第10章公共管理策略
10.１战略管理
２１世纪公共部门面临的环境越来越只存复杂性、动荡性和多元性的特征。出于影响公共部门运作的最大因素涉及公共部门与外界环境的互动问题，而非仅仅是内部管理问题，因此,战略管理日益受到公共部门的重视。
对于公共部门而言，战略是其发展总目标的表现形式,它涉及到一定时期内带动全局的方针、政策与任务，它决定着一个部门在一定时期管理的方向和所要达到的目标。它对组织政策的制定、组织结构的调整、资源的配置均发生广泛的影响。公共管理与传统行政的一个重要差异便在于强调战略管理的重要性，正如波兹曼和史陶斯曼指出的那样：“当代公共管理与传统行政有些不同……主要差别是公共管理如果要成功的执行话,不可避免的需要对战略的直觉……就某种程度而言，公共管理是组织外在环境的管理,公共行政则必须在组织内部的系络”。
一、战略与战略管理
战略(ｓtratｅｇy)一词，最早起源于军事领域,意指赢得战争胜利的目标，相对于战术或策略（tactiｃs)而言,策略意指赢得局部或某—战役的低层目标。战略一词后来被运用于管理领域，在一般管理领域,战略就是一个组织的总目标,它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术、而策略则是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。
对战略管理，人们认识的角度也不尽相同。有的学者从过程论的角度去界定战略管理,认为:“战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程”。(Thompsｏn,J.1995)有的学者从战略决策的角度界定战略管理,认为战略决策通常指四种情况:
(1)将对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活动;
(2）将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动；
(3)关注组织目标以及发展方向的战略选择；
(4)促进战略的有效执行。（Isｓac-Hｅnry，Ｋｅste 19９9，6２)
一般而言，战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境,以集中组织的努力,达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。
此外，欲理解战略管理，尚需区别三个概念和问题：
战略管理与非战略管理。行政学家夏夫里茨和鲁塞尔认为战略管理途径与非战略管理途径有以下几个方面的差异：
（1）战略管理认定未来要达到的目标(愿景陈述)；
(2)具有目标达成的时间框架；
（3)有对当前组织环境，特别是组织能力的系统分析；
（4）有对组织环境的评估;
(5）比较各种备选方案后选择一战略,以求目标的达成
（6）围绕这一战略整合组织的努力与行动。
战略管理与战略规划。战略规划在管理领域流行于20世纪6０—70年代,在80年代以后逐渐被战略管理所取代。更重要的是，战略规划仅是战略管理的—个组成部分，并不涉及战略的执行与评估问题、如果将战略制定、执行与评估结合在一起,便构成完整的战略管理过程。
战略管理与功能管理。战略管理看重战略目标的实现,而功能管理强调做何事的内容以及具体的目标,功能管理偏重于组织内部各单位功能的整合，强调内部管理。战略管理强调外部管理，强调长期、整体目标的实现。
二、战略管理的基本特征
基于上述认识，我们可以看到战略管理具有以下特征:
（1）战略管理是未来导向的。战略管理为组织未来的发展设立愿景,规划蓝图。从某种意义上来讲，战略管理是在一个组织的现在和未来之间架起桥梁。通过战略管理，组织管理及组织成员理解了组织的愿景、使命、目标。
（2)战略管理着重于较长远的、总体的谋略。战略管理通常涉及或关注组织发展的总体的格局，也就是讲战略管理关注全局或非局部，关注较长远的利益而非当前利益。
(3)战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。战略管理的一个基本宗旨便是利用外部机会（extｅrnal ｏpportuｎitｉｅs)和化解成回避外部威胁(exｔe ｒｎaｌｔhrｅat）。也就是说,它关注的是组织外部环境，如政治、经济、社会、文化、人口、技术、国际竞争等方面的变化对组织发展的影响。由于机会和威胁往往是在人们的控制之外，故称之为外部机会与威胁。战略管理就是外部环境的管理，即识别、监视和评估外部机会与威胁。
(４）战略管理是直觉和理性分析的结合。战略管理从决策角度可以视为进行重大决策的客观、逻辑的方法，因为它旨在对定性和定量的信息进行分析，以便在不确定情况下作出决策。然而,战略管理不是一种采用精密、明晰、一加一等于二的方法的纯粹科学。经验、判断和感觉、直觉(intuiｔiｏn）对于制定良好的战略决策至关重要。
（5)战略管理是持续性与循环性的过程。由于组织外部环境是不断变化的，组织应持续不断地关注内部与外部事变及发展趋势，以便必要与及时做出调整。战略管理的目标便是组织能够具有适应变化的能力，持续不断地对外在环境作出反应。
(6)战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。前瞻性思考，依行政学家莫根的看法,其特征为：向前看;寻找问题和机会；寻找重构问题的新方式以便将负面的东西转为潜在的正向性,开启新的发展途径;把握、形成和发展机会使其能够实现。“由内而外的管理哲学”（outｓｉdｅｉn maｎagement ｐhilosophy),即脱逃自我中心,从他人或外在环境的观点来看组织问题,而非从自己组织内部去诠释外在问题。
三、战略管理过程
战略管理可以视为一种客观、逻辑和系统的过程和步骤。对于战略管理的过程,在理论上人们有不同的划分。管理学家斯蒂芬·罗宾斯将战略管理划分为九个步骤：确定组织当前的宗旨、目标和战略;分析环境；发现机会和威胁;分析组织的资源;识别优势和劣势;更新评价组织的宗旨和目标；制定战略；实施战略;评价结果。1为了简化起见，我们从四个主要环
1[美]罗宾斯：《管理学》（第四版），北京：中国人民大学出版社，第171-175。
