读《摒弃官僚制-政府再造的五项战略》有感
20世纪末期，为迎接世界全球化、信息化、竞争加剧的挑战，摆脱财政困境的同时提高政府效率，西方各国相继掀起了政府改革的热潮制定了一系列改革战略和战术，这场改革直接带动传统公共行政模式向“新公共管理”模式转变。奥斯本的政府再造理论就是在这样的环境中产生，同时此次改革也深刻影响和指导着各国再造、行政改革活动。在继《改造政府》之后，他又写出了另外一本倡导政府再造的理论著作《摒弃官僚制——政府再造的五项战略》。
“政府再造”不是“重组”。再造政府并不意味对政府组织结构框架进行改造。正如本书第l章讨论的那样，政府再造主要是指通过对组织目标、组织激励、组织责任、权力分配和组织文化进行变革，来重构公共组织和公共体制。“政府再造”也不是减少浪费、政治欺诈或权力滥用。再造并非对以前的变革进行效率检查，并列举其变革清单以节约资金，而是要创造一种能够持续寻求高效途径的公共组织。政府再造并不是要除掉花园丛生的杂草，而是要造就确保花园中杂草无处可生的政体。
在这本书中，作者对再造的定义为：即对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能效率，适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权利结构以及组织文化等来完成这种转型过程。政府再造就是利用企业化体制来取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续该和进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。奥斯本认为公共管理的变化有五个基本的杠杆，每种杠杆对应一种战略，而每种战略包含着各种不同的途径或工具，即：
除此以外，作者还提出了政府再造的几个原则：没有新的DNA就没有政治的改革；游戏有五个层次，尽可能多的进行改革；如果希望人们放弃，就得给他们回报。
政府的再造理论对国外的行政改革产生了极大的推动和指导作用，虽然是不同国度，不同的制度环境和文化环境，但是我相信，《摒弃官僚制》即使在今天对我国的政府改革仍是具有指导意义的。这首先表现在，我国目前正在处于新的历史发展时期，市场经济的发展要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。现阶段正在进行的行政体制改革以及新一轮的机构改革的目标也正在于此。而政府再造取向与模式对我国市场经济的发展和行政改革的深化有良好的推动作用。对于在市场经济条件下处理好政府与市场、企业、和社会的关系，完善宏观调控机制，形成新的管理模式，提高政府行政管理效率有重要借鉴作用。其次，必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，改善政府把握大部分公共物品的供给的局面。我国的行政体制改革的一个主要目标是建立起一个与市场经济发展相适应的灵活、高效的政府管理体制，在新的一轮机构改革以及推进行政体制改革的过程中，应借鉴“新公共管理”运动在这一方面所取得的经验。
在吸收政府再造理论精华的同时，也要充分考虑我国与西方发达国家相比存在的差异。
我国仍处在社会主义初级阶段，作为世界上最大的社会主义国家，我国并不适合将由西方发展起来的政府再造理论完全接纳，如何依托我国实际情况取其精华才是我们应该重点讨论的。以带有西式理论背景和实践经历的政府再造理论来改变行政体制僵化问题，如不具体考虑我国社会经济环境背景，可能会起到反作用。在此情况下，如果只进行改革行政体制，成效不大，我国在进行行政体制改革的时候要与政治体制改经济体制改革和社会管理相结合。同时，改革应该是一种渐进式的，春风化细雨的改革，而不是狂风骤雨般，在全国性权威保持的前提下，化存量为增量，逐渐改革。
浅析科层制及其在中国的运用 科层制作为一个术语最初只是用来指政府官员, 随着时代的发展，后来它逐渐用来指一般的大型组织。对现代意义上科层制的系统阐述, 是以德国社会学家马克思·韦伯为代表。韦伯认为科层制是有意识地创造出来的, 是对工业社会中大型而复杂的组织进行行政管理的最有效手段, 可以说它是城市化、工业化和劳动分工的产物。科层制自出现之初，就具有正反两种功能，在一般意义上, 我们把促进适应、协调与控制, 从而提高管理效率的功能, 视为科层制的正功能;而把有损适应、协调与控制, 从而妨碍管理效率的发挥的功能, 视为科层制的负功能。 科层制的正功能体现在，科层制体现了理想的行政管理体系, 它是大规模行政管理的最有效的工具。科层制的基本特征之一是基本职能的专业化和劳动分工，极大的提升了行政管理的效率。并且，科层制中的权力按职务的阶梯方式根据规章而固定地确立, 从而形成固定的等级制度, 组织结构的形状像金字塔，确定了个体的权力与责任,以合乎逻辑和高效率的方式来完成一个复杂的目标, 保证了大规模组织的控制与协调。再者，科层制通过稳定的规章程序运做。在任何情况下,组织中的任何成员都要严格遵循一套抽象的规章制度, 组织成员职务的运作受规则的约束，阐明了对人对事的事本主义标准。事本主义的规章和具体的职责使人们可以预测工作的程序与成果, 从而使组织活动体现出常规性、稳定性以及连续性的特征。此外，科层制体系中拥有普遍性的标准, 量才用人。它使管理者能够公正与平等地对待人和事，保证了组织创造力。还有，在科层制中, 公私分离, 成员具有非人格化特征。由于科层组织中的职务和地位不为占据者所专有, 所以在处理公务时, 要求将私人关系和公务关系严格分清, 不徇私情。综上所述，科层制是一种以正式规则为主的管理方式, 这种组织具有细密的分工和复杂的规章制度, 是现代社会管理的典型方式。具有专业化、权力等级、规章制度、和非人格化等基本特征。科层制面对那些稳定的、可预测的、相对均一的环境是较好的组织形式。在处理日常性的、重复发生的事件上, 科层制是很有效率的组织。
