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摘要 (2)
一、国际恐怖主义犯罪的历史与根源 (2)
二、国际反恐立法的现状 (3)
（一）国际联盟的反恐立法 (3)
（二）联合国等国际组织的反恐立法 (3)
1. 联合国直接制定的反恐规范 (3)
2. 联合国附属组织及其他组织制定的反恐规范 (4)
（1）国际民用航空组织制定的公约 (4)
（2）国际原子能机构主持制定的公约 (4)
（3）国际海事组织主持制定的公约 (4)
（4）万国邮政联盟制定的公约 (5)
（三）区域性国际组织的反恐立法 (5)
1．美洲国家组织制定的公约 (5)
2．欧洲理事会制定的公约 (5)
3．上海合作组织制定的公约 (5)
（四）国内反恐立法 (6)
1. 美国 (6)
2. 英国 (7)
3. 法国 (7)
4. 德国 (8)
5. 俄罗斯 (8)
6. 日本 (8)
7.中国 (8)
三、国际反恐立法的趋势与完善 (9)
（一）完善反恐国际立法 (9)
（二）完善反恐国内立法 (12)
（三）完善中国反恐立法 (13)
ABSTRACT (15)
参考文献 (16)
恐怖主义犯罪的国际法律控制
——以国际反恐立法为视角
摘要
恐怖主义犯罪是国际安全与秩序的重大威胁。为遏制恐怖主义活动在全世界范围的蔓延，打击现有恐怖主义活动，许多国际组织和国家都制定了反恐法律或对现有法律结构加以完善，法律内容加以充实。但从总体上看，世界范围内的反恐立法还比较薄弱；因而，统一恐怖主义的概念标准、制定全球统一的反恐公约、完善各国的反恐国内立法是反恐斗争的有力保障。
关键词：反恐；立法
一、国际恐怖主义犯罪的历史与根源
据史料记载，最早的恐怖活动至少可以追溯到古希腊和罗马。公元一世纪，为了反抗罗马帝国的入侵，犹太狂热党人就曾在罗马帝国食用水中下毒,暗杀与古罗马人合作的犹太贵族。十一世纪末,居住在波斯和叙利亚一带的伊斯玛仪什叶派“阿加汉”也搞恐怖活动，他们对恐怖分子灌输的思想和为行刺而进行的训练方式，同现代某些伊斯兰教派如出一辙。但“恐怖主义”一词，最早出现于18世纪法国大革命时期。1在1793年爆发的法国大革命中，疯狂的反革命为了恢复封建旧秩序，大肆进行反对共和国的活动，他们暗杀了马拉等一批革命家，不法投机商借机囤积居奇抬高物价。执政的雅各宾派决定用红色恐怖对付反革命分子，法庭简化了审判手续，国民公会成立一支革命军专门对付反革命分子和没收地主的粮食，又颁布“嫌疑犯”法令，使各级机关据此处决了大批反革命的旧贵族、旧官吏，有效地捍卫了革命成果。但是到后来,由于斗争范围扩大化导致他们与下层群众的联盟分裂，雅各宾派倒台。当时的反革命派就将雅各宾派的措施称之为“恐怖主义”。至此，恐怖主义渐渐步入人们的视线。2
在地理大发现之后，西方资本主义逐渐发展起来，当时国际政治形势复杂，各国之间因为海上贸易和殖民地问题冲突不断，海盗和奴隶贸易较多，恐怖主义行为就逐渐被掩盖了下来，但是这一性质的行为从未中断过。自19世纪后半叶以来,恐怖主义成为国际斗争中经常使用的手段。在19世纪末20世纪初，各国无政府主义者先后建立起自己的组织，广泛地宣传和鼓吹无政府主义，并组织了规模不一的恐怖活动，甚至出现了早期的劫机行为。1934年10月，法国外交部长巴都和南斯拉夫国王亚历山大一世在马赛被纳粹分子暗害，法国遂向国际联盟行政院提出缔结反恐怖主义犯罪国际公约的建议。因此，1937年诞生了国际社会第一个针对国际恐怖主义犯罪的国际公约——《防止与惩治恐怖主义公约》，公约明确规定了依据国际法原则，世界各国有义务制止恐怖主义行为。依据公约规定，“恐怖主义行为”是针对国家并意图对特定团体、公众造成恐怖状态的“犯罪行为”；缔约国有义务把恐怖主义行为规制为犯罪。并且为了更好的惩治国际恐怖主义犯罪，国际联盟还制定了《创建国际刑事法院公约》。但遗憾的是，这两个公约由于未达到要求的国家批准，所以均未生效。
1花军、韩本毅：《国际恐怖主义》，中国人民大学出版社1989版，第3页。
2李小明：《试论国际恐怖主义犯罪及其国际刑事责任》，载《湖南大学学报(社会科学版)》，2004年第1期，第83—84页。
二战结束后，在两极的冷战格局之下，政治、经济、民族等矛盾层出不穷，国际恐怖主义行为逐年增加。在联合国成立之初，依据联合国宪章，打击恐怖主义和国际恐怖主义是联合国的一项重要任务。1954年联合国国际法委员会编纂的《危害人类和平与安全罪法典草案》第二条第六款把“国家机关事实或者鼓励在别国的恐怖行动”，列为危害破坏人类和平和安全罪，属于最严重的国际罪行。
冷战结束以后，两极格局的瓦解，使得各类掩藏在东西对抗之下的种族、宗教、政治和经济矛盾在世界各地层出不穷。但是其标志性的事件是2001年9月11日发生在美国的“911恐怖袭击”。这次恐怖袭击产生了极其深远的影响，与恐怖主义作斗争第一次被纳入全球视野。
二、国际反恐立法的现状
法律是打击恐怖主义犯罪行为的有效武器，如果能够制定有利于侦查、起诉、审判的实体规定和程序性条文，有利于遏制恐怖主义活动在全世界范围的蔓延，有利于沉重打击现有恐怖主义活动。
现在，世界各国已经越来越意识到了完善立法在预防恐怖袭击和有效进行反恐斗争中的重要性，多方法、多渠道地制定反恐法律或对现有法律结构加以完善，法律内容加以充实。
（一）国际联盟的反恐立法
1937年，在国际联盟的主持下，27国代表在日内瓦签署了《防止和惩治恐怖主义公约》。这是国际社会第一个反对恐怖主义的专门公约，奠定了国际恐怖主义立法的基础。该公约包括序言和29条正文。1.明确恐怖主义定义；2.确定了缔约各国刑法中应该规定的相应罪行；