1．第1题 新公共管理范式建立的学科基础为（）。 A.政治学 B.行政学 C.经济学 D.行政法学 您的答案：C 2．第2题 1、新公共管理范式产生于（）。 A.19世纪60年代末70年代初 B.19世纪70年代末80年代初 C.20世纪60年代末70年代初 D.20世纪70年代末80年代初 您的答案：D 3．第3题 新公共管理运动肇始于（）。 A.英国 B.美国 C.德国 D.新西兰 您的答案：A 4．第4题 在交易费用、产权契约安排和资源配置效率之间建立起内在的联系，从而成为沟通交易费用理论与产权理论桥梁的是（）。 A.彼德原理 B.科斯定理 C.阿罗不可能性定理 D.墨菲法则 您的答案：B 5．第5题 新公共管理运动肇始于（）。 A.英国 B.美国 C.德国 D.新西兰 您的答案：A 6．第6题 公共选择理论实际上提出的是一种（）。 A.政府万能理论 B.政府失败理论 C.市场万能理论 D.市场失败理论 您的答案：B 7．第7题 在私人部门里，战略思想演变阶段中的战略规划阶段的特征为 A.通过努力做到与预算相符，寻求更好的运营控制 B.通过预测下一年度以后的情况，寻求更有效的成长规划 C.通过战略性思考，寻求对市场和竞争能力作出更快反应 D.管理所有资源，寻求竞争优势，取得未来的成功 您的答案：A 此题得分：0.0
8．第8题 目标管理的理论和方法的创立者是美国管理学家（）。 A.彼得？杜拉克C.泰勒 B.帕金森D.法约尔 您的答案：C 此题得分：0.0 9．第9题 政府运用供应这个手段，所针对的对象是 A.公共产品 B.私人产品 C.半公共产品 D.半私人产品 您的答案：A 10．第10题 在交易费用、产权契约安排和资源配置效率之间建立起内在的联系，从而成为沟通交易费用理论与产权理论桥梁的是 A.彼德原理 B.科斯定理 C.阿罗不可能性定理 D.墨菲法则 您的答案：B 11．第11题在私人部门中，组织的最终目标为（）。 A.追求可持续经济利润的最大化 B.追求可持续政治利益的最大化 C.追求社会公平 D.追求公众的满意度 您的答案：A 12．第12题 1、新公共管理范式产生于（）。 A.19世纪60年代末70年代初 B.19世纪70年代末80年代初 C.20世纪60年代末70年代初 D.20世纪70年代末80年代初 您的答案：D 13．第13题 对非政府公共组织也可称作（）。 A.第一部门 B.第二部门 C.第三部门 D.公共组织 您的答案：C 14．第14题 关于绩效管理对于新公共管理范式的价值，以下说法不正确的是（）。 A.绩效管理与市场模式相统一 B.绩效评价与管理是分权化改革的迫切要求
《公共管理学》练习题 一、单项选择 1.公共管理活动的合法性基础为（ C ）。 A、公共性和私人利益 B、效率性和私人利益 C、公共性和公共利益 D、效率性和公共利益 2.有效的政府组织应该认识到，公共性的起点是（ A ）。 A、公民 B、政府 C、企业 D、政党 3.公共部门区别于私人部门的本质特征为（ D ）。 A、计划性 B、单一性 C、效率性 D、公共性 4.新公共管理范式产生于（ D ）。 A、19世纪60年代末70年代初 B、19世纪70年代末80年代初 C、20世纪60年代末70年代初 D、20世纪70年代末80年代初 5.新公共管理运动肇始于（A ）。 A、英国 B、美国 C、德国 D、新西兰 6.政府赖以成立的基础为（ D ）。 A、经济控制和社会网络 B、经济控制和政治权力 C、公民意见和社会网络 D、公民意见和政治权力 7.政府应当维护和促进经济社会的可持续发展，这是指政府的（B ）。 A、政治职能 B、经济社会职能 C、法律职能 D、行政职能 8.某人对公共产品的消费不排斥和不妨碍他人同时享用，也不会因此减少他人消费该种公共产品的数量和质量，这是指公共产品的（ C ）。 A、竞争性 B、排他性 C、非竞争性 D、非排他性 9.在技术上无法将那些不愿意为消费行为付款的人排除在某种公共产品的受益范围之外，或者在技术上虽然可以排除，但排除的成本很高，以至于在经济上不可行，这是指公共产品的（ D ）。 A、竞争性 B、排他性 C、非竞争性 D、非排他性 10.下列产品中，最为典型的公共产品为（ B ）。 A、教育 B、国防 C、社会基础设施 D、社会福利计划 11.新公共管理阶段的理念基础为（D ）。 A、“大而弱的政府是好的政府” B、“大而强的政府是好的政府” C、“小而弱的政府是好的政府” D、“小而强的政府是好的政府” 12.“起催化作用的政府：掌舵而不是划桨”表明的基本含义是 ( A )。 A、政府的主要职能是搞好政策规划 B、政府应当是运动员,又是裁判员; C、政府既要搞好规划,又要搞好具体实施 D、政府的主要职能是提供公共产品 13.下列所列公共产品中，必须由政府提供和生产的有（ C ）。 A、京津高速公路 B、自来水的生产与供给 C、九年义务制教育 D、货币的印制与发行 14.下列所列事项中，属于准公共产品的是（ C ）。 A、张先生所租赁的单位的一所房子 B、佳乐连锁超市 C、天津津河沿河路灯 D、中国良好的和谐社会环境 15.国外有人形容“公共行政官员近似于在金鱼缸里生活，他不仅要干得很好，而且要使公众知道他干得很好。”这句话蕴涵的意义是（ D ）。 A、强调公众对于行政的参与性 B、强调行政活动的公开性 C、强调行政所负的社会义务 D、强调行政所负的社会责任 16.按收入来源和支出性质的不同，分别编成两个或两个以上的预算属( D ). A、基数预算 B、单位预算 C、单式预算 D、复式预算 17.民主政治中，公共部门绩效评估上的一个全新价值取向是( D )。 A、经济 B、效率 C、效果 D、用户满意 18.公共组织的权威性来源于它的( B )。 A、合理性 B、合法性 C、操作性 D、强制性
公共管理学 第一讲公共管理学概论 问题： 1.公共管理与私营部门管理之间的区别。 2.公共管理学对传统行政学的突破。 3.公共管理学产生的时代条件。 4.公共管理学的内涵。 5.公共管理学在中国发展中的地位。 一、公共管理学的内涵。 (一)公共管理学的核心问题是如何处理“公共物品”和“公共事物”。 “公共物品”是属于大众所有的物品。 “公共物品”的特性： 1）非竞争性。是指人个消费物品或事物在由一个人消费的时候，并不影响和减少其他人的消费。 2）非排他性。是指阻止一个人的消费享用该产品，代价是非常大的。 “公共物品”是指涉及社会公众整体的生活质量和公共利益的一系列活动以及这些活动的实际结果。 (二)管理。是指在一定的环境之中，管理的主体为了达到特定的目的而用一定的职能和手段 对管理的客体加以调节控制的过程。 公共管理。是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事物的管理，以保障和增进 社会公众利益的职能活动。 公共管理有五个内涵。 1)公共的主体是政府和其他公共部门而不是私人或其他组织。 2)公共管理对象是公共事物。公共事物的特征有：a.公共事物与公共利益有直接关系； b.公共事物管理的受益对象是社会公众。 3)公共管理是永恒存在的。具体的内容随着时代的变迁而调整。 4)公共管理来自于民众的授权并负有直接的社会责任，因此必须依法进行，并且工作 绩效不能简单以利润或效率作为标准。 