浅析公安行政管理改革与发展
——基于宪政的视角
〔关键词〕
公安管理改革与发展宪政人权人性化执法监督制约机制警察权职能转变和服务型政府
〔摘要〕
公安行政管理改革不仅是政府职能转变的重要路途之一，同时也是宪政理念下政府必须要思考和作为的问题。纵观当今中国现状，无论是经济体制、教育文化还是法治社会的建设，无不进行着深刻的变革，而公安行政管理的改革都与这些改革息息相关。任何政策的执行都是通过执法去实现的，而政府的公安管理职能在其中扮演着无可替代的作用。
主要发达国家改革趋势和背景
随着经济发展和社会进步，在宪政国家中公安行政管理的改革也处于逐步发展、不断完善的过程。如美国改革的重点在于人力资源、竞争性采购、电子政府和预算上，且改革主要是在联邦政府这一层级上进行的；英国改革的重点在于提高政府的服务和整合政府部门和层级之间的关系，起终点在于地方政府的绩效评估的具体步骤和措施；澳大利亚表现突出的则在于公私合作与财政制度的变革，并且其改革是由
地方引导中央而展开的。但是透过这些现象，我们又可以看出改革的共同性，如在目标、过程、手段等方面，都体现了新公共管理理论的基本取向和要求。
时代在变，观念也需要变。创新是在时代发展、变化中生存的必须，发展需要创新，没有创新就不可能有发展。当前社会日新月异，各个为社会服务的部门和机构就需要与时俱进，开拓创新，在的新形势下，迎难而上，随社会的转型，公安事业也应该持续发展，如何寻找一条与时代同步的改革思路，是公安管理的一个新课题。
本文基于宪政的视角，从以下四个方面浅要分析公安行政管理改革与发展的必要性和操作性。
一、公安民警人性化执法和文明执法，是以人为本的贯彻也是公平正义的体现
人性化执法作为一种新的执法理念，已成为行政执法工作中最热门的话题。所谓?人性化执法?就是执法者依照法律法规规定，依靠?人性化?管理，在尊重当事人合法权利的前提下，处理好执法者与执法对象地位的关系，依据合法的程序开展执法活动。
首先，人性化执法是文明执法的需要，也是公安部门所大力倡导的执法方式。人民警察是国家重要的执法力量，执法是法律赋予人民警察的重要职权，警察执法关系着党的执政地位、国家的长治久安、人民的安居乐业;关系着法律的
实施和法制的权威;关系着社会秩序与公正;关系着民众的权利与自由。警察执法的终极目的是保障人权和维护社会良好秩序，如果人权得到了充分的保障，那么社会秩序也将会有良好的状态，这也是宪政国家下的必然行政理念。
其次，党的十八大以来习近平总书记深化和强调的群众路线，也是人性化执法和文明执法的形势依据。牢固树立立警为公，执法为民的理念。第一，公安民警要认真履行职责，树立做好本职工作就是真正为人民服务的思想。在执法工作中要文明礼貌、感情饱满，尽可能耐心、周到、细致地做好本职工作，重视人的本性需要。要爱岗敬业，依法严厉打击各种刑事犯罪活动，严格治安管理，保护国家、集体的财产安全和人民群众的切身利益，努力完成法律赋予的各项任务。第二，公安民警要服务于全党和现代化建设的大局，加强和改革治安行政管理工作。在人民群众的生命财产安全受到侵害或处于危难的时候，要积极给予救助和保护，积极参加社会救险和救急活动。良性互动，密切警民联系，改善服务态度。公安部部长孟建柱指出：?构建和谐警民关系，是我党的根本宗旨和对公安工作的本质要求，是新形势下做好稳定工作的根本保证。?无论是从过去、现在还是公安工作将来发展来考虑，公安机关一时一刻也离不开广大人民群众的支持。构建和谐警民关系，就是要继承和发扬公安机关的优良传统。人民群众是公安工作最直接、最客观、最公正的
评判者，因此，公安民警在执法形象、服务态度、服务形式等方面应更加亲民、爱民。
二、以孙志刚事件为例，研究界定警察的核心职能和自由裁量权