3.规定了关于引渡和司法委托的原则；
4.规定了普遍管辖的原则。3
作为国际社会第一个专门针对恐怖主义犯罪的国际公约，《防止和惩治恐怖主义公约》明确规定，根据国际法原则，国家有义务制止恐怖主义行为。该公约签订后，由于各种复杂原因未能获得多数签字国的批准，因而没有生效。然而在国际社会的反恐怖主义立法实践中，这一公约仍然具有里程碑式的意义。4前苏联学者认为，该公约统一了恐怖主义的概念，是理解恐怖主义的依据；尽管该公约没有生效，但它在研究国际恐怖主义并将此类罪行认定为犯罪方面起了重要作用。5我国学者指出，该公约虽然由于各种原因而未能批准生效，但它的影响深远，此后的欧洲反恐怖主义公约、美洲反恐怖主义公约的许多内容都和该公约的基本精神是相同的。6可以说，该公约奠定了国际反恐怖主义犯罪立法的基础。
（二）联合国等国际组织的反恐立法
1. 联合国直接制定的反恐规范
联合国成立以后，根据联合国宪章的宗旨和原则，制止恐怖主义成为一项重要任务。20世纪鉴于恐怖事件剧增，联合国在1972年成立了国际反恐怖主义特设委员会，专门研究、
3郑惠源：《反恐怖主义立法比较研究》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2008年第4期，第54页。4云山成：《恐怖主义定义及其法律控制》，载《江苏警官学院学报》，2004年第1期，第127页。
5莫洪宪：《国际社会反恐怖活动组织犯罪及我国刑事立法》，载《法学评论》1999年第4期。
6赵永琛：《国际反恐怖主义法的若干问题》，载《中国人民公安大学学报》2002年第3期。
制定反国际恐怖主义的措施，协调各国在反恐怖主义方面的合作。720世纪70年代，在联合国的直接主持下制定了两个反对恐怖主义的公约。一个是由联合国大会1973年12月14日第3166号决议通过的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》，另一个是联合国大会1979年12月17日第34/146号决议通过的《反对劫持人质国际公约》。在20世纪90年代，联合国对恐怖主义犯罪日趋严重的客观形势也给予了极大的关注，并在1997年12月15日和1999年12月9日联合国大会上以决议的形式通过了《制止恐怖主义爆炸的国际公约》和《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。8
鉴于跨国有组织犯罪是国际社会在21世纪面临的最严峻的挑战，2000年12月15日联合国第55届会议通过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》。而在美国“911事件”发生后不久，联合国安理会于2001年9月29日第1373号决议通过了《国际合作防止恐怖主义行为》。
除此之外，在联合国的推动下，有关国际组织也致力于制止恐怖主义犯罪的目标，制定了许多有针对性的专门公约。
2. 联合国附属组织及其他组织制定的反恐规范
（1）国际民用航空组织制定的公约
这类公约主要针对的是威胁国际民航安全的恐怖活动。具体包括：①1963年9月14日制定的《关于在航空器内的犯罪和犯有某些其他行为的公约》（《东京公约》），该公约于1969年生效，主要规定了航空器的法律地位、在航空器内发生罪行的管辖等内容。②1970年12月16日通过的《关于制止非法劫持航空器的公约》（《海牙公约》）。该公约于1971年10月14日生效，主要对劫持飞机行为进行了详细规定，并确立了不引渡不起诉原则。③1971年9月23日通过的《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》（《蒙特利尔公约》）。该公约专门对危害航空安全的罪行做了详细规定，并授权发生地国、航空器所属国、航空器将落地国、航空器永久经营地国可以对此种犯罪进行管辖。④1988年2月24日通过的《禁止在国际民航机场进行非法暴力行为的议定书》。这是对《蒙特利尔公约》的补充，它对发生于机场的危害航空安全的暴力犯罪和破坏机场射死的犯罪进行管辖。⑤1991年通过的《关于在可塑炸药中添加识别剂以便侦测的公约》，该公约目前尚未生效，其主要内容在于预防使用塑料炸弹从事恐怖活动。
（2）国际原子能机构主持制定的公约
国际原子能机构主持制定的公约主要是1979年10月26日在维也纳通过的《核材料实物保护公约》。该公约于1987年2月生效，主要对违反输出核原料的规定的各种犯罪行为进行了界定，并要求缔约国进行刑事管辖。
（3）国际海事组织主持制定的公约
国际海事组织主持制定的公约包括1988年3月10日通过的两个公约：①《制止危害海上航行安全非法行为公约》。该公约是专门针对在船舶上发生的恐怖活动而制定的。它把历史上有关海盗的习惯法纳入，并较为详细地规定了有关危害航海安全的罪行极其相关的管辖与处罚问题。②《制止危害大陆架固定平台安全非法行为议定书》。其目的是为保障设于大
7赵秉志主编：《国际恐怖主义犯罪及其防治对策专论》，中国人民公安大学出版社2005年版，第198-199页。
8Jean-Paul Laborde, Michael DeFeo：Problems and Prospects Implementing UN Action Agaisnt Terrorism, Journal of International Criminal Justice, November 2006, P.1090.