5)公共管理具有公共性决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。 二、公共管理的具体类型。“三分法”。a.公共政策。是政府制定的，以便于管理。b.政府管理。 处理公共事物，提供公共产品和服务。包括行政机关，立法机关，司法机关等。c.非政府组 织管理。是指除政府门部外其他公共部门处理公共事物，提供产品和服务的活动。 公共管理学。是一门运用包括管理学，经济学，政治学，在内的多学科的理论和方法；研究公共管理部门和公共管理过程及其规律的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织，更有效的提供公共物品和公共服务以霎时和公平分配社会公共利益的知识体系。 三、公共管理学的特点。 1.公共管理学是一个整合的概念。延续了公共行政和公共政策方面的内容，以及企业管理方面 的内容。 2.公共管理学在不改变公共部门公共性的情况下，将私部门的管理手段和方法运用于公部门。 3.公理管理重视与外界环境关系，强调以最高领导者的战略设计和政策设计为核心。 4.公共管理并不等于政府管理，而是意味着一种新的治理方式。 5.公共管理强调的是价值调和与责任。“效率，效能，公平，经济。” 6.公共管理关注和重视的是政府的改革与再造。建立服务型政府，比如电子，生态，高效及法 制等。
第十二讲公共管理的新策略 第一节企业型政府 一、企业型政府的涵义 所谓“企业型政府”（Businesslike Government），是与“官僚政府”（BureaucraticGovernment）相对应的。它是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员（被称为“公共企业家”，Public Entrepreneu r）组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。与“官僚政府”相比，“企业型政府”是非官僚化的、具有创新精神的、富于活力与生气的、以人民需求（或称消费者需求）为导向的、具有高效率和高效能的政府。“企业家”并非专指私人部门的从业者，“企业家”是能够把低产值的经济资源转移到较高生产力，并获得较大收获的人。换言之，“企业精神”即应用创新方法使用资源，以使生产力及效用极大化。因此，在公共领域内设计、执行创新理念，有效促使资源极大化并获得效果和效率（effectiveness & efficiency）的工作者，即被称为“公共企业家”。企业型政府的理念并非要求政府的运作完全与私人企业一样，而是认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争的刺激力量，使政府更具活力。 二、企业型政府的原则 奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书提出了“企业化政府”的 10个原则： 1. 起催化作用的政府（Catalytic Government）：掌舵而不是划桨。在公共管理过程中，政府不应是无所不在的，政府的主要任务是制定合乎公平正义的政策（掌舵），而不是直接提供某项服务（划桨）。 2. 属于社区的政府（Community-Owned Government）：授权而不是干预。政府应把自己的触角更多地深入于社区，将控制权由官僚组织转移到社区民众，鼓励公众关心并参与公共事务，减少官僚控制。 3. 竞争型的政府（Competitive Government）：引入竞争机制。竞争意味着活力，竞争有助于公共服务品质的提高，政府应将竞争观念注入其服务与产出之中，以取代传统独占的观念。 4. 任务导向的政府（Mission-Driven Government）：转变规则。政府运作以目标和任务为导向，认清任务的优先次序，借以集中精力并有效支配资源。 5. 结果导向的政府（Results-Oriented Government）：将责任从投入转移至产出或结果。政府对其施政结果负责，并将其作为衡量的标准。 6. 顾客导向的政府（Customer-Driven Government）：满足顾客而不是官僚制度的需要。政府以顾客为本，针对顾客的需求来提供服务，倾听顾客的意见，把创造民众利益、服务民众作为政府目的。 7. 企业化的政府（Enterprising Government）：挣钱而不是花钱。政府财政强调开源与节流并重。传统财政理论片面强调节约开支，企业型政府则努力从管理人转变为企业家，强调成本意识、节约意识及增加利润的观点，认为机关应发挥企业经营的精神，进行有效的投资，获取更多的收益，解决财政困境。 8. 前瞻性的政府（Anticipatory Government）：预防而不是医治。事先的预防重于事后的补救。企业型政府重视战略思考和长期规划，通过预见性决策，用少量的费用预防问题的出现而不是用大量的费用治疗出现的问题，危机管理的能力较强。 9. 分权化的政府（Decentralized Government）：从等级制到参与和协作。企业型政府讲求分权的管理理念，下放决策权，发挥地方政府或派出机关的功能；增加员工自主权力，通过集体努力提高生产力。 10. 市场导向的政府（Market-Oriented Government）：通过市场力量进行变革。企业型政府是积极、主
第13章公共管理的新策略 13.1复习笔记 一、公共服务的民营化 1．民营化的意涵 （1）民营化的含义 公共服务的民营化是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程，即政府部门通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只须承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。公共服务民营化的类型主要有：撤资、委托、替代。 （2）民营化的主要目的 ①利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量； ②针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以缩小政府活动和政府职能的范围。 （3）关于民营化的争论 ①支持民营化者以公共选择理论为依据，认为政府失灵经常出现，而民营化意涵某种程度的“再市场化”。通过民营化方式，可以减少官僚体系的繁文缛节、政府的过度膨胀，可以提高政府公共服务的品质与效能。 ②民营化的反对者认为，民营化不但会侵害主权的完整性，而且还会腐蚀民主政治的根基。因为，民主政治的基础乃是政治社群意识，民营化会动摇这种整体意识。另外，市场组织的盈利取向，亦容易使公共服务在效率的观念下，忽略公共责任和公共利益。 2．民营化的类型
