观点孙施文-关于空间规划体系建构的认识与思考
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我国国土空间规划体系构建 樊森 规划是国土空间管理的龙头，规划体系是规划编制、实施、修改、评估、监督全过程，涉及技术、管理和法规的集合和系统。我国现有各类空间规划层级、类型体系各不相同，随着空间规划开展、“多规合一”深入推进，自然资源部成立，机构改革加快完成，统一国土空间规划体系尤为重要。 一、我国现行主要空间类规划体系 我国现行的空间类规划主要涉及主体功能区规划、城乡规划、国土及土地利用规划、生态及环境保护规划，各规划在其职能范围及法规约束下形成了各自的体系。主体功能区规划分为国家、省级两级规划。城乡规划主要分为国家、省级、市县、镇、乡村五级，包含体系规划、总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、专项规划、建设规划七类规划。其中：国家、省级编制城镇体系规划，市县城镇编制总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、专项规划，乡村编制建设规划为主。国土规划分为国家、省级两级规划；土地利用规划分为国家、省、地市、县、乡五级，包含总体规划、专项规划、详细规划三类。生态功能区划分为国家、省级两级规划试点编制；环境保护规划作为国民经济社会五年规划专项规划，分为国家、省、市（县）编制。 从我国现行空间类规划体系可以看出，各类规划层级和类型自成体系，也就意味着各类空间规划的管理职能、管理体系及技术路线、
法规标准等各不相同，在唯一的国土空间内，各类规划的体系不同是导致规划矛盾差异的成因之一。同时，要加快推进空间规划，实现“多规合一”，统一空间规划体系首当其冲。 二、我国空间规划体系构建任务要求 2015年，中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，构建以优化空间治理和空间结构优化为主要内容，形成全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。同时，整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。全国统一，就是要进行空间规划全覆盖，形成全国一张图，主要路径就是按照十九大报告明确的完成全国三线划定，进一步形成三区三线，注重开发强度管控和控制线精准落地，进行空间分区和用途管控。相互衔接，就是要进行横向和纵向的衔接，核心是技术数据的衔接，达到规划期限、目标指标、坐标格式、用地分类、空间分区、边界规模等的衔接协调，真正实现“多规合一”。分级管理，就是按照国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级管理体系，明确各级管理职责、权限、法律地位，达到依法有据、科学有效的空间管理。 从我国空间规划体系构建的任务要求可以看出，空间规划首先是要在手段方式上实现多类空间性规划合一编制一本规划，而不是加一，其次是按“全国统一、相互衔接、分级管理”要求，在技术上实现基础数据和技术路线相互衔接，在管理上实现三级管理，全国统一一张蓝图管理。 三、我国空间规划的技术路线及体系
基于垂直协调视角下的空间规划体系研究 ——以荷兰国家空间规划为例摘要 作为重视政府干预的国家，荷兰自上世纪50年代开始了国家层面的基于公共和市场干预的战略规划，逐步建立国家空间规划体系，统筹完善协调机制，以管制性而著称。本文将以荷兰空间规划体系中的垂直协调为重点，阐述各层级规划内涵以及规划新动向，最后提出我国可以从规划模式、规划体制、协调机制等方面参考和借鉴荷兰经验，从而完善和优化我国国土空间规划体系。 关键词 荷兰；空间规划；纵向协调
1背景 1.1研究背景 我国的空间规划开展之初就建立了相应的规划体系，但是随着各部门越来越重视空间规划，现有空间规划体系存在的问题逐渐暴露出来：大多数的空间规划和相关规划由不同等级不同部门组织编制，以致于空间规划类别虽多但规划内容与职能常常相互重叠冲突，空间规划分级明确但下级规划受限且不能结合实际，最终导致空间规划难以协调和衔接。因此，我国迫切需要对现有空间规划体系进行调整，总结国外先进国家和地区规划的经验教训，建立和完善我国国土空间规划体系。 1.2研究目的与意义 1完善我国国土空间规划体系，寻求经济效益与环境效益的平衡 荷兰国土空间规划历史悠久，特点鲜明，在欧洲乃至世界处于领先地位，尤其规划思想和追求的生态理念对世界规划界产生深远影响，实现了社会、经济与自然的和谐发展。因此研究学习荷兰的空间规划理念，对于推进我国城镇化背景下节约用地、经济建设和绿色和谐发展具有积极的启发和借鉴价值。 2汲取荷兰国土空间规划经验，在有限土地资源中创造宜居环境 荷兰国土面积只有4.15万平方公里，人口密度为408人/平方公里，却承担了欧洲水路运输门户、世界重要空港、国际金融中心等重要职能，是欧美世界中密度最高的国家之一。本次研究旨在更好地利用有限的土地资源，在保证良好生态环境和农业空间的基础上满足城镇发展需求，建设高水平宜居环境。 3探讨荷兰规划垂直协调机制，优化我国空间规划纵向协调管理 长期以来，我国各层级政府的规划权、决策权、审批权及财权混乱而僵化，部门规划权限范围自我膨胀、互相重叠，加之缺乏统一的编制标准和目标体系，多种空间规划自成一体、各自为政现象明显。荷兰作为一个非中央集权的国家，却有着非常有效的自上而下和自下而上相互协调的规划体系，强调横向和纵向的沟通、协商和共赢的原则。因此研究荷兰空间规划纵向协调对解决我国规划垂直衔接具有积极的借鉴价值。 2荷兰空间规划体系的垂直构建
