如何设充分发挥乡镇基层法律为为新农村建设提供力量
摘要目前乡镇的基层的法律服务的发展陷入了困境之中，由于基层的法律服务对于解决乡村的逐渐扩大规模的矛盾来说要远胜于城中各种专业的律师团队和法律工作者。它的优点是能给收入较低和法律意识淡薄的农民廉价并且高效的法律服务。要想改变这种困境应该改善对于在基层的法律服务工作者的待遇，提高这些工作者的基本素养，完善基层法律服务的制度和法律。
关键词：基层法律；基层工作者；法律服务
Abstract at present the development of rural grassroots legal service into a dilemma, because of grassroots legal service for solving rural gradually expand the scale of the conflict to far outweighs the city all kinds of professional team of lawyers and legal practitioners. It has the advantage of low income and low legal awareness of the farmers cheap and efficient legal services. In order to change this situation, we should improve the treatment of the legal service workers in the basic level, improve the basic literacy of these workers, and improve the system and law of the basic level legal services.
Key words: basic level law; grass roots workers; legal service
目录
一、法律的基层服务 (1)
（一）概念 (1)
（二）基层法律特点 (3)
二、法律的基层服务提供的力量 (3)
三、法律的基层服务的现状 (4)
四、基于对法律的基层服务的建议 (5)
五、致谢 (7)
六、参考文献 (8)
一、法律的基层服务
（一）、概念
法律的基层服务与律师的工作很相似，业务范围非常广泛，除不能办理刑事诉讼案件外，几乎可以涉足律师事务所的全部业务范围。律师代理、办理案件，依照法律规定可以收取费用；法律的基层服务也依照法律规定可以收取费用，但不得因此赢利，具有公益性。法律的基层服务是自80年代初这种服务工作开始兴盛起来了。在那个时候，律师数量在这种基层单位数量特别小，解决这种困境的办法是多建立一些法律律师事务所，通过价格低、服务贴近民心的优势，以较为低廉的特点，来结局基层法律方面意识欠缺的困境。目前工作在法律基层的法律人员与律师形成竞争关系。在《中华人民共和国行政许可法》开始颁布施行之前的20世纪之前，司法部颁布的《法律的基层服务所管理办法》的规定和有关实施意见，广泛开展了法律的基层服务所的调整整顿工作，对现有司法行政机关批准设立的各种形式的法律的基层服务所进行了一次全面的清理检查，并在调整整顿的基础上按新的管理体制重新办理设立登记。2000年，司法行政机关继续采取多种措施，提高人员整体素质。根据《工作在法律基层的法律人员管理办法》建立了规范的执业资格认定和执业准入控制制度。2000年12月24日，司法部组织了首次全国工作在法律基层的法律人员执业资格统一考试。在《中华人民共和国行政许可法》实施之后，二○○四年六月二十九日，依照《中华人民共和国行政许可法》和行政审批制度改革的有关规定，国务院对所属各全面清理各个行政部门的项目。有相关部门审核通过的项目才会进行依法实施，这行规范性的文件对于法律、和行政来说是必学符合设定的，严格意义上来说必学符合《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定事项的行政审批项目，根据《中华人民共和国行政许可法》中的第十四条第二个条款中有明确规定，国务院将颁布一个《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》。其中第75项工作在法
律基层的法律人员执业核准部门为：省级或其授权的下一级人民政府司法行政主管部门。这是目前法律的基层服务执业的最高层级的法律依据。
