上海交通大学
硕士学位论文
上海市聘用制社区工作者的激励机制研究——以徐汇区虹梅街
道为例
姓名：潘玲
申请学位级别：硕士
专业：公共管理
指导教师：胡近
20070601
上海市聘用制社区工作者的激励机制研究
-----以徐汇区虹梅街道为例
摘要
随着全国城市社区建设的兴起，社区工作者已成为社区发展与建设的主力军。在上海很多地方政府、街道办事处经过社会招聘，选拔各类社会人才进入社区工作，形成了日益壮大的聘用制社区工作者队伍。而这些以居委干部与社区专职工作者为主的聘用制社区工作者队伍，是不同于企业雇员和政府公务员的特殊群体，以之为对象的管理学研究在国内还非常罕见。加之国情的巨大差异，在社区工作者管理机制上，我们对国外的相关经验借鉴也是非常有限的。这都要求我们应该基于国内实际情况，深入研究聘用制社区工作者的现代管理机制，尤其是管理的核心内容：激励机制。本文即是以聘用制社区工作者为研究对象，以双因素理论和需要层次论作为激励机制基础理论，采用实证研究的方法，以上海市徐汇区虹梅路街道办事处的102名聘用制社区工作者为对象，试图通过个案分析来得出一般性的认识，并结合存在问题的深层次原因分析，有针对性地提出改进聘用制社区工作者激励机制的对策与建议，具有非常明确的指导社区工作的意义。
本文共分为五部分。
第一部分介绍了聘用制社区工作者的含义，通过分类对比厘清各种社区工作者的概念、范围，明确了上海市聘用制社区工作者的准确范围及研究背景和实践意义;
第二部分系统梳理了激励机制的相关理论，突出了激励基本原则;
第三部分是以笔者所在的上海市徐汇区虹梅路街道办事处为实证对象，在深入分析调查数据的基础上，指出聘用制社区工作者激励现存的主要问题;
第四部分分别从建立激励性组织、完善考评激励、物质激励与精神激励相结合、采用不同的激励措施，促进不同年龄段人的自我发展四个方面提出了改进聘用制社区工作者的激励机制的对策与建议；
第五部分概述本文结论，提出还有待于深入研究的相关课题。
关键词：聘用制社区工作者，激励机制
A STUDY OF INCENTIVE MECHANISM FOR THE CONTRACTED
COMMUNAL SOCIAL WORKERS IN SHANGHAI
ABSTRACT
With the rise of urban community building in China, communal social workers have become the main force in the community development. Through open interviews, many Shanghai district governments and neighborhood offices fetch in all kinds of talents to work in communities. Thus, teams of the contracted communal social workers have come into being and expanded rapidly. Certainly, these people are different from either company employees or civil servants. Rarely studies in the management of these specified people can be seen in China now. In addition, the extremely different situation between China and other foreign countries decides that our use for reference of the relevant experience from them is very limited in terms of the management mechanism of communal social workers. Since, we should make a thorough research into the modern management mechanism of contracted communal social workers, especially into the incentive mechanism on the basis of our actual situation. This paper tries to make out a general review of the incentive mechanism through the case study of 102 communal social workers in HongMei street
neighborhood offices, Xuhui District, Shanghai, with the usage of Two-factor theory and the Demand-level Theory. Meanwhile, combining the thorough analysis of the reasons of existing problems, this paper puts forward several measures and suggestions for the purpose of improving the incentive mechanism for the contracted communal social workers.
This paper is composed of five parts.
The first part is Definition of “contracted communal social workers”. Through the comparison of the concept and scope of different kinds of community employees, the author makes clear the precise concept, background and practical significance about the contracted communal social workers in Shanghai.
The second part is Combing the mainstream theories of incentive mechanism, with the emphasis of the basic principles of incentives.
