提出了管理方面的要求。美国著名财政分权问题专家罗伊·鲍尔（Roy W·Bahl）提出的“有效的分权化要求”的评价标准就基本上涵盖了政府间纵向财政分权这些方面的内容（参见表4）。尽管“有效的分权化要求”提出的评价标准是否科学和合理还有待实践的进一步检验，而且这些标准对我国来说也未必具有完全的适用性，但其中的“中央政府有能力控制有效财政分权的过程”、“地方政府的财政活动有完整的会计记录”以及“通过选举产生地方立法机关和地方领导人”等对于全面、客观地评价我国政府间纵向财政分权改革还是有相当积极的借鉴意义的。在对比“有效的分权化要求”提出的评价标准与我国的现状后，罗伊·鲍尔认为中国在政府间纵向财政分权改革过程中仍然处于“非常前期的阶段”。（注：罗伊·鲍尔：《中国的财政政策——税制与中央及地方的财政关系》，中国税务出版社，2000年，第156页。）[!--empirenews.page--] 政府间纵向财政分权改革后，我国上下级政府在处理相互间的财政关系时基本上仍沿用过去计划经济时期通常使用的“命令”和“讨价还价”等方式，新的政府间财政决策和协调机制以及与分权体制相适应的管理体系都没有建立起来。综合各方面的因素，我们认为罗伊·鲍尔先生的上述评价是基本符合我国政府间纵向的财政分权改革的现状的。（2）我国横向财政分权的现状分析政府预算最早是作为英国资产阶级革命中新兴的资产阶级向封建专制君主夺取课税权（后来扩大到财政资金支配权）斗争的产物而出现的，后又经过几百年的发展而逐步演变为形式上是“经由立法机关审批的财政收支计划”的现代政府预算制度。目前，现代政府预算制度运作的基本模式是行政机关负责政府预算的编制（包括修改、补充和调整等）和执行，立法机关对行政机关提出的预算草案进行审议，而司法机关则享有与之相关的司法审查权。无论是从政府预算的最初的产生还是从现代政府预算制度的基本运行模式来看，其中都充分体现了“分权与制衡有效结合”的基本内核。因此，我们说现代政府预算制度就是同级政府内部各权力机构之间横向财政分权的具体承载体。正因为如此，现代政府预算制度的完善与健全程度，也就可以用来反映同级政府内部横向财政分权改革的基本状况。我国当前虽然也建立有政府预算制度，并且也经历过数次大大小小的改革，但它在很大程度上仍然只是对计划经济时期“国家预算”衣钵的承袭，而在实质上与现代政府预算制度之间仍存在较大的差距，这主要表现在我国的各级行政机关的财政活动中均包涵了较多的行政权力滥用，而且立法机关对行政部门的财政行为还没有形成根本上的制约机制。在这个意义上可以说，我国横向财政分权改革尚处于比较初级的阶段。实际上，横向财政分权是与整个社会的民主政治体制的发展息息相关的，没有民主政治体制的发展，就不可能有真正的横向财政分权，但是我国当前滞后的政治体制改革严重制约了横向财政分权的步伐。三、我国财政分权改革的战略选择财政分权改革的具体推进过程的不同或者说政府所选择改革战略的不同，会使财政分权改革对社会经济生活产生不同的影响，同时它也关系到财政分权改革的最终成败。为了使下一步的财政分权改革能够尽可能地发挥出其对社会经济生活潜在的积极作用，我们就应该根据我国现行财政分权改革的推进方式所产生的社会经济影响和现实国情，合理地确定我国财政分权改革的战略选择。自从20世纪80年代中前期国际比较经济学关于“行政性分权”和“经济性分权”的学说引入到我国以后，这一学说就经常被用来分析和解释我国的财政分权改革。一直以来，就有很多学者把我国计划经济时期和改革开放中前期的分权改革称之为“行政性分权”，并且认为今后的改革方向应是走“经济性分权”的道路。从改革的具体内容看，将我国计划经济时期的分权化改革称之为“行政性分权”并无不妥之处。然而我国在改革开放以后进行的财政分权改革，则是政府向市场的分权与上下级政府间
的纵向分权同时推进的，尽管在改革开放以后的财政分权改革中，政府向市场分权在改革的中前期迈出的步伐并不是很大，但毕竟它仍是财政分权改革的一项重要内容，所以将这一时期的财政分权改革概括为“行政性分权”是有失偏颇的。实际上，“财政分权”不仅涵盖了“行政性分权”和“经济性分权”的全部内容，同时也包括了“行政性分权”和“经济性分权”所不能涵盖的一级政府内部的横向财政分权，因而将我国下一步财政分权改革的方向确定为“经济性分权”也是不准确的。我们认为，我国财政分权改革下一步的战略选择应当是全面、协调地推进各项分权改革，而不单单是“行政性分权”或“经济性分权”。[!--empirenews.page--] 为了更好地把握我国下一步财政分权改革所应遵循的战略，我们有必要先将我国二千余年来的财政分权实践与西方发达国家的情况作一对比。我国财政分权改革的具体实施过程与西方发达市场经济国家财政分权一般性规律的不同之处主要有以下两点：（1）纵观世界各国社会经济的发展历程，我们不难发现任何一个市场经济国家或正在进行市场化改革的国家，都曾经历或正在经历政府向市场分权和政府内部的财政分权这两个过程，只是在不同的国家，财政分权改革推进的具体方式和途径不尽相同而已。西方发达国家的政府向市场的分权大体上是伴随着市场经济体制的早期发展而进行的，当上下级政府间的纵向分权成为社会经济生活发展中的一种潮流时，西方国家的市场经济体制已发育得相当成熟，政府向市场的大规模分权也基本完结，即西方国家的政府向市场分权和政府内部的财政分权在历史上是按照一定顺序先后进行的，所以在西方国家，政府向市场的分权和政府内部的财政分权这两个过程基本上没有什么交叉。而在我国这样一个体制转轨国家里，市场化改革和政府内部的财政分权大体是同时推进的，也就是说我国的政府向市上一页[1][2][3]下一页场的分权与政府内部的财政分权这两个过程是交织在一起的。（注：那些把政府向市场分权排除在“财政分权”之外的人可能就只看到了在西方国家政府向市场分权与政府内部的财政分权是分离的，而没有看到在一定条件下两者却是交织在一起的。（2）我国和西方发达国家政府内部的财政分权也各具特点，即政府间纵向财政分权与一级政府内部的横向财政分权在推进的先后顺序上也是不一致的。在西方发达国家基本上是横向分权先于纵向分权，如法国早在18世纪的“大革命”后就开始在中央和地方各级政府实行横向权力分立的体制，而其上下级政府间的纵向分权却一直拖到20世纪80年代才开始在全国范围内推行。然而在我国，政府内部的分权化改革主要发生在纵向领域里，横向分权基本上没有什么实质性的进展。正因为我国财政分权的各项改革措施，在具体的推进过程中存在与发达市场经济国家财政分权一般性规律不同的特征，所以我们在财政分权改革的战略选择上更应注重处理好财政分权改革各个组成部分之间的关系。我国的市场化进程发生在以“分权（实际上指的是纵向分权）”为主旋律的时代，因而我国不可能像西方国家那样在基本建立起相对完善的市场经济体制或者说大体完成政府向市场分权后，再进行政府内部的财政分权改革，而只能同时推进。在同时推进的过程中，政府向市场分权与政府内部的财政分权这两项改革往往又是相互影响、相互制约的，存在着较强的联动效应。如果政府向市场分权不到位，那么政府职能必将界定不清，出现政府职能“越位”或“缺位”的现象，这势必严重影响政府内部的财政分权；而政府内部的财政分权处理得不好也会反过来阻碍市场化改革的进程，进而使得政府向市场分权与政府内部的财政分权这两个过程陷入一个恶性循环的死结中。由此，我们就不难理解为什么我国财政分权改革这么复杂，为什么过去我国中央政府与地方政府之间的分权总是“一放就乱、一统就死”的原因了。[!--empirenews.page--] 从逻辑上说，政府向市场分权是政府内部财政分权的前提和基础，因此我们应高度重视政府向市场分权在财政分权改革中的重要作用和影响，并在财政分权改革中将其落到实处。这样，加快政府向市场分权的步伐就应当成为我国财政分权改革的一个主要突破口。我国政府内部的横向财政分权改革，也滞后于纵向财政分权改革。事实上，政府内部的横向财政分权与纵向财政分权之间也存在着密切的联系，如纵向财政分