（1）民营化基本类型 ①撤资 公营事业或资产移转至民间。此种移转型之民营化可经由出售、无偿移转及清理结算等策略进行。而出售及无偿移转的对象可以是事业机构现有的员工、产品的使用者或服务对象、社会大众，以及市场上现有的其他私人企业，或事业机构原有之所有人。而对于经营绩效不佳的公营事业，则可通过削减预算、关闭工厂以及出售资产等方式使之退出市场。 ②委托 政府部门委托私营部门承担部分或全部财货与服务的生产活动，但政府继续承担监督的责任。政府委托外包的形式有： a．签约外包。即政府将部分货品或服务委托民间提供办理。 b．特许权。指由政府提供给私营部门经营权，但政府保留“价格率之核准权”，而费用由使用者支付。如申请者超过一家，则可在竞标的情形下，由民众、政府共同决定核准权。 c．补助。即由政府通过免税、低利贷款、直接补助等形式，以形成“诱因操作”。 d．抵用券。由政府核发给有资格使用的民众，以指定消费某类货品（如食物、房租）。通常社会福利救济就是通过此种方式来实施。 e．强制。由政府以命令的方式要求私营部门支付强制性的服务，如失业保险金即是由私营部门支付分担或共同承担若干社会安全责任。 ③替代 当大众认为政府所提供的生产或服务不能满足社会的需求，而民间私营部门则意识到此种需求时，私营部门就可替代政府提供某种生产或服务，以满足社会大众的需求。替代的形式有： a．功能不足之替代。如当社会治安日趋恶化，而警力又明显不足时，就可由民间保安
西方新公共管理运动时期为 篇一：华师20XX 公共事业管理在线作业 1．第1题 政府只起“守夜人”作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，这是哪一个时期国家公共管理职能的特征（） A.前资本主义时期 B.自由资本主义时期 C.垄断资本主义时期 D.当代资本主义时期 您的答案：B 题目分数：2.0 此题得分：2.0 2．第2题 政府只起“守夜人”作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，这是哪一个时期国家公共管理职能的特征（）。 A.前资本主义时期 B.自由资本主义时期 C.垄断资本主义时期 D.M 您的答案：B 题目分数：2.0 此题得分：2.0
3．第3题 新公共管理运动肇始于（）。 A.英国 B.美国 C.德国 D.新西兰 您的答案：A 题目分数：2.0 此题得分：2.0 4．第4题 在私人部门中，组织的最终目标为（）。 A.追求可持续经济利润的最大化 B.追求可持续政治利益的最大化 C.追求社会公平 D.追求公众的满意度 您的答案：A 题目分数：2.0 此题得分：2.0 5．第5题 科斯定理真正要强调的是（）。 A.市场交易费用为零时，私人成本可以降低 B.市场交易费用为零时，资源配置可以实现最优
C.市场交易费用是不会为零，因为交易是有成本的 D.在交易费用不为零的世界里，产权的清晰界定至关重要 您的答案：D 题目分数：2.0 此题得分：2.0 6．第6题 对非政府公共组织也可称作（）。 A.第一部门 B.第二部门 C.第三部门 D.公共组织 您的答案：C 题目分数：2.0 此题得分：2.0 7．第7题 保障公民的知情权，对政府来讲，最重要的就是。 A.政府上网 B.政府信息公开化 C.政府信息化 D.建立公共管理信息系统 您的答案：B
（一）公共政策的规划是指在原则指导下，对政策方案进行的设计、分析、整理、选择等活动过程。公共政策的原则是指政策规划需要遵循的基本的 原则。主要原则①公正原则：指在政策规划是要兼顾相对主体利益，不能以牺牲一部分人利益地成全另一部分人②受益原则：指政策规划要切合公民实际，有具体的政策目标，使公民能从中得到益处。受益是普遍性的，也有局部性的③系统性原则：指政策规划要从社会不同范围、不同领域、不同社会层次存在着的问题之间的相互关系出发，综合地、辨证地规划政策④权变原则：指政策规划要具体问题具体分析，实事求是地认识影响政策规划的环境因素，灵活客观地选择规划方案⑤优化原则：指对同一政策问题要有多个政策规划方案以备选择（二）从以上理论看分为①公正原则。也就是要兼顾政策相对主体的利益，不能以偏私去牺牲一部分人的利益而成全另一部分人的利益，只有坚持公正的原则，政策规划才能被普遍认同②系统原则。中国幅员辽阔，地区差异大，政策规划如果采取短期行为，急功近利，则忽视了事物之间的纵向系统性。 （一）该省直机关招考公务员时面试引入公民旁听制度，取得比较满意的效果，这一改革措施是对传统的干部人事管理制度一次创新，避免在用人问题上的不正之风，使得整个过程体现出“公平，公正，公开”，保障了公民的知情权，也使得此项工作受到全面有效的监督（二）完善公务员制度还需要做到①营造良好的社会环境是完善公务员制度的前 提②解放思想是完善公务员制度的保证：更新公务员思想观念和坚持实事求是的原则③创新制度是 完善国家公务员制度关键：主要有理论创新和机制创新两方面④队伍建设是完善公务员制度根本。第一，加大培训国度，造就德才兼备的复合型国家公务员，第二，加强管理，造就一支高效廉洁，相对稳定的公务员队伍，第三，加强公务员职能专业化与身份职业化管理。⑤健全法规体系是完善公务员制度的根本保障。第一，公务员管理必须有法可依；第二，公务员行为必须用法律加以规范（二）建议（1）对公务员的监督要引入长效机制，仅仅是一次面试监督是不够的（2）营造良好的社会环境，切实提高政府职能，形成良好的社会竞争氛围，加快配套改革的步伐（3）不断进行理论创新的制度创新，大胆吸收两方先进的成熟的公务员管理制度。（4）健全有关公务员制度的法规体系。 （一）从公共管理责任的角度来看，事故的原因是一些地方煤矿安全监管不扎实，执法不严格，责任不落实，措施不到位，同时暴露了有些地方政府官员，对民众的要求没有及时了解和反映，工作效率低下，不依法办事，官煤勾结，出现问题相互推诿责任（二）公共管理责任指公共管理主体依据法律、政策、道德等社会规范要求，对公共管理客体所承担的义务。其特征有①对公共管理客体要求的回应：公共管理只有及时回应民众，才能解决民众所需要解决的事情。而该案例中，政府对公众要求没有做出回应，才导致事故发生②对行为结果的负责性③对制定政策的弹性：在制定与实施政策过程中，管理者不可忽视各地区间差异。必要性①是实现发主政治要求②是实现责任政府要求（三）对策：要建立有效的责任机制，其中包括行政控制机制，立法控制机制和立法机制。所有安监总局将支持地方政府加大严惩力度，对违法矿主的直接责任人依法追究刑事责任，并严查公务人员失职渎职的事故背后的腐败问题。 （一）个人或团体可以组成私营化工作组，将部分市政服务私营化，替政府完成服务（二）标准：政府提供公共物品及基础服务，但这种提供不限于直接提供，可组织私人部门提供。