提高领导干部法治思维能力
（党课讲稿）
前言
各位，我们今天讲的主题是关于领导干部的法治思维能力。关于法治思维能力主要说三个方面的问题：第一，作一个概要的介绍。梳理一下我们一直以来对于公务员，尤其是各级领导干部在这方面的要求；第二，法治思维包含的主要内容；第三个大问题，法治思维作为领导干部的一种能力，主要运用的四个方面。我们将这四个方面运用的情况作一个解读。
一、领导干部法治思维能力
（一）法治的基本概念
下面讲第一个问题，关于领导干部的法治思维能力。其实，新一届中央提出的对领导干部的一种能力要求，领导干部要有法治思维能力，但这个要求的提出是一个逐步的过程，因此，从其发生、发展来看是有一个过程的。我们来看这个过程。
讲法治思维首先是要确定法治，那和法治对应的概念是人治。所以，法治思维对应的是人治的思维，它正对的就是这个概念，法治，“统治”的“治”，三点水的“治”相对应的概念是权治还是别的治，还是人治，还是其他的？其实从理论研究的角度来看，人们对这个问题的认识一直是明确的，它对应的是人治。
所以法治思维对应的是人治思维，但在实践当中还有别的思维，不仅有法治思维，所以它还有一些关联的概念，如政治思维、经济思维、文化思维，还有稳定的思维、就业思维。很多领导干部在做具体工作的时候，他会考虑这个招商引资项目能够代理什么样的效果，我们在公共事件当中，政府扮演什么角色，我们采取哪些措施，它能收到什么效果。他在作决策、选措施、执行的时候，他一定是受了他的思维方式、思维原则、思维能力的支配，所以和法治思维经常在实践当中发生连接交织的都是这些政治思维、经济思维、文化思维，这些思维当然也是我们领导干部作决定，做出行为的思维之一，但其中也包括法治思维，所以法治思维、政治思维、经济思维、文化思维等，都是各级公务员，尤其是领导干部经常所具有的思维内涵。
（二）法治思维的提出
法治思维是怎么提出的？首先，中共十八大报告对于这个问题，类似于这个方向，和法治思维沾边的，我们提出是要着重提高领导干部的法制观念。这里面有两点值得注意，它首先提到的是观念。这个观念其实比思维能力，观念和思维都是一个方向，都是人在脑袋瓜子里的东西。所以我们为什么把十五大提出的法治观念搁在了法治思维提出的最早的渊源部分来看待，是因为他们都是一个人、一个公务员、一个领导干部做事办事的脑袋瓜子里的那些东西，所以它提出是观念。那观念和能力的区别还是有的。在于观念更多的是一种宏观的东西，是一种纯主观的东西，
这是一。第二，法制，这里的“制”是“刀制”，即“制度”的“制”，而非今天讲的法治思维能力里的三点水的“水治”。那从刀制走向水治，历来被法学界认为这是一种进步，这是一种法制认识更加深刻、内涵更加丰富、层面更高级的一些东西，它包含着公平、正义、民主等内涵。这是十五大提出的。
十六大提出要增强公职人员的法制观念。它仍然是沿着十五大提出的法制观念再一次重复了还是要增加公职人员的法制观念。
到了十七大党的报告里就提出了，弘扬的是法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围。这两个提法注意，十七大和十五、十六大提的是一样的，就叫法制观念。到十七大讲的是法治精神，其实法治精神这个提法，它更多的是我们要去追求一种实质上的法治。法，不仅是法律的条文规定，更多的是它的本质含义、宗旨和核心要求，我们经常讲精神就是讲这个原则，原则、本意、宗旨等，都属于精神之类的，但这时的法治已经变成了水治。所以，认识在进一步地深化。而且，不仅限于精神层面，还讲到的另外一个问题，是社会的氛围。