权所具有的潜在优势就需要横向财政分权的配合才能得以实现，因而政府内部的横向财政分权改革与纵向财政分权改革也应在步调至少保持大体上的一致甚至是超前，而不是滞后。鉴于我国现阶段财政分权改革的基本状况是政府向市场分权和政府内部的横向财政分权在改革步伐上滞后于政府间的纵向财政分权，我们认为我国下一步财政分权改革推进的总体战略选择应当是加快政府向市场分权和政府内部的横向财政分权的步伐，从而为财政分权改革各项措施的全面、协调推进创造条件；而政府内部的纵向财政分权改革则不宜继续单独向纵深推进，尤其是不应再将问题的焦点集中到是否要提高地方财政收入在财政总收入中的比重上，其重点应放在规范和完善现有的制度安排上。「参考文献」 1 陈宗胜、吴浙、谢思全：《中国经济体制市场化进程》，上海人民出版社，1999年。 2 胡书东：《经济发展中的中央与地方关系》，上海三联书店，2001年。 3 孙开：《政府间财政关系研究》，东北财经大学出版社，1994年。 4 寇铁军：《中央与地方财政关系研究》，东北财经大学出版社，1996年。 5 薄贵利：《中央与地方关系研究》，吉林大学出版社，1991年。 6 薄贵利：《集权、分权与国家兴衰》，经济科学出版社，2001年。7 C.V·布朗、P·M·杰克逊：《公共部门经济学》，中国人民大学出版社，2000年。
2?财政分权理论的内容 （1）第一代财政分权理论的内容 其核心观点是，如果将资源配置的权力本身更多地向地方政府倾斜，那么，通过地方政府之间的竞争，能够迫使政府官员的财政决策更好地反映纳税人的偏好，从而强化对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政决策中存在的不倾听地方公民意见的状态。这个论点实质上是强调地方政府的竞争机制的作用。 其中较有代表性的观点有： 蒂博特（1956）“以足投票”理论。蒂博特通过一系列假设，论述了公民“以足投票”，促进地方政府间竞争，并实现资源的优化配置的机制。他认为人们愿意在地方政府周围是由于他们想在全国寻找地方财政支出与税收的一种精确组合，使自己的效用最大化，人们之所以在某一区域工作和居住，接受当地政府的管辖，是因为政府服务与税收符合自己效用最大化的原则。 斯蒂格勒（1957）最优分权模式菜单。斯蒂格勒提出了地方政府存在必要性的两条基本原则，进而说明了地方政府的存在是为了更有效地配置资源，以实现社 会福利的最大化。他在《地方政府功能的有理范围》中提出了这两条原则：一是与中央政府相比，地方政府更接近于自己的民众，地方政府更了解它所管辖公民的效用与需求；二是一国国内不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决。这就说明了地方政府的存在是为了更有效地配置资源，进而实现 社会福利的最大化。 布坎南（1965）“俱乐部”理论。布坎南运用“俱乐部”理论解释了最优地方政府管辖范围的形成问题，并强调了公共产品提供的规模经济与消费拥挤状况在决定地方政府最佳规模中的作用。 奥茨（1972）分权定理。奥茨从地方政府组织的决策成本和集合的角度，论述了政府组织结构问题。 特里西（1981）偏好误识理论。特里西从社会经济生括中信息的不完备性和非确定性出发，论述了由更了解本地区居民偏好的地方政府来提供公共产品，以实现社会福利的最大化。 费雪（2000）地方政府组织理论。费雪的地方政府组织理论同时强调①公共产
完善县乡财政管理体制工作方案 一、完善县乡财政管理体制的基本原则 （一）财权与事权相匹配原则。按照建立公共财政框架要求，进一步理顺县乡收入分配关系，取消乡镇收入包干基数，建立县对乡镇财政转移支付制度，合理确定乡镇财政收支范围,做到权责结合，促进乡镇事权与财权相匹配。 （二）统筹兼顾分类管理原则。按照“一级政府，一级预算，科学管理，确保平衡”的要求，在综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素的基础上，合理划分乡镇类型，实行区别对待、分类管理。同时，加大对乡镇财力的倾斜支持力度，提高乡镇财政保障能力。 （三）激励与约束相结合原则。建立激励约束机制，进一步鼓励乡镇加快经济发展，调动乡镇依法理财、科学理财积极性，努力增收节支，确保财政收支平衡。强化乡镇对村（社区）的财务管理职能，提高财政运行效率。 二、完善县乡财政管理体制的主要内容 （一）收支划分 1、收入划分。以2016年为收入基数年，以合理确定的乡镇所辖区域内国税、地税（含耕地占用税、契税）实有税收收入为收入存量基数，基数之内的作为县本级收入上划；基数短收的，等额扣减县对乡镇的转移支付资金；超基数的县级留存部分，县与乡镇按2∶8的比例分成。乡镇非税收入除属省、市、县固定非税收入外，其它非税
收入归乡镇所有。 2、支出划分。按照公共财政要求，根据县与乡镇事权划分，合理确定县乡两级财政支出划分。县财政支出主要包括：县级一般公共服务支出，县级负担的公共安全、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、村级运转等各项支出。乡镇财政支出主要包括：乡镇一般公共服务支出，乡镇负担的公共安全、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、村级运转等各项配套支出。 （二）收入计划。由县国税局、地税局、财政非税局等收入征管部门按照国家有关政策，根据全县经济发展目标，将收入任务分别下达到乡镇。 （三）转移支付。县财政对乡镇转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付主要包括：全额保障乡镇在编在岗财政供养人员的工资和津贴、补贴；定额保障乡镇机关运转经费；参考乡镇辖区人口、面积等因素，合理确定的乡镇发展、公共服务资金。专项转移支付由县财政局单独或会同县直有关部门根据相关政策文件规定，直接分配下达到乡镇。除政策性支出安排和村级运转经费外，县财政不再对村（社区）安排其它支出。 （四）资金调度。县财政根据县对乡镇转移支付补助额度，直接确定各乡镇的资金留解比例，实行资金均衡调度。取消县财政对乡镇财政往来借款，县对乡镇不再发生各种往来借款和专项借款。