韦伯的官僚制与官僚主义 提到官僚制，很多人都会把它和另一个词联系在一起，那就是官僚主义。或者说，很多人会直接地把官僚制和官僚主义等同。其实，官僚制和官僚主义是不同的两个概念。 首先，从定义上来说，韦伯所提出的官僚制，是指建立在知识的基础上、以行政效率为目标的一种科学理性的现代行政管理体制。而官僚主义则有不同的定义。［1］官僚主义不仅仅是一种思想作风，更是一种组织意义上的、制度性的现象。就像现实主义、浪漫主义这些词一样，官僚主义揭示的更多的是思想层面的东西。但与现实主义、浪漫主义不同的是，官僚主义与组织和制度密切相关。有学者认为，［2］官僚主义是组织和制度在结构上以及运行中的功能性变异。最常见的表现是形式主义、文牍主义、命令主义等。所以，从含义上看，官僚制与官僚主义就是不同的。 18世纪，法国重农主义学者维森特·德·古尔内，首次使用了“官僚制”这一概念。但是，我认为官僚制在古希腊、罗马时就应该出现了，官僚制应与政治相伴相生，是构成政治活动所必不可少的组织基础和运行机制。只不过古希腊罗马时期的官僚制没有显示出严格的组织体系和等级制度。现代意义上的理性官僚制是由马克斯·韦伯提出的，［3］他说，官僚制是现代社会不可逃避的现代性命运。现代官僚制的产生离不开资本主义的发展和社会分工的日益精细、专业。而官僚制也一直发展至今。 对于中国的官僚制，韦伯曾作出这样的评价，中国的官僚制并不是真正意义上的现代官僚制。而事实也确实如此。现代官僚制是建立在法治和理性的基础上，且是社会生产力高度发展的结果。中国的官僚制经历了原始社会、奴隶社会、封建社会和社会主义社会，我们所熟知的是经历了漫长时期的封建官僚制。由于中国特殊的社会文化的影响，中国的官僚制存在着浓厚的人治因素，缺乏现代官僚制应有的理性精神和法治精神。［4］从本质上说，中国的官僚制是剥削阶级思想和旧社会专制衙门作风的反映。［5］有学者认为，科层化所引发的官僚主义和传统的官僚主义十分复杂地糅合在一起，构成了中国当代官僚主义的复杂形态。 我认为，官僚主义是官僚制的衍生品，当官僚制沿着非理性的方向发展时，就会显示出官僚主义的种种弊端。韦伯所提出的现代官僚制虽然讲求科学和理性，但他所说的理性是一种工具理性，过于追求组织的行政效率，弱化了组织成员的独立人格，这样会产生很多问题。［6］就像西蒙所说：“我们发现理性完全是工具性的，它不能告诉我们去哪里，顶多告诉我们怎么去。它是一只供租用的手枪，能服务于我们的目标，无论好坏。”可以说，官僚主义是官僚制在运作过程中出现的失误，是一个很大的漏洞。我们不得否认的是，官僚主义的出现与官僚制有密切的联系。 但是，官僚制却不是官僚主义产生的唯一条件。当我们思考一个事物的产生条件时，往往会联想到这个事物所处的时代背景以及各种主客观条件。官僚主义也是如此，官僚主义的产生有其特殊的社会政治、经济、文化方面的原因。以下，我将以中国为例，对官僚主义的产生条件作进一步的分析。 ［1］《官僚主义现象的组织社会学研究》杨建荣，出自时事观察 ［2］《官僚主义现象的组织社会学研究》杨建荣，出自时事观察 ［3］《官僚制的伦理困境及其重构》池忠军，知识产权出版社，2004年 ［4］《论官僚主义长期存在和难以消除的历史原因》饶学开，广西大学学报，第29卷增刊 ［5］《官僚主义现象的组织社会学研究》杨建荣，出自时事观察 ［6］《基础与困境：现代性视角下的西方官僚制》金太军，顾茜茜，出自《理论探讨》第148期
新公共管理的回顾与检视 新公共管理进入中国之后，对公共管理的研究和实践都产生了重要的影响。这种影响需要从中国国家建设的角度进行反思，当前中国的国家建设处在与西方不同的阶段，通过理性化的官僚制来提供公共物品仍具有关键性的意义。新公共管理运动是发达国家批评现代官僚制的产物，而在一个正在建立现代官僚制的国家引入其理念，结果可能带来公共性的忽视和政府治理的困境。因此，学界应充分认识到中国国家建设的阶段性，了解新公共管理的限度，让公共性回归到公共管理的核心位置，让政府担负其应有的责任。 关键词：新公共管理;国家建设;反思 20世纪70年代以来，在许多发达国家和发展中国家的公共管理领域中，出现了一场声势浩大的以“市场化”为导向的改革浪潮。其主要标志是解除管制、私有化及自由化。从80年代初撒切尔夫人和里根分别在英美的大规模私有化运动开始，这次政府改革波及西方许多发达国家，其中包括加拿大的“2000年的公共服务”、克林顿-戈尔的“政府再造”、澳大利亚的“公共财政管理改进计划”、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公共部门现代化”、葡萄牙的“重大选择计划”等等，新公共管理范式就是在这样市场化的大背景中出现的。
此一范式进入中国后，新公共管理的理念很快就在实践和理论上被中国学者引入到中国的行政管理中，成了中国公共管理学科教材的主流指导思想，另一方面，却对西方公共管理思想中的政治公共性原则避而不谈。在中国语境，“新公共管理”被表述为不仅对于中国公共管理学科具有重要的指导意义，也对我国市场经济的发展和行政体制改革有重要参考价值。在这一过程，也有一些学者对新公共管理模式及其在当代中国的适用性保留看法，并质疑公共性原则的缺失是否妥当。归纳起来有三种观点，第一种观点从法学的角度观察到新公共管理改革大都发生在英、美、澳、新西兰等盎格鲁-撒克逊体系的国家，这些国家主张“利用私法契约来提供公共服务”，而我国作为大陆法系的国家应该寻求法、德式的法治国家的公共管理改革模式，发扬官僚制中的“精密、速度、明确、连续性、统一性、严格服从”等优势因素，构建符合我国国情的政府管理改革模式。第二种观点从政治哲学的视角认为，“对于新公共管理所提倡的价值取向必须进行反思”，“捍卫公共管理的政治公共性，回到公共管理的民主宪政的传统中。”第三种观点是基于管理主义的视角，认为新公共管理“在公共部门采取民营化和签约外包的方式”“可能使合同的执行和责任的追究变得复杂和难以实现”，因此主张用治理理论去应对公共管理所面对的困境。
