试评述林德布洛姆的渐进决策模型
试评述林德布洛姆的渐进决策模型
【内容提要】行政决策是现代公共部门行政管理的核心内容。从行政学的发展历史，发掘理性在决策科学特别是行政决策中所处的地位和发挥的作用，让林德布洛姆的渐进决策模型处于行政学发展的大背景下，再把理性作为分析和评述的切入点，才能够更清楚地理解林德布洛姆的渐进决策模型的合理性和局限性。
【关键词】决策 理性 有限理性 理性决策模型 渐进决策模型
一、林德布洛姆的渐进决策模型提出的理论背景
"决策"，作为一种管理活动，几乎和人类历史一样悠久；作为一门科学，却是20世纪以来的事。决策理论的科学研究，是在工业革命以后，随着管理科学的发展而行起的。随着西方资本主义国家工业化、城市化进程的加快，国家（政府）管理职能不断扩张，迫切需要市政管理知识和决策理论。尤其是战后社会科学领域行为主义运动的兴起，再加上自然科学领域像运筹学、信息论、系统论、控制论等新的研究方法的出现和研究领域的拓展，决策理论借鉴各种新的研究方法，渗透到包括管理学、行政学、政治学、经济学在内的社会科学领域的方方面面，成为战后各个学科领域中应用范围最广的"分析方法"和"科学概念"。
最早把决策作为行政管理的主要功能进行研究的是美国行政学家古利克（Luther Gulick）。1937年，他在《组织理论》一文中，提出了决策问题，认为决策是行政组织的主要职能，只是没有引起当时欧美行政学界的足够重视。1938年，美国行政学家巴纳德（Chester L. Barnard）在《经理的职能》一书中也提出了决策问题，并提出了和决策问题密切相关的"动机"、"沟通"、"目标"及"组织关系"等概念，并对它们进行了充分的论述。1940年，斯坦恩（Edwin O. Stene）在《行为科学的一个研究途径》一文中，专门讨论了决策问题，并对决策进行了深入系统的研究。
真正把决策研究推向高潮的是赫伯特·A·西蒙（Herbert A. Simon）。在C. E. 巴纳德的研究基础上，西蒙发展了他的决策概念。1944年，西蒙在美国《公共行政评论》（Public Administration Review）杂志发表的《决策与行政组织》一文中，提出了"行政行为"、"行政决策"等概念和行政决策理论的基本框架。1947年，他又根据这篇文章的轮廓写成了《行政行为——行政组织中的决策过程研究》一书。他在该书中通过对传统行政学的评价、批评，把行为科学方法介绍到行政管理领域，并积极主张运用行为科学方法来研究行政管理问题，以取代传统行政学的研究方法
。他通过对行政行为的系统研究，揭示了决策在管理过程中的地位和作用，认为"决策"是行政管理的核心，贯穿于行政管理过程的始终。[①]在西蒙看来，广义的"决策""和管理一词几近同义"[②]。由此，西蒙成了现代管理科学的决策理论学派的创始人和行为主义行政学派（或称逻辑实证主义行政学派）的代表人物。
正如后文提到的，由于注意到了决策过程中过分强调理性决策的倾向，1953年，林德布洛姆在其与R·A·达尔（Robert A. Dahl）合著的《政治、经济和福利》（Politics， Economics and Welfare）一书中提到"渐进主义"（incrementalism）来补充理性计算的不足。1958年，林德布洛姆在美国经济评论发表的《政策分析》(policy analysis)以及1959年在美国《公共行政评论》杂志发表的《"渐进调适"的科学》[③]（science of "muddling through"）对传统的"广博理性"决策模型（第一种）的批评，开始较有系统地建立自己的分析模型，即第二种模式："连续有限比较"模型。1963年林德布洛姆在"决定的策略"一书中便很完整周详地发展出他的"断续渐进主义"（disjointed incrementalism）。不称传统的模式是"广博理性"，改称"周全分析"（synoptic analysis）而与他自己的"渐进分析"（incremental analysis）相对应。传统的理性决策模型，表面是理性，但其实做不到，并且如果照办，并不见得是理性。他自己所主张的"渐进分析"才是现实中真正的理性。1979年林德布洛姆在美国公共行政评论，反驳并补充他二十年前的《"渐进调适"科学》，坚称"尚未做成，仍需调适渐进"，补充"党派相互调适"和"社会组织"情形，澄清渐进政治、渐进分析、党派相互调适的区别。并归结分析有赖相互适应所给予的诱因，促使分析更加细腻，并考虑周到；而提升到"问题解决"的焦点上。[④]
