乡镇机构改革的难点与对策
——以X北县X北镇改革为例
摘要
乡镇是我国社会的基础。自从新中国建立以来，乡镇机构虽然历经过多次改革，但仍不能完全适应经济社会发展的迫切需要。本文将分三个部分来讲述我们现在乡镇机构的问题以及解决决策。第一部分，总体上介绍、分析乡镇机构改革的背景，了解我国现在乡镇机构改革的必要性。第二部分，阐述乡镇政权在我国农村经济社会发展中的作用，着重分析农村税费改革背景对乡镇机构改革产生的影响，论证乡镇机构改革中存在的主要难点。第三部分，分析论证我国乡镇机构改革整体上所可能遇到的难点应该采取的对策。本文以X北县X北镇改革为例，分析了我国乡镇机构改革难点与对策。
关键词：乡镇机构改革背景难点决策
目录
一、前言1
二、我国的乡镇机构的背景2
三、我国乡镇机构改革中存在的难点2
（一）政府职能未从根本转变2
（二）人员分流困难，财政负担大错误!未定义书签。
（三）法制不健全影响机构改革的成效3
（四）行政区划建制偏小错误!未定义书签。
（五）乡镇政府行政职责不明3
四、解决乡镇机构改革存在难点的对策4
（一）坚持政企、政事、政社分开，切实转变政府职能4
（二）多管齐下，多途径解决人员分流难题6
（三）健全法制，将机构改革纳入法制化轨道7
（四）大力精简乡镇党政机构和人员编制，从严控制领导职数8
（五）整体推进乡镇事业单位机构改革，对财政供养人员实行总量控制9
结束语10
参考文献11
致谢12
一、前言
随着经济社会的不断发展，尤其是在中国加入WTO以后，我国农业开始面临一种前所未有的冲击，组织制度的矛盾重新显露出来，农民管理成本过高，农村社会问题开始加剧。这一切都要求对农村的制度与组织形式进行重要调整，进行制度和组织创新，改善农村治理结构。这其中的重要关键之一就是乡镇的政府机构改革。至于乡镇，它是我国社会的基础，乡镇机构是农村经济建设和社会发展的组织者，乡镇机构建设和经济社会发展的形势，是关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。1精简乡镇机构和压缩财政供给人员是顺利进行农村社会改革的关键环节，乡镇机关应转变职能，精简机构，裁减冗员。我国各地虽然在乡镇机构改革方面先后多次进行了一些有益探索，但乡镇机关目前还存在许多的问题，在乡镇事业单位中，存在着机构门类繁多，人员数量庞大，人员结构不合理，专业技术人员匮乏等问题。故应坚持综合建设的方针，全面分析乡镇机构改革的阻力与相应的对策，推进乡镇机构建设的科学化、合理化，适应经济社会发展、入世等外部环境的变化。本文以X北县X北镇乡镇机构改革为例，全面描述了当X北镇乡镇机构改革的前景和意义，并对其他乡镇机构改革提供了经验。
1程样国,韩艺著.国际新公共管理浪潮与行政改革[M]. 人民, 2005
二、X北县X北镇简介
X北镇隶属于XX省XX市X北县，地势较为平坦，平均海拔高度为1398米，位于交通枢纽地位，其中全镇耕地达76951亩，属于坝上地区第一大镇。X北县政府位于X北镇，共下辖21个行政村，52个自然村和4个街道办事处、26个社区居委会。
X北镇始终遵从旅游发展思路，每年投入巨额经费进行旅游开发，通过旅游开发的形式来实现全镇的全面发展，推动了全镇经济发展。面对新的发展思路和发展机遇，全镇始终以旅游发展为发展思路，实现了各项社会事业的稳步发展，连续三年被评为坝上第一强镇。
三、我国乡镇机构改革中存在的难点
（一）权力关系理顺不清