突破官僚制读书笔记 【篇一：《公共管理学》读书笔记参考书】 年版 2. 《政府未来的治理模式》，［美］Ｂ．盖伊．彼得斯著，吴爱明 等译，中国人民大学 出版社2001年版 3. 《公共选择理论》,缪勒,中国社会科学出版社1999年版 4. 《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，罗森布鲁姆,中国人 民大学出版社2002 年版 著，谭功荣等译，中国人民大学出版社2002版 7. 《新公共服务——服务，而不是掌舵》，［美］珍妮特?v?登哈特, ［美］罗伯特?b? 登哈特著，丁煌译，中国人民大学出版社2004年版 8. 《公共服务的制度建构》，［美］埃莉诺.奥斯特罗姆、帕克斯和 惠特克著，宋安喜、 任睿译，三联书店2000年版。 格莱德著，刘启君等译，河南人民出版社2003年版 10. 《突破官僚制：政府管理的新愿景》，［美］卖克尔．巴泽雷著，孔宪遂等译，中国 人民大学出版社2002年版
11. 《组织行为与公共管理（第三版）》，［美］迈克尔．Ｌ．瓦休等著，刘铮等译，经 济科学出版社2004 出版社2002年版 【篇二：《公共行政学经典著作》教学大纲】 公共行政学经典著作研读 上课时间：周六下午8-10节，地点：艺术中心402室 任课教师： 陈瑞莲教授、84036693 倪星教授、84038593 郭小聪教授、84034978 蔡立辉教授、34251601 对象:行政管理专业博士生 教学目的： 自从公共行政学诞生以来的一百多年的时间内，产生了许多具有代 表性的论著和学说，它们拓宽了公共行政学的研究视野，并直接奠 定了当代公共行政学研究的知识基础。本课程将对公共行政学发展 史中的经典著作进行系统介绍，通过剖析经典著作的方法来学习和 研究各种公共行政学的理论流派，并对之进行批判性的选择和拓展，从而为本学科的知识增长做出贡献。 在教学过程中，通过引导博士研究生阅读文献和课堂研讨等方法， 使他们能够全面了解各种理论流派和经典著作中的基本理论、基本 知识、基本方法，能够弄清各种理论流派之间的区别与联系，从学
官僚制结构和人格 罗伯特·K·默顿 一个正式的、合理组织起来的社会结构必然包括一种经过明确规定的活动模式，从理想的意义上说，在这种结构中。每组活动都与组织目标有职能上的联系。在这样一种组织中，一系列公职与一系列等级制地位结合为一个整体，它们内含着由有限的具体规章严密规定的若干职责和特权。每一种公职都包含着某种特定能力和职责的范围。权威——即从得到认可的地位产生出来的控制权力——本质上从属于公职，并不从属于某一个担任官员角色的个人。官员在预先规定的组织规则框架的范围内进行日常活动。对各种公职之间的关系进行规定的系统包括相当高的正规性，并且明确规定了占据这些职位的任职者之间存在的社会差距。这种正规性可用或多或少有一定复杂性的工作手续程序来证明，它象征着并巩固这些不同官职逐级排列的次序。这种正规性与系统中权力的分配结合为一个整体，它通过对（官员）联系的高度限制可将其与系统模式的摩擦降低到最低限度，组织的规章已经预先规定好了这种模式。这种做法因而保证了其他人行为的可靠性，并且也相互形成了一组稳定的期望。而且，正规性促进了公职的任职者之间的相互作用，尽管他们彼此对对方怀有个人态度（有可能是敌意的）按照这种方式，可以防止上级对下属采取专制行为，因为二者的行为都受到互相承认的一组规定的约束。特别是程序化的方法促进了行为的客观性，并且限制了“个人冲动迅速变为行为的通道”。 官僚制结构 这种正式组织的理想类型是官僚制，马克斯?韦伯对官僚制作了全面的经典分析。正如韦伯所指出的，官僚制包含着明确划分的一体化的活动，它们被看作是内在地存在于公职中的责任。在正式规定中阐明了一种有区别地进行控制和批准的系统。角色的分配是以技术资格为基础进行的，这种资格是通过正规化和非人格化的程序（如考试）确认的。在这个按等级制分配权力的结构中，通过普遍的、抽象的和明确规定的规则控制“受到训练和领取薪金的专家”的活动，这种做法排除了对每一种具体情况提供具体指导的必要性。规则的普遍性要求不断地进行“范畴化”的使用，以明确规定的标准为依据对个人的问题和情况进行分类并按照标准分别处理。纯粹的官僚制官员是由一名上级或通过非人格化竞赛的习惯做法任命的，而不是
突破官僚制 第一周读书笔记： 第一章官僚范式之外 什么是官僚范式：官僚制改革运动遗留下了一些根深蒂固的思想习惯(一些制度上的设计包括等级制行政部门、人事机构即组织惯例)和它们所构成的思想体系在本书中被称为官僚范式。 对官僚范式的挑战：以用户为驱动并且是服务性的，把公共部门转变成更贴近客户，方便客户，有活力，有价值具有竞争力的服务提供者。 另一种理论的形成：关注客户与服务有助于公共部门主管为某些注意的特定问题提供与在官僚模式下得到有很大区别的其他解决方法。（官僚机构与以用户为驱动的机构在人事部门、业务部门和主管之间的关系等问题的看法的对比有很大差异）。 后官僚制是什么：后官僚制时代是一个新的组织时代，它意味着在组织内部和组织周围发生了革命性的变革。在组织内部，组织模型变得多样化和复杂化。搜索在组织外部，新技术时代——特别是信息技术为代表的高科技正在日益改变和调整着各种社会关系。（百度）在行政组织中的行政人员对后官僚制的观点认识会影响其改革与发展。 第二章战略革新的必要性 行政/业务部门之间的日常问题：比如采购不能真正满足业务部门的需求；过分注重经济效益（节约）却适得其反的效果（劳民伤财）；主机构与各分支机构不能很好的协调工作；按计划花钱（预算）本是为了节约却无形中鼓励了浪费的作为等等。 事件要点： 各分支机构的要求得不到满足。 政府服务的价格索要过高。 对管理程序和公众服务的不满日益扩散。 一再出现的麻烦是问题还是现实：