The third part is pointing out the main problems in the existing incentive mechanism of the communal social workers in Shanghai on the basis of the author’s own working experience at Hongmei street neighborhood offices, through in-depth analysis of the investigation data
The fourth part is Putting forward several measure and suggestions to improve the incentive mechanism of the contracted
communal social workers which focuses on 4 specified aspects. The fifth part is conclusions and Summary of this paper. Related topics on the further research of this subject have been drawn out.
KEYWORDS：Contracted Communal Social Workers,
Incentive Mechanism
上海交通大学
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学位论文作者签名：潘玲
日期： 2007年 5 月 11 日
上海交通大学
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不保密□。
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学位论文作者签名：潘玲指导教师签名：胡近
日期： 2007年 5 月 11 日日期： 2007年 5 月 11 日
第一章绪论
聘用制社区工作者是在经济转轨、社会转型的背景下，为适应我国社区建设和发展的新形势应运而生的一支新兴社区工作者队伍。虽然《城市居民委员会组织法》没有关于他们的规定，但在实践中，全国各地已经出现了这支队伍，并且从未来我国社区发展趋势，以及与国际接轨看，这支队伍将会成为我国社区工作者队伍中极为重要的组成部分。
第一节聘用制社区工作者概述
一、各类社区工作者概念
社区是社会的组成部分，它反映的是一个相对完整的社会结构体系，是具有相对完整意义的社会实体。以人口数量、地域面积作为主要的测量指标，社会学界把社区划分为巨型社区、大型社区、中型社区、小型社区和微型社区。乡镇和街道办事处辖区共同体是小型社区，村委会和居委会辖区共同体等则属于微型社区。中办发[ 2000] 23号文件转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中则将城市“社区建设”中的“社区”的范围界定为:“一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居委会辖区。”但在上海，社区以乡镇或街道办事处的辖区为单位，较我国其他地方社区的概念不同，工作内容更丰富，工作人员范围更广。
1、社区工作者
社区工作者是在市场经济形势下，随着我国社区建设的发展和需要，以及借鉴国外社区建设的经验提出来的。从工作内容上来看，社区工作者指从事社区建设和服务的专职和兼职人员。在上海，社区工作者既包括国家行政机构人员（以街道办
事处为主体的公务员和事业编制干部），又包括街道办事处为不断增加的服务社区单位和居民的工作内容而聘用的各种社会人员（含居委干部和各类专职人员），还包括社区志愿者（参加志愿服务的16周岁以上具有本市户口或有效暂住证件的人员）。