绝不能出第二个孙志刚，这不仅是广大公众的基本共识，同时也是学者们呼吁构筑当今合法化有序化保障人权的警察权的呐喊。孙志刚是个大学生，他在广州街头散步，因没有暂住证而被送入收容所在那里被活活打死。乍一看是我国收容制度的严重不完善，甚至收容遣养制度被屡屡诟病为恶法，但有很多是关于警察权的思考，因为警察的核心职能是维护社会安定和保障人权，但是孙志刚事件再次证明当一个警察的自由裁量只受到自己意志判断是十分危险的。首先，孙志刚仅仅是因为?长得像?闲散人员而被警察带走。其次，警察带走他并不是因为他有违法的举动或者警察有合理的怀疑，而是没有身份证。也就是说，警察随意走近一个在街上正常行走的公民，在没有任何合理怀疑的情况下让他出示证件证明自己的存在。此时此刻，一个生命存在的理由及其合法性，完全有赖于一张小小的卡片。如果恰巧没有这张卡片，那么一个人的自由乃至生命，就要受到严峻威胁。
所以，界定警察的核心职能和自由裁量在这里显得尤为重要。必须有待进一步立法或者完善警察法来保障人的基本权利，包括公民的沉默权和拒绝出示证件的自由。试想，一
个公民自己没有任何违法行为，为什么没有权利和自由保持沉默？面对一个警察在没有合理怀疑的前提下盘问自己，公民为什么不可以拒绝警察的盘查？只有当警察认为确有合理怀疑和证据支持的时候，才有权对怀疑对象进行盘查。但是，警察在行使这项国家权力时候，必须有相对应的法律责任和纠错机制。孙志刚是被误解了，但是孙志刚不仅没有释放，而是被收容所的人打死了，根本原因是没有追责机制和严格的国家赔偿制度。如果警察发现自己的执法有误对公民造成了损害，那么警察和所在的职能部门就要承担赔偿责任。只有这样，公民在面对警察时候有权利说?我没有违法，我不想告诉你我是谁。如果你认为我违法请指明，如果你要盘查我请说明理由，一旦冤枉了我就要道歉和赔偿因盘问带来的损失。?这不仅是一个立法完善问题，更重要的是市场经济下对流动人口的公安管理的拷问。宪政理念之一就是尊重并充分保障人权。新时期之下构建有限政府和警察权，十分有必要制定更多的实际举措加强对人权的保护。
三、强化公安行政执法监督，形成良性全面的国家社会监督制约机制
我国执法监督环节面临很多问题：执法监督体制不尽合理；执法监督制度不够健全；监督不力惩处不严；监督主体独立性、权威性不强等等，都在无形的影响监督实效。另外，社会监督、民主监督的力度也不大。应当进一步健全警务公
开制度，增强公安行政执法权运行的透明度，进一步完善舆论监督机制，正视新闻媒体的特殊舆论监督功能。近几年在党的十七大、十八大报告中都明确提出要：?确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。?对公安行政执法权力而言，必须采取各种有效措施，建立健全警务信息公开制度，提高公安执法工作的透明度，以确保权力的正确行使。警务工作直面群众，社会公众对公安行政执法最有发言权。?让群众来监督批评，只有好处，没有坏处?。只有不断完善公安行政执法监督机制，加强对公安行政执法监督，才能有效遏制公安行政执法违法乱纪行为；才能有效预防和打击人民警察贪污腐败现象；才能确保公安行政执法走上?有法可依、有法必依、执法必严、违法必究?的法治轨道；才能早日实现依法行政、建立社会主义法治国家的历史任务。
恩格斯曾说：?文明国家的一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的‘权威’，但是文明时代最有势力的王公和最伟大的国家要人或统帅，也可能要羡慕最平凡的氏族首长所享有的，不是用强制手段获得的，无可争辩的尊敬。后者是站在社会之中，而前者却不得不企图成为一种处于社会之外和社会之上的东西。?因此，在强调?警民共建，警民一家?的同时，不应忘记?警察?一词的?统治管辖?之意，而这种统治管辖所依靠的，绝不是强大的权威，还应当是对社会中个人权利的关怀。警察权
不能?处在社会之外和社会之上?，而应当被臵于法治之下和宪政之下，受到适当的约束。唯有如此，社会才能安定团结，国家才能长治久安。网络时代中的媒体网民的舆论监督的本质就是一种社会监督，是公安行政的有效监督方式之一，能够更好的保障公民的知情权和监督权更好的促进公安机关依法行政和合理行政。
四、充分借鉴美国等发达国家之警察行政权的优秀成分，依法逐步完善中国的警察制度
政府及相关职能部门应积极协调，努力营造良好的执法环境。