我国财政体制改革的回顾及未来趋势分析 [摘要]综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的改革 进程：第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相 适应的政府与企业、 个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系； 第二阶段是1998 年开始推行的财政支出管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建 立公共财政体制框架。目前我国的财政层次过多，是影响分税制财政体制正常运行 和导致基层财政困难的主要原因之一。从目前的情况来看，建议取消乡镇财政，实 行乡财县管；取消市级（地级市）财政对县级财政的管理，实行省级财政直接管理 县级财政。这样一来，全国的财政级次变为三级，即中央、省（市、自治区）和县 （地级市、县级市）三级，增强各级财政的调控能力。 1994 年以来，为建立社会主义市场经济体制，促进国民经济持续健 康发展，我国积极推进财政体制改革，在建立与社会主义市场经济相适 应的分税制财政体制和公共财政基本框架两方面取得了重大进展，基本 构建了与社会主义市场经济体制相适应的财政体制框架，有力地支持了 我国的改革开放和社会主义现代化建设。但与此同时，由于改革的渐进 性和不完善性，以及我国改革开放的深化和经济形势的变化，财政体制 运行中的不适应、不配套、不协调等矛盾开始激化和暴露出来，需要继 续深化财政体制和管理方面的改革，以适应当前财经形势发展的需要。 一、我国财政体制改革的基本回顾 综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的 改革进程：第一阶段是 1994 年实施的分税制财政体制改革，其目的是构 建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方 的分配关系；第二阶段是 1998 年开始推行的财政支出管理改革，其目的 是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。这两个 阶段的改革都获得了很大成功，取得了积极成效。 （一）分税制财政体制改革的成效分析
编号：TQC/K186 铁岭市县乡财政体制运行情况调查报告完整版 Daily description of the work content, achievements, and shortcomings, and finally put forward reasonable suggestions or new direction of efforts, so that the overall process does not deviate from the direction, continue to move towards the established goal. 【适用信息传递/研究经验/相互监督/自我提升等场景】 编写：________________________ 审核：________________________ 时间：________________________ 部门：________________________
铁岭市县乡财政体制运行情况调查 报告完整版 下载说明：本报告资料适合用于日常描述工作内容，取得的成绩，以及不足，最后提出合理化的建议或者新的努力方向，使整体流程的进度信息实现快速共享，并使整体过程不偏离方向，继续朝既定的目标前行。可直接应用日常文档制作，也可以根据实际需要对其进行修改。 铁岭市县乡财政体制运行情况调查报告 铁岭市财政局局长孙耀民 作为全省三个困难市之一，铁岭市县乡财政经济的运行一直引人关注。尤其是近两年，随着县域经济的发展和国家、省市财政体制的调整，省政府对困难县乡特别关注，铁岭县、开原市、昌图县、西丰县和调兵山市5个县（市）从体制上得到了省共享税种增量返还的政策扶持，尤其
中国居民消费决定中的财政分权因素（四） 2012年11月22日13:52 来源：《经济评论》2012年第1期作者：邓可斌易行健字号 打印纠错分享推荐浏览量 109 接着，我们重复模型（8）的检验过程，结果见表8。与表6相比，表8的结果是相似的。我们同样可以看到，当yt+1和inclt单独进入方程时，yt+1的系数显著为正、inclt的系数显著为负。此时这两个解释变量符号是符合预期的。但当这两个解释变量同时进入方程时，yt+1的系数仍然显著为正，但inclt的系数就从原来的显著为负转变成显著为正了。显然inclt系数的正号是不符合我们的预期的。这就再次说明研究假设3是成立的。 表8 模型（8）的面板数据回归结果（稳健性检验） 注：（1）回归系数下括号内为t统计量。*、**和***分别表示在10%、5%和1%水平上统计显著。（2）财政分权=人均各省本级财政支出／（人均中央财政支出+人均省级财政支出），同时预期收入与收入不确定性分别采用农村人均预期收入水平与农村人均预期收入不确定性指标。
六、结论 财政分权理论虽然在解释中国改革问题领域取得很大的成功，但这一理论却一直没有和消费理论很好地衔接。换言之，财政分权理论与消费理论对中国改革问题的解释是彼此分离的。消费不足是中国现阶段改革面临的最重要问题之一。既然财政分权已被公认为是中国经济转型的根本动力之一，财政分权理论就不应与消费问题相脱节。而且我们也看到，已有的消费理论或模型均只能够从某个侧面去解释某种因素对中国居民消费的作用，缺乏从微观到宏观、内洽统一的理论解释。 基于以上认识，本文首次尝试将财政分权因素引入已有的消费资产定价模型中，观察财政分权因素对中国消费问题的解释力。我们发现，中国的财政分权与消费之间存在着复杂但却关键的联系。这种联系的经济学意义主要体现为：一方面，分权程度提高会带来居民收入增长，进而带来消费的增加；另一方面，分权程度提高又会使得居民收入不确定性增强，进而带来消费的下降。这两种影响的存在，使得传统消费理论中的两大因素——预期收入水平和收入不确定性因素——难以全面地解释居民消费行为。接着，我们采用中国29个省（自治区、直辖市）1990-2009年面板数据进行实证研究，验证了本文理论模型的上述判断：缺失了财政分权因素的消费资产定价模型对于中国情况缺乏解释力，而融人了财政分权因素的模型则较好地拟合了中国的实际情况。 对于传统的消费资产定价模型而言，由于预期收入水平和收入不确定性同时受到财政分权因素的影响，当它们共同进入模型时，因为两者间存在着严重的多重共线性并与消费水平变量间存在内生性，只有预期收入水平变量显著为正，收入不确定性变量的系数符号是不稳定的，会产生不符合理论预期的结果。而引入了财政分权因素后，模型各变量的系数符号与显著性则与理论预期完全吻合。 为保证研究结论的科学性与可信性，本文还尝试了多种稳健性检验。无论是引入控制变量，还是调整解释变量的度量指标，结论都是稳健的。我们的研究既是对财政分权理论的补充和完善，同时也提出了一个从微观到宏观均具有统一性且具解释力的中国消费资产定价模型。本文研究结论的政策意义也是显见的，要解决收入增长、收入不确定性和消费等领域的问题，就不能忽视对政府财政权力分配领域的改革。在制定各种刺激消费的政策时，应该注重利用分权因素对预期收入水平的正面影响，并设法消除分权因素对收入不确定性的负面影响。 附录：最优消费的决定 （3）式两边对a求导得：Bexp（-αa）=βBrexp（-α（r（a-c）+κ）+α2σ2/2 两边取对数得：-αa=lnβr-α（B（r（a-c）+K））+α2B2σ2/2 （A-1） （2）式右边对c求导并令其为0，得到：exp（-αc）=βBrexp（-α（r（a-c）+κ）+(α2σ2）/2，两边取对数得： -αc=lnβBr-α（r（a-c）+κ））+（α2σ2）/2 （A-2） 由（A-1）式和（A-2）式得：
