第二章土地利用总体规划
土地利用总体规划是现阶段我国或世界上大多数国家土地资源管理的核心工作之一，也是我国现阶段土地规划的主要形式。因此在土地规划中首先应该讲授土地利用总体规划。
第一节土地利用总体规划的含义和特点
一、土地利用总体规划的概述
1. 概念
所谓土地利用总体规划，是以一定的行政区划为单位，根据国民经济建设发展的需要和土地自身的适宜性和生产力，实行土地资源在国民经济各部门之间的调整与分配，对土地资源的开发、利用、整治和保护在时间上和地域上所进行的，长期的、战略性的总体布置和统筹安排。
2. 土地利用总体规划的层次性
土地利用总体规划一般是以一定的行政区划为单位进行的，而且行政区划的大小决定了总体规划的等级层次。我国早期提出分别开展全国、省、县（市）级三个层次的土地利用总体规划，后来又提出增加市级和乡级土地利用总体规划。为什么土地利用总体规划搞到县级、乡镇级，是因为人口——资源——粮食——环境的问题日益尖锐，且集中反映在土地上，所以“切实保护耕地，合理利用每一寸土地是我国的基本国策”。落实到乡级主要目的是保护耕地由基层源头抓起。基本农田保护从乡镇抓起。
值得说明的问题：
土地利用总体规划也可以按照其它特定要求的区域进行，如经济区和河流流域等。
3.土地利用总体规划的实质
将有限的土地资源合理地分配给国民经济的各个部门，它包括两层含义：一是土地资源分配的空间性；二是土地资源分配的时间性。
4.土地利用总体规划的核心
土地利用总体规划的核心是土地利用结构的调整。
土地利用结构的组成要素：时间、空间、用途、数量、质量。
二、土地利用总体规划的特点
土地利用总体规划是土地管理工作的“龙头”，是国家和各级政府进行土地利用监督、调控和指导的手段和依据。土地利用总体规划具有如下的特点或性质。
1. 总体性（整体性或综合性）
土地利用总体规划的总体性表现在如下三个方面：
●土地利用总体规划的对象是土地资源的全部。
●土地利用总体规划的内容是全部土地资源的开发、利用、整治和保护，而不是某一
个单一的侧面。
●土地利用总体规划的作用是综合社会各部门各行业对于土地的需求，协调其间的用
地矛盾，以保证国家或地方经济的持续、健康、稳定发展。它不只是规划某一个行
业或某一个部门的用地。
因此，土地利用总体规划是在国家和各级政府的领导下，由土地部门牵头，各用地部门共同参与，多学科跨行业的研究工作，表现出很强的整体性。
2. 长期性
土地利用总体规划均属于长期战略性规划，其规划期一般在10年以上，通常10～30年，展望期30～50年。同时土地利用总体规划也是中期规划和短期规划的基础和骨架。
3. 战略性（又称为宏观指导性）
土地利用总体规划的时间上的长期性、内容的概括性或总体性、作用上的宏观控制性，决定土地利用总体规划必须具有战略性。土地利用总体规划不能也不可能预见土地利用变化的具体形式和详细内容，它所提出的都是未来土地利用过程中可能出现的重大问题，并提出与这些重大问题相关的具有方向性战略性有关的指导性意见和建议。
4. 控制性（权威性）
土地利用总体规划的控制性或权威性表现在如下三个方面：
●下级必须服从上级即下级土地利用总体规划必须服从上级土地利用总体规划。
●同级的其它规划如城市规划、交通运输用地规划、耕地保护规划等必须服从和接受
土地利用总体规划的约束、指导和控制。
●任何一个行政单位在同一个时间范围内只能有一个土地利用总体规划，这一点也被
称为土地利用总体规划的唯一性。通过它的唯一性体现它的控制性或权威性。
俗话说的好：“木匠多盖倒房子”，领导多了活就不好干了。
5. 动态性
土地利用总体规划是长期规划，因不可预见的因素很多，所以它不是硬性指令，而是弹性指导。土地利用总体规划的级别越高其弹性越大。
第二节土地利用总体规划的目标与任务
一、土地利用总体规划的目标
对于任何一个规划，它的目标都是十分重要的，在目标制定之后，规划的实质就是对于土地利用结构的调整，首先谈一下土地利用结构的类型。
1. 土地利用结构的类型
土地利用总体规划的目标与土地利用结构息息相关，在阐述土地利用总体规划之前了解一下土地利用结构则是十分必要的。土地利用结构按其性质划分为如下类型：
●理论结构（理想结构）
根据土地资源的数量、质量、类型和空间分布，并充分考虑人类的经济活动和土地
资源的适宜性所做出的以土地自然属性为依据的土地利用结构即被称为土地利用
的理论结构。
●需求结构
它是由各土地需求部门所提出的，由各部门所需土地类型、数量、质量及分布所构
成的土地利用结构。
要注意的是由于土地资源的稀缺性、有限性，土地需求矛盾十分尖锐，表现为土地