公共部门的特殊性①公共部门的垄断性。主要是公共服务的非营利性、管制等原因造成②公共部门具有目标多元性和目标弹性③公共部门产出特征④公共部门生产过 程特点⑤公共部门内部管理机制的特点⑥群众监 督困难⑦绩效评估标准限制（三）完善公共部门绩效管理的策略：①强化公共部门的绩效意识，并促使组织成员参与绩效改进②转变观念，建立民本主义的绩效观念③绩效管理的制度化、法制化④制定灵活多样的绩效目标和绩效规则⑤建立多重绩效 评估体制⑥建立全新的激励机制⑦重视管理者的 作用（四）有效地将臃肿而又低效的官僚机构高额开支削减下来，同时引进竞争机制，在服务质量提高和服务价格方面展开竞争，有利于政府实现自身职能。 （一）如何使政府机构改革真正取得成效，摆脱“精简——膨胀”的怪圈，关键性的问题还在于转变政府职能，简政放权。主要弊端是①政企不分，政事不分②机构臃肿，效率低下③权力过于集中④政治民主化、科学化、制度化薄弱。我国政府职能的转换有以下方面①改变管理理念，为全社会提供服务②改革企业制度，实现政企分开。包括：建立适应市场经济要求的产权清晰，责权明确、政企分开、
第10章公共管理技术与方法 一、名词解释 1．传统行政方法 答：传统行政方法包括行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段。①行政手段是指政府公共部门凭借行政权力，依靠从上到下制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对公共事务的领导、组织和管理的目的。②法律手段是指公共部门在公共管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的公共管理活动中，以达到有效而合理的管理目的。③经济手段是公共管理主体根据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖惩等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实施管理的方法。④思想教育手段是指依靠宣传、说服、沟通、精神鼓励等方式，激励人们的积极性，使公共管理者和被管理对象自觉自愿地去从事政府公共部门所鼓励的工作或活动，以实现公共管理目标的方法。 2．市场化工具 答：市场化工具是指公共部门利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和公共服务的目的的公共管理方法。民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场，是市场化工具的的具体方法。 3．工商管理技术 答：工商管理技术是指把企业的先进管理理念和方式引入公共部门中，以达成公共管理目标。战略管理、绩效管理、顾客导向、目标管理、全面质量管理、标杆管理和流程再造技
术，都是工商管理技术的具体方法。 4．社会化手段 答：社会化手段是指公共管理更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现公共管理目标。社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系，都是社会化手段的具体方法。 5．战略管理 答：公共部门战略管理是公共部门在分析内外环境变化的基础上，确立和调整长期战略目标、进行适当的政策选择、整合资源来实现公共管理战略目标的政策决策与实施过程。战略管理是为应对环境变化需要和实现目标而进行的一种管理方式。具有七个主要特征：①战略管理注重整体目标的达成；②战略管理是未来导向的，它着眼于长远的、总体的谋略；③战略管理是寻求发展机会以及识别威胁的过程；④战略管理是多重目标的统一；⑤战略管理是直觉分析和理性分析的产物；⑥战略管理是一个持续性和循环性的过程；⑦战略管理要求公共管理者主动搜集外部环境信息，根据外部环境的变化，主动调整战略发展规划。 6．PEST分析方法 答：PEST分析法是一种常见的战略分析方法，是一个宏观环境分析模型：首先是搜集对组织战略产生影响的政治法律、经济、社会文化和技术四个方面的因素；其次是对这四个因素进行仔细分析，理清这些因素对战略的影响，找到本组织需要考虑的因素；最后是对这些因素进行评价（比如专家打分法），确定关键战略因素。在因素分析中要重点理清本组织的战略环境因素，并确定这些战略环境因素对本组织的影响程度。不同组织的战略因素会有差别。战略因素的确定与每个组织的性质、职能、服务范围等有很大关系。①政治法律分析
公共管理学 导论，公共管理学的视野 公共管理学范式的兴起 作为相对独立的学科，公共部门管理尤其是政府管理研究形成为19世纪末20世纪初，研究方向于1887年威尔逊的《行政的研究》一文确立，相对独立的学术框架建立于20世纪二三十年代，以1926年怀特《公共行政学研究导轮》及1927年成洛比《公共行政原理》的出版为标志。三次重大范式变换，传统的公共行政学——公共政策分析——公共管理学。 公共管理范式的出现：两种途径——“政策途径”（P-途径）；“商业途径”（B-途径） （1）①“P-途径”来自于公共政策学院，以政策研究方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。把政策执行研究的焦点集中在政府的项目，公共组织和私在所有不重要的方面是相同的。 ②“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念，理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织结构与过程。 （2）共同点：以组织外部定向（关心行政机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。 （3）各有所长：①P重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。②B强调的研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论，方法和技术，分成一种以公管与私管相比较为基础的综合框架，重视战略管理，关心过程，强调公，私的相似性，很少区别。 雪城大学（1991年9月20号——21号）第一次美国的公共管理学术研讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志。 公共管理学的研究对象：公共管理。即其要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构，功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等）；研究如何应用各种科学知识及方法解决，公共事物的管理问题。