一是强化警察组织经费保障。充足经费供应并不能解决警察执法中的全部问题，但是没有足够的经费支撑，警察依法履行职责显然无法指望。经费不足，会限制警察职能作用的发挥，诱发警察滥用职权的?创收?行为，削弱警察组织的内部凝聚力。经费不足还能导致其他一系列的问题，比如会让警察执法权的滥用，通过?以罚代管?来进行经费上的?创收?成了基层行政单位的诟病。因为“以罚养警”严重违背立警宗旨，与依法行政、严格执法的法治要求背道而驰。国家成立公安系统，组建警察队伍，根本目的和宗旨是为了打击违法犯罪、保护老百姓生命和财产的安全，维护社会安定。看来，真正落实公安机关经费保障法律制度，还需要一些配套的制度和措施。在这里，强化警察组织经费的改
革就显得尤为重要而必须放在突出位臵来抓。
二是明确警察组织的职能定位。中国目前尚处于社会转型的发展阶段，一些社会矛盾在短时间内凸显且缺乏有效的解决办法，政府的一些做法很容易使公众产生?警察万能?的错误印象，警察常被动地臵身于各种矛盾的涡旋中。各级地方政府将公安机关作为社会稳定的灵丹妙药，把城市拆迁、收税、城市市容市貌治理甚至计划生育等大量非警务工作交由公安机关办理，这些?分外事?把警察推到公众的对立面，损害了警察形象。?有困难找警察?等提法与做法也使公众认为凡事可以找警察，而现实生活中中有些问题确实非警力所能处理，由此引起公众不满也是警民关系紧张的一个重要原因。警察的主要职责可以理解为严格执行法律。
三是改善警用装备配置，夯实警察整体战斗力。警察整体战斗力的建备，并不是为了与公民为敌，而是形成一种普遍存在的社会整体安全感，也是保护警察生命健康的必要措施。2009年乌鲁木齐7〃5暴力事件中牺牲了六名公安干警，这样的沉痛教训已经足够深刻：在危机时刻，警察应当有充足和顽强的战斗力。另外还有国外的警察培训制度、经费管理制度等先进制度，这些都对我国公安行政管理的改革有着深远的借鉴意义。但是警用装备有不可滥用，警用装备必须是应用在维护社会安定、保障国家和人民生命财产安全的地方。《中华人民共和国人民警察法》第一条：警察正确使用
警械和武器，有效制止犯罪行为，是为“维护公共安全和社会秩序，保障公民的人身安全和合法财产”。1985年，联邦最高法院在田纳西诉加纳案一案中宣告“重罪脱逃犯法则”违背了宪法第十四修正案。最终确立了只有在警察有合理理由相信嫌犯对警察或第三人的身体或生命已造成伤害，才能开枪的“生命威胁”原则。而在我国最近发生的广西警察?酒后枪杀孕妇?事件就是一个例子。必须建立起完备的法律法规和制度，去规范警用装备的使用，真正让警察成为国家和人民的卫士。
四是建立健全严密警察执法监督体系。为了规范警察的执法行为，防止权力的滥用，美国警察管理中通过多种形式对警察执法行为进行制约和干预，使警察执法的权力受到必要控制。
一是来自法律的规制。首先是美国的宪法为警察执法确立了程序规则，有效地限制和防范警察执法权的滥用。其次是联邦最高法院通过判例的形式确立的诸如非法证据排除规则、拦阻与搜拍权限等法律规定较好地规范了警察就搜查、扣押、讯问等权力的行使。此外，还有诸如拘押嫌疑人讯问前必须及时通知其监护人或律师到场、无搜查令不得随意进入任何单位及私人空间、实施特殊侦查手段必须由检察官或法官签发许可令、办案警察无权自由出入嫌疑人羁押场所、不得威胁或诱导任何无作证义务的公民做证人等规定使
警察执法行为得到了较好的规范。
二是来自行政权的干预。根据美国法律规定，司法部依据《暴力犯罪控制和执法法案》，有权对侵犯公民权利的警察机构或警察采取起诉等行政干预措施，及时防止和纠正警察执法过程中违法或错误行为。
三是来自内外部的执法监督。执法机构自身通过完善执法规范、科学的绩效考评和督察部门严格的问责机制等形式对警察执法进行全方位的监督考评；其次，通过警务公开等形式接受更有权威的联邦和地方议会议员及号称“二政府”且无孔不入的媒体工作者全天候监督，从而确保警察执法行为的廉洁、高效和规范。
参考文献：
1、邓子滨《斑马线上的中国：法治十年观察》法律出版社
2、石子坚《美国警察：管理体制与执法规范》中国人民公安大学出版社
3、徐文星《警政革新与警察裁量权之规范》法律出版社
4、于兆麟《当代公安管理学》中国人民公安大学出版社
5．许新源《公安学基础理论》中国人民公安大学出版社
6、肖凌、段学红《行政管理学概论》高等教育出版社
7、周叶中《宪政中国研究》武汉大学出版社