资源的供不应求。需求结构是编制土地利用总体规划一个必须研究的重要内容。
●规划结构
它是根据土地利用的理论结构、需求结构、土地资源的类型、数量、质量和空间分
布，以持续、健康、稳定发展为目标所做出的未来土地利用结构。
2. 土地利用总体规划的目标（P47）
值得说明的问题：
●目标要尽可能条理化、数量化
●为实现目标所采取的措施必须具体且切实可行
二、土地利用总体规划的任务和主要内容（因本人对于教科书此部分内容有不同看法，
故引用张风荣P147）
（一）国家、省、市级土地利用总体规划的任务和主要内容
1. 国家、省、市级土地利用总体规划的重要任务是：
①确定规划期内土地利用目标和方针。
②协调各部门用地，统筹安排各类用地。
③逐级分解规划确定的各类用地控制指标，重点确定城镇用地规模控制指标，落实重
点建设项目和基本农田等重要用地的区域布局。
④提出实施规划的政策措施。省级规划应当实现省域内耕地总量动态平衡，重点控制
城市用地规模。市级规划应当重点安排好城乡结合部土地利用，合理划定城镇建设
范围。
2. 国家、省、市级土地利用总体规划的主要内容有：
①规划目标
②土地利用现状分析
③土地供需分析
④土地利用结构和布局调整
⑤编制土地利用总体规划供选方案
⑥拟订实施规划的政策措施
需要说明的除了土地利用总体规划的文字资料之外，还有土地利用总体规划的图件资料，各种行政级别对于图件比例尺的要求是不同的，现做以说明，国家、省、市级土地利用总体规划图件包括土地利用现状图和土地利用总体规划图，二者的比例尺相同。规划图件的比例尺为：国家级规划为1：400万。省级规划为1：20万~1：100万，一般应当为1：50万。市级规划应当为1：10万~1：50万，一般应当为1：20万。市级以上重要城市的城乡结合部图件比例尺应当适当放大，以角图或分幅的形式表现出来。国家和省级规划图件应当反映土地利用地域划分、重点建设项目和重要土地利用区的布局、城市规模及等级。市级以上城市的规划图件应当反映城镇建设用地现状和规划建成区范围。
（二）县级土地利用总体规划的任务
县级土地利用总体规划是我国土地利用总体规划体系中十分重要的一级规划。它既要落实全国、省、市级规划的指标和布局的要求，起总量控制作用，又直接面向基层土地管理，为编制乡级规划和实行严格的土地用途管制提供依据。县级土地利用总体规划的任务是：
1. 合理调整土地利用结构和布局，制定全县各类用地指标，确定土地整理、复垦、开发、保护的分阶段任务。
2. 划定土地利用区，并确定各区土地利用管制规则。（县、乡级土地利用总体规划中所
划分的主导用途相对一致的区域，也叫用途分区）
3. 安排能源、交通、水利等重点建设项目的用地。
4. 将全县土地利用指标分解落实到各乡、镇。
5. 拟定实施规划的措施。
县级规划期限应与国民经济和社会发展长期规划期限相适应，一般为10~15年。同时应当展望长远的土地利用，展望期限为20~30年。在规划期限内，应当做出近期土地利用安排，期限一般为5年。
第三节编制土地利用总体规划的依据及土地利用宏观研究
一、政策法规性依据
为搞好土地利用总体规划必须认真学习和掌握土地、水、森林、矿产、草原、渔业、环保、城市规划、水土保持等方方面面的法律、法规、政策等。例如《中华人民共和国土地管理法》（1998，全国人大常委会）、《中华人民共和国土地管理实施条例》（1998，国务院）、《基本农田保护条例》（1994，国务院）、《中华人民共和国水利法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国水土保持条例》、《国务院办公厅转发国家国土资源部关于开展土地利用总体规划工作报告的通知》等。
二、计划规划性依据
国民经济与社会发展计划、上一级土地利用总体规划、上一次土地利用总体规划等是编制土地利用总体规划的计划规划依据。同时应注意城市（城镇）规划、村镇规划、农业开发土地复垦规划、自然保护区规划、基本农田保护规划，它们是编制土地利用总体规划的重要的参考资料。若存在发生矛盾时，应由政府组织有关部门协调，其它规划一般应服从土地利用总体规划。
国民经济与社会发展计划、上一级土地利用总体规划和国土规划所确定目标是确定土地利用总体规划目标的重要依据。因此必须明确国民经济与社会发展计划、上一级土地利用总体规划目标的具体内涵和量化的指标标准。
第四节土地资源及其利用现状的调查、分析与评价