2、聘用制社区工作者的由来
按《城市居民委员会组织法》规定，居民委员会是居民自治组织，但从实际情况来看，单靠从选举出来的委员还很难胜任日常各条线工作的开展，比如说：引导社区精神文明建设、落实居家养老、社会救助、组织群众文化活动等，因此，街道不得不在实际工作中聘用大量的全日制社区工作者来维持居委会、党支部日常的运作，与此同时还投入了大量的物力、财力来保证其服务居民的功能。一些居委干部兼有居委会委员身份，即经选举产生的委员中一部分人在年龄、文化程度、工作经验、思想素质上通过街道的统一面试、笔试等程序后，与街道达成劳动就业关系，成为聘用制社区工作者，这些人在日常工作中主要以聘用制社区工作者身份履职，社区专职工作者是街道或上级政府为了强化某些社会职能，如社区事务受理（就业指导、帮困救助、劳动保障）两新组织党建等关系民生、社会稳定、政治和谐的重大社会事务而增设的工作内容，为此分别统一招聘的各类专业人才，这其实是对政府服务的有效补充形式，同时也克服了政府编制管理的僵化模式，体现了政府管理基层组织架构上的灵活性。因此，笔者认为有必要进行这方面的研究。
3、聘用制社区工作者的定义
聘用制社区工作者是指街镇（或上级政府）通过统一组织的面向社会公开招考（有的并按照有关规定参加社区居委会民主选举，当选为居委会委员），按照一定的程序录用后被街道聘用的人员。聘用制社区工作者中按工作性质不同，分为居委干部和社区专职工作者。居委干部是街道办事处为满足居民小区党支部、居委会日常
按《城市居民委员会组织法》由小区居民选举产生的居民自治组织成员，一般5—9人，其人员有属地化要求而无年龄、文化程度等条件规定，而且委员非全职无薪酬不与委员会或街道办事处产生劳务关系。
表1-1 居委干部与居委会委员差别情况表
分类产生形式依据和要求限制条件工资收入
居委干部街道办事处聘
用办事处相关规
定
年龄、文化程度
等
固定工资奖
金
居委委员居民选举产生《城市居民委
员会组织法》居住在本地不固定的津
贴
另外为便于概念区分，下面以虹梅街道实际人数为例进行维恩说明。其中有48人既是居委干部又是居委委员，20人只是居委干部，22人只是居委委员，笔者认为这22人应属社区志愿者范围，属本文研究对象包括的应为其中担任居委干部的68人。而国内目前为止绝大多数学者讨论社区工作者常常就假定对象为居委会委员，认为下图的70人是社区工作的承担主体，从而在居民自治组织的框架下讨论社区管理，这在西方社会是成熟的，但不符合我国的实际情况，是脱离了目前中国社区建设实际的，而且使隐藏于后的那68名人员长期得不到学术界的重视，导致目前关于聘用制社区工作者管理研究廖若星辰，远远落后于实践。
图1-1
二、聘用制社区工作者的特性
结合上海市的实际情况，聘用制社区工作者的特性可概括为:
1、工作机构的非营利性。聘用制社区工作者是受聘于不牟利的社区组织或机构的全职人员。在上海目前主要受聘于政府或其派出机构等。
2、工作范围的社区性。聘用制社区工作者从事基层社区层面的管理、服务工作。即其作用的发挥有一定的地域性，在上海主要指社区（街道）层面、直至居委层面。
3、工作能力的专业性。社区工作者一般都曾受社区工作专业培训。因此，并非人人都可称为社区工作者，如社区保洁员、老人院的护理人员因缺少社区工作专业训练，所以就不能归于聘用制社区工作者之列。
4、工作效用的社会性。社区工作者是以社会管理者的身份出现，他们致力于社会服务和管理，其基本宗旨是满足社区居民和单位的需求。
5、服务的有偿性。聘用制社区工作者虽然为社区居民或单位提供服务，但是他们的服务是有偿的，他们有固定的工资收入。
三、聘用制社区工作者与其他社区工作者的比较
从人员属性上而言，目前上海的社区工作者队伍主要由三部分组成，即国家行政干部、聘用制社区工作者、社区志愿者。表1-2主要就三类人员的属性、职业管理状况、分布岗位、发展方向作简要的对比：
表1-2