这个社会的氛围在今天党的十八届四中全会里，它就演变成了法治环境。法治的推行、法治的实施，不完全是官方的事，还有整个社会公民、法人和其他组织如何学法、守法、用法的问题，即法治社会。所以，一个法治，习近平总书记提出“法治中国”，其实包含着法治国家、法治政府，也包含着法治社会。法治国家、
法治政府是指官方，而法治社会是指民方，是指民间的老百姓等。其实管理者与被管理者，少数的公务员和大多数的社会公众，是这个社会构成的主体，法治不可能是某一方面的，它应该是双方面的。
十八大就明确提出了，领导干部要有法治思维和法治方式的能力问题。从十五大以来，我们一直沿着这条路和这个方向在不断地提炼、深化，到十八大，这个概念的提法就成熟了，变成了今天我们所要讲的法治思维和法治方式。思维是人干事情、做工作的一种思维模式和思想，方式是方式方法问题。所以，在法制观念、法治精神的更宏观的基础上进入到了一个中观层面。为何说它是中观层面？因为它讲的是能力，能力就不仅是脑袋瓜子里面主观的东西，他当然要有脑袋瓜子里面的观念、精神等要素，但如果仅仅只停留在主观上，不能演变成为现实当中的具体能力，那就永远是主观的。所以十八大提出的法治思维和法治方式能力的问题，其实是一种应用的问题。所以，它更趋于向中观层面，而不是更宏观，中观、宏观和微观，那能力作为所有公务员都应具备的能力，它就变成了一个中观层面的要素，要运用和体现在做事、办事等一切行为过程当中。
（三）法治思维是一种工作能力
第三个问题，法治思维是一种工作能力，十八大提出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式，深化改革，推动发展，化解矛盾，维护稳定的能力。
这是在新的历史时期对于依法治国基本方略全面落实的一
项新内容，也是对各级领导干部能力的一项新要求。我们讲依法治国，这是我们党在十五大就提出建设社会主义法治国家。到了十八大，我们要全面落实依法治国的基本方略，那这个落实，怎么去落实？它就变得非常地具体，不能仅仅是一个要求，它要变成一个行动、一个过程、一个结果、一种实践，这就需要我们这些领导干部，按照习总书记说的这些关键的少数人在工作当中去贯彻落实，因此，这是落实依法治国方率的一项新要求。第二，对领导干部而言是一种能力要求，我们有应急处臵的能力，对抗干扰的能力，廉洁自律的能力，也有用法治思维去解决问题、推动发展和促进发展等方面的能力，这也是一种能力。同样发生一个问题，我们用什么方法去处理。如群体性事件发生了，如果只是从结果上来讲，我们只要把群体性事件压下去，消除掉就可以了。但中央提出的不仅仅是这个要求，拿今天的法治思维能力和法治思维方式来讲，它是一项新要求，在这个事件的处理过程当中，怎么样能够善于运用法律，将它稳妥、有效、合法地解决掉。把它解决掉，这当然是一项根本要求，但这不是唯一的，我们还要考虑现行法律制度的基本规定，这就考验我们了。
包括我们现在在实践当中，拆人家的房子，违章建筑、违法建设，我们是有效的，我们连夜就给它拆了。我们趁当事人不在，我们就把他的房子用推土机推了，但导致的结果是这个人长年累月不断地上访、闹事，说明你并没有完全解决这个事情，只是把
他的房子拆了，建筑物没了，可事情并没有了。但我们为什么不更多地去考虑在合法基础上我们应走的程序？当然实践当中很