一件事件若被判定成一种现实的话，为解决问题所付出的努力很可能是徒劳无功的。如被当作是问题来对待的话，就会引起足够的重视，事情就终究能得到解决。 现实，而不是问题 官僚制被广泛接受肯定了官僚制的合法性。 政府内部在推行一些好点子是困难的。（政治原因以及组织文化的稳定性都会阻碍） 问题，而不是现实 中央采购部门终将改变其运作方式。 主机构同各分支机构之间频频出现的麻烦不仅仅是一个问题，同时还是一种在将来的某一时期可以得到修正的问题。 可能主义论者的贡献 可能主义论者认为主机构同各分支机构之间频频出现的麻烦是一个问题而并非是现实，并且通过社会现实生活中找到证据来予以证实。 第二周读书笔记 第三章创造策略 1.确定基调：STEP计划（朝着更好的工作努力） 州长的改变：没有直接命令下属官员如何去减少政府开支，而是鼓励他们去改善政府管理。 委员状：首先它主要工作是提高政府的工作质量及效率，而不是仅仅是减少开支；其次，进行改革的主动权主要在雇员而不是外界；再次，成员具有代表性；最后，说服拨款委员会同意节省下来的钱用于统一计划而不是重新分配。 2.导入市场原动力： 双向交流； 资金基础（将服务推销给相应的机构，并创造出高于成本的价值）。
马克思·韦伯的官僚制理论 马克思·韦伯是官僚制理论的奠基人，被称为“组织理论之父”。韦伯首先立足于西方独特理性主义来审视理性官僚制，并通过西方现代官僚制与中国传统制的比较来加以说明。他倡导的官僚制是一种纯粹的、抽象的、标准的的组织形态，他所谓的“官僚制”是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。从纯技术的观点来看，“官僚制”确是最高的组织形式。他所倡导的层级官僚制理论的主要内容就包括了专业化分工、等级制、对法理化规则的遵从以及非人格化等方面。 韦伯认为，作为一种理想的行政组织形式，官僚制具有以下基本特征: 1.合理的分工。工作的专业化便是这种高度明确分工的结果。 2.层级节制的权力体系。官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，形成官僚制中层级节制的权利体系，以保证在组织权力中政令畅通。 3.依照规程办事的运作机制。官僚组织通常要制定一整套规则程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性，保证官僚制组织的合理性、合法性、稳定性和连续性。 4.行程正规的决策文书。有利于下级组织及其成员明确任务权责及规范要求，加强控制，促进组织更加有效、更便捷的实现目标。 5.组织管理的非人格化。在实行官僚制组织中，管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范人的行为的，公务活动中不得掺杂个人情感、偏好等非理性因素，在组织成员之间的公务关系中存在的只是对事的关系而非对人的关系，不考虑任何私情关系。 6.适应工作需要的专业培训机制。官僚制是建立在高度分工和专业化基础之上的，提高其服务数量和质量，从根本上提高组织的工作效率。
.未提交答案的试卷在考试时间结束后将强制提交答案。 一、单选 ( 共 4 小题，总分: 40 分) 1. 新公共管理（new public management,NPM）是（C）年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式。 A.60 B.70 C.80 D.90 2. 以下那位美国总统曾指出，美国可能面临非常严重的财政赤字，但面临的更大的赤字是信任危机。 B A.老布什 B.克林顿 C.小布什 D.奥巴马 3. 以下哪项不属于公共选择理论的主张？ D A.严格界定政府运作的范围，实现有限政府 B.高级行政官员的政治化，使其勇于承担政治责任 C.改革政府体制，将市场机制引入到政府 D.将公共部门分解成以产品为中心的企业化小单位 4. 以下哪部是亚当?斯密的作品？ C A.《理想国》 B.《君主论》
C.《国富论》 D.《世界是平的》 二、多选 ( 共 2 小题，总分: 20 分) 1. 新右派即新保守主义和新自由主义，其核心要素是（B）与（C）。 A.政府 B.市场 C.个人 D.第三部门 2. 据井敏副教授所讲，信息化会对政府的以下哪些方面造成影响？ ACD A.组织结构 B.人员构成 C.行为方式 D.政府形象 三、判断 ( 共 4 小题，总分: 40 分) 1. 充分发展的官僚制会把整个社会变成一架非人格化的庞大机器，使一切社会行动都建立在每个人的公平前提下。（错误） 正确 错误 2. 在西方，过度分工、等级节制、规则主义、文书制度等僵硬的管理方式，严重限制了官员的积极性和创造性。（正确） 正确 错误 3. 井敏副教授认为，如果一个国家的福利制度太过严密、无所不包，也会侵害一部分人的合法权益。（正确）
浅析韦伯科层制理论的结构特征 [摘要]科层制(或官僚制)具有正反两个方面的功能:科层制组织的有效率的正功能和缺乏适应性和灵活性的反功能。因此,重要的是完整地、科学地理解科层制。韦伯提出科层制结构特征有:根据组织目标进行劳动分工并实现专业化,实行等级制原则,建立合法权威。科层制通过稳定的规章程序运作,科层制的职位占有者具有非人格化的理性特征。在我国科层组织有自己的典型特征:权力过于集中、机构重叠、权责不分和组织行为缺乏理性。客观全面地了解科层制基本理论及它的优缺点,对我国企业生产管理有重要的意义。 [关键词]科层制;组织结构;理想类型 一、科层制的科学含义 对于英文Bureaucracy一词,一般译为“科层制”,或译为“官僚制”,两种译法虽然反映了使用者或者“价值中立”,或者“价值偏好”的选择,Bureaucracy这个词是古尔耐在1745年首先使用的。其字面的解释就是“官僚的统治”。官僚制组织理论由德国著名的社会学家马克斯韦伯所创立。