龙源期刊网 https://www.doczj.com/doc/a19364068.html, 对乡镇财政体制改革的几点思考 作者：鲁莉莉 来源：《中国经贸》2015年第21期 【摘要】乡镇财政作为国家财政基础组成部分，在促进农村经济社会发展，维护社会稳 定等方面发挥着基础性的作用。本文对乡镇财政改革的方向进行了分析，为推进财政体制改革提供参考。 【关键词】乡镇财政；改革；思考 乡镇财政作为国家财政基础组成部分，在促进农村经济社会发展，维护社会稳定等方面发挥着基础性的作用。十八届三中全会以来，我国乡镇财政体系建设取得了显著成果，但是由于财政工作的特殊性以及乡镇财政体制本身固有的缺陷，乡镇财政的缺口不断加大，一定程度上影响了乡镇财政的正常发展，并且影响到了乡镇政府的正常运转以及基层工作的开展。因此，加快乡镇财政体制改革，已成为亟待研究和解决的问题。 一、乡镇财政的现状 1.典型的“吃饭财政” 经济的发展水平直接影响着乡镇一级财政的收支情况。有关资料显示，目前我国乡镇一级财政的输入主要来源于农业，即第一产业在乡镇一级的财政收入中占有很大比重，来源于二、三产业收入很小，甚至在有些边远贫困地区乡镇财政“一农独大”，财政成了“靠天吃饭”。这样的收入结构直接导致乡镇一级财政来源单一，很难发挥引导经济社会发展的重要作用，提高人民生活水平更是无从谈起。在有些地方，乡镇一级的财政供养人员日益增多，一岗多人的情况屡见不鲜，在影响乡镇政府行政效率的同时，使原本就不堪重负的乡镇财政雪上加霜。同时，随着公共设计建设在基层的不断推进，乡镇一级在科教文卫、公共服务、社会保证等方面的投入越来越大，但是乡镇财政的总量在大多数情况下并没有扩大，久而久之乡镇财政财务就会出现入不敷出的现状，甚至影响到了乡镇一级的工作效率，服务基层、引领发展的职能受到削弱。 2.财政包袱日趋沉重 目前，我国农村基础设施建设的步伐日益加快，各项惠农措施全面推开。但是受到财政总量的影响，中央财政的资金支持并没有全面到位，很多政策的落实需要地方财政尤其是乡镇一级的财政准备大量的配套资金。在这样的情况下，为了完成上级要求的各项任务以及确保各项政策的落实，乡镇一级只有通过借债来完成，债务越来越多，财政的负担越来越大，时间一长形成了“借债—还债—借债”的恶性循环，乡镇财政入不敷出，甚至在有的地方，乡镇一级的政收入逐年在下降，但是乡镇财政支出逐年上升，直接影响到了农村的健康发展。
财政分权中软预算约束问题探析(一) 摘要：在财政分权的实践中，地方政府的软预算约束几乎是每个转轨经济体都面临的严重问题。针对财政分权、财政分权与软预算约束的关系、软预算约束的成因、软预算约束的后果进行了初步的研究。 关键词：财政分权；软预算约束；成因；后果 一、财政分权 在财政分权理论的形成和发展过程中，地方政府财政职能划分的研究备受重视。美国经济学家夏普(Sharp)认为，不同级次的政府部门具有不同的职能，互相之间不能替代。从国家的经济职能来看，实现调控的职能要由中央政府来实施，社会福利分配的职能也应由中央政府来执行。而地方政府能取得资源配置的最好效果。马斯格雷夫(Musgrave)则认为，由于地方政府对宏观经济稳定实施控制缺乏充足的财力，另外经济主体的流动性也严重束缚了地方政府进行收入再分配的尝试，所以宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责，但是资源配置政策则应根据各地居民的偏好不同而有所差别，在这方面地方政府比中央政府更适合，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。 美国学者埃克斯坦(Echesten)也提出了同样的观点。他指出，应当根据公共产品的受益范围来有效地划分各级政府的职能，并依此作为分配财权的依据。因此，那些有益于全体国民的公共产品应当由中央政府来提供。另有一些公共产品虽然只惠及某一阶层或某些人，但因对全社会和国家的发展至关重要，要由中央政府提供,但是，为了维护局部利益，地方政府也应具有一定的职权和财力。夏普(Sharp)、马斯格雷夫(Musgrave)、埃克斯坦(Echesten)等人的研究阐明了财政职能分配的基本框架。 二、财政分权与软预算约束的关系 长期以来，关于财政分权对预算约束的影响的研究在财政分权理论中占据重要地位，大批学者围绕这一问题发表了各自的观点。从财政分权对政府预算约束的影响的角度出发，怀尔德森(D.E.Wildasin)认为联邦的转移支付给大地方比给小地方可能会使预算约束更软一些。钱颖一和罗兰（Roland）也从竞争的角度认为，在任何一种类型的政治体制下，官员倾向于救助效率低下的公司，或者浪费公共消费支出。在联邦制下，跨地区的资源流动增加了地方政府救助效率低下的公司或浪费公共支出的机会成本，财政支出总是低效率的地方不可能吸引流动资源流到该地区。因此，竞争硬化了地方政府的预算约束，改变了地方官员的激励。近年来中国的地方政府预算约束硬化，部分是因为地方政府花费其资源以吸引外国投资者进行竞争。而Bardhan则认为，地方政府之间的竞争不足以解释地方政府的预算约束的硬化。因为地方政府很难忽视政治压力，所以政治压力将会促进地方政府对地方企业进行兜底。国内学者姚洋也认为中国的财政分权并未导致地方政府预算约束的硬化，甚至在一定程度上反而加深了软预算约束问题。Fornasari，Webb和Zou从财政支出的角度提出，地方税收收入与中央政府的财政赤字在长期内会存在正相关关系，此时在中央政府控制转移支付的情况下，地方政府的预算约束是硬的。此外，也有一些学者从腐败的角度研究了财政分权对软预算约束的影响。Hunther和Shah通过实证检验得出财政分权有助于减少地方政府的腐败行为，Arikan 也用模型得出了类似的结论。Tanzi则认为财政分权与腐败存在一定的相关性，地方政府比中央政府更容易发生腐败行为，因为中央政府官员通常比地方政府官员理性，而且比地方政府官员有好的前途。 三、软预算约束的成因 科尔奈在讨论有关预算软约束产生的原因时，认为存在外生性和内生性两种解释(科尔奈,1998)。其中外生原因包括社会主义国家的父爱主义(Paternalism)，国家追求就业目标或领导人为获取政治上的支持等；而将预算软约束视为内生性现象起因于德瓦特里庞（Dewatripont）和马斯金（Maskin）讨论的时间非一致性问题，其它学者用它进一步解释了