社区工作
者分类
人员属性职业管理状况岗位分布发展方向
国家行政
干部公务员或事业干部，有
编制数限制，有街道干
部、社区警察、工商税
务医务人员等
按《公务员法》等
国家法规管理
街道办事处的行
政、党团职能机构、
派驻机构的政务管
理岗位
政务管理
服务
聘用制社区工作者
与街道办事处签定劳
动合同或劳务合同的
聘用制人员，无编制规
定，有居委干部、社区
专职服务人员等
未列入《行业分类》
和《职业分类》，身
份不明，待遇不清，
没有统一规范的管
理制度
居民区党支部、居
委会的管理工作岗
位和社区服务中心
的专业性服务岗位
专业化、职
业化
社区志愿
者
个体或归属某一志愿
组织（社会组织）成员，
主要为自愿性、无偿
性、公益性、组织性，
同时人员不固定性较
强
非职业化的松散性
管理
一些社区居民自治
的公益性活动
体现社区
建设的公
众参与和
社会和谐
程度，
由此可见，第一类社区工作者无论是人员管理还是职业发展都比较正规，属于社区建设的领导者；第二类社区工作者人员成份复杂，管理机制不成熟，无标准，属于社区建设的具体执行者；第三类社区工作者由于组织社会化、人员的自发自愿性，队伍的可控性不强，属于社区建设的自愿参与者。本文的研究对象就限定在第二类社区工作者，即聘用制社区工作者。
四、聘用制社区工作者的发展预测
根据社会发展的需要，聘用制社区工作者应向职业化、专业化并举的方向发
展。所谓职业化是指以其所从事的工作作为谋生的手段，领取工作报酬(工资)，靠工资维生，而不是领取某种补贴。所谓专业化主要是指其从事社区工作所应具备的某种专业知识或技能。聘用制社区工作者，是社区建设和服务事业的具体执行者，他们通过专业化的知识和技能为社区建设和服务做出贡献，并以此获得应有酬报1。目前理论界大力倡导要实现社区工作者的职业化、专业化，这主要是针对聘用制社区工作者队伍提出来的。各地改革与实践的主要内容也是针对他们的。尽管现行的《城市居民委员会组织法》和目前我国的职业类别体系中没有对这支队伍做出任何规定，但它却是市场经济新形势下，我国社区建设中异军突起的新生力量，是为了应对社区建设发展和社区工作复杂性的挑战应运而生的一支新兴社区工作者队伍。因此，聘用制社区工作者走职业化、专业化的道路成为不可避免的趋势。
第二节聘用制社区工作者的地位和作用
一、聘用制社区工作者的地位
1、聘用制社区工作者是社区建设的新生力量
原来的居民委员会成员很多是退休干部，也有部分随军家属和下岗失业人员，面临着日益繁重的社区建设任务，仅凭他们的工作热情和爱岗敬业的精神，是远远不够的2。尤其是在“单位人”向“社会人”转化的进程中，社区承担起范围不断扩大的社会责任，而在市场经济不断推进的今天，社区单位（尤其是新经济、新社会组织）的很多社会性、公益性、区域性的工作也都依靠社区组织来引导、监督、服1叶兴华.社会工作职业化、专业化过程中的政策选择[J].华东理工大学学报，社会科学版，
2003，（03）：16
2李少虹.社区工作者与传统居委会干部之专业比较[J].长沙民政职业技术学院学报，2001,
务。于是，上海的很多地方政府、街道办事处经过社会招聘，选拔各类社会人才进入社区工作，形成了日益壮大的聘用制社区工作者队伍。他们较原有的居委干部队伍年轻化、知识化、专业化，是社区建设的新生力量，对推进社区建设向现代化方向发展具有重要作用。表1-3以虹梅街道近几年来聘用制社区工作者人数变化为例，可见队伍增长速度之快与工作内容的密切联系。
表1-3
年份居委干部人
数社区专职工作者人
数
增加的主要工作或岗位名称
2000 26 10
2002 50 15 居委会拆分、加强招商引资工作2004 66 19 就业援助员、群众工作
2006 68 34 社区事务受理中心、专职党务干部
2、聘用制社区工作者工作日益受到各方重视