韦伯的官僚制组织不是日常意义上的文牍主义效率低下的组织现象,而是指一种理想类型的组织结构的形态及其行为模式。其中,合理合法的权力或职权是官僚制组织的核心要素,以合理合法的权力为基础的官僚制组织是最有效地进行管理的组织形式。现实中许多人仍然把“科层制”与“官僚主义制度”混为一谈,但“官僚主义制度”并不是真正的Bureaucracy 的组织原则和行为规范,而是我国目前各种行政机构中封建主义等级制的残余,或是虽然与科层制的管理形式有关,但体现的是其消极方面的东西。 关于科层制,从不同的学科视角出发,有多种多样的解释。 (一)指一种政治体制类型,19世纪时常使用的一种 它是指一种行政职位为职业文官所占据(把持)的体制,通常这种体制是对世袭君主负责。科层制与代议制政治体制相对应,后者指当选的政治官员对代表大会或议会负责,因此,密尔在其经典著作《代议制政府》中将科层制(体制)视为是代议制(政府)体制唯一严肃的替代物,并且评价了两种体制各自所特有的利弊,它属于比较政治学学科。 (二)第二种源自于马克斯韦伯的著作 韦伯认为,科层制不是指一种政府类型,而是指一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政(管理)体制。尽管科层制发端于普鲁士那样的官僚制国家,但是这种行政(管理)类型越来越盛行于所有的政治体制,不管是君主制还是代议制,甚至是所有承担大规模复杂行政管理任务的组织,如商业企业工会和政党,
收稿日期："##$%#&%"! 作者简介：艾子校’!&(!%)，男，福建师范大学公共管理学院"##*级研究生，主要研究方向为行政管理学。 官僚制：中国行政现代化的陷阱+ 艾子校 ’福建师范大学公共管理学院，福建福州*,###-) 摘要：依据韦伯的“官僚模型”建构的传统政府，受到市场化的经济改革浪潮的强烈冲击，从-#年代末起，西 方各主要国家兴起了一场声势浩大的行政改革运动，并一直持续至今。面对这一全球化的运动，处于社会转型 时期的中国行政改革应作何回应+在对官僚制进行梳理和剖析的基础上， 并对中国自身传统与现状的深层体认之后，该文认为建构与完善现代官僚制是实现中国行政现代化的有效途径之一。关键词：官僚制；行政现代化；建构与超越中图分类号：.#*,文献标识码：/文章编号：!##,%$0#1’"##,)#"%##!"%#* "#世纪中期的新科技革命， 带来社会经济的飞速发展，与新科技革命相伴生的是社会改革的潮流。社会改革的主旋律，在经济领域表现为市场化的经济改革；在政治领域则表现为政府行政的改革或称行政现代化。 行政改革的潮流始于上世纪-#年代末， 传统官僚体制运作下的西方各国政府越来越显得力不从心，一方面既无力自身机构急剧膨胀、财政开支日益加大的困境；另一方面其供给能力的软弱又无法满足公共需求的不断增强。于是，迫于政府机构内部的迫切要求和公众舆论的外部压力，加上私营企业革新成就的示范效应，西方各国政府纷纷掀起以市场化为导向的行政改革浪潮，其中规模较大的改革包括英国的续阶方案、美国的重塑政府、加拿大的公共服务两千计划、新西兰的财政与人事改革和澳大利亚的财政管理改进计划，等等。 在以西方文明为中心的现代文明中，中国只能算 是一个“边缘国家”2!3 。边缘国家容易犯的一个通病是，对中心国家盲目崇拜，以致于模仿照搬。中国新一轮的政府改革在西方行政改革的浪潮中无疑受到极大的影响，从表面上看：无论时间上还是内容上，如职能调整、机构精简、权力下放、人员分流和层级压缩等，中国当前的行政改革与发达国家提出的变革计划，都存在着某种相似性，但是一国政府面临的国情与特定任务构成行政改革的土壤，任何政策、措施与操作都是在这片土壤上结出的果实。就官僚制而言，西方发达国家提出的改造、置换甚至彻底摒弃的观念，能否在理论上立足，又能否成为中国改革的先导，确需我们审慎和深刻地反思。 一 官僚制’4567859689:)，又称科层制，实际上是一种 官僚体系，官僚制是基于“烟囱工业时代”政治、经济和社会条件所形成的一种组织体制，这一重大的社会发 明和创造在产业革命时期产生过巨大的作用。德国社会学家和组织学家马克斯?韦伯从理论上对这种组织的形成进行了系统的总结。 韦伯的官僚制是建立在整个社会“理性化”’;8<=>?8@=A8<=>?)理论上的。他认为，人类社会的发展就是由神秘阶段不断演化到理性阶段的过程，人类的希望正在于理性化。为此，他首先研究了权力的三种形态及官僚制存在的基础。 韦伯认为，任何组织都必须有某种形式的权力作基础。合适的权力能消除混乱，带来秩序，没有适当权力的组织则无法实现组织目标。历史上曾被社会接受过的权力可以分三种，围绕不同的权力类型便形成了不同的组织形式。第一种权力是“传统权力”’B68C=<=>?8@85
新公共管理理论评析 ■杜建卿 [摘要] 新公共管理理论是一种有别于传统公共行政理论的新的公共行政理论和管理模式。本文旨在对新公共管理理论进行全面、客观的梳理。笔者认为新公共管理理论是在传统公共行政的两大理论基础在理论和现实层面接受到了危机，而以公共选择理论为代表的新的经济理论的提出及全球经济一体化的发展对传统公共新政构成了新的挑战的背景下提出的。新公共管理以新自由主义经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，主要包括政府职能是掌舵非划桨、政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理、在行政服务态度上坚持?顾客导向?的价值理念等诸方面的内涵。但对新公共管理的质疑也依然存在，主要包括该理论经济人假设与公共性的矛盾、顾客导向与公民权的矛盾；新瓶装旧酒的质疑以及政府掌舵的困境等。即便如此，长远而言，新公共管理理论和实践的发展将有助于提高公共管理的有效性和促进社会可持续发展。 [关键词] 新公共管理；理论及现实背景；理论内涵；理论反思 [作者简介]杜建卿，男，1990年2月生，云南弥勒人，中央民族大学管理学院2008级行政管理专业，本科生。