——公共管理活动，公共管理实践。 第一章、公共组织理论 公共组织环境：指公共组织身外所有能够直接或间接对组织的存在与发展产生影响的因素的总和。 组织环境的基本构成因素 （1）政治环境：对公共组织行为加以规范和引导。其基本要素包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政党制度、公共政策。 （2）经济环境:对公共组织动机和行为有重要决定作用。其基本要素包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构。（３）文化环境: 文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言较迟缓,但是作用时间更长,组织变革必须在文化延续过程中进行。包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统。（４）技术环境：制约着组织管理和活动方式方法。包括经验技术、实体技术、知识技术。 第二章、政府改革与治理 网络治理的新特征 （1）多中心的公共行动体系。（2）反思理性的“复杂人”。（3）合作互惠的行动策略。（4）共同学习的政策过程。网络治理的实践模式（结合95页图2-1） （1）全球治理：为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。 特点：①治理主体是世界范围的公共行动者。 ②治理客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公害问题。 ③治理机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公务事务的制度安排。 （2）民族国家的治理：特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。政府部门除直接提供某些公共物品外，还要动员和利用各种社会力量来组织公共物品和服务的生产。 ①政府间合作网络：污水处理、废物排放、公共交通、供水供电。 ②政府项目执行网络：通过服务网络来执行供给项目，不必通过科层制度亲自提供。 ③公私合伙网络：通过财政补助、特许经营权、公私合营企业等来吸纳民间资源和社会力量共同承担公共事业责任。（3）社区治理：①志愿服务。 ②利用各种NPO和私营机构来整合社区的公共服务资源。 ③消费者控制。其优点：第一，更能制定符合成员需求的政策。第二，推动社区成员参与社区发展
第13章公共管理的新策略 13.1 复习笔记 一、公共服务的民营化 1．民营化的意涵 （1）民营化的含义 公共服务的民营化是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程，即政府部门通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只须承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。公共服务民营化的类型主要有：撤资、委托、替代。 （2）民营化的主要目的 ①利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量； ②针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以缩小政府活动和政府职能的范围。 （3）关于民营化的争论 ①支持民营化者以公共选择理论为依据，认为政府失灵经常出现，而民营化意涵某种程度的“再市场化”。通过民营化方式，可以减少官僚体系的繁文缛节、政府的过度膨胀，可以提高政府公共服务的品质与效能。 ②民营化的反对者认为，民营化不但会侵害主权的完整性，而且还会腐蚀民主政治的根基。因为，民主政治的基础乃是政治社群意识，民营化会动摇这种整体意识。另外，市场组织的盈利取向，亦容易使公共服务在效率的观念下，忽略公共责任和公共利益。 2．民营化的类型
（1）民营化基本类型 ①撤资 公营事业或资产移转至民间。此种移转型之民营化可经由出售、无偿移转及清理结算等策略进行。而出售及无偿移转的对象可以是事业机构现有的员工、产品的使用者或服务对象、社会大众，以及市场上现有的其他私人企业，或事业机构原有之所有人。而对于经营绩效不佳的公营事业，则可通过削减预算、关闭工厂以及出售资产等方式使之退出市场。 ②委托 政府部门委托私营部门承担部分或全部财货与服务的生产活动，但政府继续承担监督的责任。政府委托外包的形式有： a．签约外包。即政府将部分货品或服务委托民间提供办理。 b．特许权。指由政府提供给私营部门经营权，但政府保留“价格率之核准权”，而费用由使用者支付。如申请者超过一家，则可在竞标的情形下，由民众、政府共同决定核准权。 c．补助。即由政府通过免税、低利贷款、直接补助等形式，以形成“诱因操作”。 d．抵用券。由政府核发给有资格使用的民众，以指定消费某类货品（如食物、房租）。通常社会福利救济就是通过此种方式来实施。 e．强制。由政府以命令的方式要求私营部门支付强制性的服务，如失业保险金即是由私营部门支付分担或共同承担若干社会安全责任。 ③替代 当大众认为政府所提供的生产或服务不能满足社会的需求，而民间私营部门则意识到此种需求时，私营部门就可替代政府提供某种生产或服务，以满足社会大众的需求。替代的形式有： a．功能不足之替代。如当社会治安日趋恶化，而警力又明显不足时，就可由民间保安
第10章公共管理策略 10.１战略管理 ２１世纪公共部门面临的环境越来越只存复杂性、动荡性和多元性的特征。出于影响公共部门运作的最大因素涉及公共部门与外界环境的互动问题，而非仅仅是内部管理问题，因此,战略管理日益受到公共部门的重视。 对于公共部门而言，战略是其发展总目标的表现形式,它涉及到一定时期内带动全局的方针、政策与任务，它决定着一个部门在一定时期管理的方向和所要达到的目标。它对组织政策的制定、组织结构的调整、资源的配置均发生广泛的影响。公共管理与传统行政的一个重要差异便在于强调战略管理的重要性，正如波兹曼和史陶斯曼指出的那样：“当代公共管理与传统行政有些不同……主要差别是公共管理如果要成功的执行话,不可避免的需要对战略的直觉……就某种程度而言，公共管理是组织外在环境的管理,公共行政则必须在组织内部的系络”。 一、战略与战略管理 战略(ｓtratｅｇy)一词，最早起源于军事领域,意指赢得战争胜利的目标，相对于战术或策略（tactiｃs)而言,策略意指赢得局部或某—战役的低层目标。