上海国土资源
Shanghai Land & Resources
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2012年第33卷第4期
上海土地出让市场现状分析及对策研究
庄幼绯，费思敏，尹厚俊，刘 扬，王 思，李贵东
（上海市土地交易事务中心，上海 200003）
摘 要：结合上海土地交易市场实际运行状况，从我国城市土地资源配置体制出发，提炼了政府在土地出让过程中的目标体系；在分别对上海工业用地和经营性用地等各类用地出让市场交易特征和存在问题进行具体分析基础上，探讨了土地要素市场功能拓展的目标与方向，及以市场化为导向优化和完善土地要素市场功能的对策措施。关键词：土地出让；资源配置；土地要素市场；土地管理
中图分类号：F301.2 文章标识码：A 文章编号：2095-1329(2012)04-0012-05
建立和完善土地交易市场是培育和规范土地要素市场，深化土地管理改革的重要工作和关键环节。土地要素市场是社会主义现代市场体系中围绕土地权属这一特殊商品的交易行为而形成的重要组成部分。随着城市化进程加快，特别是近几年房地产市场迅速发展，国内学者针对城市土地要素市场宏观研究比较深入，但对于土地要素市场建设的思考，特别是结合土地交易实际业务的研究成果相对较少。本文结合上海土地交易市场的实际运行状况，对上海工业用地和经营性用地等各类用地出让市场交易特征和存在问题进行分析，探讨土地要素市场功能拓展的目标与方向及以市场化为导向优化和完善土地要素市场功能的对策措施。
1 我国土地资源配置的理论与现状分析
1.1 城市土地资源配置现行体制
在我国土地国家所有的条件下，为了保证土地的合理利用，实现非农建设用地的总量控制，土地出让市场的主动权必须掌握在国家手中，由国家授权给土地管理部门对土地使用权的出让实行垄断性经营。我国实行土地公有制，从法律意义上讲，土地出让行为实质上让渡的是一定年期土地使用权，土地利用的日常管理仍然是政府权利与义务所在。从根本上来说，政府土地管理职能是由土地所有权公有派生出来的，土地管理基本内容在于保证土地资源的合理分配与有效利用，建立优化的土地利用结构与布局，防止土地资源的闲置与浪费，维护良好的生态环境。在政府垄断性经营的土地出让市场，地方政府土地管理职能表现为土地出让管理职能，具体体现通过土地出让金收支的合理分配，推进城市经济建设和社会公平发展。
在市场经济中，产权界定清晰的土地以生产要素
参与经济生产，并持续带来经济利益，使土地获得了资产的特性。相比其他生产要素，土地具有资源与资产双重性质，可确保稳定且可观的增值收益，其原因有以下三点：（一）土地具有供给稀缺性、需求无限性、区域差异性等经济特性，这些经济特性共同构成了土地作为资产的增值性；（二）土地与其他生产要素有机结合，共同促进土地使用权人经济效益提高，整体经济产出增长又可以反向促进原有土地产权价值增值；（三）土地利用具有区域空间外部性，地方政府城市基础设施投入为土地增值构成了正外部性条件。可见，土地的价值增值部分应在土地使用权人和土地所有权人之间予以合理分配，土地收益合理分配应纳入政府土地管理职能范畴内，同样构成了土地资源优化配置目标之一。1.2 土地资源配置的目标体系
（1）宏观目标：经济发展、社会公平
土地为国民经济各部门生产提供物质资源功能，无论是制造业依赖的工业用地，还是服务业依赖的商业商办用地，土地资源配置的终极目标是促进本地区经济发展。土地还为居民生活提供物质载体功能，实现老百姓安居乐业成为地方政府当仁不让的责任。经济发展与社会公平两大宏观目标之间形成相互促进关系，经济发展为社会公平提供物质基础，社会公平为经济发展形成外
doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2012.04.004
项目(GTZ2011024)
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部条件。
（2）微观目标：土地出让收益
相比土地资源配置的宏观目标，土地资源配置的微观目标易于量化把握。自国家全面实行土地使用权有偿出让以来，政府通过一次性收取土地出让价款，让渡一定年期的土地使用权。短期土地出让收益直接表现为土地出让金，在政府供应土地的过程中，土地收储成本提高，周边基础设施投入加大，土地出让收入成为填补城市建设巨额支出的重要来源。就土地长期出让收益而言，土地项目正常运行可为土地使用权人带来稳定经济收益，同时可对其所处的外部环境产生一定社会辐射效应，具体包括提供就业人数、贡献税收收入等，根据不同产业项目性质，中高端商业地产项目能够提升区域周边品牌服务水准，高新工业项目能够凭借生产技术带动工业园区整体定位。
2 上海土地出让市场运行特征及存在问题
2.1 工业用地市场特征分析