多领导人说这太麻烦了，依照法律来拆的话，要半年以上，有的要到一年以上才能拆得了，可是我们等不了，我们一个月就要把它拆掉。这是在实践当中很多领导干部经常面临的一种困惑和矛盾，如果我们不按法律来，我们随时都可以把它拆掉，也同样可以达到拆房子的这个目的，可是你是违法的，因为我们有《城乡规划法》、《行政强制法》，两个大的法律都搁这儿，有这个规定，不按这个程序和规则去做，你只是达到目的，把它拆了就完了，那这不叫法治社会，也不叫法治国家，法治国家是依法强拆、依法拆除，所以怎么样运用法律的方式，通过法治的思维来把这个问题有效合法地解决掉。这才是考验各级领导干部法治思维能力的一个关键。
那既然是一种能力，那就需要培养、锻炼，以不断地提升和提高，能力总是有限的，不能全能的。所以各级公务员，尤其是领导干部，他的法治思维能力是需要培养的，这个培养就包含学习，就包含讨论，就包含大家集思广益，这个问题怎么样来找到问题合法的途径和方式。所以，这是一个注意的问题。这种能力也是需要提高的，通过这个事情的处理，我们可能显得比较仓促和尴尬，最后勉勉强强把事情给处理掉了，那下一次我们再遇到类似问题的时候，我们是不是就会更聪明、更有效、更合规、更合法？所以，所有的行政执法部门、监管者，在每一个事情的处
理上都要不断地总结经验教训，不断地去讨论和提升，是这方面的能力。所以，能力不是绝对的一个点，而是一个长期的一条线，它是一个不断提升、提高的过程。这是第一个问题，关于领导干部的法治思维能力。
二、法治思维的内容
（一）用法的思维
第二，法治思维包含了六个方面的内容，我们来解读和界定何为法治思维。第一，用法的思维。我们一讲法治思维，首当其冲的是，你办事、想问题、作决策、采取措施，到底用不用法，有一个《行政强制法》、《城乡规划法》，但在拆房子的时候，嫌这个法律不好用，嫌这个法律耽误的时间太长，把法律晾一边，你想怎么干就怎么干，这不能称为用法的思维，连法都不用，谈何法治思维。为什么我们要用法？
习近平总书记在首都各界纪念现行宪法颁行30周年的大会上有一个讲话，这个讲话里面有这么一段，他讲到宪法的时候我们来听一听，他说：“再往前追溯新中国成立以来60多年，我国宪法制度的发展历程，我们可以清楚地看到，宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威是维护党和人民共同意志和权威，捍卫宪法尊严是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法实施是保障人民根本利益的实现。”这一段话说明了什么？其关键点、关键词在何处？习总书记的这段讲话里的关键词是他告诉大家，宪法是党的意志和人民意志的共同体。这一点至关重要，为
什么我们要用法？宪法是党的意志和人民的意志，那在宪法之下的法律也是党的意志和人民的意志。难道有谁的意志比这二者还要大吗？不可能。全党的意志、全国人民的意志，谁能够凌驾于此之上。所以各级公务员、各级党政领导干部千万牢记，我们为什么要用法，尽管你觉得那个法律对于你干事来讲，没有那么酣畅淋漓，甚至是有点捆手捆脚。但没有你那么酣畅淋漓，没有你感觉的那么方方便便，是因为这是共产党长期执政的根本利益，它反映了党的意志，也反映了人民的意志。所以，所有的公务员都必须要执行。这是用法思维的最大逻辑。这个国家是否需要走法治的道路，我们干事、作决定、采措施，是否需要去用法？如果我们不用法，其实很多人在工作当中都有一些感悟，在基层实践当中，有一种比较常见的现象，当一说到行政执法，管理社会执法监管的时候，有一些公务员就说，我的手段不够，经费不够，编制不够。当然有这种情况，其实所有的部门没有觉得自己的权力够的，自己的编制够了，自己的队伍够了，自己的人员够了，自己的经费够，自己的手段够的。它一定是被捆住和被约束住的，因为这是法治的原则，不能由着你来。