陆架上的固定平台，使之免受恐怖活动的危害。
（4）万国邮政联盟制定的公约
万国邮政联盟所制定的公约即为1979年10月26日在里约热内卢签订的《万国邮政公约》。该公约要求，各缔约国应采取必要措施以预防和必要时惩罚在邮政物品中放入炸药或易燃物质的行为。这对于打击邮电领域的恐怖行为有一定积极意义。
（三）区域性国际组织的反恐立法
20世纪70年代以来，在联合国等普遍国际组织进行反恐国际立法的同时，各区域性国际组织也在积极进行反恐国际立法合作，美洲国家组织、欧洲理事会、东南亚联盟、阿拉伯国家联盟、独立国家联合体、伊斯兰教协会组织、非洲统一组织、上海合作组织等8个区域性国际组织先后通过了自己的区域性反恐国际公约。下面，主要对其中影响较大的3个组织进行简要介绍：
1．美洲国家组织制定的公约
1971年，美洲国际组织成员国在华盛顿订立了《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》。该公约共13条，主要内容包括：
①将绑架、谋杀和袭击国际法保护人员及有关勒索的行为规定为犯罪。
②对该公约规定的恐怖主义犯罪实行“或起诉或引渡”原则。
③对缔约国就相互合作来防止和惩治其规定的罪行所应承担的义务做了详细的列举。
2．欧洲理事会制定的公约
1977年，欧洲理事会成员国在斯特拉斯堡签订了《惩治恐怖主义的欧洲公约》。从内容上看，主要是围绕恐怖主义犯罪案件中的引渡和刑事司法协助而展开的。该公约明确规定恐怖主义是应受刑事管辖的犯罪行为，并要求各缔约国依照公约的规定履行管辖的义务。同时，公约还对引渡问题给予了特别的关注，明确将恐怖主义犯罪排除出政治犯罪范畴，要求各缔约国对之以普通刑事犯罪论处。9
此外，在美国“911事件”后仅一个星期，欧盟委员会即于9月19日通过了两项法案，明确规定了欧洲范围内恐怖主义行为的概念和相关罪行的量刑标准，并首先提出了有助于跨国引渡逮捕证制度。有关打击恐怖主义的法案规定，恐怖主义行为是个人或组织故意针对一个和多个国家，或针对被侵犯国家的机构和人民进行旨在威胁、严重破坏甚至摧毁政治、经济和社会组织及其建筑物的行为。在涉及恐怖主义的犯罪中，轻罪的刑期至少2年监禁，重罪的刑期为至少20年监禁。有关欧洲逮捕令的法案规定欧盟成员国司法当局将通过相互承认逮捕权利的统一制度取代传统的“引渡程序”。
3．上海合作组织制定的公约
“上海合作组织”是由“上海五国”发展而来的，2001年正式成立。目前上海合作组织的成员国包括：中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦。自成立以来，上海合作组织合作领域不断扩大，合作内容不断深化。然而目前，安全合作仍是上海合作组织的重点合作领域，核心是打击恐怖主义、分裂主义和极端主义“三股势力”。
9[法]安德鲁·博萨著，陈正云译：《跨国犯罪与刑法》，中国检察出版社1997年版，第22页。
通过反恐斗争，上海合作组织对中亚地区的和平、发展与稳定发挥重要作用。10
2001年6月上海合作组织成员国签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的上海公约》（以下简称为《上海公约》）。这部上海合作组织制定的、明确打击三股势力有关的犯罪行为的综合性国际公约，首先明确界定三股势力的定义，并阐述了合作打击三股势力的原则、内容、方式和程序，在附件中还明确列举了10种恐怖活动罪行，可以说，《上海公约》为中亚反恐合作提供了前提和基础，为中亚反恐合作确立了法律依据，其对中亚构建反恐合作机制产生的积极影响主要体现在以下几个方面：（1）统一了中亚诸国对恐怖主义等相关概念的认识，明确了反恐合作的对象和范围；（2）促进了中亚各国国内反恐立法的完善，为反恐合作确立国内法的保障；（3）提出了中亚反恐合作的新措施。11
《上海公约》为中亚反恐合作正式拉开序幕，随后的《上海合作组织地区反恐怖机构协定》等一系列文件均是对《上海公约》的进一步落实。尽管《上海公约》搭建的中亚反恐合作机制在许多学者看来仍显稚嫩，认为这部公约过于笼统、缺乏操作性。但是，不可否认的是，它为中亚构建反恐合作机制搭建了良好的平台，为中亚反恐合作提供了基本模式和框架，中亚反恐合作从此有了明确的道路和方向。
（四）国内反恐立法
1. 美国
自20世纪60年代国际恐怖主义开始泛滥以来，美国几乎始终都是作为受国际恐怖主义打击最多的国家，是国际恐怖分子攻击的首选对象国，同时美国也越来越意识到由于自己政策倾向性所面临的国际恐怖主义现实威胁，并早在1972年，美国就在国务院成立了专门的反恐怖主义办公室。在内外压力下，美国每年不得不花费大量反恐资金，立法上更是先人一步，日趋完善。因此，在国际反恐法的研究上，美国总是走在世界各国的前列。12
美国就反恐问题主要由联邦政府制定法律来应对，但一些州所通过的针对无政府主义者和共产主义法律以及针对种族仇视的法律也可适用于一切恐怖行为，同时，美国迄今为止加入的反恐国际公约也起到了重要作用。13
2001年10月，美国通过了《美国捍卫与加强本土安全采取防范与打击恐怖主义举措的法案》（《美国反恐怖法》，又称《爱国者法》）。该法扩展了美国法典关于恐怖主义活动的范围，对已有的反恐法律进行了修订和整合，并提出了一系列更为严厉的反恐措施，包括：扩大执法机构在反恐怖主义犯罪中的侦察和司法权力；加强情报部门和犯罪调查机构之间的情况交换；给予财政部门打击洗钱活动的新权力；增加边境巡逻人员和入境口岸移民官员；加大对恐怖主义犯罪的打击与惩罚力度等。14
除了《美国反恐怖法》，联邦政府涉及国际反恐活动的法律大都收集在《美国法典》中。1996年通过的《反恐怖主义及有效死刑法案》进一步补充、修订了《美国法典》中有关对恐怖活动的意义以及其他一些相关事项的许多部分，是美国至今为止在国际反恐斗争方面最
10蒲丽霞、麦买提·乌斯曼：《对上海合作组织打击恐怖主义犯罪的思考》，载《政法论坛》，2008年第5 期第158页。
11胡国莉：《<上海公约>对中亚构建反恐合作机制的积极影响》，载《青年科学》2009年第3期，第4页。12郑远民、黄小喜、唐锷：《国际反恐怖法》，法律出版社2005年版，第54页。
13郑惠源：《反恐怖主义立法比较研究》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2008年第4期，第56页。14Morgan Streetman, Liberty for Security, Duke Law & Technology Review, October 10, 2001, PP.7-10.