新公共管理（new public management,NPM）是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。在当代公共行政理论与实践中越来越显现出其主导范式的地位。本文将就新公共管理提出的理论及现实背景、理论观点及内涵、以及该理论的反思进行系统的梳理及评述，以期对该理论有一个全面、客观的认识和把握。 一、新公共管理提出的理论及现实背景 新公共管理作为一种新的管理模式，它的产生是传统行政管理模式的理论危机以及现实实践过程中的挑战双重合力所导致的结果。 传统的公共行政是建立在由伍德罗〃威尔逊提出并由古德诺系统化的?政治与行政二分?理论以及由马克斯〃韦伯提出的?官僚制?理论之上的。政治-行政二分法理论认为，政治与行政是可以分开的，政治负责政策的制定，而行政则负责执行。依据这样的理论预设，公共行政便可建立一套科学、最佳的管理和组织原则。韦伯的?官僚制?理论是在政治-行政二分法的影响下，为追求公共组织的高效率，构建的一种非人格化、制度化的官僚制管理模式。这种管理模式一方面由于将复杂的社会现象简单化，适应了工业社会发展的需要；另一方面，促使政府管理进入科学化，有效解决了当时政府的腐败问题，又提高了政府管理的效率。 两大理论作为传统公共行政的理论基础，其提出具有跨时代之意义，以此理论为基础的传统公共行政模式较之以前的管理是一个重大的进步，自其产生以来，已逐步成为世界上绝大多数国家公共行政的基本模式。但由于其本身存在的内在理论缺陷，在其形成后不久就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。 对政治—行政二分法理论的批评主要集中在其二分理论在实践中的不可行。行政学者罗伯特?达尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的?政治与行政二分?实际上是做不到的，传统行政模式的不切实际之处就在于，政治与行政必然是相互关联的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。此外，面对于韦伯的?官僚制?理论，学者们也认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。同时，以这种程式化、固定化的方式应对丰富而不规则世界，必然导致了各种现实的冲突与压力。从上世纪70年代开始，传统的公共行政近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，政府面临着日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心等。 而在这一理论基础本身存在缺陷而招致批评的同时，经济和社会领域出现了一些新的变化及特点，新的经济理论的提出及全球经济一体化的发展在新的层面上对传统公共新政构成了新的挑战。 首先，经济理论新变革的出现。二战后的西方各国政府所普遍采用的是凯恩斯主义的主张，政府对社会生活实行全面干预。但当这只?看得见的手?获得巨大成功时，?政府失灵?也表现得同样明显。公共选择理论认为，失败的是政府而非市场，解决公共管理的危机之道便是减少政府的职能，尽量交由更有效率的市场来调控货品和服务的供应，以达到最有效率的资源配臵。由此，他们认为市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制，只有将?经济效率?奉为最高标准，通过市场这只?看不见的手?的作用，才能使众多自利的个体走到一起，
第十一章行政组织学习 教学重难点： 1、行政组织学习的含义与特点 2、行政组织学习的重要性； 3、行政组织学习的障碍； 4、行政组织学习的改进 一、行政组织学习的含义与特点 行政组织学习是以行政行政组织为主体，是指行政组织为应对环境变化，提高治理能力，进行的系统化、持续的集体学习过程，行政组织在这一过程中通过各种途径和方式不煤田民获取知识，在组织内传递并创造出新知识，从而带来行为和组织绩效的多方面改善以及组织体系的不断完善。 行政组织学习的特点包括： 第一，行政组织学习是一种集体学习； 第二，行政组织学习是一种系统化、持续的过程； 第三，行政组织学习是应对环境变化、提高行政组织治理能力的学习过程 第四，行政组织学习可以带来行为和组织绩效多方面的改善； 第五，行政组织学习有助于促进组织体系的不断完善。 二、行政组织学习的重要性 1、能提升行政组织成员的素质。 2、能促进学习型政府建设。 3、顺应全球化、信息化浪潮对行政组织环境的置换； 4、有利于创造面向民众、公务员和世界的“生态政府” 5、促进行政组织系统开放化和行为的社会整合能力 三、行政组织学习的障碍 1、组织结构缺陷 行政组织在组织结构上最大的特点就是官僚的专业分工与层级节制。这种官僚的专业分工使行政组织有各自专属的知识领域，这种封闭式的知识管理不利于知识传播和承续。 2、盲目 盲目指组织无法感知外界变化或机遇，对于外界变化的盲目，将导致组织学习无法正常开始，使得组织始终在原地徘徊，也无法适应环境变化。 3、舍本逐末 行政组织的官僚制特性，使得组织在解决问题的过程中，往往只能采取舍本逐末的做法，以尽量不触及现有的组织制度或体制。 4、辅助设施不足 没有好的信息管理途径，组织学习缺乏一事实上的信息共享和更新的平台，也难以保证信息的完整性、准确性，组织学习需要一个开放的信息环境，辅助设施的不足极大地妨碍了组织学习的进一步开展。 5、缺乏合作 工业社会的行政组织以官僚制为基础，在不同地域、不同专业的组织都有着自己独特的文化和知识体系，这样，组织之间人员的交流便很难达成，组织学习也难以进行。 6、传播失效