作者简介:徐东(1966- ),男,汉族,云南昆明人,云南省发改委规划处处长,清华大学在读MP A 硕士,长期从事区域发 展和规划方面的实际工作。 《经济问题探索》2008年第10期 关于中国现行规划体系的思考 徐 东 (云南省发展和改革委员会,昆明650041) 摘 要:中国现行的规划体系是历史发展中客观形成的,对于政府履行职责,推进经济、社会和资源环境的协调发展起到了重要作用。本文介绍美国、日本和德国的规划体系,剖析了我国现行规划体系的结构和存在的主要问题,提出了我国规划体制改革的建议。 关键词:美国;日本;德国;规划;体系;改革 中国是一个有着悠久历史的文明古国,规划的思想源远流长。《周礼?考工记》记载为“匠人营国,方九里,旁三门,国中九经九纬,经涂九轨,左祖右社,前朝后市,市朝一夫”。《管子》认为“因天材,就地利,故城郭不必中规矩,道路不必中准绳”,“应该采用功能分区的制度,以发展城市的商业和手工业”。《商君书》中论述了都邑道路、农田分布及山陵丘谷之间的合理分配问题,分析了粮食供给、人口增长与城市发展规模之间的关系 [1] 。中国现行的规划体系是长期历史发展过程中客观形成的,是市场经济条件下政府履行宏观调控、经济调节、社会管理和公共服务职责的重要依据,对实现政府战略目标、弥补市场不足、有效配置公共资源、保护资源环境、协调利益关系、维护社会公平,都具有十分重要的意义和作用。 一、国外规划体系的经验借鉴 不同国家,因其经济体制、政治制度、文化传统的差异性,规划体系也存在较大差异。这里主要选取美国、日本、德国等几个有代表性的发达国家进行介绍,为完善中国规划体系提供借鉴。 (一)国外规划体系的概况 11美国。美国虽然是一个市场经济国家,但并 不是一个没有规划的国家,其规划体系分为联邦、州和地方三级。在土地规划方面,联邦政府决定联邦政府所有的土地使用,州政府也通常运用特别的法规而将除了州所有的土地之外的土地使用管理权下放给地方政府进行管理,土地利用规划主要是规定土地所有 者如何使用或开发土地的条件。美国城市和区域的规划由地方政府作出决定而无需州和国家机构进行复审,绝大多数具体的发展规划都是地方政府的职责。美国各个州规划审批过程是不同的,在大多数的州,综合规划是不必经立法机构审批的,而是由规划委员会来承担这一职能。在州的授权法中一般都规定了规划委员会审批综合规划的过程和程序,如在审批之前必须进行公共听证会,审批时规划委员会的投票数等 [2] 。美国联邦政府为州际高速公路、国土安全、保 护环境、教育医疗、住房就业等项目提供资金支持,但地方项目要得到联邦资助,必须要有一个被批准的符合联邦原则的建设和投资项目的规划。规划实施方面,美国一些州有他们自己的规划法,这些法律和法规主要针对土地利用规划和功能区划而制定的。 21日本。日本最具有典型意义的规划是国土综 合开发规划国,其规划分为国、都道府县和市(区)町村三级结构。国土综合开发计划是日本国土建设指导方针的综合性和基本性计划,先后制定了五次,在引导政府资金投放和促进区域发展等方面发挥了重要的作用。1962年,日本制定了第一次全国国土综合开发计划,以促进国土的均衡发展,防止大城市过于庞大,缩小地区差距为目标。1965年日本出台了第二次全国国土综合开发计划,内容包括:构筑交通通讯新网路(高速铁路、高速公路、新信息网);产业开发项目(大规模工业基地、农业基地、流通基地、观光基地);环保项目。提出广域生活圈构想,加强核心地方城市的建设,建立连接其与圈内各区域的交 1 81
英国城市规划管理的经验 当前，我国正处于新型城镇化快速发展时期，一些城市尤其是一些大中型城市，相继出现了不同程度的大城市病。因此，在新型城镇化发展的过程中，借鉴发达国家在城市治理和城市规划管理的经验，吸取国际城市的教训，根据城市自身发展的实际，扬长避短，做到科学规划与管理，对于我国新型城镇化发展有着重要意义。 英国是近代较早发展起来的资本主义国家，也是世界上最早实现工业化的国家。19世纪下半叶，英国成为世界上最大的工业和海外贸易国，拥有全球最大规模的商船队和海军，最多的海外投资。由于工业化和经济的发达使城市发展较为迅速，因此英国城市规划理论的发达使城市发展与实践具有悠久的历史。受霍华德“田园城市”的深刻影响，并结合本国及世界相关的城市规划理论，形成了具有英国特色的理论体系框架。英国城市规划理论的发展呈现出不断完善和丰富的动态过程。 （一）规划管理的重要基石：完备的法律和制度 法律和制度是规划管理的基石。英国的第一部规划法是1909年颁布的《住房城镇规划法》，这一法规颁布之后，不断进行完善、修改，同时英国也不断颁布一些相关的法规，