曾经有一个县长就问过我，他说：“我们这个县好不容易修了一条街道，花了一点钱，搞了一个示范，搞得比较好的一条街道，结果那些农民就把那些猪、牛、羊弄到街上了，拉得满街都是屎，那我有什么办法？”我说：“那法律规定的，你有采取措施的权力，如罚款、责令、扣押。”他说：“不行，这都不管用。”
我说：“那你要什么手段？”他说：“我能不能抓人。”我说：“对不起，法律没有赋予你这个权力，你作为一个政府机关，因为农民在街上，有猪有羊有鸡在那儿拉屎撒尿，你就把农民（居民）抓起来，这个权力法律从来就没有赋予。”他说：“哎呀，那这就不方便了。”是的，我们就要考虑这个问题，那什么最方便？如果是这样想的话，那所有公务员都也抓人的权力，那岂不是更方便，那如果要这样做，这个国家就会出问题。所以从更大的利益考虑，我们从权力进行了严格的分配和制约监督。不是没有一个行政机关想怎么干就怎么干，不是每一个岗位的人想怎么来得利索就给予其权力。它一定是有规矩的，这个规矩最大的方面是党和人民的意志，它就体现在法律上。所以我们做事情，法治思维的第一点是要用法，而不是把法律甩在一边，这一点请千万注意。各位领导干部在干事的时候，他有没有问过这个东西有法律依据吗？这个东西在法律上有规定吗？按规定，这个对还是不对？这是用法的思维。
（二）合法性思维
第二，合法性思维。用法只是第一个要求，但不能仅停留在我们要用法律，还有一个核心的，最终它要沿着是否合法，所以要用法律的标准、原则来要求和判断我们的行为、决策是否合法。那我们来看，这是两个方面的问题。法治思维当中的合法性的第一个是实体，第二个是程序。实体上是否符合法律规定的行为规则，千条江河归大海，法治思维首先是是否合法的问题，这是重
点。如果连法都不合，那就是用法，有什么用？一个是实体，一个是程序。那在作决定的时候，在采取管理措施的时候，这个行为是否合法？如有的人开了一个机动三轮车去违法载客，他违法了，没问题，我们要去处罚他，通俗地讲，我们要去打击、收拾、整治他，在整治上有什么规矩？法律上有没有规矩？如果法律有规矩，那我们是不是该看看法律上是否允许，我们用什么方法，这是程序问题，用什么行为程序、行为过程去解决它，这是程序。但实质没有拥有这个权力，过去有一个说法是“老鼠过街人人喊打”，对不起，今天的法制已经确定了一个结论，“老鼠过街人人能喊”，不等于人人都能打。因为法律上是各有各的职责权限，不是谁都能够采取措施的。所以，合法性思维是我们一个非常关键的问题。
我来举一个例子，很多决策、很多行为的出发点是好的，但它不一定合法，如有一个地方就曾经想做一个规定，在所有的建筑项目当中，开发商自己搞的小区、住宅、商场等建筑物当中，拿出2%的资金自己搞文化建设，这个规定在多数人一听，认为它的出发点是好的，为什么好？不能光搞物质建设，还得搞文化建设。后来我就问他们这个问题是指什么？如小区，商品房小区，这个住宅小区，投入了总资金为3个亿，那拿出3个亿当中的2%搞这个小区的文化建设，如设一个图书馆、网吧、阅览室、楼台庭阁、诗情画意的东西，这个东西当然好，买房者、造房者、卖房者、消费者都觉得这个好，如果我住在这个小区有这些楼台
庭阁、小桥流水和文化的附属设施，那我们是否都能够享受？是否觉得我们居住的环境很优美？是不是跟别人说，我住在这儿，我就很有面子？是的，所以这当然是个好事。但是，好事得用什么方法去做？我们就面临着这两个选择。第一，市场的方法；第二，行政的强制。市场的方法是开发商自己去做，他通过买方和卖方，他对市场需求的研究，他认为这个小区如果绿化搞得好、文化搞得好，他会有品牌效应，他房子更好卖，甚至价格高一点也行，那他就去试着做，如果他做出来以后，市场接受，那就没有问题，这是市场的选择，我们经常讲高档小区、高档社区，就是这个概念。第二种是行政的强制，政府来规定。强制所有人三个月当中有拿出2%来搞文化建设，那这就存在问题了，你有什么权力让人家自己花自己的钱，非要搞文化建设，这就变成强制。你有什么依据？法律上谁赋予的权力？法律的合法性何在？你