政府职能简言之就是政府的职责和功能。由于传统汁划经济体制的制约，中国乡镇政府在一定程度上维持着无所不管的全能体制，其严重的政企不分、政事不分和政社不分，极大的阻碍了农村市场化的进程和政府治理变革进程，因此必须转变政府职能，才能实现乡镇政府的“内涵式”改革。以X北县X北镇为例，党政不分是我国乡镇政府运作中的最普遍现象。乡镇权力呈现出集中化特征，在
权力实际运作的过程中，乡镇党委一直处于中心地位，而党委的权力又集中到镇委书记一个人身上，这样就容易滋生腐败。此外，乡镇政企关系也没有理顺，政企分开虽然口号喊的响，但政企依然不分，只是转换了形式而已。
（二）编制人员增减不规X
改革成功的经验和成果不能用法律固定下来，编制的修改和人员的增减全凭领导个人意见，缺少法律法规的约束，工作上存在严重的随意性，效率低下，推诿扯皮，应付差使。机构增减、编制的修改和人员的去留基本上由行政权力部门说了算，长官意志就是法律，从而严重影响乡镇机构改革的成效。X北县X北镇所有工作人员多达百人，其中包括行政编制、事业编制和工勤编制、临时人员。虽然行政编制数量有所限定，但是其他编制人员数量和临时人员数量没有得到有效规定，使得镇政府中存在大量的临时工作人员，大量的临时工作人员增加了X 北镇政府的财政负担，不利于镇政府发展。
（三）乡镇政府行政职责不明
随着家庭联产承包制的建立，政府传统的行政管理办法失去了一定的效力。在社会主义市场经济的大环境中，乡级政府面对干家万户的农业个体劳动者，该管什么?不该管什么?经济发展如何导向，政府职能如何转变?怎样实现有为行政，政府应有哪些权力?应该承担哪些责任?长期以来未能找到理想模式，并给乡(镇)政府的工作带来了极大的困惑；随着我国经济融入全球化，中国的农村、农业和农民无论主观上是否愿意，客观上却无法避免地被逐步卷入全球竞争的浪潮之中，面对市场的激烈竞争，广大农民迫切需要政府为他们的生存、发展、致富、奔小康给予引导、服务，帮助解决一些实际问题。
X北县X北镇改革为例，存在严重的行政处罚扩大化现象。乡镇不少职能部
门的处罚已出现过滥现象。罚款成为刨收的门路，处理问题先罚款；罚款没有标准，执法者随意性很大：罚款不开发票，罚金到手去向不明：个别职能部门把罚款当作整人的手段：超生罚款现象突出：个别地方因向农民强行征税，2011年X 北镇在进行人口登记过程中，对超生罚款和处罚较为严厉，由于自身工作不到位，导致了干群关系紧X，不利于工作开展。
四、解决乡镇机构改革存在难点的对策
（一）坚持政企、政事、政社分开，切实转变政府职能1．乡镇政府职能转变的突破口：决策体制的创新政府职能的实现实质上是以政府的权力为依托，而在政府的各种权力中，最重要、最根本的就是决策权。所以要转变乡镇政府职能，就必须先改革乡镇这种以党委书记为核心的高度集权的决策体制，实现决策的XX化。那么，决策体制如何创新? 以X北县X北镇改革为例，最根本的是要在决策体制中解决党政不分的问题，合理分配党、政府和人大三者的职能。党政不分是计划经济体制遗留的一个突出的弊端，同志早在80年代提出政治体制改革的步骤时，就明确提出要分三步走：首先要解决党政关系问题，实现党政分开2：其次是权力下放；最后才是机构改革。因此搞机构改革，必须先实现党政分开，党政职能的合理分工是机构改革的关键。解决乡镇党政不分的问题，应通过加强党对乡镇政府发展的政治、思想和组织领导，明确党的领导核心地位，同时赋予乡镇政府以行政管理实权，使党从乡镇行政管理的具体事务中撤出来，明确乡镇政府的行政管理职能，最后要恢复和提升乡镇人大作为国家权力机关的实际地位，完善乡镇人大对乡镇长的选举、监督和任免制度。