二、决策理论和政策分析中的理性化倾向
理性，是决策科学和传统决策模型中的核心概念之一。从哲学的意义上，理性（reason）或理性主义（rationalism）是与经验主义（empiricism）相对立的。其哲学意义在于确定理性是知识的主要来源及其检验标准。[⑤]16世纪末到18世纪中期，欧洲哲学史上有两大流派："经验主义"和"理性主义"，"经验主义"是以弗兰西斯·培根、霍布斯、洛克、巴克莱、休谟为主要代表，他们都是应该哲学家，故也常被成为"英国经验主义"；"理性主义" 则是以法国的笛卡儿、荷兰的斯宾诺沙、德国的莱布尼茨为主要代表，他们都是欧洲大陆各国的哲学家，因此也被称为"大陆理性主义"。[⑥]
本文涉及到的"理性"是社会生活领域的"理性"（rationality），与哲学史上的理性或理性主义不太相同。根据西蒙在他的著作
《现代决策的理论基石》一书中给出的定义："理性指的是一种行为方式，是指在给定的条件下和约束的限度内适合于达到给定的目标的行为方式。"[⑦]在他的另一部著作《行政行为——行政组织中的决策过程研究》给出的则是一个通俗的定义："粗略地讲，理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选方案的行为。"[⑧]从一般意义上讲，是指一种趋利避害的思想模式和思维模式；在实际过程中，这种思维模式和行为模式主要表现为扩大目标成就的行为选择。
理性人，作为一种前提假设，在包括行政决策在内的政策科学和政策分析中占据着主导地位，20世纪60年代以前更是如此。理性人，按照古典经济学理论，人类是理性动物，人类经济行为的目的无非是为了追求最大利益，这也就是所谓的"经济人假设"。
首先，从行政学的发展历史来看，理性在传统行政学中占据着主要地位，对于行政决策来说更是如此。
从伍德洛·威尔逊发表《行政学研究》（1887年）、创立行政学以来，经过弗兰克·古德诺在《政治与行政》（1930年）、W. F. 威洛比在《政府与现代国家》（1936年）富有创见的阐述，"政治与行政两分法"对后世的公共行政学者和公共行政实践家们产生了深远的影响。根据尤格斯和凯勒（Uveges & Keller, 1998）提出的美国公共行政实践的三种模型：派系冲突模型、派系规则模型和公共利益模型。其中，科学的效验是这一理论的支柱。改革家们认为，运用科学能够解决公共问题。应该设立政府机构给专家更多的权利。所谓专家，是指那些拥有相关科学知识的人。改革家们将科学看成是不断积累和增长的科学体系，而且他们坚信通过仔细和持续不断的科学方法能够获取全部知识。将政治因素从行政中分离出来之后，改革者们认为科学的理性能够消除政治冲突。运用知识而不参杂政治就会实现公共利益，达到各方面都更好的状况（Brownell and Stickle 1973; Haber 1964; Hofstadter 1955）这种公共利益模型假设了人类具备知识后的完美无缺性。理性不仅增加了人们塑造现实的能力，而且完善了人类自身。为了增加理性，改革者愿意将更多的权力授予专家。[⑨]公共行政实践家们的这种理性化的倾向，让他们看不到科学效验及其解决问题的局限性。
在传统行政学的基本理念中，认为"真正的民主和真正的效率是统一的"。经济和效率是行政管理的基本准则。传统行政学家们把官僚制度和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律。在韦伯（Max Webber）对理性类型官僚制的分析中，尤为重视技术理性
（即形式效率）。韦伯这样说："经验普遍证明行政的纯粹官僚形式......从纯粹技术角度来看，能够取得更高的效率，在这个意义上它是人所共知的，他是完成对人的指令控制的最理性的方式"[⑩]。韦伯把行政管理和效率问题紧密地结合在一起，认为行政管理就是要最大限度地追求效率，这是他对行政学的一大理论贡献。同时，这种对效率的推崇也倍受批评，因为行政学具有公共性的特征，这和以追求最大利润为目的的私人部门有着根本的区别。传统行政学对效率的重视的缘起和科学管理有着密切的关系。