没有依据，为什么要这样干。所以好事不一定都合法，出发点好，做法上可能是违法的，那问题就来了，这种情况很多的。所以，合法性思维是每一个决定、每一项措施，我们都要去衡量它在法律上是否经得起拷问，是否有出处，是否有权力，是否符合依法的规则，既然讲法治，那肯定主要是讲这个了。这是第二。
（三）权利义务思维
第三，权利义务思维。法律是干什么的？从一个意义上来讲，法律是调整权利义务的，法律是权利义务关系，这个人和那个人，这个主体和那个主体，他们之间谁有权力谁有义务，有什么样的
权利和什么样的义务。所以，在法治思维当中的第三个要求是要有权利和义务的概念，要有这个思维。说到底，所有法律的核心是权利义务，如我们随便看几个例子，要来申请一项行政许可，你去申请，我来审批，这是一个很简单的行政审批过程，它是不是一个权利义务？围绕着权利义务。提这个申请是因为法律允许我提，这就是我的权利，所以我有申请的权利。第二，你拿到这个申请以后，我想给你就给你，不想给你就不给你，那叫滥用权力。所以，在什么条件下要给他，什么条件下不能给他，你也受到了约束，这是你的权利义务。所以，申请者有他的权利义务，审批机关也有其权利义务。当申请者拿到这项许可审批的时候，比如他去采矿，采矿当中你会给他提要求，如开采的重量、开采的面积，高是多少，低是多少，你是否得按照这个规矩去开采，你不能乱采一通。开采要交纳相关的税等。所以整个过程都是权利义务的过程，离不开权利义务。法律一旦离开了权利义务就不是法律，所以法律是调整权利义务的，如对政府而言，其实现在最核心的问题是对于当前这一场政府职能转变和改革当中。
我们讲了“三张清单”的问题，第一个是权力清单，正面清单，第二张清单是负面清单，第三张清单是责任清单。这里主要是一说正面和负面清单问题。正面清单是指哪些事情行政机关是有权力做的，是它必须要做的。哪些是行政机关的权力，就把它捋出来，既然权利义务是法治思维的核心，那是否也要捋一捋这个部门到底有什么权力。是不是所有的行政机关，甚至大多数行
政机关，都把自己正面的权力清单都理得清楚？这未必。经常用的权力我们是清楚的，所以我们就要清理，那那些犄角旮旯的权力是清楚吗？每一项我们在用的权力是否都有合法性依据？这
就需要一项一项地清理。第一，到底有多少权力；第二，权力的依据；第三，你所说归你的权力，和别的部门发生交叉，他说是他的权力，那我们该捋清，至少有三个内容。这是一个。这是权利义务当中的权力清单。
第二是负面清单。负面清单讲的是公民、法人和组织，讲的是社会，讲的老百姓。哪些事情是不允许做的，这是政府要管的，如不准吸毒、不准卖淫。凡是公众老百姓不能做的事情，我们就必须要禁止，法律不允许的我们就要禁止，禁止的就是负面清单。那这两张清单列出来的作用是什么？市场经济的前提，其核心内容是法无禁止，老百姓是可以做的。那问题就来了，法律没有禁止，老百姓就可以去做，他不要求行政机关去赋予他权利。因为老百姓的权利是他自身的，通俗而言是与生俱来的。他有些权利会被限制，是因为更大的公共利益法律会做一个限制。所以，只要法律不禁止和限制，那就是老百姓的权利，这是负面清单的基础。而公权力，政府权力不是，政府权力是要遵守正面清单，只有法律授予你的事情，你才能做。凡是法律没有赋予你的，你就不能做。所以这两张清单，核心的问题是权力清单，这是当前权利义务思维当中的一个主要任务。