科层制 - 定义 科层制又称理性官僚制或官僚制。他是由德国社会学家马克斯·韦伯提出。 科层制 - 起源 科层制一词，最初只是用来指政府官员，后来逐渐泛指一般的大型社会组织。1775年，古尔耐首先使用了这个词。他把既指办公室又指写字台的“bureau”和来自希腊语的动词“统治”（to rule）连用，指官员的统治。古尔耐把官员手中日益发展的权力称之为“官僚病”（bureaumania）。法国小说家巴尔扎克把科层制看作是“由侏儒行使巨人的权力”。在一些学者那里，科层制一开始就是一个贬义词，是同红图章、低效率和浪费联系在一起的。一些学者则从另一个极端来看待科层制，认为科层制是人类设计出来的最有效的组织形式，是认真、精确而有效率的一种行政管理典范。 科层制 - 不同的学科视角的定义解释 政治体制类型 是19 世纪时常使用的一种。它是指一种行政职位为职业文官所占据(把持) 的体制通常这种体制是对世袭君主负责。科层制与代议制政治体制相对应后者指当选的政治官员对代表大会或议会负责。因此。密尔(J ·s ·Mill) 在其经典著作《代议制政府》中将科层制(体制) 视为是代议制(政府) 体制唯一严肃的替代物并且评价了两种体制各自所特有的利弊。它属于比较政治学学科。 源自于马克斯·韦伯的著作 韦伯认为科层制不是指一种政府类型而是指一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政(管理) 体制。尽管科层制发端于普鲁士那样的官僚制国家但是这种行政(管理) 类型越来越盛行于所有的政治体制不管是君主制还是代议制甚至是所有承担大规模复杂行政管理任务的组织如商业企业、工会和政党等等。这种解释一般属于组织社会学它旨在理解现代社会中组织的最为一般的特征和类型。 源自于公共行政(管理) 学
电子政务对官僚制治理模式的创新 周艳玲 （北京化工大学文法学院，北京100029） 摘要：官僚制作为一种治理模式，适应了工业社会的发展要求，以其稳定、技术和效率优势得到了充分发展。但是，随着全球化进程的加剧，我国传统官僚制治理模式体现出越来越多的弊端。一方面官僚制的理性精神、法制精神、科学精神不足；另一方面官僚制又表现出过剩。电子政务从多方面改革着传统的官僚制， 实现了政府治理模式的重塑。关键词：官僚制；治理；缺陷；电子政务；重塑中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1002-3240（2011）08-0044-04 收稿日期：2011-07-06 作者简介：周艳玲（1966-），女，内蒙古人，博士，北京化工大学文法学院副教授，研究方向：社会发展研究。 社会科学家 SOCIAL SCIENTIST 2011年8月（第8期，总第172期） Aug.,2011 （No.8,General No.172） 【政治文明与构建和谐社会】 随着科学技术的发展，全球化进程的加剧，我国 官僚制治理模式体现出越来越多的弊端。 电子政务推崇的网络信息技术对政府变革具有积极作用，引起了人们对韦伯理性官僚制的反思。电子政务从多方面改革着传统的官僚制，实现了政府治理模式的重塑。 一、行政治理中的官僚制 作为一种成熟的组织制度，现代官僚制起源于十七八世纪工业化初期的西方国家，是伴随着西欧民族国家的诞生而兴起发展的。德国社会学家马克斯·韦伯对官僚制组织理论作了精辟论述，奠定了现代组织理论的基础。官僚制又称科层制，是指一种以分部———分层、集权———统一、命令———服从等为特征的金字塔型组织结构[1]。它是在吸收了科学管理主义思想，以专业分工、科层结构、制度严格、权责分明等为基本特征，并建立在理性基础之上的稳定的、正规化的组织管理制度，同时也是整合国家权力的重要工具，其所体现的是科学精神、法制精神与理性精神，是 一种高度理性化的组织模式。所以韦伯提出的官僚制 又被称为理性官僚制。韦伯盛赞官僚体制的行政治理是“实施统治形式上最合理的形式”，各个领域里(国家、教会、军队、政党、经济企业、利益集团、协会、基金会等等)现代团体形式的发展，一般都与官僚体制的行政管理的发展和不断增强有关。[2]理性官僚制作为一种治理模式，适应了工业社会的发展要求，以其稳定、技术和效率优势得到了充分 发展，较之于旧的行政体制，它是高效的，在相当长一 段时期内，的确发挥过巨大的作用。 但是，随着时代的发展，尤其是20世纪70年代以来，知识经济不断发 展，社会原有的政治、 经济及其运行方式发生了巨大的变化，一度取得显著成绩的官僚制面临着前所未有 的冲击，官僚制的弊端日益显露，人们纷纷将各种 “官僚现象”视为官僚制治理模式运行的必然后果，认为官僚制过剩，所以，“摒弃官僚制”、“再造政府”成为西方行政改革浪潮中强劲的呼声。中国行政由于受传统 文化的惯性、 中国古代官僚制的延续、苏联集权式官僚体制的借鉴与移植等影响，使中国官僚制从一出生就打上了双重印记，既有偏离西方官僚制的理性轨道———官僚制不足的印记，又有西方官僚制共有弊端———官僚制过剩现象。因而我国的行政改革，不能简单地吸收或摒弃官僚制，而要结合我国的实际情况，找出现有官僚制治理中存在的问题，建立适合我国国情的官僚制治理模式。 二、我国官僚制治理存在的弊端（一）形式合理性欠缺，理性精神不足 现代官僚制的精神与价值取向就是理性，韦伯根据事物的因果关系将理性化分为实质合理性与形式 合理性。 所谓实质合理性是指一种关于不同价值之间的逻辑关系判断，它指涉着价值，是依据结果和目的