（1）全市工业园区基本情况
自2010年始，上海新增工业用地的供应均来自所谓“104个产业区块和41个市级以上工业园区”，其中41个市级以上工业园区包括15个国家级的工业园区和26个市级工业园区。总体来说，根据园区级别的不同，园区土地资源的稀缺程度、产业发展的定位及入园的门槛要求也相应不同。一般来说，级别较高的园区其土地资源相对稀缺，产业发展的定位也较为明确和先进，同时对入园企业的门槛要求也较高；而级别较低的工业园区，受所在区域经济发展水平、产业基础现状等客观条件所限，普遍缺乏较为明确或高端的产业发展定位，加之相对丰富的工业用地资源，使得其对入园企业的门槛要求也较低。
（2）出让人招商理念比较分析
工业用地出让实际上承载了地方政府对于本地区经济发展的根本诉求，地方政府在土地出让市场上，对城市工业用地采取相对于经营性用地的低地价方式，既有要求促进城市经济发展内在的动力，又有各个工业园区之间竞争工业企业引进的外在压力。在经济水平发展不均和土地资源分布各异的现实特征下，出让人首先是根据本地区的经济发展需要和产业结构的现状确定招商需求，再根据招商的情况逐步细化项目方案，最终根据项目方案落实地块和相关指标要求。同时，不同级别的工业园区作为工业用地出让过程中招商主体，其出让诉求及招商理念也略有不同，具体可总结为“以地招商”和
“以商供地”两种模式。
“以商供地”模式主要适用于级别较高、产业发展定位相对明确的工业园区，这类园区对土地资源的利用和产业项目的引进秉承“高起点、高水平、高质量”的规划和设计理念，园区的项目准入门槛较高，基本着眼于具有明显领先地位的行业佼佼者或垄断优势显著的龙头企业。例如，经实地调研的上海化学工业区奉贤分区，其开发建设坚持打造世界级大型化工区的“一体化”先进理念，已经引进了国家级的化工研发中心、大日精华、奇华顿、美国空气化工、森佩理特等行业领先的国内外知名企业。可以说，这种坚持走“高端路线”的产业项目引进理念，其关注的企业仅为少数甚至个别的行业寡头，不仅这些行业寡头在各自行业领域里罕有对手，而且它们也是各园区颇受争抢的招商对象，出现多个意向投资主体可能性较低，正所谓“越高端越无竞争”的现象自然显得顺理成章了。
“以地招商”模式主要出现在那些级别较低、缺乏较为明确或高端的产业发展定位、工业用地资源相对丰富的工业园区的招商过程中。受所在区域经济发展水平、产业基础现状等客观条件所限，这些园区往往还处于产业发展和经济增长“量”的积累阶段，对“质”的要求相对较低，所以其对入园企业的门槛要求也较低，而更为关注的是项目的平稳落地。即便是在前期招商过程中有其他的意向受让人竞争，在工业用地的出让指标较为充裕，园区工业用地资源相对丰富的情况下，在保证各项经济增长指标的压力下，园区完全有可能、有条件、也更有意愿再为其落实其他项目的建设用地，而不愿看到本该落在本区县内的投资项目流失到其他区县。2.2 工业用地竞价成交分析
自2006年工业用地采取招拍挂出让方式以来，就上海的工业用地出让市场来看，伴随着2010年工业用地“项目建议书”收件要求取消，工业用地竞买门槛相对降低，全市工业用地竞价渐趋活跃。2008~2011年，竞价成交地块分别为9幅、6幅、32幅及163幅，竞价成交地块比重由3.16%、2.11%、8.94%上升至33.1%，工业用地成交溢价总额分别为610万元、8462万元、31917万元及15.5亿元；竞价成交地块平均溢价率分别为8.2%、82.2%、60.6%及118.9%。显而易见，工业用地竞价成交的现象呈明显的“量价齐升”的态势，这一方面体现了市场择优条件下的资源优化配置，但另一方面也带来了招商项目落地不确定性和一些恶意竞价现象的产生。
从理论上讲，招拍挂制度通过引入竞争机制，通过市场机制对地价形成充分发挥作用，使土地资源在竞争
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中得到优化配置。但是，通过竞争机制实现对工业用地的优化配置，还需要一些必要的外部条件。首先就是土地资源稀缺程度，即具体工业地块相对于潜在投资项目的相对稀缺程度，而这种相对稀缺程度不仅直接取决于地区的经济发展水平，也和园区的发展定位和级别息息相关。其次，就是必须存在实力相当的竞买人，由于工业用地出让是落实能达到地方政府对于经济发展要求的工业项目，所以，通过竞价来实现工业用地优化配置的前提是参与竞价的投资主体均满足出让人对于该地块开发建设要求的相关条件，也只有这样，才能保证在招拍挂制度下工业用地的竞价过程是真正意义上的“实体公平”，而不仅仅是停留在“形式公平”水准上。