2．乡镇政府的职能转变：政社分开、政事分开和政企分开(1)政社分开。早2X全在,贺晨著.镇政府管理[M]. 中国广播电视, 1998
在一九八三年十月十二日，我国在《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》中就已明文提出政社分开。然而乡镇政府凭借其掌握的国家权力而对农村社会进行全面管理，从而带来典型的政社不分。因此要实现政社分开，就必须积极培育民间组织和社会组织，加强民间组织和社会组织的行政监督、社会监督，创造条件，逐步实现政社分开。(2)政事分开。改革开放三十年来，事业单位的改革仍十分滞后，事业单位管理与运作模式还带有强烈的计划经济时代的特征。政事分开的目的在于增强事业单位的生存权，减少对政府的依赖。乡镇政府职能实现政事分开要区别对待、稳步推进，对兼有行政职能的事业单位，要将其行政职能并入政府，强化技术性服务性职能：对公益性事业站所，可适当给予财政扶持；对服务性事业站所，可引入市场机制，探索市场化、社会化路子；而对于职责任务基本消失，不具备开展业务条件的事业单位则要坚决撤销。(3)政企分开。政企不分是在计划经济体制下各级政府存在的普遍现象，而乡镇级的政企关系则有着其特殊性。实现政企分开，目前比较可行的办法有：加强对企业投资的审批，逐步取消专业经济管理部门，大力发展社会中介组织和探索国有资产的监管方式等，而政府应对乡镇企业的发展进行指导，为乡镇企业创造出一个良好的经济、社会、文化环境，只有这样，才能使企业与政府之间达到一种平衡，实现共赢。长期以来X北县博天糖业公司长期依赖于政府，这不利于企业自身发展。X北县博天糖业公司作为生产糖的公司，长期依靠政府收购甜菜，这不利于自身发展。X北镇政府果断地进行政企分离，采用市场化机制进行疏导，打通了企业命脉，推动了企业发展。通过这一改革，一方面刺激了企业活力，另一方面也减轻了政府负担。
（二）多管齐下，多途径解决人员分流难题
尽管机构改革的关键问题是转变职能，但机构改革成功与否仍取决于人员分流这项工作。纵观我国历次乡镇机构改革中的人员分流问题，可以看出阻碍乡镇机构改革人员分流的障碍主要有以下几点：一是乡镇既得利益的阻碍和传统行政文化的影响；二是乡镇政府人员分流回旋余地小：三是乡镇社会保障制度改革的滞后；第四、分流人员心理因素的影响。再有一些分流人员怀疑有的领导搞不正之风，在留岗和分流的问题上表现不公平、不公正或不公开，从而对分流产生抵制心理。对此，应该采取以下措施：
1．发展农村经济，为人员分流创造条件乡镇政府应该以职能转变为契机。以X北县X北镇改革为例，以经济建设为中心，通过引导农村产业结构调整来调动农民的劳动积极性，大力发展农村经济，此外要加大招商引资力度，大力发展乡镇企业和各种民营企业、外资企业，建立和完善农村市场体系，从改变农村落后的社会经济面貌上为人员分流拓宽渠道。
2．发挥思想政治工作优势，改造传统行政文化思想政治工作是以人为对象，解决人的思想、观点、政治立场问题，提高人们思想觉悟的工作。思想政治工作是党的工作的重要组成部分，是实现党的领导的重要途径和社会主义精神文明建设的重要内容，也是搞好经济工作和其它一切工作的有力保证，在我国的现实条件下加强思想政治工作是强化意识形态刚性力量的一种重要而有效的手段，它对解决人员分流难题具有举足轻重的作用。通过发挥思想政治工作优势，改造传统的行政文化，使分流人员从大局出发，认识到人员分流的重要性和紧迫性，为人员分流铺平道路3。
3荣敬本等著.从压力型体制向XX合作体制的转变[M]. 中央编译, 1998