（四）公平正义思维
第四，公平正义的思维。法治思维，“法治”二字之所以不能简单地理解为用法律去治别人，是因为它有公平正义的内涵。不能说有一个制度，这就叫法治，我拿法去收拾你，那就叫法治。这样理解的话，那封建社会也有法治，它有法律，没问题，它有制度没问题，但它不是法治，因为它没有公平正义。所以我们要注意三点：法治、法权和法术。这是有区别的。法治里面是含着公平正义的一个精神原则的，法权不是，法权是我有权，法律赋予我了。法术是用雕虫小技，用方法来收拾人。在现在的工作当中，有些公务员就把法术推崇备至，把法权就理解为是法治，即我有权收拾你，说我依法治民。这个法，不是“法治”的“法”，它是“法权”的“法”和“法术”的“法”。所以，这个理解从一开始就是错误的。法治的本质是它有公平正义的内涵，我们经常讲“天理昭昭”，并不是你有权收拾别人，这就叫法治，当然，它包含这个，但不仅仅是这个。
公平正义有四个内容是值得注意的：第一，它的公平性。法律规定这个东西，法治的内涵，它一定是在各个主体之间具有公平性的，公开、公正、平等；第二，他做行为、作决定、采措施要有正当性，是要有原因有理由的，不能过分。我们经常讲，政府、党政机关在做某件事情的时候，如规定这一条街道必须都用统一的颜色，因为觉得好看，可是这是一个美学的概念，见仁见智，你觉得好看，它就必须要成为别人必须遵从的东西吗？正当性何在？第三，合理。必须合乎大家的理、社会的理、公众的理，
不能拿自己的理来代替大家。所以，第四个是要有认同，整个社会大众是认同你的。所以，公平性、正当性、合理性和认同性，这四个方面能够反映出公平正义的表现。
（五）责任与后果思维
第五，责任与后果的思维。法治思维不仅仅是讲行为规则、行为原则，还要讲到行为做出以后后续的后果，这个后果我们称之为责任与后果。第一有效性。法治思维不能是光做表面规章的思维，党委政府机关做的决定，要采取这个措施，首先它得有效，它不能说一套做不套，却不用。这个问题值得注意。另外一个，我们在贯彻实施这些决定、法律过程当中，它贯彻着贯彻着，它虎头蛇尾，最后就不了了之了，这个不能称为法治思维，因为无效，没有法律谈什么。如在高速公路上超速违规的车，违规当事人应接受处罚，这是法治，也是法律的规定。你说算了，我们不一定去处罚他，因为我认识他，因为这是他第一次，这就算了。然后一个一个的都在违规，我们违法去把这个社会治理得有序，如果这个社会都没法做到有序，那整个法治从何而言。
就跟香港“占中”一样的。法院都判了不要让他们在这儿站，但他还是要站，那是法治吗？它无效。所以，法治思维里的责任和后果的思维的第一个内容是其有效性。
第二，权责是一致的。有权者当然就有责任，有责任，也应当有权力，这个是我们当前在基层反映比较强烈的问题。也不少基层的一线的执法者反映说，我们是责任大、权力小，这个事情
不是我们定的，出了事要找我们去追究责任，这是权责不一致，这个现象在一定程度上具有普遍性，这正是我们需要加强法治思维建设的一个很关键的点，即权责要一致。从部门来讲是这样，从上下来讲，无非是左右和上下的问题。一个机关有监督检查的权力，但要是没有监督检查到，如果出了事怎么办？你不能说出了事也不管，这不行。所以，权责分离是一个很值得研究的问题。你在搞审批，他在搞监管，那审批的东西批出去了，另外一个部门去监管，表面上看，这是一个技术问题，其实这是权责分离。因为将来出了问题是监管者担责任，还是审批者担责任？就成了一个扯皮的事情。这说明权和责并没有完全对应，这是部门之间。第二，上下。大多数行政审批都是上级批的，但监管的责任都在基层，你认为这合理吗？你光负责批，你不负责管，我光负责管，我不负责批，那要出了问题，这个责任由谁来担。所以，上下不一致，左右不一致的现象是存在的。