如规划督察与申请程序、土地权法、环境报告、规划义务、总体政策申请的决策主要根据规划法等，同时也有中央政府的干预，中央政府颁布的“规划政策指导纲要”最主要是提供地方政府在规划的审批过程中要考虑的政策、法规和要素。对于每一个规划项目的决策权在地方议会，地方议会一般要听取规划局、规划局长或专业人员的意见再做决定。对于不符合规划的项目，规划局有权不予批准。因此英国的规划编制、审批与法规紧密相连，最大限度地避免规划的人为干预。从规模编制的立法到规划审批的依法都体现了这一点。 （二）规划体制一大特色：“规划督察” “规划督察”是英国规划体制中的一大特色，规划督察署是一个非常有权力的机构，是规划的“警察”。如果地方规划审批中，开发商向地方政府申请的规划项目遭到拒绝，开发商可以向规划督察署提出申诉，规划督察署将举办听证会，政府和开发商双方派人到会进行举证辩论、最后由规划督察署根据规划法、规划政策指导纲要等政策法规作出决定。它的决定就是最终决定，不能再上诉。因而，规划督察署的权力是相当大的，它独立于政府之外，对规划审批实施进行监督，以避免规划管理口门和政府在规划项目审批中出错或者失误。 （三）专业规划师：高素质的全才
规划职能演变与新型国土空间规划体系构建 发表时间：2019-09-21T21:26:21.313Z 来源：《基层建设》2019年第19期作者：杨辉泽[导读] 摘要：我国近些年对生态文明体制进行了改革，本篇文章对当前规划职能的演变进行了研究，并且将此规划作为治理国家的策略和政策。 河口瑶族自治县自然资源局云南河口 661399摘要：我国近些年对生态文明体制进行了改革，本篇文章对当前规划职能的演变进行了研究，并且将此规划作为治理国家的策略和政策。在新的新形势下，规划国土空间职能主要有两个重要环节，一是系统的说明了规划与市场的内部联系，二是针对规划的专业技术界限进行调整，根据其职能以梳理规划行政和专业层级体系为基础，提出了适合我国国情的国土空间规划体系，要保证其具备清晰的结构、简 洁的层次、高效的管理。 关键词：多规合一；市场机制；规划职能；国土空间规划；规划体系 1.规划与市场 1.1 经济体制对规划的影响 我国建国初期在公有制和计划经济背景下提出了很多相关的规划。就城市规划作为例子，整体的城市规划一方面需要将城市的性质和规模进行确定，另一方面还要平衡控制各类建设用地，将政府的意图和公共利益最先的体现出来，这也是城市规划在社会主义制度之下的必要属性[1]。与之相比，美国学者则认为社会主义的优点正是城市的规划，这也从另一方面反映出我国在城市规划的过程中，自然所独有的计划经济特征和公有制属性[2]。而在向市场经济转变的过程中，在政府治理和公共政策环境下城市规划呈现出继续扩展的态势，不断完善相关的法律法规，与之相关的技术体系也逐渐越发复杂，行政机构的规划逐渐的拓宽，使我国成为了世界上涉及面最广、最庞大城市规划体系。城市规划在新的市场经济条件下，其方法和实效也在不断的面对着质疑和挑战。 1.2 规划影响市场 以公共政策的属性来说，规划与市场的关系是并列甚至是对立的。经过了改革开放 40年，我国在不断发展和完善市场经济的同时，规划也随之紧跟着平行发展，并且对于市场的干预也逐渐显现出来。规划的强大调控功能通过公共政策进行了赋予，而规划调控如果过度，市场的活力就会受到一定的限制，就如同政府对市场的干预一样，规划就像政府管理的建设领域新凯恩斯主义。从另一方面来说，在我国规划又是不可或缺的。在市场调节无效的情况下，采用规划来建设几个标杆型的二级城市，来对城市群的断档进行一定程度的弥补。然而，如何调节规划与市场的关系是一个非常深奥的问题。当前面临了很多的规划问题，这些问题大部分都是规划干预混乱。例如各方面规划没有形成有效的衔接，尤其是土地利用和城市规划作为这两个重点规划，存在着诸多的冲突，而且它们之间又不相隶属，只能通过协调这两个部门来进行对接。这两大规划中存在的冲突一方面在规划成果上有所表现，另一方面在规划实施行政管理上的表现也非常的突出。通过基层的工作证明，这两大规划冲突大幅的影响了政府的行政管理效率和限制了政府行政管理的效力。 2.规划与技术 2.1从工学设计中将规划剥离出来 在过去规划成果与工学设计交叉点是有很多的，甚至在目前看来都是难以明确区分的。大部分的修建规划和建筑设计方案主要体现的是业主和物权所有人的意志，通常情况下并不会触及到政府意志，所以就不能称为规划，除非政府明确提出对建筑风貌或建筑设计的相关公共管理要求。再例如城市的设计问题。如果我们要通过城市设计来将一些东西进行约束和管制，比如说城市的色彩与面貌，以及控制街廓比等等，那么设计这些因素城市的本身就应该是规划，管理的形式就应当按照规划来进行。本文章赞同在控制性详细规划中将此类要求进行表现出来，而把城市设计作为建筑设计来看待，即城市设计要同控制性规划相适应，但新的公共管理性要求不能再被提出。城市的发展方向以及管理归属由以上的两种思路直接决定着。同理，规划与设计城市地下管线的界限，规划与设计居住区配套公共服务的界限，都会遇到界定规划职能的问题。很明显，将规划与设计的界限处理好，也是将政府与市场职能界限划清楚的重要内容。因此，从新的规划体系中需要将工学设计进行剥离出来。 2.2要从技术化倾向中将规划进行分离 规划自身就是设计的一个过程，需要以系统化的方式将治理国家和地方政府的意志进行表达出来，最终将规划成果形成。规划设计在这个意义上，就是对国家治理的政策设计和表现。规划的专业技术特征非常明显，这是在城市规划发展中传承下来的代表，只不过是管理城市规划的职能达不到专业的城市规划技术配备需要。