二、县乡财政体制改革的基本原则和目标 (一)改革的基本原则。 实施县乡财政体制改革的重点在乡镇财政改革。乡镇财政体制自1984年建立至今，对县域经济发展和壮大起过积极的作用。随着市场经济体制的建立和农村税费改革的实施，县乡财政管理体制和运行机制已不适应经济发展的需要，县乡财政困难突出且普遍，改革势在必行。其改革的基本原则为： 1.坚持分类指导。依据各省制定县乡财政改革政策框架，根据辖区自然、经济和社会特点，合并归类，结合当地不同情况实施有针对性的改革，并加强跟踪指导，逐步总结经验，形成统一的管理办法。 2.坚持事权与财权对称，权责对等。县乡财政体制不顺主要症结就是财权上移，事权下移，人员增多，机构膨胀，管理落后。要改革当前财政体制，以事权定财权，规范政府职能范围，层层规范财力配置，合理确定各级政府的职责，一项事权对应一项财权，限制举债积极还债，精简财政供养人员，保运转保发展。 3.分步实施，积极稳妥，循序渐进。在全国范围内逐步推行“乡财县管”，根据地方财力困难程度，分步实施。
在前半阶段，按照《预算法》关于县乡财政之间的收入范围和支出责任的有关规定，坚持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的三权不变原则，选取试点，逐步展开；后半阶段，制定统一办法，完善配套措施，颁布实施。 (二)改革的目标。 我国共有2800多个县，面积占国上面积的90%以上，人口占全国总人口的70%以上，经济总量占全国的比重超过75%。可见县乡基层政权在推动我国经济发展、促进社会稳定与进步方面担负着重要使命，而县乡财政是政府职能实现的重要保障。因此，要全面贯彻落实党的十六届三中全会精神，加快县乡财政体制改革，逐步建立并完善农村公共财政框架和实现农村全面小康社会的总目标。 1.逐步建立农村公共财政框架。公共财政是我国财政改革的基本方向。其宗旨就是按照公平、公正的原则为全体居民提供公共物品，满足社会公共需要。就目前情况来看，农村公共财政框架建设比较好的县乡主要集中在东部沿海发达地区，中西部地区的县乡一般仅仅维持在“吃饭财政”的水平上，且债务缠身，陷人困境，根本谈不上公共财政。因此要冲破“二元社会”的传统模式，切实转变政府职能，合理划分各级政府的财权与事权，完善转移支付制度，加大
关键词：财政分权；财政联邦主义；维持市场化几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别，通过权力的分配达到区域经济的协调发展是中央政府的重要目标，因而，中央政府和地方政府的财政关系，一直是经济学研究的重要课题，国内外有关的经济学家，从不同的角度对财政分权问题作出了研究。所谓财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。有关财政分权的理论不仅在发达国家得到普遍的重视，许多发展中国家也将财政分权视为打破中央计划束缚，走上自我持续增长道路的重要手段。一、传统财政分权理论基本框架如果按新古典经济学的原理，中央政府能够完全根据居民的偏好、经济中的产品和服务总量以及资源禀赋供给公共品，从而实现社会福利最大化，一个国家就不可能出现多级政府，也就没有必要讨论财政分权。但是，现实是地方政府不仅实实在在的存在，而且作用很大，基于此西方财政分权理论逐渐产生，传统的财政分权理论以蒂布特（Tiebout）1956年发表的《地方支出的纯理论》为标志，然后马斯格雷夫（Musgrave）、奥茨（Oates）等经济学家对此作出补充和发展。传统财政分权理论对财政分权的合理性、必要性给出了一定的解释和说明，其研究的一个基本问题是如何将各项财政职能及相应的财政工具在各级政府之间进行适当的分配，核心观点认为：如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜，那么通过地方政府间的竞争，能够使地方政府更好地反映纳税人的偏好，从而加强对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政政策中存在的不倾听地方公民意见的状态。（一）蒂布特（Tiebout）“以足投票”理论蒂布特（1956）首先从公共品入手，假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区，结果地方政府要吸引选民，就必须按选民的要求供给公共品，从而可以达到帕累托效率，奥茨及布鲁克纳（Brueckner）等人的实证研究结果也表明，理性的居民的确要比较享受居住地公共服务的收益与履行纳税义务的成本，在居民的约束下，地方政府有最有效提供公共品的动力。（二）马斯格雷夫（Musgrave）的分权思想马斯格雷夫（1959）从考察财政的三大职能出发，分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，他认为：宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责，因为地方政府对宏观经济稳定实施控制缺乏充足的财力，另外经济主体的流动性也严重束缚了地方政府进行收入再分配的尝试；而资源配置政策则应根据各地居民的偏好不同而有所差别，在这方面地方政府比中央政府更适合，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他还指出在公共品供给效率和分配的公正性实现方面，中央政府和地方政府间必要的分权是可行的，这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力。[!--empirenews.page--] （三）奥茨（Oates）的分权定理奥茨在《财政联邦主义》（1972）一书中，通过一系列假定提出了分散化提供公共品的比较优势，即奥茨“分权定理”：对某种公共品来说，如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集，并且关于该公共品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同，那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量有效率得多。因为与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，更了解其所管辖区选民的效用与需求。也就是说，如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共品，那么由下级政府提供则效率会更高。由于奥茨分权定理的证明是建立在偏好差异和中央政府等份供给公共品的假定上，这些限制性条件似乎有点强加于人，很难使人信服，后续的研究对此作出了进一步的说明。Oates（1999）指出在完全信息条件下，中央政府就很可能根据各地不同的需求提供不同的产出，以使社会福利最大化，此时也就无财政分权存在的必要性，但现实是，由于信息不对称的客观存在，地方政府对其辖区内居民的偏好、公共品提供的成本比中央政府了解的多，更具有信息优势；迫于一些政