而随着2010年工业用地“项目建议书”收件要求取消，工业用地竞买门槛相对降低，大量竞价成交的工业用地中不乏有出于投机目的恶意竞价现象产生。这种恶意竞价的投机行为主要是指：一方面，客观上竞买主体不具备项目建设的相关资质条件；另一方面，主观上竞买主体也没有真正进行项目的实体开发来获得长期收益的投资意愿，而是希望通过在转让市场或其他渠道（出让人或其他意向竞买人）获得短期的不当收益。目前工业用地出让过程中相对薄弱的合同监管环节和尚不规范的退出机制，在一定程度上导致了投机性竞买主体对于工业用地竞价的积极参与。由于工业用地后期合同监管的主体缺失、力度有限，使竞得人未按合同规定的相关建设条件及达产要求进行开发和经营的违约成本较低，而且，目前对于工业用地转让市场的流转尚未纳入到统一、公开的操作体系中，无论是实体转让还是股权转让都缺乏规范和合理的准入机制和收益分配制度，在相对巨额的投机收益刺激下，频频出现工业用地投机性竞买行为就不难理解了。
2.3 经营性用地市场特征分析
（1）一般性居住和商办用地
此类用地对应的经营性房产市场起步最早、发展最为成熟，相关配套管理措施也较为完善，各类大量不同资质和实力的开发商作为潜在的“实力相当”意向竞买人，形成了竞争较为充分的房地产市场。区县出让人对于此类经营性用地的出让诉求即为土地出让收益最大化，这样的出让目标完全可以通过招拍挂制度下的“价高者得”的竞争机制充分发挥作用来得以实现，可以说在招拍挂制度下，一般性居住和商办用地的出让市场运行效率和效果是比较理想的。
（2）外部性明显且较为稀缺的中心城区商办用地一般来说，出让人在此类用地的出让过程中，由
于其注重的是项目建成后对于区域商业经济的带动效应以及由此带来的就业、税收等长期效应，因此其招商过程往往考量的是项目入驻企业的品牌效应、商业项目管理水平等所谓“综合运营能力”，此“综合运营能力”相对难以量化和核查。而且，商业项目受经济波动的影响更为显著，其在转让市场的转让也更为隐蔽和便利。目前出让人通过前期招商锁定意向竞买人，同时过分注重前期招商成果、追求项目落地做法的难度和风险也较大。因此，此类用地出让，应尽量采取市场化的理念和做法，通过较为开放、透明的招商机制，在充分接受市场检验的基础上，合理确定意向竞买人的范围或科学的出让条件，配合竞争性的交易模式，保证合理的土地出让收益，同时加强合同监管和项目退出机制的制度建设，力求通过市场化的操作使竞得人承担应有的收益和风险。
3 完善土地要素市场的对策措施
根据本市土地出让运行情况，存在问题可以归结为：不同性质土地存在差别化出让诉求，现行招拍挂竞争机制无法保障实体公平，前期招商、后期监管与交易环节相对脱离，致使各类土地资源难以实现配置最优。为了解决上述问题，有必要从土地要素市场的高度，进一步优化市场化导向，完善市场功能。充分发挥土地要素市场功能，优化土地资源配置
3.1 土地要素市场功能拓展的目标与方向
（1）促成土地管理工作转变理念，推动土地管理向精细化方向发展
首先应将重视审批转向审批与监管并重。当前土地管理工作仍存在重审批轻监管的现象，这已经很难适应社会主义市场经济发展的需要，应从完善土地入市交易制度的角度出发，相关职能部门应切实转变职能，加强土地利用监管，推动土地管理精细化向纵身发展。
其次应将节约集约利用土地作为经济发展的前提。上海作为土地资源约束非常突出的城市，应通过功能拓展，引导地方政府在出让土地时规范合理地设定自身诉求，并通过建立具体可行的土地节约集约利用评价机制，真正实现土地利用的精耕细作。
最后应适当从事务性管理转变到宏观调节中来。土地管理工作应适应转方式、调结构的要求，适时主动地向宏观调控侧重，根据不同的区域经济社会发展水平和发展阶段，并结合不同类型的市场交易特征，制定差异化的土地利用政策。
（2）推动市场环境迈向实质性公平，切实达成土
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地资源的最优化配置
首先应加强市场的平台功能建设。通过流程优化和制度规范，不仅使政府诉求实现公开化、标准化的表达，还应让行政相对人的信息弱势地位实现根本改变，引导其理性竞争。
其次，应建立有效竞争的制度保障。结合差别化政策的探索，改变目前仅在交易环节强调制度刚性的局面，建立和完善交易前中后一体的标准化、公开化、可操作的制度体系，创立适应土地管理精细化要求的土地交易入市交易方式选用体系，为土地资源的最优化配置做好制度保障。
最后，应切实发挥风险机制在市场机制的作用。通过完善的市场体系建设和严格的政府监管，营造良好的市场秩序，保证市场激励机制发挥作用，加大违约的风险，保证土地资源配置给最优的市场竞争主体。3.2 以市场化导向优化和完善土地交易市场功能的策略分析
（1）探索土地利用全程要素信息的公开发布机制，实现充分的信息集聚
各类要素信息的有效聚散是市场机制发挥作用的重要前提，加之社会主义市场经济条件下政府调节在土地资源配置过程中的特殊作用，探索建立一套既以市场化为导向又融合土地管理需求的全过程公开发布机制就显得尤为重要。