比如按照当前的土地规划建设标准可以把城市分为 8大类、35 个中类以及42 个小类。在城市规划管理中采用如此细致的分类并没有明显的实际效益，应用此类技术已经到了控制规划管理的时候，实际意义比较有限。从政府治理的角度来说，更加需要专业性的规划管理，应当进行简化目标重新整理技术性规划，这样才可以更好的适应现代化国家治理能力的需要。 3.建立新型规划体系 3.1行政层级体系的规划 规划的行政层级体系就是国家各级行政区域规划体系之间的关系，强调上级指导和决定下级规划。行政层级体系已经在过去的土地利用总体规划中明确的建立起来。各级规划应当将各自的职责内容进行充实，就在这方面恰恰是目前存在的短板。例如，国务院需要对某些地级市的城市规划进行审批，但城市总体规划涉及到非常多的内容，不仅有上级需要敲定的事项和内容，而且还有地方自身管理的内容。如果把地方自身管理的职能和事务进行上移，势必会使得地方政府的行政效率降低；并且上级管理的事项包含了城市发展规模的定位和功能等，若由地方进行编制总体规划的定位和功能等，实质上也反映出地方政府的职能出现越位。 3.2 规划的专业层级体系 行政级别相同的规划和不同的关系就是规划专业层级体系。城乡规划曾经建立起完整的规划层级体系是由多项规划所组成的，具体包括了城乡总体规划、片区规划、修建性规划、各种专项规划等，从技术方面来说具有清晰的结构，明确的职能。但是这些规划之间没有将自身规划的层级和职能进行明确，这就是文章所提到的“多规合一”问题的根源所在。例如，平行编制了土地利用总体规划和城乡总体规划，由于缺少它们共同的上层规划，原本不相干的两个规划却管理着诸多相同的事宜，就形成了必然的矛盾冲突。 3.3 重构规划体系
荷兰是发达的市场经济国家，国土面积为4.19万平方公里，土地利用结构中农地占60%，水域占18%，建成区占12%。荷兰是全球仅次于美国的第二大农产品出口国、欧洲农业强国。同时在城市快速发展中仍然拥有优美的自然环境和生态空间，因此其空间规划享有国际声誉。分析荷兰空间规划体系的演变，对构建我国空间规划体系，实现生态文明体制改革目标具有借鉴意义。 空间规划体系的演变 空间规划体系通常由法律、行政区划和运行体系构成。荷兰国家空间规划运行体系与三级行政建制一致：国家和省级编制结构远景规划，属于战略性非法定规划；市级编制两层规划，上层是结构远景规划，一个市或几个市联合编制；下层是具有法律效力的土地利用规划，是土地用途管制的依据。总体看，空间规划体系的演变过程主要有3个阶段： 源于住宅需求的空间规划体系雏形（1941年～1965年）。荷兰历经第一次技术革命引致的工业化和城市化、加上大型基础建设加速了城镇空间的集聚，导致城市中心住宅环境简陋，而富裕阶层搬迁至城市外围带来城市蔓延。因此，1901年制定了《住宅法》，提出了发展公共住宅与城市规划的框架。规定人口1万以上或过去5年中人口增加了20%及以上的城市需要编制城市发展规划，旨在规范私人的建设项目开发活动。到20世纪20年代，城市规划扩展到乡村领域。在此基础上，1941年成立重建与公共住房部国家规划局，开始尝试空间规划编制。1956年《空间规划法》草案送交国会，1965年正式生效实施，标志着荷兰空间规划迈入新阶段。 集权主导的垂直型等级体系（1965年～2008年）。1965年的《空间规划法》奠定了荷兰规划体系制度基础。按照这一体系，中央政府编制了第2次~第5次国家空间政策，分别是1966年“组团式分散”理念的政策文件、1973年“新城式分散”理念的政策文件、1988年“紧凑城市”为理念的国家结构规划、1996年～2006年“城市网络”理念下，实现竞争力、活力、安全和保护为目标的国家规划战略。 分权主导的平行型层级体系（2008年以来）。进入21世纪后，为适应欧盟一体化、全球经济竞争、气候变化等新形势，需要调整规划思路。荷兰对1965年以来《空间规划法》实施进行评估表明，规划存在过于被动、导向不清和法律效力不够等问题。为此，2008年通过了旨在简化程序、明确职责、权力下放的新《空间规划法》，2010年机构也调整为基础设施与环境部。在规划效力方面，国家、省和市编制空间远景规划取代国家的关键规划决策、省级区域规划和市级结构规划。空间规划政策及实施内容尽可能落实到市级规划，市级规划有法律效力，市政府可以设置相应的条例。在内容方面，国家编制《基础设施与空间规划愿景》，重点关注改善交通可达性等国家利益。省政府编制省级空间愿景，关注景观管理、城市化和保护绿色空间等省级利益。市政府编制具有法律效力的土地利用规划，规定建设区位、类型、规模以及可能的用途。规划的强制性内容包括有 荷兰空间规划体系的演变及启示 ◎ 蔡玉梅 高延利 张丽佳 -33-