为充分的法案，是美国进行反恐斗争的主要刑事措施。15除国内立法外，美国反恐立法的另一个重要来源是它所签署的与国际反恐怖斗争相关的国际条约、协定等。
2. 英国
英国作为欧盟重要成员国，世界上典型的发达国家之一，也一直深受恐怖活动的困扰。在其境内的恐怖组织主要有两个，爱尔兰共和军以及与爱尔兰共和军对抗的基督教激进军事组织“北爱尔兰防卫协会”和“北爱尔兰义勇军”。同时，外国的恐怖分子在英国活动频繁。
英国反恐立法的最大特点在于它没有成文刑法典，因此其惩治恐怖活动犯罪的规定只存在于有关的反恐怖专门立法中。其中，具有代表性的是2001年12月19日生效的《英国反恐怖、犯罪及安全法案》。该法案是在美国“9．11”事件发生后，英国面临新形势的背景下产生的。该法案在《2000年反恐怖法》的基础上进行了修改，增加了新的条款。具体包括：反恐怖和安全条款；对恐怖组织的财产冻结条款；对移民和庇护的条款；对病毒、病菌的控制条款；记录通讯资料的条款等。法案的主旨是为了在多方面增强法制，确保政府有足够的能力对付日益逼近英国的恐怖威胁，最终禁止从事恐怖活动和境外将英国作为基地，从事非法筹款、煽动民族宗教仇恨、制造暴力等活动。16
除了在法律上进行完善外，英国已经初步建立了一套有效的反恐怖体系。如建立专门负责反恐怖的机构；每年反恐预算创历史新高。同时，英国政府十分重视与有关国家合作，共同对付恐怖活动。
3. 法国
法国的恐怖主义活动一直十分猖獗，法国政府的反恐怖政策经历了较大的变化。
法国的反恐立法采取了刑法典和专门立法相结合的方式。法国现行刑法典在第四卷危害民族、国家及公共安全罪中，以第二编专门规定了恐怖活动罪。根据《法国刑法典》第421-1条规定，恐怖活动罪是指实施故意杀人、故意伤害、绑架、非法拘禁、劫持交通工具等侵犯人身犯罪，或者盗窃、勒索、破坏、毁坏、损坏财产等侵犯财产犯罪以及计算机信息方面的犯罪，在其同以严重干扰公共秩序为目的，采取恐吓或恐怖手段进行的单独个人或集体性侵犯行为相联系时所构成的犯罪。刑法典第42款3条和第42款4条则分别确立了恐怖活动罪轻重不同的刑罚，最高可判处无期徒刑并科500万法郎罚金。此外，法国刑法典还就恐怖活动犯罪的停止形态、共同犯罪形态和法人犯罪等问题作了特别规定。17
除刑法典外，法国在1986年相关法律基础上逐步完善，颁布了专门的反恐怖法。法国反恐怖法对恐怖主义的定义是：“旨在来，通过威吓或恐怖手段，严重干扰公共秩序的个人或集体的行为。”18
从20世纪80年代以来，法国不断加大了打击恐怖主义的力度，并取得了明显效果，使法国的犯罪活动减少，全国的公共秩序有所好转。
15Roberta Smith: America Tries to Come to Terms with Terrorism: The United States Anti-Terrorism and Effective Death Penalty Act of 1996 v. British Anti-Terrorism Law and Internationa Response, 5 Cardozo J.
Int'l & Comp. L. (1997), P.260.
16Virginia Helen Henning, Anti-Terrorism, Crime and Security Act 2001: Has The United Kingdom Made A Valid
Derogation From The European Convention on Human Rights?, 17 Am. U. Int'l L. Rev. (2002), P.1269.
17罗结珍译：《法国刑法典》，中国人民公安大学出版社1995年版。
18中国现代国际关系研究所反恐怖研究中心编：《各国及联合国反恐怖主义法规选编》，时事出版社2002
年版，第88页。
4. 德国
德国在1999年生效的《德国刑法典》中规定了建立恐怖组织罪，之后联邦议会又通过了刑法补充条款，规定参加或资助外国恐怖组织即被认为非法，可判处1至10年刑期。“911事件”之后，德国进一步加强反恐立法。于2002年1月9日通过了《反国际恐怖主义法》。该法分为22目，规定了对《联邦宪法保卫法》等22部法律的修改和新设有关反恐条款，主要内容包括：扩大联邦情报局、宪法保卫局、联邦刑事警察局在反恐斗争中的职能范围；德国公民身份证加印“生物统计数据”，以提高防伪安全性和鉴别率等。19
5. 俄罗斯
在冷战时期，前苏联很少受到恐怖主义活动的困扰。20世纪80—90年代开始，随着前苏联的解体，该地区恐怖活动日趋活跃。在此情况下，俄罗斯当局不断采取各种措施，从不对恐怖活动表示妥协，坚决对恐怖分子加以严厉打击。20
在俄罗斯，其反恐立法可谓是法网恢恢，疏而不漏。俄罗斯法律体系中涉及反恐的法律既包括基本法，如《俄罗斯联邦刑法典》，其关于恐怖主义犯罪规定有20条之多；也包括行政法规，如《俄罗斯联邦反恐怖主义法》，其对恐怖主义犯罪的概念、反恐怖主义犯罪的组织原则等作出了明确规定。21
俄罗斯将刑事法典与行政法规相结合，使二者相辅相成，互相配合，无疑为惩治与预防恐怖主义犯罪打下了深厚的立法基础，铸造了坚实的反恐盾牌。
6. 日本
2001年美国“911事件”发生后，联合国安理会做出了1368号决议，认为这是对国际和平及安全的威胁，为此安理会还做出了1267、1269号等决议来谴责国际恐怖主义的行为，要求联合国所有会员国采取必要的反恐怖措施，在这种背景下，为了积极参加参与防止与根除国际恐怖主义活动，在宪法框架内，最大限度地提供援助与合作，日本通过了《反恐怖措施法》。2001年10月29日，日本通过了海上保安厅法修正案。同时还通过了《自卫队法修正案》。另外，与其他国家一样，日本在组织机构、武器配备上实行全方位反恐策略。22
7.中国