聘用制社区工作者是加强我国城市社区建设的重要力量社区工作是一项方兴未艾的社会事业，日益受到社会、政府和群众的重视和支持。根据聘用制社区工作者与其他社区工作者的比较可见，聘用制社区工作者是社区建设的具体执行者，工作在第一线，直接面对广大群众，是社区工作者队伍中一个重要的基础性部分。以虹梅路街道办事处目前社区工作者队伍构成来看，如图1-2所示：可见聘用制社区工作者已成为社区建设的重要力量，相信随着其专业化、职业化的逐步推进，一定会成为承担社区工作的主力军，为社区建设的深入开展提供有力的人员保障。
52%
图1-2
3、聘用制社区工作者是实现社区工作专业化、职业化的重要力量
社区工作的专业化、职业化是时代进步的要求，是形势发展的需要，是服务对象—单位和居民实际需求的召唤。由聘用制社区工作者与其他社区工作者的比较可见，国家行政人员多处于社区管理的领导层，职业化已形成，专业化碍于管理的综合性和体制制约而难以实现，社区志愿者非全职人员，其专业化、职业化无从谈起，而聘用制社区工作者最适宜走职业化、专业化道路，聘用制社区工作者介入社区工作，可以不断提高社区工作的规范化和实际效果，是实现社区工作专业化、职业化的主体力量。
二、聘用制社区工作者的作用
聘用制社区工作者的作用是通过其在社区工作中扮演不同的角色发挥出来的，大致来说，聘用制社区工作者在社区工作中所要扮演的角色主要包括:
1、服务者的角色。聘用制社区工作者通过自己的劳动，努力改善社区生活环境和人文环境，全面提高社区居民的生活质量和社区企业的运转环境。
2、组织者的角色。聘用制社区工作者通过宣传、动员群众、单位自觉组织起来，在集体行动中形成凝聚力，通过群策群力，积极有效地解决社区问题。
3、维护者的角色。当社区居民或单位的合法权益受到机关、团体或者个人的无
理伤害时，聘用制社区工作者将尽其所能，维护社区居民或单位的合法权益。
4、中介人的角色。聘用制社区工作者在社区资源与需求之间，发挥着桥梁和纽带的中介作用，对于那些需要帮助的人或单位提供及时而适当的信息沟通和服务。1
第三节研究聘用制社区工作者激励机制的背景和实践意义
一、研究背景
1、理论研究明显滞后
随着社会主义市场经济体制的不断完善和陈旧的单位体制的日趋瓦解，社区承担着越来越多原来由政府和企事业单位承担的社会管理和社会服务职能。社区工作者在社会管理和社会发展中扮演着越来越重要的角色。然而原来以居委会成员为主的社区工作者队伍已经无法适应变化了的新形势，聘用制社区工作者正是在这种情况下应运而生的一支新兴社区工作者队伍。聘用人员到社区工作是新事物，无论在实践上还是理论上都还处在探索阶段。从目前来看，理论远远落后于实践，实践急需理论的支持。
2、可供借鉴的管理经验甚少
以居委干部与社区专职工作者为主的聘用制社区工作者队伍，是不同于企业雇员和政府公务员的特殊群体，以之为对象的管理学研究在国内还非常罕见。加之我国长期的政府、经济、社会高度一体化，导致了社区管理浓重的行政色彩，这种现象在相当长的一段时期内是难以消除的，只能随着市场经济的不断发展而逐步弱化。也正因如此，在社区工作者管理机制上，我们对国外的相关经验借鉴是非常有限的。1于小艳.社区聘用工作者现状调查及对策研究[D]长沙:湖南师范大学,2006
3、专题研究意义深远
从社区工作者的三个组成部分来看，社区志愿者由于其独特的社会性，管理可由社会组织（趋势是NGO1）为主体进行；国家行政人员管理则从国家的《干部管理条例》到《公务员法》的实施，经过十多年的研究和实践已日趋成熟；惟独对聘用制社区工作者的管理目前五花八门，连人员的定义范围、概念都有较大的地区差异，学术界还未给予足够的重视，其系统的管理研究尚留空白较大，无论是从学术还是从实践出发，这都要求我们应该基于国内实际情况，深入研究聘用制社区工作者的现代管理机制，而激励问题是现代人力资源管理的核心内容。本文即是以聘用制社区工作者为研究对象，在概括、分析经典激励理论的基础上，结合存在问题的深层次原因，提出激励机制的具体构建，具有非常明确的指导社区工作的意义。
二、研究的实践意义