【观点】孙施文关于空间规划体系建构的认识与思考 1、空间规划体系建构的基础，不仅仅是机构改革的问题，更应该是政府体制改革。如果不解决政府运行过程中的体制、机制问题，再完善的空间规划体系也仍然会被肢解。其中最重要的问题，就是各级政府都是统一的政府，上下级之间是政府与政府的关系，而不是部门与部门的关系。部门是政府的组成机构，是在统一行动纲领下、责任连带条件下主持某一方面或领域的行政管理工作【详见拙作《城市总体规划实施的政府协同机制》（《城市规划》2002年第1期）中的讨论】。 从这样的角度讲，过去各种规划间出现的问题，实质是政府体制问题，而不只是各个规划的问题。因此，即使现在将几个主要的规划合在一个部门，如果不解决这个体制问题，政府还在继续被部门所绑架，那么，凭借着政府部门中的各位才俊的聪明才智，在权力欲的催化下，再出现一些花样翻新的幺蛾子也是不奇怪的。2、空间规划并不是资源、空间本身的规划，其实质是空间使用的规划，保护、开发、经营等等其实都是使用的方式。讲到“用”也就必然涉及到人，是以人、以人的发展为主题的。因此，这也就不是某一类空间的问题，而是涉及到社会整体的、所有内容的，目的是为了可持续发展，可持续发展的目的还是为人、为世代的人服务
的。从空间规划体系建构的角度来讲，空间规划就是国家和地方战略的空间部署，其实质就是制定有关空间使用的公共政策。空间是所有行为发生、发展的基础和平台，因此同级政府各部门的各类政策制定、财政安排和实施管理等应以此规划为依据，至少应当考虑各类政策实施所可能产生的空间效果。当然，从另一方面讲，这就要求空间规划的内容也能够为其提供支撑和引导，成为各类政策及其实施的集合。 我们要充分认识到，国家和地方的大量政策都有空间效应，这不仅包括资源和生态保护、城市发展政策、产业政策、基础设施建设等，有些看上去和空间没有直接关系的政策内容，比如教育设施规模化、援助（扶贫）计划、财政转移支付等，都有空间效应的。用简单的例子来说，过去的乡镇企业发展、现在的乡村振兴，都是遍地开花般地去进行吗？国家各级各类的开发区、新区、风景名胜区、国家公园等的设立是否应当有国家级的战略意图还是就任地方去折腾？各 类政策背后支撑的资金投放必须与战略布局相匹配。从这样的意义上讲，空间规划应当是各类政策和决策的框架，是协同其他相关政策关系的集成，也是协同实施的平台。3、空间规划体系建构的基本原则，仍然是“一级政府、一级事权、一级规划”，要很好地把“事权”和“规划”对应起来。规划和发展权是一级政府的重要事权，是实施治理的重要方式。过去我们只是把事权和规划的对应关系放在文件（甚至
“三线合一”的国土空间规划管控体系 导读 本文以南京市的相关工作为例，回顾从开发边界划定“两线两空间”、“四规合一”协调“一张蓝图”、“多规合一”协同审批，到空间规划“三线”管控的探索和实践历程，分享经验，提出问题，探讨可行的解决方案。 1 空间规划体系相关政策及背景 1.1 宏观背景与政策 近年来，中国进入趋势性转变时代，经济社会发展进入新常态时期。中共十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的新要求，特别强调“要把‘多规合一’放到国家治理体系的高度，突出规划的引领作用，推进城市治理体系和治理能力现代化”。 在此之后的一系列相关会议、文件，从各个角度细化对“多规合一”、空间规划体系的要求，提出具体进度安排：在2013 年年底召开的中央城镇化工作会议上，习近平总书记强调“积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现‘多规合一’的方式、方法，‘一张蓝图干到底’”；2014 年12 月中央经济工作会议提出“加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县‘多规合一’”；2015年12 月中央城市工作会议提出“要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进‘多规合一’”；2016 年2 月《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出“改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一。在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一”；2017 年 1 月《省级空间规划试点方案》提出“划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（三区三线），注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划”。至2017 年10 月，习近平总书记在中共十九大报告中再次明确提出“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。 在此期间，各部委、各地区相继开展了各种类型的“多规合一”试点工作，积累经验，发现问题，深化认识，逐步明确开发边界、“多规合一” 等各项工作的目的，使其更接近空间规划体系改革的实质。 2016 年3 月22 日，李克强总理考察海南“多规合一”工作并总结经验：“多规合一”说到底是简政放权，各部门职能有序协调，解决规划打架问题，是简政；“一张蓝图”绘好后，企业作为市场主体按规划去做，不再需要层层审批，是放权；政府管理要更多地体现在事中、事后，是监管。归结到底，“多规合一”就是促进政府职能的转变，提高政府的效率。 1.2 划与管的困惑