我国1979年刑法的个别条款中已经有了一些恐怖主义犯罪的内容，但在我国刑事实体立法领域比较明确地进行恐怖主义犯罪立法是在1997年刑法修订开始的。1997年刑法第120条规定了“组织、领导、参加恐怖组织罪”，还针对恐怖主义犯罪的行为特征，相应规定了适用于这些罪行的部分条款，如危害航空安全、航海安全、核材料方面的犯罪。2001年12月29日，全国人大常委会第二十五次会议通过了《中华人民共和国刑法修正案(三)》，拓展了惩治恐怖主义犯罪的刑事立法：(1)增设了条款与罪名。《刑法修正案(三)》增设了资助恐怖活动罪，为惩治以提供资金,财物等方式资助恐怖活动的犯罪行为提供了明确法律依据；增设了投放虚假的爆炸物，有毒有害性物质罪，编造恐怖信息罪，故意传播恐怖性谣言罪三个罪名。(2)重设罪刑单位。《刑法修正案(三)》将刑法第120条第1款中组织、领导恐怖活动组织与积极参加恐怖活动组织的同一个罪刑修改为两个不同的罪刑单位，即加重前者的法定刑。前者原与后者一样“处三年以上十年以下有期徒刑”，修改为“处十年以上有期徒刑
19赵秉志主编：《惩治恐怖主义犯罪理论与立法》，中国人民公安大学出版社2005年版，第486—512页。20许桂敏：《俄罗斯的反恐对策及借鉴》，载《河南公安高等专科学校学报》2008年第4期，第19—20页。21许桂敏：《浅谈俄罗斯关于恐怖主义犯罪问题的立法》，载《俄罗斯中亚东欧研究》2008年第1期。
22赵秉志主编：《惩治恐怖主义犯罪理论与立法》，中国人民公安大学出版社2005年版，第38页。
或者无期徒刑”。同时，对一般参加恐怖活动组织者的法定刑，由原来的“处三年以下有期徒刑、拘役或者管制”修改为“处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利”，增列了剥夺政治权利的附加刑。(3)修订原有条款。投毒罪修改扩充为投放有毒有害物质罪；将非法买卖、运输核材料罪修改扩充为非法制造、买卖、运输、储存有毒有害物质罪；增设盗窃、抢夺有毒有害物质罪；增加抢劫有毒有害物质罪；将恐怖活动犯罪补充为上游犯罪之一。
此外，《未成年人保护法》第25条，《外国人入境出境管理法实施细则》第7条，《国家安全法实施细则》，《广告法》第7条，《预防未成年人犯罪法》第30条、第3条、第32条,《电信条例》第57条，《突发事件生活必需品应急管理暂行办法》第19条规定中，也有关于反对“恐怖”的内容。
而我国的反恐立法主要存在以下缺陷：(1)立法内容单一薄弱。我国反恐的法律条文集中在刑法中，缺乏非刑事法律中的预防性条款，以及反对恐怖主义的程序法规定。(2)对恐怖主义及有关基本概念缺乏界定。如我国法律中出现的“恐怖活动”、“恐怖活动组织”、“恐怖活动犯罪”等概念，范围是什么，同恐怖主义之间存在何种联系，有待于明确定义。(3)罪名不全。在刑事实体法中，与国际反恐立法相比,也缺少包庇、纵容恐怖活动罪，劫持人质罪,非法邮寄危险物质罪等罪名。(4)名实不符。除刑法等少数法律存在专门内容外，其他法律并未突出反恐怖主义之特殊性。(5)缺乏程序法规定。与世界主要国家立法相比，我国欠缺扩大司法侦察权力、修订证据规则等应对恐怖主义活动的相关条款。23
三、国际反恐立法的趋势与完善
（一）完善反恐国际立法
由上述可知，在国际范围内开展反恐立法已具备较为坚实的基础。但是，从现实角度看，反恐国际立法仍有待于进一步完善。首先，当前反恐国际立法主要是联合国有关部门及相关机构在各自领域内制定的国际公约，在反恐斗争中缺乏统一性和协调性。其次，由于国际恐怖主义不断发展及其活动领域不断扩大，国际立法已严重滞后于反恐形势发展的需要。最后，国际立法与国内立法不协调，甚至相互冲突。这种立法现状在一定程度上导致了国际反恐怖主义斗争不能取得有效的成果。因此，要有效防止和打击国际恐怖主义，首先就要加强和完善反恐国际立法。24
从国际反恐立法的未来发展趋势来看，国际社会需要在如下方面作出更多的努力。
1. 制定统一的概念标准
概念是解决法律问题所必须的依据。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。25而从全球范围看, 各国至今对国际恐怖主义的内涵存在着重大的理解
23郑惠源：《反恐怖主义立法比较研究》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2008年第4期，第57-58
页。
24吴玉红、郭玉坤：《国际反恐立法趋势及完善中国反恐立法的思考》，载《大连海事大学学报(社会科学版)》2008年第1期，第25页。
25[美]博登海默著，邓正来译：《法理学—法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第271页。
上的差异。据不完全统计，国际社会有关恐怖主义的概念有109种之多。26
究其原因，本文认为有两点：首先，界定恐怖主义的主要困难是它具有较强的政治性。尽管这个世界当前是全球化的，但各个国家却是由于政治、经济、文化及意识形态的差异、对立和矛盾，在对待恐怖主义的立场上往往会加上本国的政治观点，导致在对恐怖主义的认识和评价上，各国充满了尖锐的对立。27一些问题,例如国家恐怖主义、民族解放运动等等，都为界定工作带来实际困难。很难想像以色列和巴勒斯坦在这一问题能给出相同的回答。28又如西方国家同部分第三世界国家对恐怖主义态度相差甚远，即使在政治制度、价值观念相近的国家之间，一国所认为的恐怖主义行为，可能被另一国看成是追求自由的行为。29其次，界定恐怖主义的困难还在于各国在反恐上存在利益分歧。如至今，人们对于刺杀斐迪南大公的普林西普的历史定位仍有争议。在塞尔维亚，人们普遍认为普林西普是国家和民族的英雄。而在事发地波黑首都萨拉热窝的另外一些人看来，普林西普与十恶不赦的恐怖分子并没有区别。30
概念的不统一给国际反恐带来诸多不便，比如，它使现在几乎所有的暴力行为都可以视为恐怖主义行为。同时也给反恐带来了随意性和不确定性，其结果是受害国在恐怖行动发生后，以自卫为由采取极端的单边报复行动，从而会导致一些国家滥用反恐权力。因此，确立一个为世界各国所接受的统一的国际恐怖主义的定义成为有效地防治国际恐怖主义的第一要务。31
其实，以联合国为代表的国际组织，尤其是联合国从未放弃对国际恐怖主义制定出一个统一概念标准的努力。但因种种复杂的因素，国际社会至今对其没有形成一个统一的概念标准，这对国际恐怖主义防治机制的构建是个极大的障碍。1996年10月4日,中国驻联合国代表在关于反对国际恐怖主义活动的发言中指出：“由于国际恐怖主义产生、发展的原因及其活动背景十分复杂，目前国际社会对恐怖主义尚没有一个统一的法律定义。这种状况不利于国际社会对国际恐怖主义活动采取一致行动，也影响到各国在反对国际恐怖主义方面进行有效的合作。”32