构建体制机制【中国县乡财政体制的重新构 建和设计】 改革开放20多年来，我国农村经济与社会取得了较大发展，农民收入水平有了较大程度的提高，但是，农业、农村经济与社会发展仍面临着许多困难，需要采取更为有效的制度创新和政策调整，而完善的公共财政体制建设则是不可缺少的一个重要方面。中国农村公共财政制度建设虽然在改革后取得了一些进展，但始终没有解决好政府应该做什么、不应该做什么，各级政府之间关系以及建立什么样的农村税费体系并采取何种途径来保证县乡政府提供农村经济与社会发展和农村居民所需的公共产品和服务等问题。基于此，我们认为县乡财政体制重建和改革的整体思路是：“一级政权，一级事权，一级财权，一级监督权”，并配之以自上而下的转移支付手段，来完善分税分级财政，也就是说，必须重新划分政府层级和财政层级；然后界定各级政权包括县乡级政府基本职能；之后构建多元化和民主化的理财机制，最后必须发挥地方民众对地方政府的监督权力，真正实现基层政权和财政的民主治理。一一减 少政府层级和财政层级如果说现代政府存在就是为民众提供公 共物品和公共服务的话，那么根据最优公共品规模和最优辖区理论，每种公共品都有最优消费规模和地区，而事实上也不可能设置众多的政府层级和财政层级。因此，以适宜的政府层级来提供公共物品和服
务是比较现实的选择。我国五级政府架构与分税分级财政体制是根本冲突或不兼容的，分税分级财政体制要求每级政权必须有相应的税种作为财权支撑，以保证其有稳定充足的税收来源。而对于我国五级政权，28种税种，很难有合理的划分，特别是对乡镇一级政权基本没有收入来源保证其作为分税分级财政的一级政权运行。近几年的乡镇政府运行也充分说明了此类问题，“三农”问题某种程度上也是县乡财政问题，其直接原因也在于乡镇政府收入来源溃乏，县乡政权由于其财政自给能力一直较低，不论是分税制改革前还是改革后其自给能力一直都处于0.5左右，即财政支出一半必须通过非税方式解决。存在乡镇一级政府，县级财政也就顺理成章将财政缺口转嫁给乡镇财政，但这并非说撤销乡镇政府就会解决县级财政困难。乡镇政府的七站八所、几套班子以及超编几倍的工作人员撤减可以大大减化基层政权。与当前机构改革和政府高效改革有机结合，近几年工商、税 务、电力、技术监督等机构纷纷垂直领导，并且按经济区域设立下派机构。乡镇一级教育支出占总支出的50%左右，如果由县级支付，再加上行政管理费用的裁减之后乡镇基本没有什么实质性内容，作为一级政权也就没有存在的实质性意义。另外，考虑虚化地市一级，地市一级起先是地方行政专署，后由于地市合并实化为一级政府。从财政收支职能上看，地市一级职能还处于较强地位，这一点与乡镇政府不同，但大多地市财政职能实质上属于过渡性职能，各县与省级政府联系较实。对当前中国行政体制改革而言，可以实行中央、省、县三级政权实化，虚化地市与乡镇政权。当然，这几项改革都存在颇多困难，
专题1：财政分权及其度量
什么是财政分权？ n几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别，通过权力的分配达到区域经济的协调发展是中央政府的重要目标 n财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。 n在中国，财政分权理论也被称之为政府间财政关系理论，是当前财政理论研究的前沿问题之一。
多级政府结构：财政分权的背景 n多级政府结构的经济学解释：基于效率的解释。n理想的多级政府结构：能够提供公共产品
传统的财政分权理论 n也称之为财政联邦主义理论，主要从经济学的视角，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，考虑政府职能如何在不同政府级次间进行合理配置以及相应的财政工具如何分配的问题，代表人物有蒂布特（Tiebout）、奥茨（Oates）和马斯格雷夫（Musgrave），所以又称之为TOM模型。
传统的财政分权理论 n新古典经济学认为，中央政府能够完全根据居民的偏好、经济中的产品和服务总量以及资源禀赋供给公共品，从而实现社会福利最大化，一个国家就不可能出现多级政府，也就没有必要讨论财政分权。 n现实是，地方政府不仅实实在在的存在（为何存在多级政府？），而且作用很大，基于此西方财政分权理论逐渐产生，传统的财政分权理论以蒂布特 （Tiebout）1956年发表的《地方支出的纯理论》为标志，然后马斯格雷夫（Musgrave）、奥茨（Oates）等经济学家对此作出补充和发展。
传统的财政分权理论 n传统财政分权理论对财政分权的合理性、必要性给出了一定的解释和说明，其研究的一个基本问题是如何将各项财政职能及相应的财政工具在各级政府之间进行适当的分配，核心观点认为：如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜，那么通过地方政府间的竞争，能够使地方政府更好地反映纳税人的偏好，从而加强对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政政策中存在的不倾听地方公民意见的状态。
论文关键词：财政管理体制；改革；转移支付制度论文摘要：我国财政管理体制改革是一个长期的系统工程，目前仍存在基本公共服务不均衡、资源节约和生态补偿的财政约束机制不健全等问题，需要通过财政管理体制改革进一步深化予以解决。一、我国财政管理体制改革历程新中国成立以来，我国财政管理体制历经多次改革，大体分为以下三个阶段：1950—1979年实行“统收统支”财政管理体制；1980—1993年实行“分灶吃饭”财政管理体制；1994年以后实行“分税制”财政管理体制。(一)1950—1979年实行“统收统支”的财政管理体制。1979年以前，我国实行计划经济体制，与此相适应，形成“统收统支”的财政管理体制。在这一框架下，财政管理体制也进行了多次调整。1950年实行“统收统支”的财政管理体制；1951—1957年实行划分收支、分级管理体制；1958年实行以收定支、几年不变的管理体制；1959—1970年实行总额分成、一年一定的管理体制；1971—1973年实行财政收支包干管理体制；1974—1975年实行收入固定比例留成、支出包干管理体制；1976—1979年，恢复总额分成、一年一变的管理体制。在中央和地方财政关系的多次变动中，高度集权始终是这一时期财政管理体制的主要特征。(二)1980—1993年实行“分灶吃饭”的财政管理体制。改革开放以来，我国逐步实行有计划的商品经济。与此相适应，自1980年起，在放权让利、扩大企业经营自主权和地方财权的同时，实行了“分灶吃饭”的财政包干管理体制。1980年实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制；1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制；1988年实行多种形式的财政包干分配体制。