3．规X推行“公开、平等、竞争和择优”的公务员制度公开、平等、竞争和择优原则是各国公务员制度的基本原则，是XX政治在公务员制度中具体体现。通过规X推行“公开、平等、竞争和择优”的公务员制度，选优汰劣，选贤任能，奖勤罚懒，使优秀人才脱颖而出，从而使乡镇政府人员素质得到整体提升，为人员分流提供人力资源支持和智力保障。
4．进一步拓展人员分流渠道根据近年来我国乡镇机构改革的一些成功经验，比较可行的办法有以下几条：一是实行离职补偿金制度，对分流人员发放一定数额的补偿金，并在有关行政规章上予以明确规定；二是鼓励精简下来的公职人员申办私营、个体企业，在政策上予以倾斜；三是为他们提供进修和培训的机会，培训期间待遇不变：四是鼓励他们到乡镇企业工作，同时给予接受分流人员的企业一定的政策优惠，激发企业接受机关分流人员的积极性：五是吸纳乡镇分流人员充实壮大农业生产经营服务队伍，』Ju强农业产业化服务体系建设。（三）健全法制，将机构改革纳入法制化轨道
我国历次机构改革由上至下动员式展开，乡镇政府单向对上级政府负责，其机构改革的动力主要来自上级政府的检查、督促。往往机构改革风声一过，上级政府无暇顾及，乡镇政府机构、人员因而再次膨胀，乡镇政府机构改革陷入“怪圈”之中。所以，要确保乡镇机构改革和职能转变的成功必须找到一种恒定的动力和保障，这种动力和保障首推法制。因此，就有必要健全我国的社会主义法制。同志认为，我国社会主义法制建设的基本要求就是“有法可依，有法必依，执法必严，XX必究。”。以X北县X北镇改革为例，第一，建立完备的法律体系，做到“有法可依”。“有法可依”是从立法方面要求由国家权力机关按照法定程序制定各种法律法规和制度，不断健全和完善社会主义立法工作。对于乡镇来讲，
除进一步完善《地方组织法》外，当前迫切需要制定《地方编制法》，重点对行政机构的数量、人员实行定编定员。使乡镇政府机构改革做到“有法可依”。
第二，“有法必依”是健全社会主义法制的核心。它要求一切国家机关、政党、武装力量、社会团体、企事业单位和全体公民都必须依法办事，严格遵守宪法和法律。对于乡镇来讲，乡镇政府机构改革和人员定岗分流必须由法律授权并由法律规定，决不能看长官眼色行事，必须严格遵照《地方组织法》、《地方编制法》、《国家公务员法》等相关法律法规办事，做到“有法必依”。第三，“执法必严”是健全社会主义法制的关键。它要求执法机关和执法人员一方面对XX 行为依法惩处，绝不姑息迁就；另一方面必须秉公执法，做到以事实为依据、以法律为准绳。我国约有80％的法律和法规是由行政机关执行的，行政执法在法律实施过程中具有。当前，我国乡镇政府机关在执法过程中仍存在不少问题，必须进一步规X行政行为，保证依法行政的顺利实施。第四，“XX必究”是社会主义法治的保障。XX必究是打击各种形式犯罪、维护人民XX权利的保证。如果做不到XX必究，那么法律法规就行形同虚设，成为一纸空文，严重危害社会主义法制建设。乡镇政府在进行机构改革时，一定要按照相关法律法规办事，对于随意增设机构、人员的行为依法作出无效决定并严肃处理，情节严重的，则依法追究其法律责任，做到“XX必究”。
（四）大力精简乡镇党政机构和人员编制，从严控制领导职数l、机构设置要少而精。乡镇党政机构设置一般为3．5个，其中，必设机构3个，即经济发展办公室、计划生育办公室、社会治安综合治理办公室。其它机构由县(市)区因地制宜设置。按照精简中间层次的有关规定，各乡镇原则上不再蹬派出机构，实行乡镇对村直接管理。考虑到乡镇撤并的实际情况，可在原乡镇所
在地设立社区居民委员会，搞好社区服务，促进原集镇的持续发展。