当然，鉴于国际恐怖主义表现形态的复杂性和各国不同的政治立场以及独特的社会、经济和文化背景，要想在短期内形成一个完全一致的关于国际恐怖主义的定义，既不可行也不现实。比较可行与现实的做法是：在界定国际恐怖主义时，做到宏观思路与具体定义的方法相结合。所谓宏观思路就是指以联合国为主导，通过制定公约的方式，就国际恐怖主义的内涵进行设定，这种设定应该是框架性的，然后将相关公约向各成员方开放签署；所谓具体定义方法就是在定义国际恐怖主义时，不仅要看到国际恐怖主义所产生的结果和带来的危害，还要看到其行为背后的目的以及更深层次的原因，只有这样才能做到定义的全面性与完整性。33
2. 制定统一的全球性反恐国际公约
26主父笑飞：《近年来中国关于国际政治若干问题研究综述(上)》，载《世界经济与政治》2004年第6期，第66-80页。
27王逸舟主编：《恐怖主义溯源》，社会科学文献出版社2002年版，第8-10页。
28施明浩：《论国际刑事法院在全球反恐中的作用》，载《青年科学》2009年第8期，第64页。
29李淑华，侯凯中：《反恐国际合作立法研究》，载《和平与发展》2009年第2期，第66-67页。
30施明浩：《论国际刑事法院在全球反恐中的作用》，载《青年科学》2009年第8期，第64页。
31李淑华，侯凯中：《反恐国际合作立法研究》，载《和平与发展》2009年第2期，第66-67页。
32Victor V Ramraj, Terrorism, Security, and Rights: A New Dialogue, 2002 Sing. J. Legal Stud. (2002), P.4.
33郑远民、黄小喜、唐锷：《国际反恐怖法》，法律出版社2005年版，第248页。
目前，由于世界各国基于本国具体情况以及内外政策等因素的考虑，在国际恐怖主义犯罪理解上产生分歧，以致没能制定一部普遍、统一的国际反恐怖主义犯罪的公约。关于反恐国际合作的立法目前只体现为一些专门性反恐条约，仅仅具有部门法的性质，在整体上缺乏全面性、统一性和协调性。反恐立法的分散、不统一，既不利于实际操作和形成统一的国际反恐法制，也让恐怖分子有机可乘。34而恐怖主义犯罪的趋重和蔓延，使得制定统一的反恐怖主义犯罪的公约的必要性日益凸现。而相关条件也已经基本具备。
首先，联合国宪章为制定统一公约奠定了制度基础。其次，世界各国国内反恐怖主义犯罪措施以及国家间的反恐怖主义犯罪集体行动为建立统一公约提供了实践基础。最后，国际恐怖主义犯罪惩治的普遍性为建立统一公约提供了现实基础。35
因此，该法应遵循联合国的宗旨和原则，反映全球化背景下国际恐怖主义的新特征，体现世界各国人民反恐的一致立场，确立反恐国际合作的基本原则。而全球性反恐公约的制定和通过必将有力地预防和严厉打击国际恐怖主义。
3. 恐怖主义犯罪纳入国际刑事法院管辖
根据《罗马规约》，国际刑事法院的管辖权限于国际社会关注的最严重犯罪，这些犯罪是灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪和侵略罪，其中侵略罪还没有确切的定义。恐怖主义是有史以来就存在的反人类现象。伴随着全球化进程，恐怖主义活动变得更加猖獗、更加难以防范。对国家安全和人民的生命财产构成了严重的威胁。36
由于恐怖主义罪没有被明确纳入《罗马规约》，因此人们一直认为国际刑事法院对恐怖主义罪没有管辖权。然而，如果某些恐怖主义行为构成了危害人类罪，则国际刑事法院可对这些恐怖主义犯罪行使管辖权，这一观点已得到普遍接受。在美国“9·11”事件发生之后，联合国秘书长科菲·安南和联合国人权事务高级专员玛丽·鲁滨逊指出，美国“9·11”事件中的攻击行为构成了危害人类罪。37还有学者指出，像“基地”组织这样的恐怖组织就犯下了危害人类罪，因为他们的恐怖主义行为是广泛或有系统地故意针对任何平民人口进行的攻击之一部分，无需对《罗马规约》进行修改以将恐怖主义行为纳入危害人类罪之中，国际刑事法院就可对恐怖主义行为行使管辖权。38
以前,恐怖主义行为被认为是一种由国内法进行惩罚的严重犯罪。这一点得到了跨国恐怖主义出现后制定的反恐条约的确认。这些条约将爆炸、劫持人质、劫机等定义为恐怖主义行为，要求缔约国在国内法中将这些行为确立为刑事犯罪，并按照“或起诉或引渡”的原则相互合作。39而现在，可以说恐怖主义行为（至少那些最严重的恐怖主义行为）已经发展成了国际犯罪。安理会的若干决议40将恐怖主义行为谴责为对国际和平与安全的严重威胁，2001年以后对12个联合国反恐公约和议定书的批准剧增，是恐怖主义行为已发展成了国际犯罪的明证。很多国家和学者都认为，恐怖主义犯罪应由国际层面的司法机构进行审判。联合国
34李淑华，侯凯中：《反恐国际合作立法研究》，载《和平与发展》2009年第2期，第66-67页。
35齐文远,郭泽强：《国际恐怖主义犯罪新论》，载《杭州师范学院学报（社会科学版）》，2005年第5期，第55—56页。
36马维野著：《全球化时代的国家安全》，湖北教育出版社2003年版，第445页。
37Antonio Cassese, Terrorism Is Also Disrupting Some Crucial Legal Categories of InternationalLaw, avilable at: http: //www. ejil. org/forum_WTC/NY-Cassese. pdf
38Joel Proulx, Rethinking the Jurisdiction of the International Criminal Court in the Post-September 11th Era: Should Acts of Terrorism Qualify As Crimes Against Humanity,19Am. U. Int'lL. Rev. (2004), P.1009.