财政包干管理体制实施后，地方财政的地位逐年上升，中央财政占全国财政收入的比重不断下滑，到1993年已下降到22％。这一体制存在明显的弊端，一是中央财政所得比重较低，宏观调控能力有限，不利于宏观目标的实现。二是由于不同地区财政收入水平差异较大，拉大了地区间差距。(三)1994至今实行“分税制”财政管理体制。为适应建立社会主义市场经济体制的要求，进一步理顺中央与地方的财政分配关系，提高中央政府宏观调控的能力，1994年，按照党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，在中央和地方财政之间实行了分税制的重大改革。基本内容是：根据事权和财权相结合的原则，将收入按照税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，并建立中央和地方两套税务征管机构；按照中央与地方政府的事权，合理确定各级财政的支出范围；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。从1994年开始，税收返还与消费税和增值税的增长率挂钩，各地区“两税”(消费税和75％的增值税)每增长1％，中央财政对该地区的税收返还增长0.3％。此后，又调整了证券交易印花税在中央与地方分享的比例，调整了金融保险营业税收入划分比例。2002年进行了企业所得税收入分享改革及出口退税负担机制改革等，进一步调整和完善了分税制。 [!--empirenews.page--] 分税制财政体制的实行调动了中央和地方积极性，建立了财政收入稳定增长机制，为我国经济社会的全面发展提供了强有力的物质基础和财力保障。主要体现在两个方面：一是财政总体实力显著增强。1999年全国财政收入迈上万亿元台阶，2003年、2005年又相继突破2万亿和3万亿元大关，2007年达5.13万亿元。我国人均GDP也于2006年突破2000美元大关，正向标志着全面小康水平的人均3000美元目标迈进。二是中央进行转移支付、均衡地区发展差距的能力增强。分税制改革以来，中央财政收入明显提高，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22％提高到2007年54％，中央财政从东部发达地区净集中21 390亿元，对中西部地区分别净补助10 249亿元和13 891亿元。初步估算，中西部地区大部分县的一半以上财政支出，需要中央财政转移支付提供资金来源。中央财政为缩小地区间的发展差距，促进地区间基本公共服务均等化，发挥了重要作用。虽然分税制财政体制对我国经济社会发展作出了重大贡献，但随着我国经济的发展也出现不少问题，需要不断完善。[1][2][3]下一页二、近几年完善财政体制改革的主要
深化县乡财政体制改革 财政是国民经济的核心，是社会主义政权巩固和社会和谐稳定的重要物质基础。财政体制是经济体制的核心，与依法治税理财、履行政府公共职能和人民群众的切身利益密切相关。当今世界，建立和完善公共财政体制，已成为市场经济国家执政党执政理财的普遍选择。我国的财政体制在经历了改革开放前的统收统支、改革开放后的财政大包干以及分税制改革后，至1998年明确提出构建公共财政基本框架的目标，从而确立了我国公共财政体制的基本模式。所谓“公共财政”是指为市场或私人部门提供公共服务或公共品的政府财政。它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求。故人们把它称作是弥补市场失效，提供公共产品和公共服务的财政。公共财政体制是经济和财政持续稳定发展的重要保障。加快公共财政体系建设，是实现又好又快发展、构建社会主义和谐社会的迫切要求。县乡财政是我国公共财政体系中重要的一环，其基础性地位与重要性不言而喻。加快县乡财政体制改革，进一步完善县乡财政体制，要以科学发展观为统领，按照为民理财、依法理财、科学理财、民主理财的要求，抓紧建立健全相应的体制机制，认真研究解决面临的矛盾问题。 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规
划的建议》，描绘了我国在新世纪第二个五年经济社会发展的宏伟蓝图，是今后一个时期推动中国经济社会发展的纲领性文件。根据《建议》提出的“十一五”时期财政改革和发展的目标、任务和主要措施，各级财政部门必须以科学发展观为统领，在全面总结“十五”时期财政工作与财政改革的基础上，认真分析财政发展中面临的问题，积极完善县乡财政体制改革，进一步发挥财政职能作用，更好地为全面实现“十一五”规划的各项目标服务。我国现有2400多个县、4.6万多个乡镇，县乡财政一般预算收入占全国地方一般预算收入的1/3，财政一般预算支出占40%，县乡财政运行对整个国家财政具有举足轻重的影响，它是县域范围内贯彻落实国家财政方针政策的组织者和实施者，同时它又直接关系到地方财政乃至整个国家财政预算收支任务的完成。县乡集聚了9亿多人口，占全国总人口的70%，这决定了县乡基层政权在推动经济发展、促进社会稳定和进步方面担负重要使命。县乡财政关系到我国公共财政的振兴和国家政权的稳定，关系到我国经济能否快速健康发展，关系到我国全面建设小康社会的目标能否如期实现。因此，直面我国县乡财政困难现状，积极探讨解决对策，深化我国县乡财政体制改革刻不容缓。 一、我国县乡财政的现状 （一）县乡财政总体实力弱
当前县乡财政面临的困难和对策 ' （一）县乡经济总量小。目前许多县乡经济缺少充满活力的、市场前景广阔的支柱产业，民营经济比重低，经济增长缓慢，经济总量小。区域经济结构还未从根本上得到合理调整，主要依赖 经济的县域二元结构尚未改变，传统农业仍占主导地位，缺少工业支柱产业，工业化程度低，第三产业特别是新兴服务业发展慢。近年来，我县为加快县域经济发展，积极推进县域经济结构战略性调整，先后培育了食用菌、电线电缆、板材加工等支柱产业，第一、第二、第三产业的比重分别由1996年的58.3% 、20.7% 、21.0% 调整为31.8% 、41.7%、26.5，但仍然没有改变以传统农业为主的二元经济结构。 （二）财政总体实力弱。一是财政收入总量小。县乡经济总量小从根本上决定了财政收入总量必然小，同时由于经济效益低下，增长速度慢，使财政收入增长空间狭窄，人均水平低。特别是随着农业税税率降点政策的落实，近年内县级一般预算收入总量不会有大的增长。二是从财政收入结构来分析，以农业为主的经济结构决定了县乡财政收入结构中来自农业的比重大，来自工业及第三产业的比重小，来自企业的 过低，而其他收入所占的比重过大，财政收入的质量不高。如我县2003年的县级地方财政收入中，来自农业四税的收入占61%，来自企业的收入占28%，其他收入仅占11%. （三）政策性减收明显。近几年，国家陆续出台的一些减免税政策，对县级财政产生了很大影响。主要有2004年起省财政对体制下划的省级收入以2003年为基数全额上解，同时对 税中的主要税种营业税、企业所得税、个人所得税三税按照超收部分的20%划为省级收入；提高国税起征点；取消降低烟叶特产税外的农业特产税；推进农村税费改革等，使县级财政直接、间接获取的财政收入和财政性资金大为减少。