土地资源特征以及土地利用现状分析，既是做好土地利用规划的基础，又是土地利用规划的依据。通过土地资源系统的数量与质量、结构与分布、利用现状与开发潜力等方面的分析，明确规划区域的土地资源的整体优势与劣势、优势土地资源在全局中的战略地位、制约优势土地资源开发利用的主要因素，揭示各种土地资源在地域组合上、结构上和空间配置上合理性，明确土地资源开发利用的方向与重点，为制定人地协调发展与强化地域系统功能的土地利用规划提供科学依据。
一、土地利用现状分析的基础资料
进行土地利用现状分析，需要收集大量的基础资料，包括图件和文字资料。主要内容包括：
1. 土地利用现状和历史资料包括土地资源详查资料（包括土地资源详查报告、土地利用现状图、遥感影像图、地块面积登记表、土地利用现状统计表、土地资源详查面积汇总表等），各类土地利用专项研究资料及报告等。对于现阶段进行的土地利用总体规划需要收集的主要是2008年县级土地资源大调查的资
料（二调，86年一调）。
2. 自然条件资料包括土壤调查资料（土壤图、土壤资源调查报告（瓦房店土壤或瓦房店土壤资源或瓦房店土壤志、各类分析化验资料）、植被调查资料、气象气候资料、地形地貌资料、水文及水文地质资料、矿产资源及分布资料等（县级农业综合区划资料文集）。包括文本资料和图件资料2部分，图件资料一般为20余幅。
3. 社会经济条件资料包括行政组织及沿革；地方志（县志）、人口资料（历次人口普查成果及现状、历年人口统计资料、人口出生率、死亡率、自然增长率等、总人口和人口劳力构成，即农业人口和非农业人口及男女比例，人口密度）；历年国民经济统计年鉴、国民经济及社会经济发展计划等。
瓦房店市年降水量等值线图
二、土地资源数量结构分析
1．土地利用数量结构分析
土地利用现状分类应按全国土地利用现状调查技术规程的规定，对一、二级类型分类统计，有时还要根据规划对象的具体情况，还要进行三、四级分类统计。
土地利用结构是指以上分类的各种用地的组成比例，包括耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域和未利用土地等占总土地面积的百分比，进一步计算土地利用率，各种用地的分布情况。并与自然条件相同地区比较其用地结构的差异及优劣。
以下为土地利用类型进行具体分析：
（1）耕地分析耕地的组成比例，包括水田、水浇地、菜地、旱地以及菜地中的保护地和露地菜地等各占面积及比例；高、中、低产田比例及分布，中、低产田限制因子分析以及中、低产田改造技术可行性分析等，有无灌溉条件及水资源的保证情况；人均耕地、耕地生产力水平和种植制度等；对于特殊情况下的耕地还要做农田防护林完备程度、梯田化程度等因素的分析和信息提取等。
（2）园地分析园地面积及其组成比例，包括果园、桑园、茶园、橡胶园和其它园地面积所占比例和分布情况，人均园地面积和占有量，果品销售情况和产值。园地占土地总面积的%，其数值的大小与当地经济发展水平密切相关，北宁市的例子蔬菜花卉苗木比例较大，经济发展水平较高，与相邻的资源条件相同的其它县市差异明显。
（3）林地分析林地面积及各种林地组成比例，包括有林地、灌木林、未成林造林地、迹地、苗圃等面积的百分比和分布状况，根据当地情况，必要时还需进一步统计分析有林地中的用材林、经济林、各种防护林、薪炭林等的组成
和比例以及分布情况。还要进一步计算森林覆盖率。林地的面积及其%是重要的生态指标，关系到当地资源能否持续利用和健康发展。
（4）牧草地分析牧草地面积及其各种草地的组成比例，包括天然草地、人工改良草地和饲草饲料地的比例和分布情况，各种草地的产量、载畜量、草地水源和交通条件等。人工改良草地和饲草饲料地的比例标志当地畜牧业发展的水平，不能靠天吃饭，资源退化%大小很重要。
（5）居民点及工矿用地分析居民点和工矿的数量、居民点体系、工矿用地的组成（如有那些特殊用地、盐田等）比例、分布形式，人均占有面积和人均宅基地面积等，居民点结构、居民点人均占有面积与国家标准的比较等。
6. 交通用地分析交通用地的组成比例，包括铁路、公路、码头、机场、农村道路等，交通网的走向与衔接，是否与交通量相适应，分布的地域差异（如山区和平原的交通状况）。道路密度等。
7. 水域分析各种水域的组成比例，包括河流、湖泊、水库、坑塘、苇塘、滩涂、沟渠、水工建筑物、冰川及永久性积雪的分布特点和利用状况。
8. 未利用土地分析未利用土地的类型（荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、石砾地、田坎等）面积和分布，拟利用的制约因素和开发利用的难易程度。
对于土地资源数量既要用绝对量表示，还要用相对量即人均拥有的数量，以及人均拥有宜农地、农林地、宜牧地、宜建筑地的数量来表示。（绝对和相对数量，适宜程度分析）
三、土地资源空间结构分析
1. 概念