2、行政编制精简要科学合理。按照中央统一要求，乡镇行政编制精简比咧的幅度为15-25％。以此为依据，省、市编委核定各县(市)区乡镇行政编制总数。一般情况下，综合实力较强的大乡镇，行政编制控制在50名左右：综合实力一般的小乡镇，行政编制控制在30名左右。
3、领导职数要从，“控制。乡镇领导职数的配备，原则上乡镇党委委员职数为9-11人，设书记1人，设副书汜2—3人，纪委书记可由同级党委副书也担任；政府设乡镇长1人(兼党委副书记)，副乡镇长3—4人。提倡党政—F部交叉任职。（五）整体推进乡镇事业单位机构改革，对财政供养人员实行总量控制
乡镇事业单位机构改革是这次乡镇机构改革的重点，要与乡镇党政机构改革配套进行。
乡镇事业单位(不含中小学校)原则上实行限额设置，应控制在8个以内。一般情况F，设立财政所、国土城建环保站：将教管会设在乡镇中心学校：归并农口备站所，成立“农业服务中心”(挂农村经营管理站牌子)；归并文化、广播、电视各台站，成立“文化服务中心”；归并各类农村社会事务与办理各种证件的机构，成立“村镇社会服务中心”。
乡镇事业单位要以现有编内人员为基数，按照不低于25％的比例进行精简。乡镇事业单位调整归并后，各县(市)区要统一核定人员编制。在此基础上，实行定岗定员定经费，对财政供养人员实行总量控制。研究解决农村中小学校师生比例不合理的问题。要按照生源数量和分布，适当合并现有农村中小学校，重新核定教师和工勤人员编制。
结束语
乡镇机构改革是一个庞大而又复杂的系统工程，由于改革主体与客体合一，是自己为自己动手术，因此就使改革中的阻力加大。因此，对于乡镇政府机构改革必须全盘考虑，稳步推进。不仅要精简机构和人员、转变政府职能，而且要完善国家公务员制度，同时还要健全行政法制，做到依法行政。最重要的是改进政府决策体制，“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、XX化”。我国乡镇政府机构改革应从人民群众的根本利益和各乡镇的实际情况出发，切实转变乡镇政府职能，安排好分流人员，加强法制、依法行政，使我国乡镇机构改革真正走出“简胀”怪圈并为我国农村经济建设和社会发展做出其应有的贡献。
参考文献
[1] 程样国,韩艺著.国际新公共管理浪潮与行政改革[M]. 人民, 2005
[2] 金太军著.行政改革与行政发展[M]. XX师X大学, 2003
[3] 金太军等著.政府职能梳理与重构[M]. XX人民, 2002
[4] 中共中央文献研究室编.十五大以来重要文献选编[M]. 人民, 2001
[5] X全在,贺晨著.镇政府管理[M]. 中国广播电视, 1998
[6] 荣敬本等著.从压力型体制向XX合作体制的转变[M]. 中央编译, 1998
[7] 徐仁璋. 中国乡镇改革的未来走向探析[J]. 中国行政管理. 2006(06)
[8] 黄虎军. 略论乡镇机构改革中人员分流的困境与出路[J]. XX经济学院学报(人文社会科学版). 2006(05)
[9] 苏保忠,龚云,X正河. 行政管理体制改革思路综述[J]. 中国行政管理. 2006(04)
[10] 党国英. 乡镇机构改革的问题与出路[J]. 小城镇建设. 2006(03)
致谢
这段时间对乡镇机构改革的研究让我知道了很多东西，也让我认识了很多新的知识，这是我以前从未学过的理论知识，因为有一位好老师的指导，我们不仅学到了课本上的理论知识，而且还学到了许多课本上没有的知识。
最后，我很感谢老师很同学们在这段时间里对我的帮助与指导。