现代行政学的形成和发展是与科学管理运动的兴起密不可分的，这主要表现在泰勒的科学管理理论对西方行政学理论和实践的影响上。尽管泰勒所开创的科学管理理论最初是针对企业管理而提出的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法。正是在科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科学管理来研究政府行政效率的问题。最为著名的是美国行政学家伦纳德·D·怀特用科学管理理论研究政府行政管理。[?]科学管理之所以如此效率，根源于科学管理的"经济人"的人性假设。"经济人"的人性假设又和古典经济学理论有着密切的关系。古典经济学家认为，人是受经济理性驱使的动物，人类经济行为的目的无非是为了追求最大利益，这就是所谓的"经济人假设"。这种假设萌芽于资本主义形成之初，它在约翰·密尔、亚当·斯密、大卫·李嘉图、李维弈、西斯蒙和郭森等古典经济学家那里得到发展和完善。
其次，在从决策科学的基本范式来看，理性在决策科学中尤其是20世纪50年代以前的决策科学中占据着主导地位。
决策科学有两种基本范式：一种是标准化范式（normative paradigm），另一种是描述性范式（descriptive paradigm）。这两种范式各自具有自身的优势，又相互竞争。标准化范式与经济学相联系，但也汲取了统计学及某些工程技术的成分。描述性范式则与心理学，特别是人质心理学有密切关系。标准化的范式，或经济学的范式的目标是建立最优化或完全理性的、普适的决策模型。也就是说，这类模型完全是以定量化的形式出现的，它体现理性决策的原则。这类模型详细阐明的是一种理想化的决策行为。而描述性范式仅仅试图对真实的决策者的决策行为做出描述性的说明，并一步一步描述决策者实际上进行的认知和思维过程。
标准化（经济学）范式有着久远的历史。实际上，决策科学的历史回溯表明，标准化范式的决策学的诞生比经济学还要早，一般认为经济学以1776年亚当·斯密发表《国富论》为起始，而
标准化范式的决策学则是随着更早产生的概率论与统计学的出现就开始了。但是，不论是把概率论、统计学看成是标准化决策科学的鼻祖，还是把经济学看成标准化决策科学的源头，谁都不能否认的是，1950年以前标准化（经济学）范式统治了决策科学。[?]
从以上历史的回溯中可以看出，不论从行政学的发展历史看，还是决策科学的发展历史来看，"经济人"的假设和包括行政决策在内的决策科学有着密切的联系，理性在决策科学和决策分析中特别是20世纪50年代以前占据着统治地位。标准化（经济学）范式应用在政策分析中就是理性决策模型。根据美国公共政策分析专家威廉·N·邓恩（William N. Dunn）教授的总结，理性决策模型的有以下特征：
（1）个人或集体决策者必须明确一个所有利益关系人达成一致的政策问题。
（2）个人或集体决策者必须明确所有目的、目标并对所有目的、目标的排列达成一致，这些目的、目标的取得意味着问题的解决。
（3）个人或集体决策者必须明确有助于达成每个目的和目标的所有政策选择方案。
（4）个人或集体决策者必须预测由于选择每个方案而导致的所有结果。
（5）个人或集体决策者必须根据对目标和目的实现的所用来比较选择方案。
（6）个人或集体决策者必须选择最大限度地实现目标的方案。[?]
然而，决策科学和决策分析中的这种理性化倾向由于其人性假设前提"经济人假设"的局限，在实际应用中面临着种种困难，在这种背景下，理性决策模型受到了另外两种模型的挑战，一种是著名行政学家、诺贝尔经济学奖得主赫伯特·A·西蒙的（Herbert A. Simon）"有限理性"决策模型，一种是本文所要讨论的著名政治学家、经济学家、行政学家查尔斯·林德布洛姆（Charles E. Lindblom）的"渐进决策"模型。
三、对理性决策模型的反叛
1、 来自于西蒙的挑战
本文在第一部分提到，西蒙是现代管理科学的决策理论学派的创始人和行为主义行政学派（或称逻辑实证主义行政学派）的代表人物。西蒙行政决策理性的最大特点在于他基于"理性"概念发展其理论。他在《行政行为——行政组织中的决策过程研究》一书第三版的导言中就明确指出："行政理论所关注的焦点，是人的社会性为的理性方面和非理性方面的界限，行政理论，是关于意向理性和有限理性的一种独特理论——是关于那些因缺乏寻求最优的才智而转向满意的人类行为的理论。"[?]