战略一词后来被运用于管理领域，在一般管理领域,战略就是一个组织的总目标,它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术、而策略则是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。 对战略管理，人们认识的角度也不尽相同。有的学者从过程论的角度去界定战略管理,认为:“战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程”。(Thompsｏn,J.1995)有的学者从战略决策的角度界定战略管理,认为战略决策通常指四种情况: (1)将对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活动; (2）将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动； (3)关注组织目标以及发展方向的战略选择； (4)促进战略的有效执行。（Isｓac-Hｅnry，Ｋｅste 19９9，6２) 一般而言，战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境,以集中组织的努力,达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。 此外，欲理解战略管理，尚需区别三个概念和问题： 战略管理与非战略管理。行政学家夏夫里茨和鲁塞尔认为战略管理途径与非战略管理途径有以下几个方面的差异： （1）战略管理认定未来要达到的目标(愿景陈述)； (2)具有目标达成的时间框架； （3)有对当前组织环境，特别是组织能力的系统分析； （4）有对组织环境的评估;
第十二讲公共管理的新策略 学习要点： ·企业型政府的涵义及其基本原则 ·企业型政府的局限 ·公共服务的民营化的涵义及其优点 ·公共服务民营化的几种类型 ·公共管理中的“顾客”、“顾客导向”的内涵 ·顾客导向对公共管理的积极意义 第一节企业型政府 一、企业型政府的涵义 所谓“企业型政府”（Businesslike Government），是与“官僚政府”（Bureaucratic Government）相对应的。它是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员（被称为“公共企业家”，Public Entrepreneur）组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。 与“官僚政府”相比，“企业型政府”是非官僚化的、具有创新精神的、富于活力与生气的、以人民需求（或称消费者需求）为导向的、具有高效率和高效能的政府。 “企业家”并非专指私人部门的从业者，“企业家”是能够把低产值的经济资源转移到较高生产力，并获得较大收获的人。换言之，“企业精神”即应用创新方法使用资源，以使生产力及效用极大化。因此，在公共领域内设计、执行创新理念，有效促使资源极大化并获得效果和效率（effectiveness & efficiency）的工作者，即被称为“公共企业家”。 企业型政府的理念并非要求政府的运作完全与私人企业一样，而是认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争的刺激力量，使政府更具活力。 二、企业型政府的原则 奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书提出了“企业化政府”的10个原则： 1. 起催化作用的政府（Catalytic Government）：掌舵而不是划桨。在公共管理过程中，政府不应是无所不在的，政府的主要任务是制定合乎公平正义的政策（掌舵），而不是直接提供某项服务（划桨）。 2. 属于社区的政府（Community-Owned Government）：授权而不是干预。政府应把自己的触角更多地深入于社区，将控制权由官僚组织转移到社区民众，鼓励公众关心并参与公共事务，减少官僚控制。 3. 竞争型的政府（Competitive Government）：引入竞争机制。竞争意味着活力，竞争有助于公共服务品质的提高，政府应将竞争观念注入其服务与产出之中，以取代传统独占的观念。 4. 任务导向的政府（Mission-Driven Government）：转变规则。政府运作以目标和任务为导向，认清任务的优先次序，借以集中精力并有效支配资源。 5. 结果导向的政府（Results-Oriented Government）：将责任从投入转移至产出或结果。政府对其施政结果负责，并将其作为衡量的标准。 6. 顾客导向的政府（Customer-Driven Government）：满足顾客而不是官僚制度的需要。政府以顾客为本，针对顾客的需求来提供服务，倾听顾客的意见，把创造民众利益、服务民众作为政府目的。 7. 企业化的政府（Enterprising Government）：挣钱而不是花钱。政府财政强调开源与节流并重。传统财政理论片面强调节约开支，企业型政府则努力从管理人转变为企业家，强调成本意识、节约意识及增加利润的观点，认为机关应发挥企业经营的精神，进行有效的投资，以获取更多的收益，解决财政困
第一章公共管理导论 一、公共管理的意义 1、公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治、经济、管理、法律等方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益的过程。 2、公共管理与公共行政的不同（公共部门与私营部门的区别） ⑴对经济和效率标准认同的工具取向，以替代公平、回应或政治特色。公共管理追求的是效率，强调是管理，公共行政追求的是公平，强调的是行政。⑵公共管理包括一般管理的计划、组织、控制职能，以替代讨论社会价值以及官僚与民主的冲突。⑶对中层管理者的使用关注，以取代政治或政策精英的观点。 二、公共管理的研究途径 1、公共政策的途径（P途径下的公共管理） P途径下的公共管理导源于20世纪70年代，一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略；P途径十分重视非理论性的、非量化的，以实物为基础的规范取向；在研究方法上，大多采用个案研究法 三、公共管理与私部门管理的区别 ⑴政治权威与经济权威。 公共管理在本质上是国家的行动，不可避免包括政治权威的作用；私部门管理，在很大程度上是非政治权威，但这种权威是是市场的权威或经济权威。 ⑵多元制衡与自主性。 公共管理是在国家民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的，而私人部门管理有相对充分的管理自主权。