1.空间规划体系是什么？ 答：2015年，中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，构建以优化空间治理和空间结构优化为主要内容，形成全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。也就是说“全国统一、相互衔接、分级管理”就是空间规划体系三个不同层面的核心要求。全国统一就是要进行空间规划全覆盖，形成全国一张图，主要路径就是按照十九大报告明确的完成全国三线划定，进一步形成“三区三线”，注重开发强度管控和控制线精准落地，进行空间分区和用途管控。相互衔接，就是要进行横向和纵向的衔接，核心是技术数据的衔接，达到规划期限、目标指标、坐标格式、用地分类、空间分区、边界规模等的衔接协调，真正实现“多规合一”。分级管理就是按照国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级管理体系，明确各级管理职责、权限、法律地位，达到依法有据、科学有效的空间管理。 2.空间规划的范围怎么定? 答：关于“多规合一”的范围确定在以上的问题回答中进行了说明，空间规划范围道理同样，不再赘述。同时，要落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于空间规划体制改革确立的目标任务，完善和落实主体功能区战略和制度、建立空间规划体系、健全用途管制制度、提升政府管控能效，统筹各类空间性规划，编制统一的空间规划，建立健全全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，实现规划全覆盖等必须要求空间规划全域覆盖、全域管控，横向到边、纵向到底。 3.空间规划的基础依据是什么？ 答：国家从开展“多规合一”试点到空间规划，首要任务就是落实主体功能区中提出的四类区域的空间管控问题。2017年8月29日，中央深改组第三十八次会议，审议通过的《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》明确要求，要进一步完善主体功能区战略和制度，推动主体功能区格局在市县层面精准落地，并要求到2020年，符合主体功能定位的县
国土空间规划传导体系与实施机制探讨 摘要：近年来，经济的发展，促进我国科技水平的提升。随着科技和信息技术 的发展，我国国土空间总体规划的质量和效率得到很大提高，通过引入大数据、 互联网平台等先进科技，对城建、水利、农业、环保等动态数据进行搜集，及时 检测空间使用率，使空间潜能释放，达到高效、集约、绿色的目标。本文就国土 空间规划传导体系与实施机制展开探讨。 关键词：国土空间；规划；体系 引言 我国空间规划编制体系的正式设立，使国土空间规划得以正名。既不是“多 规合一”规划，也不是空间规划，也不是空间性规划，而是国土空间规划。科学合理地规划空间，对于我国区域的发展具有重要意义。正确理解我国国土空间规划，统筹区域间的发展，协调城乡规划，实现“多规合一”有利于推动我国不断向前发展。 1新时期国土空间规划概述 国土空间规划的目的是为解决各项发展问题而形成的国土空间开发导向，通 过对主体功能区的建设，实现对我国市场经济整体结构的战略性调整，遵循以人 为本发展理念，持续转变经济发展方式，强化政府区域调控力度。同时，对各处 功能区域的功能定位进行明确，最终实现结合实际发展情况与需求、调整国土空 间战略格局的目的。在新时期时代背景下，国土空间规划的实现应遵循以下准则：（1）集约发展。合理划定各处生态保护区域，遵循以人为本发展理念，从源头 上扭转生态环境恶化的发展趋势，集中开发资源。（2）分类引导。综合分析各 区域发展现状、资源配置结构以及核心发展潜力，优先构建集开发以及保护目标 于一体的国土空间体系，根据资源环境承载能力确定分区功能定位，明确资源开 发利用原则及框架。（3）凝聚共识。各级政府部门应凝聚共识，统一国土空间 规划及发展理念，确定所制定战略布局规划及发展目标得到贯彻落实。 2新形势下我国国土空间规划的特点及要求 （1）地区协调问题。因地制宜提出适应本地的发展纲要，如“一带一路”倡 议的提出、国家中心城市的提议、西部大开发战略的贯彻落实，中央和地方政府 要密切配合，发展地方特色经济，才能形成完整的产业链，释放空间的最大潜力。（2）要考虑时间上的长远性和内容上的综合性。由于涉及土地开发、河流治理、生态修复等基础设施建设问题，时间效应非常明显，需要较长时间才能显现出治 理和开发的成果，因此规划务必要具有长远的战略眼光；在内容上，需要确定自 然开发规模、区域生态环境布局，明确人口和生产力规模，确保交通、通信、电力、水利、医疗等各项资源的合理分配，综合考虑各种主客观因素。（3）政策 支持方面。国土空间规划涉及城建、水利、农业、林业、财政等多个主管部门， 在跨区域合作中需要建立有效的沟通协作机制，且应有完善的法律法规体系和技 术标准体系等保障措施和政策，促进空间规划的落实，实现国土空间规划过程的 透明、公开与公正，维护规划纲领的权威性。 3国土空间规划传导体系与实施机制探讨策略 3.1法律法规和技术保障 在法规政策完善上，需对涉及国土空间规划的法律法规进行梳理，加快制定 相关法律，对突出问题和模糊问题给出明确的规范指导，实现“多规合一”，为国 土空间规划的执行和落实提供法律依据；明确技术标准，制定全国统一的国土空