西蒙对理性决策模型的反思，是从它的"经济人"前提假设开始的。西蒙驳斥了古典经济学理论认为经济人具有"客观理性"（object rationality）或"绝对理性"并且能够使
利益最大化的观点，他认为知识的不完备性、预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了"可观理性"在实际行动中是不存在的，在此基础上提出了"有限理性"（bounded rationality）的决策模型。
H·A·西蒙的有限理性（bounded rationality）决策理论认为，人类理性是有条件性的，是相对的。虽然在数学中理性可能是无与伦比的（即使这种高级创造活动也会受到潜意识的支配），但在实际的社会活动过程中人们难以避免地会受到直觉或判断、经验、信息的准确程度、价值判断取向等等因素的影响。因此，"理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案"，而不是去追求最优、最大值的所谓客观理性（object rationality）。因为客观理性的决策模型只是理性决策模型的一种假定模式，只是一种形式理论，而不是真是世界中的政策方式。[?]
有限理性决策理论认为，在决策过程中，必须区分事实与价值，因为价值偏好并不能代替事实；必须区分手段与目的，因为一定的政策目的只是更远大政策目标的工具，理性只存在于这样一种系列式、层级式的手段——目的的动态过程之中。事实上，政府从来只是对有限的政策选择进行有限的成本效益分析，并且从来不能肯定有限的选择已经包括了最佳的解决办法。除此之外，政府从来没有拥有也不可能拥有完全的权力，随心所欲地设定和推行公共政策。据此，有限理性决策理论认为，现实政策分析和政策决定的选择标准、评估标准不应当也不可能是最佳的（optiming），而应当也只能是满意的（satisfying）或次佳的（second best）。只有建立这样的政策标准，才有可能实现政策理论与政策实践的统一，进而提高公共政策的质量。[?]
如果说理性决策论还是西蒙决策理论的最大的特征的话，那么林德布洛姆的"渐进决策"模式则是从另外一个全新的思维角度来探讨政治决策。
2、林德布洛姆的渐进决策模型的观点
针对理性决策模型的"经典"的问题解决的模式：
（1）面对一个存在的问题；
（2）一个理性的人首先澄清他的目的、价值或目标，然后在头脑中将这些东西进行排列或用其他方法加以组织；
（3）然后列出所有可能达到其他目的的主要政策手段；
（4）并审查每项可选择的政策会产生的所有重要后果；
（5）这时他就能将每项政策的后果和目的进行比较；
（6）因而选出其后果与目的最为相称的政策。[?]
林德布洛姆教授提出了一系列的疑问：[?]
（1）界说政策问题的困难。因为决策者并不是面对一个既定的问题，而是必须指认并明确他们的问题。由于种种原因，在"问题"
是什么这点上有各种争论的余地。没有任何可以通过分析来解决这一争论的方法。因此决策分析就有了一个局限，而决策中的"政治"和其他"非理性的东西"也必需有一个进入决策的时间。
（2）问题的复杂性和不充分的信息。上述"经典"的问题解决模式中的第2步到第6步实际上对一些复杂的问题束手无策，即使采用最新的技术和计算机也是如此。一个明智的决策者并不试图去完成这些步骤。因为澄清和组织所有有关的价值观，排列所有重要的、可能的政策选择，探究每个选择可能产生的无尽后果，然后将每一选择的多种后果同阐述的目标进行比较——所有这些都超越了人类的智能，超越了一个决策者为解决问题所花费的时间和精力，事实上也超越了他所能够得到的信息。另外，作出一个决策也不能不考虑到时间限制和分析的成本问题。
（3）确立目标或价值观的困难。作出一个决策，必然涉及到分析者的价值观问题。每一个人的价值观不可能是相同的。因为价值观无法被经验地证实，终极的主张无论在原则上还是在实际上都是不可能被证实的，因此，分析既无法证明任何人的价值观，也无法命令人统一他们的价值观。更何况涉及到种种不同的利益集团的切身利益，在政策标准上达成一致意见更是一件不可能的事情了。