1、社会事业不断向前发展的需要
随着中国社会主义市场经济体制的不断完善，社会组织结构、就业方式日趋多样化，大量的“单位人”转变为“社会人”，同时由于党政机关和企事业单位原来承担的许多社会职能和服务职能逐渐分离下放到社区，使社区成为承载城市管理和服务群众的前沿阵地，社区工作在整个经济社会中发挥的作用越来越大，社区工作的重要性日益凸现出来。新形势新任务对社区工作者提出了新的更高的要求，聘用制社区工作者正是适应这种新形势应运而生的一支新兴社区工作者队伍。如目前徐汇区虹梅路街道办事处社区工作者的构成：国家行政人员52人，聘用制社区工作者102人，比较固定的志愿者40人左右。随着社区事务的不断增加，逐渐壮大的聘用制社区工作者队伍已经占了整个社区工作者总数一半以上比重，事实已清楚地要求1非政府组织（NGO），或称为社团，民政部：中国民间组织网，
我们必须重视这个队伍的管理研究，这一群体工作的态度、质量直接关系到社区建设的全局，同时，他们岗位的基础性也直接影响了很多政策、法规的落实和社会舆论的引导。当然，激励管理好这支队伍使之积极向上、奋发有为则可以起到良好的社会辐射作用，更加促进社会各项事业的健康发展，可见对聘用制社区工作者激励机制进行研究有着非常重要的现实意义，是社会发展的必然需要。
2、完善现代化管理体制的需要
目前，随着科学管理的在中国社会的大力推进，各行各业针对管理的研究和探索都如雨后春笋般不断涌现，激励机制作为管理的重要内容更是为学术界、管理界津津乐道，如各种企业员工激励机制研究的引经据典、融会中外，公务员激励研究的针砭时弊、层出不穷，而这些人员属性类似于企业雇员，工作性质接近公务员的广大聘用制社区工作者由于社会地位的隐蔽性显然还没有引起足够的重视，以之为对象的系统性管理研究目前还不多见。全国各地的名称、管理体制、薪资标准都参差不齐，就上海市而言也有较大的地区差异，就徐汇区13个街道镇也各有各的管理办法，表现出对聘用制社区工作者科学管理制度的匮乏，由此对聘用制社区工作者激励机制进行紧密结合实际的探索性研究，进而推动其管理制度的建立健全是完善整个现代化管理体制的需要。
3、加强聘用制社区工作者队伍的需要
现阶段城市聘用制社区工作者在自身素质、职业发展、工资待遇和工作负担等方面存在许多亟待解决的问题1，所以认真探索多种方式、运用多种途径，有针对性地解决好激励这支队伍目前存在的问题，吸引、留住一批政治素质好、文化程度高、协调能力强又热爱社区工作的聘用制社区工作者，对促进社区工作者队伍稳定，推进社区建设和管理，具有固本强基的现实意义。
第四节本文研究内容与结构
一、本文的主要内容
本文在概括、分析西方经典激励理论的基础上，综合运用问卷调查、个别防谈、对比研究的方法，紧密联系聘用制社区工作者管理激励实践中反映出的具体问题，结合当前管理环境的特点和要求，系统地对聘用制社区工作者激励不足进行原因分析;以双因素理论和需层次论作为激励机制基础理论框架;给出了改进激励机制的具体对策与建议，为激励实践提供了切实可行的措施与方法。本文既是针对上海市尤其是徐汇区聘用制社区工作者目前激励现实情况所作的激励研究，又是一次对激励理论、机制的一次总结和发展，期望能够有效地指导管理实践，提高激励的有效性，从而真正的提高人力资源的使用效率，有力推进社区建设。本文各个部分层层递进，紧密衔接为一个有机整体。
二、本文结构安排
本文共分为五部分。
第一部分介绍了聘用制社区工作者的含义，通过分类对比厘清各种社区工作者的概念、范围，明确了上海市聘用制社区工作者的准确范围及研究背景和实践意义;
第二部分系统梳理了激励机制的相关理论，突出了激励基本原则;
第三部分是以笔者所在的上海市徐汇区虹梅路街道办事处为实证对象，在深入分析调查数据的基础上，指出聘用制社区工作者激励现存的主要问题;
第四部分分别从建立激励性组织、完善考评激励、物质激励与精神激励相结合、采用不同的激励措施，促进不同年龄段人的自我发展四个方面提出了改进聘用制社