【文章】英国城市规划史上的三个重要报告2011年01月12日23:56:43 针对地区性衰退问题和地区发展的不平衡，英国政府的最初设想是给予这些存在严重问题的特殊地区直接提供政府援助。1936年，英格兰特别地区专员斯图尔特爵士给议会的报告中提出了一个根本性的建议。他认为伦敦工业的增长主要不是客观的经济因素，而是由于可以由政府的行动来改变的主观原因。他认为政府不仅要帮助衰退地区，从正面引导工厂迁往那里，而且要限制在伦敦建厂。 这种看法在社会上引起了广泛的兴趣和反响，并促使政府采取行动。1941---1947年间，在政府的组织下，集中地出现了一批委员会的工作成果和报告文件。这些官方报告，针对城市发展的各个专门方向向政府提出建议，构成了战后英国城市和区域规划体系的基础。从此，现代城市规划越来越趋向于一种政策行为，与传统规划中的“设计方案”明显有别。 巴罗报告(Barlow Report) 巴罗委员会在英国城市和区域规划史上占有级其重要的地位。该委员会的工作导致1945年至1952年战后英国规划机构的建立，而巴罗委员会的成员阿伯克伦比则是战后英国规划体系的缔造者。 巴罗委员会在认识和处理问题上的贡献在于：它把国家、区域问
题和大城镇集聚区的物质环境状况联系起来，并认为它们是同一个问题的两个方面，巴罗委员会首先调查工业和人口地理分布的原因以及未来各种影响因素可能的变化；其次，该报告认为把工业和人口集中在大的中心地区，将在社会经济和战略上造成缺陷。在这里，巴罗委员会已经把产业、人口在国家(区域)范围分布的问题与区域问题联系起来。巴罗委员会的报告表明，在两次世界大战之间，英国工业和人口的增长都集中在英格兰南部和中部，尤其是在伦敦周围。当时全国只有伦敦及其附近地区以及英格兰中部的就业增长率超过了全国平均水平。 巴罗报告分析了这种趋势的原因，它指出，这种工业增长和方式主要是由于“结构效应”的现象，即繁荣地区的增长几乎完全可以归因于它们较为有利的工业结构。只要这些地区的工业达到全国工业的平均增长率，就可以带动全区域的增长。而衰退地区由于基础工业下降得太快，使整个区域继续衰退。为此，有必要做更大的努力来维持经济的稳定。 巴罗报告分析认为，19世纪的工业曾经从接近燃料和原料供应地转向接近通航水域，但是由于20世纪的工业对这些因素的依赖性越来越小，其吸引力正在减弱，工业将被引向它的主要市场。在进行工业布局时，这就趋向于把工业分布在非常大的人口中心，在那里有多种多样的劳动技能和专业服务，而这些都是小工业城镇所缺乏的。 但是，如果这种公布方式继续持续下去，必将促使新工业逐步远离传统工业中心，使大量的人口和社会资本闲置在那里。
国际空间规划的主要经验与启示 空间规划是继城市规划、区域规划之后一种规划类型，是社会经济发展到一定阶段的产物，主要是指各项活动的空间组织。 大部分发达国家都编制空间规划，但是由于政治和经济体制、发展水平的不同，其名称也不同。比如德国叫“空间规划”、日本称为“全国综合开发规划”、法国称为“综合服务规划”，韩国称为“国土建设综合规划"。 各种空间规划内容不同，发挥作用各异，但都是针对具有综合性、层次性和地域性的空间问题的政策工具。 发达国家的近代城市规划早在19世纪末因工业化和城市化问题而诞生，“二战”以后逐步构建完善的空间规划体系，100多年的空间规划经历和50多年的规划体系实践积累了宝贵的经验。 我国“十三五”规划纲要提出建立由空间规划、用途管制等等构成的空间治理体系，建立国家空间规划体系的要求。从某种角度而言，“只有民族的才是世界的，也只有世界的才是民族的”。 因此，了解国外空间规划的情况，对我国探索适合中国特点的国家空间规划体系路径，建立中国空间规划理论、方法和技术，形成国际空间规划的中国模式，具有一定的借鉴意义。基本概念 空间规划（Spatial planning）是因规划发展的需求而从欧洲引入的，在与各部门及不同行业特点相结合的过程中含义也不尽相同。为此，需要明确空间规划和空间规划体系两个基本概念。 1 空间规划 空间规划在1983年欧洲区域规划部长级会议通过的《欧洲区域/空间规划章程》中首次使用。文中指出，区域/空间规划是经济、社会、文化和生态政策的地理表达，也是一门跨学科的综合性科学学科、管理技术和政策，旨在依据总体战略形成区域均衡发展和物质组织。 1997年发布的《欧盟空间规划制度概要》中进一步指出，空间规划主要是由公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，目的是形成一个更合理的土地利用及其关系的地域组织，平衡发展和保护环境两个需求，实现社会和经济发展目标。通过协调不同部门规划的空间影响，实现区域经济的均衡发展以弥补市场缺陷。同时规范土地和财产使用的转换。“空间规划”一词目前仍在欧洲规划工作使用较多。