39这些条约有1970年《关于制止非法劫持航空器的公约》、1979年《反劫持人质国际公约》、1997年《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、1999年《制止为恐怖主义主义提供资助的国际公约》。
40这些决议为安理会1368号决议(2001年9月12日)、安理会1373号决议(2001年9月28日)、安理会1566号决议(2004年10月8日)。
“威胁、挑战和改革高级专家组”建议联合国大会应进行谈判，以达成一个普遍接受的恐怖主义之定义，并使恐怖主义成为国际法下的一种罪行。41联合国“恐怖主义政策工作组”则明确提议由国际刑事法院审理恐怖分子所犯的大部分严重罪行。42因此，将恐怖主义犯罪纳入国际刑事法院管辖已得到普遍认可并具有重大意义。
从实践方面看，在国内司法制度不可能或不能有效地发挥作用的特殊情况下，需要国际刑事法院对国际犯罪进行审判和处罚，从而使任何国际犯罪分子在任何情况下都无法逃脱正义和法律的制裁。在现实中由于国际恐怖主义犯罪往往与政治有着千丝万缕的关系，从而使得某些主权国家可能出于政治原因，或者外交的、国家关系的考虑，不方便或不愿意在本国起诉某些恐怖主义犯罪嫌疑人，或者不愿意应有关国家的要求引渡有关人员。在这种情况下，将其提交国际刑事法院，与将嫌疑犯引渡给另一个国家相比，是一种更为优雅的解决方式，这时一方面可以使有关国家摆脱国内和外交上的困境，另一方面也保证了在任何情况下都能把恐怖主义犯罪分子绳之以法。而且，在高度敏感的恐怖主义案件中，国际刑事法院的管辖与国家层面的审理相比，可给人以更为公正和客观的感觉，国际刑事法院的调查能力及其他方面的能力也可能比很多国家的法院更强。43
从政治方面看，将恐怖主义罪作为一种罪名明确纳入《罗马规约》，可向国际社会传递一种强烈的政治信号——恐怖主义是国际法中的一种犯罪，不对其进行惩罚是国际社会不能接受的。而且，这还将传递一种重要的信号，即国际社会不仅打算采用军事行动的方式打击恐怖主义，而且会在尊重正当程序和人权的框架下对其进行司法约束。44
此外，将恐怖主义罪纳入国际刑事法院的管辖范围，可以促进各国修改其相关的国内立法，完善其反恐机制。一旦恐怖主义犯罪成为国际刑事法院管辖权内的犯罪，各主权国家考虑到国际刑事法院对恐怖主义犯罪所享有的潜在的管辖权，就必然会加紧完善其国内的反恐立法，因为没有哪个国家愿意被扣上一顶“不能够”或“不愿意”进行调查和起诉的帽子。45
（二）完善反恐国内立法
除了完善上述国际立法外，世界各国应针对自身特点相应地采取各种反恐怖立法与反恐怖措施。在完善各国反恐怖国内立法方面，应注意一下问题：
1. 促使国内立法与国际立法协调一致
由于各国在政治、经济、外交等方面存在差异，以及各国对恐怖主义犯罪认识程度和遭受国际恐怖主义犯罪侵害程度的不同，各国的反恐国内法措施不尽相同。目前既存在国际反恐立法，又存在许多国家反恐法律，且国际反恐立法与国内反恐立法相互之间的衔接和协调仍存在一定的缺陷，这就使得反恐过程易产生分歧，不利于反恐斗争的开展和有效进行。首先，许多国家通过的相关法律对恐怖主义立法与各国反恐立的界定不完全一致，特别是个别
41The Secretary-General Report of the high-Level Panel on Threats, Challenges and Change: AMore SecureWorld: Our shared responsibility, U.N. Doc. A/59 /565, PP.163-164, avilable at: http: //www. un. org/secureworld.
42Report of the Policy Working Group on the United Nations andTerrorism, UN Doc. A/57 /273, avilable at: http: //www. un. org/terrorism /a57273. htm.