（4）对政策分析的抵制
人们以冷漠和敌对的眼光来看待政策分析，原因在于决策者在政策分析过程中并不是完全理性的。人类的智慧是有限度的，不可能获得充分足够的信息，决策者在决策时很难将事实和价值分开。
此外，人们不可避免地一直受到那些想操纵他的人发出的大量信息的干扰，受到来自于外来环境的干扰。
另外，组织阻碍了令人满意的分析，组织中的等级差别妨碍了信息交流；通才与专才的竞争播下了互不信任的种子并成为偏见的来源；组织的录用政策可能吸引不了能干的人；提升的基础或许是与组织一致，而不在于有分析技术，等等。
林德布洛姆在对理性决策模型作出挑战性的批评后，提出了自己的解决办法，最初称为"渐进主义"（incrementalism），演变成"渐进调适"的科学（science of "muddling through"），后又修改成断续渐进主义（disjointed incrementalism），名称虽各异，其内涵其实是一致的。林德布洛姆认为，决策的过程只是决策者基于过去的经验对现行政策稍加修改而已。这是一个渐进的过程，看上去似乎行动缓慢，但积小变为大变，其实际速度往往要大于一次大的变革。政策上的大起大落是不可取的，"欲速则不达"，它会危及到社会的稳定。他这样总结道"按部就班、修修补补的渐进主义者或安于现状者
或许看来不像个英雄人物，但他却是个正在同他清醒地认识到对他来说硕大无朋的宇宙进行勇敢的角逐的足智多谋的问题解决者"[?]。
四、对林德布洛姆的渐进决策模型的简单评述
对林德布洛姆教授的渐进决策模型，赞成者有之，反对者也不在少数。毕竟，在摆脱传统行政学和决策科学的理性化倾向上，林德布洛姆的渐进决策模型是一个巨大的进步，他并没有完全否认理性决策分析的价值，而是从实践的角度，发现了一条被传统行政学家忽视的政策分析和决策的新角度。这本身就是一种创造性。这种模型具有重视现实的可行性，注重人们可控制的因素并持续不断的努力改进的特点。这种渐进式的决策模型，不会引起重大的社会动荡，对于中国这样处于改革的与世界接轨的发展中国家来说，具有重要的借鉴意义。事实上，回顾20多年来中国改革开放的历程，经历16年的从计划经济体制到市场经济体制的转变，正是一种渐进式的改革的典范。
林德布洛姆的渐进决策模型比较适合于一个高度稳定的社会，只有在各种社会问题得到比较妥善的解决、民心相对安定、经济持续发展的局面下才能持久地进行渐进式的改革。因此，渐进决策模型的使用就受到了很大的限制。渐进决策模型不能适用于处在社会急剧转型和重大变革的社会，这是它最大的缺点。一旦社会发生骤变，特别是在诸如人口膨胀、资源匮乏、环境污染、社会动乱、战争爆发等政策领域内，渐进决策模型更显得无能为力。有学者批评这是一种"保守的方法"。特别是在具有发达的技术官僚体制的国家，渐进式的决策和改革可能会遇到来自于官僚体制的强大阻力，从而越来越起阻碍作用。在深圳，自从1998年以来关于撤销"二线关"的呼声不断，人大、政协代表数次提案，像《南方都市报》、中央电视台新闻调查等重要媒体的关注和讨论，并没有在"撤关"的问题上得到解决，而仅仅是一些局部的改革，一方面可以看出渐进主义决策和改革需要很长的时间，另一方面也可以看出渐进主义决策和改革遇到的来自于官僚体制的巨大压力。
在运用渐进决策模型的过程中，就存在这样一个困境：是按照部分民众的意见实施较为彻底的改革呢？还是按照各种利益集团或政党之间的竞争实施渐进的改革？只顾来自于媒体的"民意"，而忽视来自于相关利益集团的阻力，改革能顺利进行吗？但是忽视民众的意见，任凭利益集团玩弄政治权术（其结果可能在解决社会问题时采用非理性的方法），那么政府的合法性又在哪里？如何在各种"民意"和相关利益集团进行权衡，达成一种妥协和平衡，正是考验政策
制订者的智慧和能力的时候，这也许就是"公共政策是一门大智慧的学问"的一种解释吧。就我个人所受的苏格兰启蒙运动的影响，是倾向于选择林德布洛姆教授渐进决策模型和渐进主义改革的观点的。