⑶公共利益与私人利益。 就公共利益而言，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别于私人管理的一个重要特征。 ⑷法的支配与意思自治。 政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为，但受到法的支配，而私人管理更多遵循的是契约自由和意思自治。 ⑸政府与市场 公共管理与私人部门管理的一个重要区别之处就在于政府与市场的区别与差异。 ⑹多元理性与经济理性。 公共部门政府治理需要综合考虑各种利益和价值的平衡，私人部门的管理大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。 四、新公共管理 胡德归纳新公共管理的七个要点 ⑴公共管理者管理并承担责任⑵管理目标必须明确，绩效目标能被确立并加以衡量⑶强调产出控制，重视实际成果甚于重视程序⑷转向部门分权⑸引进市场竞争机制，降低成本及提高服务品质 第二章公共管理者的角色与知能 一、公共管理者的技能 ⑴技术性技能 ⑵人际关系技能 ⑶概念化技能 ⑷诊断技能 ⑸沟通技能 二、有效的公共管理者
第10章公共管理策略 战略管理 21世纪公共部门面临的环境越来越只存复杂性、动荡性和多元性的特征。出于影响公共部门运作的最大因素涉及公共部门与外界环境的互动问题，而非仅仅是内部管理问题，因此，战略管理日益受到公共部门的重视。 对于公共部门而言，战略是其发展总目标的表现形式，它涉及到一定时期内带动全局的方针、政策与任务，它决定着一个部门在一定时期管理的方向和所要达到的目标。它对组织政策的制定、组织结构的调整、资源的配置均发生广泛的影响。公共管理与传统行政的一个重要差异便在于强调战略管理的重要性，正如波兹曼和史陶斯曼指出的那样：“当代公共管理与传统行政有些不同……主要差别是公共管理如果要成功的执行话，不可避免的需要对战略的直觉……就某种程度而言，公共管理是组织外在环境的管理，公共行政则必须在组织内部的系络”。 一、战略与战略管理 战略(strategy)一词，最早起源于军事领域，意指赢得战争胜利的目标，相对于战术或策略(tactics)而言，策略意指赢得局部或某—战役的低层目标。战略一词后来被运用于管理领域，在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术、而策略则是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。 对战略管理，人们认识的角度也不尽相同。有的学者从过程论的角度去界定战略管理，认为：“战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程”。(Thompson，J．1995)有的学者从战略决策的角度界定战略管理，认为战略决策通常指四种情况： (1)将对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活动； (2)将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动； (3)关注组织目标以及发展方向的战略选择； (4)促进战略的有效执行。(Issac-Henry，Keste 1999，62) 一般而言，战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。 此外，欲理解战略管理，尚需区别三个概念和问题： 战略管理与非战略管理。行政学家夏夫里茨和鲁塞尔认为战略管理途径与非战略管理途径有以下几个方面的差异： （1）战略管理认定未来要达到的目标(愿景陈述)； （2）具有目标达成的时间框架； （3）有对当前组织环境，特别是组织能力的系统分析； （4）有对组织环境的评估； （5）比较各种备选方案后选择一战略，以求目标的达成 （6）围绕这一战略整合组织的努力与行动。
第10章公共管理策略 10.1 战略管理 21世纪公共部门面临的环境越来越只存复杂性、动荡性和多元性的特征。出于影响公共部门运作的最大因素涉及公共部门与外界环境的互动问题，而非仅仅是部管理问题，因此，战略管理日益受到公共部门的重视。 对于公共部门而言，战略是其发展总目标的表现形式，它涉及到一定时期带动全局的方针、政策与任务，它决定着一个部门在一定时期管理的方向和所要达到的目标。它对组织政策的制定、组织结构的调整、资源的配置均发生广泛的影响。公共管理与传统行政的一个重要差异便在于强调战略管理的重要性，正如波兹曼和史斯曼指出的那样：“当代公共管理与传统行政有些不同……主要差别是公共管理如果要成功的执行话，不可避免的需要对战略的直觉……就某种程度而言，公共管理是组织外在环境的管理，公共行政则必须在组织部的系络”。 一、战略与战略管理 战略(strategy)一词，最早起源于军事领域，意指赢得战争胜利的目标，相对于战术或策略(tactics)而言，策略意指赢得局部或某—战役的低层目标。战略一词后来被运用于管理领域，在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期带动全局发展的方针、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术、而策略则是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。 对战略管理，人们认识的角度也不尽相同。有的学者从过程论的角度去界定战略管理，认为：“战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程”。(Thompson，J．1995)有的学者从战略决策的角度界定战略管理，认为战略决策通常指四种情况： (1)将对组织未来发展产生冲击的、外环境进行分析的活动； (2)将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动； (3)关注组织目标以及发展方向的战略选择； (4)促进战略的有效执行。(Issac-Henry，Keste 1999，62) 一般而言，战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。 此外，欲理解战略管理，尚需区别三个概念和问题： 战略管理与非战略管理。行政学家夏夫里茨和鲁塞尔认为战略管理途径与非战略管理途径有以下几个方面的差异： （1）战略管理认定未来要达到的目标(愿景述)； （2）具有目标达成的时间框架； （3）有对当前组织环境，特别是组织能力的系统分析； （4）有对组织环境的评估；