（2）建立涵盖土地利用全程的监管制度，促成充分公平竞争
土地作为要素资源的基本特征决定了土地管理及利用的长期性与复杂性，从这个意义上讲土地利用必须依法合规进行，所涉权利必须被有效监督制约。这就决定了土地监管要跳出土地看土地、双向延伸抓监管，努力形成齐抓共管的工作格局。
（3）创设差别化的入市交易制度，进一步充分规范流通
已发布的《全国主体功能区规划》为在全国推行土地差别化政策提供了重要平台，而《国土资源“十二五”规划纲要》中更是明确要求实施土地总量控制、供需双向调节、差别化管理，以实现资源利用方式转变，促进经济发展方式转变。就承载交易操作职能的土地交易市场而言，只有将差别化的用地供应政策和差别化的入市交易制度纳入其整体的市场功能中来，才能实现入市交易环节的制度刚性和真正规范流通。
4 结语
我国城市土地资源配置过程是在市场化机制的基础上由地方政府主导进行的，在我国现实国情和体制条件下，这种土地管理模式具有一定的合理性和必要性，但同时也滋生了一系列无法回避的问题，其原因可归结为，现行土地管理理念与体制与“招拍挂”制度下的市场化操作方式尚未实现较为理想的协调与统一。交易阶段“招拍挂”制度下的市场化理念要求在出让过程仅仅强调制度刚性是不够的，而应尽可能通过制度设计营造让市场化手段充分发挥作用的交易环境，也即实现所谓“精细化管理，差别化供地”操作模式。参考文献(References)
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The Present Situation and Possible Alternatives for the Land Transfer Market in Shanghai
ZHUANG You-Fei, FEI Si-Min, YIN Hou-Jun, LIU Yang, WANG Si, LI Gui-Dong
(Shanghai Land Transaction Center, Shanghai 200003, China)
Abstract: We discuss the goals of expanding the land factor market and the government’s role in the land transfer process,
taking into account the current operating conditions of the land transaction market in Shanghai—China’s urban land resource allocation mechanism. After discussing the existing characteristics and problems of the Shanghai industrial, commercial, and other land transfer markets, we recommend basic market-oriented measures to optimize and improve market functions.
Key words: land transfer; resources allocation; land factor market; land management
波兰《哥白尼索引》发布2011年度期刊评估报告
2012年9月26日，波兰《哥白尼索引》(Index of Copernicus ，IC)发布2011年度期刊评估报告。IC 根据期刊的科学质量、国际影响力、编辑质量、按时发行等指标对收录期刊进行多参数的质量评价，每年发布期刊评估ICV(Index Copernicus V alue)。
IC 收录中国期刊579种（大陆543、台湾11、香港24、澳门1），有85种因未提交样刊被列为“非活动”期刊而无ICV 。在494种“活动”期刊中（大陆468、台湾5、香港20、澳门1），ICV 最高为25.34，最低0，平均4.75。
《上海国土资源》2011年度的ICV 为6.25，在IC 收录的中国期刊中列第58位。
本刊编辑部
doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2012.04.025
上海土地出让市场现状分析及对策研究
作者：庄幼绯， 费思敏， 尹厚俊， 刘扬， 王思， 李贵东作者单位：上海市土地交易事务中心,上海200003
刊名：
上海国土资源
英文刊名：SHANGHAI LAND&RESOURCES
年，卷(期)：2012(4)
本文链接：https://www.doczj.com/doc/9b2573957.html,/Periodical_shdz201204006.aspx