目前，工作在法律基层的法律人员由于近30年的发展，对社会进行法律服务的质量显著提高，业务素质在实践中得到了发展，满足了中国基层社会和低收入群体的大部分法律服务需求，为基层和农村稳定、和谐、发展做出了积极贡献。当然，也有部分法律专业人士认为：工作在法律基层的法律人员的存在，根本没有法律上的依据，目前只有一部司法部于2000年司法部第60号令：《工作在法律基层的法律人员管理办法》对其实施调整；也有部分法律人士认为，由于国务院保留了工作在法律基层的法律人员执业的行政许可，其执业依据上升到了行政法规的高度，且弥补了基层对法律服务的需求，其执业完全合法。法律的基层服务制度与律师，公证制度等共同构成了我国司法行政工作的重要组成部分。法律的基层服务是在我国律师法律资源严重短缺的情况中，我国正处于社会依法治国的当前，律师法律资源是不可或缺的重要资源，目前，城市的律师团队不断增加，但是相对的，在乡村偏远地区基层的法律服务问题也是受到社会的广泛关注的，其中在基层的法律服务方面存在很大的问题，这些问题严重制约了我国法律服务的可信度，在分析解决这些问题之前，我们应该探索一个符合我国国情的崭新的模式。
法律的基层服务产生于上世纪八十年代初,创建于广东、福建、辽宁等沿海地区农村的一些乡镇,是基于我国国情和社会需要逐步建立的一种面对基层的法律服务，是一种模式，这种模式是关于法律的相关工作者在基层中传播和扩散法律知识和提供法律咨询。在以往的几十年中，在基层的法律服务从零开始一步一步的，发展到如今的辉煌中，但是目前已经进入失去公众信力的囧境。乡镇法律服务所的地位和作用将日益显现,法律的基层服务产生于农村,其最终的服务对象是农村,这也是法律的基层服务职能的回归。
（二）基层法律特点
法律的基层服务是我国特殊历史条件下的产物,其是作为对律师法律服务的有益补充而产生、发展的,与律师有着千丝万屡的关系。但是,法律的基层服务与律师在服务对象、内容、方式等方面存在着很大的差别。其特殊性表现为:法律的基层服务的对象是基层,特别是面向广大农民和城镇低收入人群;工作在法律基层的法律人员办理的主要是低层、低端的法律服务,在城镇可以说是对律师法律服务的有益补充,但是,在中西部律师奇缺的乡镇,承担着律师的职能;法律的基层服务具有及时、便捷、低廉的特点,满足了城乡低收入阶层和弱势群体的法律服务需求。乡镇法律的基层服务面向农村、农民,收费低廉,在今后相当长的时期内是农村法律服务的主要提供者。
二、法律的基层服务提供的力量
乡镇法律的基层服务适应农村法律服务的需求。偏远村镇的法律基层服务具有贴近农村、了解农民、收费低廉、服务有效的特点,由于门槛低、起点低、服务低,基本满足了广大弄明工、尤其是在弄明低收入的情况下也能享受的了廉价的法律服务，这种潜移默化的影响是城市公正队伍和律师团队所做不到到。并且，随着乡镇的社会矛盾的规模不断扩大，对于法律服务的需求也是逐渐扩大的，村镇的基层法律服务是别的团体和队伍无法替代的，他对于解决这种日益扩大的社会矛盾是有极大利处的。维护农村的稳定。同时由于农村法律服务需求的复杂化,对乡镇工作在法律基层的法律人员素质提出了更高的要求。
建设社会主义新农村迫切需要乡镇法律服务的大力发展。我国法律服务资源分布严重不均匀,律师公证等法律服务业主要集中在城市,特别是大城市,只有非常有限的法律资源服务于农村,特别是律师很少涉足农村。如何满足社会主义新农村对法律服务的需要。通过调研我们发现:农村矛盾纠纷日益复杂、多样,农村对法律服务的需求量很大,而乡镇法律的基层服务队伍由于这几年司法部的政策不明朗,甚至有限制趋势,如对工作在法律基层的法律人员不实行考试,造成法律
的基层服务队伍只出不进,人员逐渐萎缩。而社会主义新农村建设对法律服务提出了更高的要求,如果不积极发展乡镇法律服务,司法行政为新农村服务的政策和措施很难得到具体落实。在法律服务资源非常丰富的北京,农村法律服务的需求与法律服务供给之间矛盾还比较突出,农村地区对乡镇法律服务业的需求远远得不到满足,何况在经济不发达、法律服务资源缺乏的中、西部,这种矛盾更加尖锐,要想在短时间内缓解这一矛盾,最有效的措施是大力发展乡镇法律服务。三、基层法律的现状
乡镇法律服务管理混乱:从设立机构来看,有与司法所完全脱钩的自收自支的独立所,又分为按照行政级别即科级设立的法律的基层服务所、事业性质所和合伙所等。乡镇法律服务所的名称不统一,如: “法律服务中心”、“法律服务所”、“法律事务所”等。业务范围不统一:有的地方的乡镇法律服务工作者可以办理刑事案件,如没有律师的县;有的地方的乡镇法律服务工作者不能办理刑事案件,如经济发达地区。法律的基层服务的管理部门不统一:一种归省司法厅(局)的基层处管理;一种归省司法厅(局)律公处管理,在市县有的归基层处、科管理,有的归律公处、科管理,导致法律的基层服务的有关数据统计困难,管理不统一。司法部对法律的基层服务的政策从积极鼓励发展到管理的弱化。