43施明浩：《论国际刑事法院在全球反恐中的作用》，载《青年科学》2009年第8期，第64页。
44黄文旭，李飞：《论国际刑事法院对恐怖主义犯罪的管辖权》，载《江南社会学院学报》2007年第4期，第15-17页。
45毛芳：《国际刑事法院与恐怖主义犯罪———国际刑事法院之管辖权再探讨》，载《河南科技大学学报(社会科学版)》2005年第6期，第95页。
国家在具体执行过程中采取双重标准。其次，国际反恐怖主义法在对犯恐怖主义罪行名称的界定上以及处罚量刑上也各不相同。目前恐怖主义活动已经呈现国际化趋势，要想真正有效地打击和彻底根除恐怖主义，只靠一个国家或几个国家的力量是远远不够的，唯有通过国际范围内的广泛合作才能实现，而国际反恐立法与国内反恐立法间的协调一致，则是实现这一目标的重要前提。46
为此，各国反恐立法必须力求既有针对性又做到原则上协调一致。我们认为，各国在加强反恐立法时，应遵循以下原则：（1）预防和打击并重原则；（2）有罪必罚原则；（3）维护世界和平原则；（4）非政治化原则。47
2. 专门化、系统化、实体法与程序法并重
各国现在的反恐法律，只是散见于一些部门法和条款中，没有专门、系统的反恐法律。这与当前反恐的需要很不适应。为了有效地防止和打击恐怖主义犯罪，各国都需要一部专门的、内容系统的、实体与程序并重的反恐法律，规范反恐行动，调动各方力量，明确反恐职责，有力打击恐怖主义犯罪。
反恐立法应是一部综合性的法律，内容可以涉及多个方面和多个部门法，一方面应在法律中明确恐怖主义犯罪的概念、反恐的指导思想和原则、具体内容等，并且实体法与程序法并重。在实体法方面，应当把已有的和根据发展趋势可能出现的恐怖主义犯罪行为都一一列出，分别予以量刑，在罪行法定原则下，不遗漏各种恐怖主义犯罪行为。同时，除了要追究恐怖主义分子的刑事责任外，还要追究他们的民事责任等其他一些法律责任，如民事赔偿等，使他们不得不承担由犯罪行为产生的一切法律后果。另一方面还要规定特殊的程序法内容。恐怖主义犯罪的特殊性决定了程序法的特殊性，其基本要点是要及时、有效地打击这种犯罪。因此，可以在保证司法公正的前提下，赋予侦查人员以特殊的侦查权，也可以给予检察官以特殊检察权，使他们能在职权范围内，严厉打击这类犯罪，最大限度地维护人民和社会的安全。
（三）完善中国反恐立法
长期以来，由于我国采取注重和谐稳定、严厉打击刑事犯罪的治安政策,主张正义、睦邻友好的外交政策，宽松包容的宗教政策,诱发恐怖活动的因素相对较少。但近年来，“东突”、“藏独”等分裂组织和法轮功邪教组织活动频繁，带有黑社会性质的犯罪团伙以及非法宗教组织有所发展，国内外反对势力利用社会生活中一些敏感热点问题或社会矛盾制造事端的危险仍然存在，我国的反恐形势同样非常严峻。尤其是奥运会前夕，国内外恐怖主义、分裂主义、极端主义等反对势力企图破坏奥运，先后发生了新疆东突分子携带液体炸药试图炸机、3月14日拉萨藏独分子打砸抢烧事件、藏独分子暴力干扰奥运圣火传递等事件。因此，在很长一段历史时期，我国还将面临着恐怖主义的严峻挑战，形势不容乐观。我国应从保障国家发展总体战略的高度，充分认识当前反恐怖斗争的重要意义，科学分析恐怖威胁形势，加强反恐立法，运用法律手段坚决打击一切形式的恐怖主义，确保国家的安全与稳定。具体建议如下：48
46吴玉红、郭玉坤：《国际反恐立法趋势及完善中国反恐立法的思考》，载《大连海事大学学报(社会科学版)》2008年第1期，第27页。
47赵秉志主编：《国际恐怖主义犯罪及其防治对策专论》，中国人民公安大学出版社2005年版，第285—286页。
48郑惠源：《反恐怖主义立法比较研究》，载《黑龙江省政法干部管理学院学报》2008年第4期，第57-58
1. 制定《反恐怖主义法》
当前和今后一段历史时期，我国处于恐怖主义事件高发期，现有的以刑法为主的反恐法律已经不能适应斗争需要。应采取专门立法的模式，制定我国的《反恐怖主义法》，增加恐怖主义的概念、反恐指导原则、反恐机构、实体法规定、程序法规定、预防性规定等内容。
2. 科学定义恐怖主义及其有关概念
定义的原则，一是要服从于当前和今后较长历史时期我国反恐斗争的客观形势和工作重点，既不能过于宽泛、失去重点，也不能过于狭窄、丧失覆盖面；二是要与国际法和先进立法国家对恐怖主义的定义相衔接，从而尽可能获得国际社会对我国反恐立法及行动的认可，实现较为顺畅的国际合作。
3. 健全预防恐怖主义的法律制度
我国反恐怖主义立法的内容主要集中在刑法，“以刑为主”的立法格局同“标本兼治”、“打防结合”的宗旨背道而驰。应进一步加强预防恐怖主义犯罪的有关立法，建立起彼此衔接、形成较为完备的反恐法律效能体系。
4. 增设恐怖主义犯罪的有关罪名
借鉴国际立法经验，增设包庇、纵容恐怖活动罪，劫持人质罪，非法邮寄危险物质罪等罪名，以实现对恐怖主义有关犯罪的综合打击。
5. 完善反恐的程序法规定
针对我国当前反恐的客观形势以及恐怖主义犯罪的特殊性和复杂性，在侦查方面,采取特殊的刑事强制措施。对于此类犯罪嫌疑分子可以规定较之普通刑事犯罪更长的拘留期限；扩大侦察及执法、司法机关的反恐权限,其中包括扩大窃听范围和监督权限等；实行特殊的证人作证制度,并切实加强对证人的保护措施。
综上所述，在未来相当长一段时间内，反对恐怖主义与打击恐怖犯罪将是国际合作的一项重要内容，世界反恐怖主义的斗争也将任重道远。而完善打击恐怖主义犯罪的国内、国际法律机制将为国际反恐提供有力的依据和制度保障。各国应建立完备的、相对独立的反对恐怖主义法律体系，并在国际合作的基础上制定全球性的统一反恐公约，以保障国际社会的和平稳定与人民生命财产的安全
页。
The legal control on international terrorism
——from the perspective of anti-terrorism legislation
ABSTRACT
Terrorism is a major threat to international security and order. Many international organizations and states make anti-terrorism law, strengthen the current legal structure, or enrich the content of law to control the terrorist activity. Howerer, generally speaking, the world-wide anti-terrorism legislation is still relatively weak. Therefore, setting up the a scientific definition of terrorism and its related concepts, making a universal “Anti-terrorism Act”, improving the domestic anti-terrorism law will be effective in the fight with terrorism.
Key words: anti-terrorism legislation
参考文献
专著：
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