公共事业管理专业必读书目 1．马克思、恩格斯：《共产党宣言》 2．恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》 3．列宁：《国家与革命》 4．《毛泽东选集》 5．《邓小平文选》 6．毛寿龙：《西方公共行政学名着提要》，江西人民出版社，2006年版7．陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社，2000年版 8．李文良：《中国政府职能转变报告》，中国发展出版社，2002年9．《国外公共行政理论精选》彭和平编译中央党校出版社 10．《公共行政与公共管理经典译丛》中国人民大学出版社 11．张国庆：《行政管理中的组织、人事与决策》北京大学出版社 12．陈振明：《政策科学》中国人民大学出版社 13．林成顺：《管理信息系统》中国人民大学出版社 14．易纲海闻：《公共财政学：理论与实践》上海人民出版社 15．李建民：《人力资本通论》上海三联书店 16．俞可平：《治理与善治》社会科学文献出版社 17．张康之：《公共行政中的哲学与伦理》中国人民大学出版社 18．王乐夫：《中国公共管理理论前沿》 19．施九青、倪家泰：《当代中国政治运行机制》 20周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999年
21．任晓：《中国行政改革》，浙江人民出版社，1998年 22．中国行政管理学会：《中国行政管理简史》，人民出版社，2002年 23．陈振明：《竞争型政府:市场机制与工商管理技术在公共部门管理中的应用》，中国人民大学出版社，2006版 24．唐娟：《政府治理论》，中国社会科学出版社，2006年版 25．蔡立辉：《电子政务：信息时代的政府再造》，中国社会科学出版社，2006年版 26．王乐夫：《中国公共管理理论前沿》，中国社会科学出版社，2006年版 27．国家行政学院，国际行政院校联合会：《中国行政改革：政府的责任性、回应性和效率》，国家行政学院出版社，2004年版 28．张尚仁，杨翟：《政府改革论纲》，国家行政学院出版社，2005年版 29．句华：《公共服务中的市场机制理论、方式与技术》，北京大学出版社 30．沈亚平，吴志成：《当代西方公共行政》，天津大学出版社，2004年版 31．刘立户：《全面质量管理》，北京大学出版社，2004年 32．任进：《政府组织与非政府组织——法律实证和比较分析的视角》，山东人民出版社，2003 33．世界银行：《1997世界发展报告：变革世界中政府》，中国财政经济出版社，1997年 34．刘熙瑞：《》，中共中央党校出版社，2004年版 35．谢庆奎：《当代中国政府与政治》，高等教育出版社，2003年 36．亚里士多德：《政治学》 37．洛克：《政府论》
科层制的弊端 Tarys 科层制的主要特征有如下六点:一、内部分工,且每一成员的权力与责任都有明确规定; 二、职位分等,下级接受上级指挥;三、组织成员都具备各专业技术资格而被选中;四、管理人员就是专职的公职人员,而不就是该企业的所有者;五、组织内部有严格的规定、纪律、并毫无例外地普遍适用;六、组织内部排除私人感情,成员间关系只就是工作关系。从以上六点特点中,我们可以大致瞧到科层制的制约与弊端。 韦伯的科层制无论在理论上还就是在现实应用上, 都招来一系列非议。在现实生活中, 大多数的科层制组织达不到这种理想状态。科层制在运作过程中还存在许多弊病。诸如科层制官员过于冷漠的工作态度、严格的权威程序结构干扰与妨害了组织信息的沟通与有效传递, 以及繁文缛节的仪式等等。科层制的功能表现出两重性特征, 既有积极的方面, 也有消极的方面, 即负功能, 主要体现为官僚主义的特征。官僚主义不就是一种组织结构, 不等于科层制, 官僚主义就是在科层制的负功能的基础上发展起来的, 就是由于管理不善而造成的组织活动偏离目标或组织功能失调的现象, 它就是管理制度的一种弊病, 也就是科层制中的管理人员一种普遍的毛病。主要表现有: 一,形式主义。科层组织内部各级结构、各种人员的职责、权限、活动方式等都就是由一套严格的规则与章程来限定的, 组织成员在组织内部的一切行动均需严格按照组织的规章制度来进行。由于过分强调照章办事, 使组织成员的行动长期受到规则的限制, 久而久之, 组织成员就变得墨守成规。当人们专心注意各种规章与程序时, 她们将忽视这些规章与程序当初建立起来的理由, 而将遵守规定变成其目的, 呆板地遵从已经建立的规定, 容易令人无法了解与应付新的情况与问题, 而变得毫无弹性, 组织的目标与效率反而可能因此丧失。组织人因循守旧、谨小慎微、眼界狭窄, 缺乏主动性与创造性。这就是典型的形式主义的体现形式。形式主义影响组织工作效率的进一步发挥与提高。 二,本位主义。分工就是推动社会发展的重要因素, 也就是科层组织形成的重要原因。科层组织强调分工的明确性, 每个岗位上的官员、职员都有按法律及行政法规所确立的固定的职责与权限。管理权限的明确分工虽然有利于各司其职,但就是也会造成彼此协作上的欠缺, 出现事不关己, 高高挂起的现象以及形成踢皮球的作风。这种形式本位主义与宗派主义, 会大大影响组织内部成员的凝聚力与组织效率的提高。 三,文牍主义。科层组织就是建立在一系列规则基础之上的, 就是依规则而运行的。对组织内部的各级机构设置, 各类成员的职责、权限、活动方式都有一整套严格而具体的成文规则。然而, 任何规则都有例外, 为了应付例外情况, 就需要制定新的附加规则, 而新规则还会有例外, 还须制定规则。如此下去, 规则就会越来越多, 就会出现文牍主义、繁文缛节等弊病。韦伯认为, 科层组织不仅记录人们所采取的行动以及由此产生的结果, 而且也记录已有的政策与方针, 还仔细保存构成经济制度的规章与条例。所有这一切都构成了档案。这些档案记录并正式表达了每个职务所规定的合法定义, 它们也把某种无人格与僵死的成分带进了办公室的管理。由于文牍主义与繁文缛节对规则、条例与政策框框的过分强调, 束缚了人们的手脚, 限制了组织成员的主观能动性的发挥, 窒息人的主动性与创造性。 四,忽视个性。科层制的专业化特点, 把工作人员限制在一个局限性很大范围内, 使她们与她们行动的结果隔离开。进行高度专门化工作的人瞧不到组织的大目标。科层制由于否定了成员的个性与感情以满足组织的要求, 这会使她们成为仅就是齿轮上的齿牙。整体机构