法律的基层服务十年(1995年至2004年全国(不含西藏))趋势如下:(1)工作在法律基层的法律人员的数量、法律的基层服务所的数量从逐年增加到逐年递减(从增加到减少的分界年为2002年);(2)工作在法律基层的法律人员的人员文化水平基本呈现逐年提高的态势; (3)工作在法律基层的法律人员参与诉讼案件逐年上升,同时参与非诉讼的数量比较平稳; (4)其他业务情况:担任法律顾问从逐年增加到逐年递减;法律援助案件基本平衡;参与司法行政工作情况变化不大;调解纠纷起伏不大。这也基本上是乡镇法律服务发展的趋势,在广大的中西部乡镇,法律服务奇缺已经到了非常严重的地步。我国法律的基层服务队伍逐年萎缩与社会主义新农村建设对法律的基层服务的需要相矛盾。要想充分发挥司法行政工作
在为社会主义新农村服务中的作用,必须改变法律的基层服务的现状,对城镇法律服务与农村法律服务区别对待,积极发展乡镇法律的基层服务。
四、基于对法律的基层服务的建议
法律服务工作者可以办理刑事案件,如没有律师的县;有的地方的乡镇法律服务工作者不能办理刑事案件,如经济发达地区。法律的基层服务的管理部门不统一:一种归省司法厅(局)的基层处管理;一种归省司法厅(局)律公处管理,在市县有的归基层处、科管理,有的归律公处、科管理,导致法律的基层服务的有关数据统计困难,管理不统一。司法部对法律的基层服务的政策从积极鼓励发展到管理的弱化。
完善与法律的基层服务相关的法律制度,明确乡镇法律的基层服务的法律地位、性质、对象等,将其管理纳入规范化、制度化。乡镇法律服务机构只能由司法行政机关设立,其他任何机关无权设立。对法律的基层服务实行严格的辖区限制,不能在本辖区外招揽业务,每个乡镇可以至少设立一个法律服务所,服务对象只能是本乡镇的法人、团体、公民等主体。提高乡镇法律的基层服务人员的执业门槛,法律的基层服务人员必须具有大专以上(对偏僻的乡镇可以适当放宽如高中或中专)的学历,加大对他们的培训力度(对西部经济不发达地区人员实行培训费用的减免政策),以提高法律服务人员的素质。由于在我国还存在乡镇法律的基层服务所与乡镇司法乡镇所合二为一的现象,在暂时不能分开的所,为了避免乡镇司法所以乡镇法律服务所的名义乱收费,至少法律服务所与乡镇司法所要实行业务分开,司法所人员不能担任法律服务所的负责人,否则,在老百姓心目中容易造成司法所人员服务收费的错觉,影响司法行政的形象。
乡镇法律服务工作者生活在基层,对农村的情况比较了解,对农民权益纠纷发生的事情和对农民的经济状况容易了解,而农民要求法律援助的案件大多属于
法律关系简单、实事清楚,乡镇法律服务人员提供自己的法律知识和能力能够为农民提供一些法律援助,如可以通过提了相关资讯的手语。法律基层的工作人员都是靠这些业务来增加收入的，如果靠给农民提供廉价的法律服务，那么相关法律工作者的待遇就会很成问题的，所以国家应该对于法律基层的相关工作人员进行法律的提升，通过增加餐补和报销相关费用来提高法律工作人员的技击性和提供更优质的服务。乡镇基层法律工作者可以协办公证业务。可以鼓励和引导县级公证机构在乡镇法律服务所设立法律服务咨询点及联络员,由于县级公证处人员少,对涉及农村的公证个案,可以委托乡镇法律服务所做一些辅助性工作,但实质性的公证活动必须由公证员或在公证员指导下办理,以保证公证的真实性和合法性。乡镇法律工作者应当积极协助乡镇司法所的工作,做一些力所能及的事情,要讲求奉献精神。同时,乡镇司法所对有经费的司法行政活动如法制宣传,要给予乡镇工作在法律基层的法律人员适当补贴,体现其劳动价值,做到“双赢”。
致谢
感谢各位老师对我论文的指点，请各位指导老师批评指正。
参考文献
[1]孙杨广：《关于法律的基层服务所转制为律师事务所的实践与思考》，《南京律协简报》2004年第41期。
[2]任金保、王琼：《法律的基层服务所发展取向与农村基本法律服务制度之构建》，《中国司法》2006年第11期。
[3]邵云伟：《上海法律服务业的现状与完善》，《法治论丛》2005年第4期。
[4]陈欢：《法律服务所改制上海试验全国12万“二律师”身份悬疑》，《21世纪经济报道》2005年1月31日。
[5]曹海晶：《行政合同在农村公共服务领域运用的思考-一湖北D镇“七站八所”的改革为分析基础》。