最后是责任追究。责任追究这个问题，这两年搞得比较风生水起，所以有不少同志在基层一线执法的时候，他感觉到执法监督的压力比较大，责任追究的力度比较大。所以，一出事，反过来倒查，一查好了，这个部门、这个人，尤其这个领导就要受到责任追究，这是大势所趋。至于追究过程当中是否还有完善之处，其实是有的，但不能否认责任追究，因为不能光做行为没有后果，除了你的后果，你做完以后要产生有效性，这是你想要达到的效果，但另外一个，你要承担责任。所以四中全会还提到了两个终
身责任追究，一个是司法的，办案质量的终身负责制，还有一个是重大行政决策的责任追究制度，这是第二个问题。
（六）治官和治权思维
第六，治官和治权的思维。“要把权力关进制度的笼子”里，法律既要“治民”，更要“治官”。习近平在政治局第四次集体学习的时候讲：“要加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，做到有法必依、执法必严、违法必究。”这是个问题的关键。治国的法治思维主要是治谁？我们概略地分，这个社会就分两类，一类是官，一类是民，一类是老百姓，一类是各级党政机关。那法治肯定不能光是治某一方面，它当然要治民，也要治官。所以我们既要讲法治国家、法治政府，又要讲法治社会，这才叫全面推进法治政府。这是第一个含义。
第二，在治民、治官当中，谁是核心。习总书记讲到各级领导干部的时候讲到一个词是“关键少数”，过去毛泽东同志也讲到，“政治的政治路线确定之后，干部就是决定因素”。按照习总书记讲的“关键少数”也好，按照毛泽东同志讲的“决定性因素”，它的结论是一样的。这个事情能否做好，更主要的在这些关键的少数，在各级领导身上。所以，法治的推行不仅是要治民，而更重要的是要治官。如果它治住了官，就更容易治住民，所以法律的实施才能够得到实现，这是法治思维里面的一个核心，因为各级领导干部拥有权力，而这个权力也是需要得到监督和制约
的，如果没有监督制约就谈不上公平正义，那就会滥用。
所以，法治的思维当中这三点水的“治”和“制度”的“制”在这一点上是不同的，“制度”的“制”讲的是我有权力，我有法律有制度，法律的规定、制度的规定，我把这个法律和制度的规定实现了便可。而三点水这个“治”，它不但要讲公平正义，要讲民主，它还要讲治官治权。所以有这些内容，才能够说这六个方面的内容才是法治思维的内涵，这是第二个关系，关于法治思维的六大内容。
三、领导干部法治思维的四个方面应用
（一）用法治思维凝聚改革共识和深化改革
第三个问题，法治思维在四个方面的应用。这是中央提出来，习总书记讲的四个方面的应用。
第一，用法治思维凝聚改革共识和深化改革。关于法治和改革的关系，这个问题可是一个老问题了。其实，有相当一部分领导和公务员，他脑袋里面想的法治和改革的关系，大多数是这样的。法是讲稳定的，改革是讲要改变的，这是部委。法治是讲稳，改革是讲不稳，它要变，一个要稳，一个要变，那这两个是矛盾。所以，有一些人会认为，法治和改革是对立的。那我要改革，那就破法而改，不理法律的规定就改了。或是打擦边球，把法制搞得模模糊糊，然后做了。这是在现实当中有一部分人真的就这么认为，法制和改革是矛盾的，要不然怎么动。要改就是对现有制度的改变，可是这些都是被法律固化下来的。那按照这种说法，