仅2004年农业税降低3个百分点，我县就减收2996万元（其中农业税正税2447万元）。 （四）财政支出增长快。一是政策性财政支出增加较快。1999年以来，国家先后4次出台政策，上调干部职工工资，人均上调工资达350元，按照每个县财政供养人员25000人估算，每年须新增财政开支10500万元。同时按照政策规定，农业、科技、支出要求按超出同期财政增长比例增加，使农业、科技、教育支出基数越滚越大。二是财政供给人员多，“僧多粥少” 问题严重。庞大的财政供给人员除带来工资等刚性支出压力外，社会保障以及调整收入分配等相关隐性支出的压力随之增长，成为县乡经济发展的沉重包袱，是当前财政改革面临的最大困难。三是复转军人的政策性安置，在一定程度上也加大了收支缺口。 （五）社会保障缺口大。市场经济条件下要求建立健全日益完善的社会保障体系，其主要目标一是弱势群体实现应保尽保，二是不断提高保障标准。近年来，围绕实现这一目标，县乡纳入社会保障的群体不断扩大，支出不断增加，社会保障缺口有不断增长的趋势。一是养老 缺口。国有企业是养老保险的主体，目前县乡大部分国有企业因经济效益不好，一方面无力缴纳养老保险费，一方面使过多的冗员进入社保圈，形成个人账户空账及企业欠缴基金缺口而由会由财政承担。据测算2003年我县养老保险缺口达300万元，收支矛盾十分突出。二是失业保险前景并不乐观。目前，县级失业保险存在覆盖面窄、职工参保率不高、参保单位欠费严重、多数破产企业没有有效清偿等问题。三是最低生活保障线缺口。城镇居民最低生活保障的资金原本就是财政负担，大量下岗人员压向失业保险之后，便会转而压向“低保”。 （六）乡镇财政职能弱。一是地方税体系不完善，地方税中缺乏稳定且有规模的税种，
2.财政分权理论的内容 (1)第一代财政分权理论的内容 其核心观点是，如果将资源配置的权力本身更多地向地方政府倾斜，那么，通过地方政府之间的竞争，能够迫使政府官员的财政决策更好地反映纳税人的偏好，从而强化对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政决策中存在的不倾听地方公民意见的状态。这个论点实质上是强调地方政府的竞争机制的作用。 其中较有代表性的观点有： 蒂博特(1956)“以足投票”理论。蒂博特通过一系列假设，论述了公民“以足投票”，促进地方政府间竞争，并实现资源的优化配置的机制。他认为人们愿意在地方政府周围是由于他们想在全国寻找地方财政支出与税收的一种精确组合，使自己的效用最大化，人们之所以在某一区域工作和居住，接受当地政府的管辖，是因为政府服务与税收符合自己效用最大化的原则。 斯蒂格勒(1957)最优分权模式菜单。斯蒂格勒提出了地方政府存在必要性的两条基本原则，进而说明了地方政府的存在是为了更有效地配置资源，以实现社会福利的最大化。他在《地方政府功能的有理范围》中提出了这两条原则：一是与中央政府相比，地方政府更接近于自己的民众，地方政府更了解它所管辖公民的效用与需求；二是一国国内不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决。这就说明了地方政府的存在是为了更有效地配置资源，进而实现社会福利的最大化。 布坎南(1965)“俱乐部”理论。布坎南运用“俱乐部”理论解释了最优地方政府管辖范围的形成问题，并强调了公共产品提供的规模经济与消费拥挤状况在决定地方政府最佳规模中的作用。 奥茨(1972)分权定理。奥茨从地方政府组织的决策成本和集合的角度，论述了政府组织结构问题。 特里西(1981)偏好误识理论。特里西从社会经济生括中信息的不完备性和非确定性出发，论述了由更了解本地区居民偏好的地方政府来提供公共产品，以实现社会福利的最大化。 费雪(2000)地方政府组织理论。费雪的地方政府组织理论同时强调①公共产
摘要：目前，我国经济增长方式形成了由高速增长转向中高速增长的“新常态”，旧的经济结构和经济体制很难大力支持经济增长的“新常态”，而这种“新常态”制约着我国的经济发展速度和经济发展水平。处于现代经济发展核心地位的财税和金融，必须率先进行并实现全面深化改革的新突破，因此深化改革财税金融体制就成为经济发展的重要举措。 关键词：财税金融体制;深化改革;经济增长;经济结构;经济体制 1河北省财税金融体制改革进展情况 全面深化财税金融体制改革已经成为现代经济社会的必然趋势，中央政府统一规划，基本确定改革思路并进行了高端的顶层设计，以此来进一步整合改革的方式、途径和手段。其中河北省的各项改革整合问题尤为突出。河北省对如下方面率先进行了积极探索：首先，对部门预算和中长期预算细化管理;其次，对政府间财政支出明确了责任划分;再次，改革实时监督，使其具备了旁站式特征;最后，改革县乡财政体制等，但是各级部门改革工作没有实现完全对接、改革进程，步骤和成效不一致等问题也日益凸显。河北省财政厅为了梳理、整合，提高上述改革成果，提出了构建地方现代公共财政体系的重大举措。 2财税金融体制改革遇到的瓶颈 2.1缺乏科学高效的预算管理制度 支出预算约束的弱化，导致预算执行过程中过度强调收入任务，出现了丰年缓收、歉年重收的现象。预算管理制度缺乏科学性还体现在没有对预算资金尤其是超收收入的执行进行制度性约束，年末追加的情况频发，不利于依法治税和实时监督。河北省预算管理制度改革走在全国前列，包括改革部门综合预算、完善项目预算、实现中长期滚动预算、开创全过程绩效管理相继推出。但是，河北省的系列改革缺乏完整的政府预算体系、缺乏科学的预算决策机制、零基预算方法应用不彻底、缺乏透明的预算公开制度和程序以及配套的预算法律制度等。 2.2税收制度的功能发挥不全面 税收收入是政府财政收入的主要渠道和方式，同时国家及地方政府也要通过税收这个工具来实行宏观调控并调整收入分配。其中个人所得税和企业所得税等直接税收收入占比较低，而流转税在政府财政收入中却占据主要地位，这就导致税收制度对收入分配的调节能力较弱，难以发挥其自动稳定功能。 2.3改革结构不合理 国家财政收入中税收收入和非税收收入的比重失衡，税收收入占比较低且呈现逐年下降的趋势，导致非税收收入远远高于税收收入，而且即使是在税收收入内部，直接税收收入与间接税收收入的比重也呈现失衡的状态。在税务改革中，部分税目定位不清晰、不明确，导致河北省财税金融体制改革中出现了重复征税的现象，造成了一定程度的不良影响。 3深化财税金融体制改革的职能与定位 党的十八届三中全会高度重视财税金融体制改革，提出：国家治理的基础和重要支柱是财政，优化配置资源、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安也需要科学的财税金融体制来保障。国家首次开宗明义地对财政进行了重新定位，进一步提升了财政的地位。 3.1一个总体目标 深化财税金融改革的总体目标是建立现代财政制度。通过深化财税金融体制改革，建立起与社会主义市场经济体制相匹配的现代财政制度，使之具有科学的管理模式、健全的制度体系、规范的管理制度、平稳的运行程序、公正公开的政策、透明的工作流程、高效的宏观调控和健全的法律保障，以此来促进社会经济的健康和可持续发展。 3.2两条主线