国外规划研究 P l a n n i n g S t u d i e s Ov e rs e a s 54 【摘要】城市规划领域如何实施可持续发展涉及政策设计、规划方法变革以及实施手段创新等不同层面。从城市规划政策、城市规划评估以及城市设计三个方面,探讨了英国城市规划实施可持 续发展的基本思路和策略及其对我国城市规划贯彻科学发展观,实施可持续发展战略的启示。【关键词】城市规划;可持续发展策略;规划政策;规划评估;城市设 计 URBAN PLANNING STRATEGY FOR SUSTAIN-ABLE DEVELOPMENT IN UK HONG Liangping; LI Baofeng; ZHU Y ufeng ABSTRACT: How to implement sustainable devel-opment in urban planning is related to policy-making,reform of planning method, innovation of implemen-tation measure etc. This paper discusses the stra tegy of implementing sustainable development in UK’s urban planning in following three aspects: urban plan-ning policy, urban planning appraisal and urban design,and gives some suggestions on how to apply scien-tific development concept and implement
国土空间规划是从空间上落实国据。2015年6月，中央全面深化改革准，整合相关规划的空间管制分区，家区域发展战略和主体功能区战略的领导小组第十三次会议，同意海南省划定“三线”，形成合理的城镇、农重要载体，是对一定时期内国土空间就统筹经济社会发展规划、城乡规业、生态空间布局；二是构建“一套开发保护格局的统筹部署。在系统总划、土地利用规划等开展省域“多规空间规划衔接协调机制”，整合各部结借鉴国土空间相关规划的实践经验合一”改革试点，成为全国首个在全门规划职能，积极探索衔接协调各类基础上，开展国内外空间规划经验比省范围内开展“多规合一”探索的省规划的工作机制，解决规划相互矛盾较借鉴研究，充分分析国土空间规划份，探索省域层面“多规合一”的技以及覆盖广度、深度不够等问题；三的起源与发展演变；探讨国内国际不术路线和实施管理办法。海南编制了是建立“一个协同平台”，实现规划同国家、不同地区的国土空间规划特涵盖6个空间规划的《海南省总体规信息、建设项目信息、管理信息等资点及发展趋势；分析总结各方国土空划》，确定了海南到2020年的战略目源共享共用。 间规划的体系、目标、内容、保障机标和2030年的发展愿景，明确了生态制等发展历程，最终提出国内外空间红线、环境质量底线、资源消耗上不同国家根据其国家的发展水平规划实践对辽宁省乃至我国国土空间限、城市发展边界、人口环境容量、和政治、行政体制的不同，国土空间规划的指导意义及可借鉴之处。 空间结构、功能和产业分区、基础设规划的名称及内涵也是不同的，比如施布局、分区管控与指导、保障措施德国叫“空间秩序（发展）规划”、等主要内容，确保全省发展只有“一日本法律规定的名称为“全国综合开张蓝图”。 发规划”、法国叫做“综合服务规国土空间规划兼具空间规划和发在宁夏“多规合一”实践中，由划”、英国称为“国家规划政策方展规划性质，是空间规划基础上的发于辖区面积不大，下辖5个地级市、针”、韩国称为“国土建设综合规展规划，是统筹国土空间开发、优化9个市辖区、2个县级市及11个县，且划”，还有的国家称为社会资本建设配置自然资源、调控经济社会发展的省直管县，便于省级高度统领、紧密规划或区域规划。可见各国关于国土重要手段和措施，其成果的编制、发组织，可以实现所有市县全面铺开。空间规划的定义及研究存在较大的差布与应用，应基于主体功能区规划、宁夏编制了《宁夏空间发展战略规异，具体的不同之处主要表现在规划国土规划、土地利用规划、城乡规划》，并以法规形式规定了其基础体系、规划的主要内容及侧重点、规划、海洋功能区划，以体现该规划在性、宏观性和战略性地位，为全面推划实施配套政策等方面。 长期稳定的国土空间开发格局下，对进“多规合一”提供了法规支撑。 1.在规划体系方面 一定时期内经济社会发展方向、重相较宁夏，安徽省域面积相对较各国虽存在差异，但总体上看又点、时序进行引导和统筹的功能特大，所辖市县多，各地发展水平差异有相通之处。国土空间规划的体系一征。在“多规合一”的国土空间规划大，需要省里选择并组织试点，先行般包括国家级规划和地方级规划。其实践中，各个地区积累了许多经验。 开展工作，且省级层面并没有特别详中，国家级规划包括全国规划、跨省在海南“多规合一”实践中，由细的技术或者政策性指导，给了充分市或流域的区域规划、特殊地区规于相对比较封闭，空间范围不大，发的发挥空间。一是划定“一张蓝划；地方级规划包括省（州）、市、展定位单一，而且在行政管理上属于图”，推动经济社会发展规划、城乡县规划。全国规划是框架性的规划，省直管市县，具备破除行政界线和部规划、土地利用规划、生态环境保护根据国家基本法或方针，确定全国国门壁垒的先决条件，可以实现全省一规划等“多规合一”，形成覆盖城土空间发展方向及诱导地方政府进行 张图，并用这张图作为规划管理的依 乡、内涵统一的用地分类和建设标 国外国土空间规划的实践 国内“多规合一”的空间规划实践 国内外国土空间规划比较分析 文\辽宁省自然资源事务服务中心 王思琢48国土资源 2019年5月号
1英国的规划体系 1、1英国的规划行政体系 英国的规划体系主要由国家规划、区域规划、城市规划和地方规划四级组成，具体由中央和 城市两级政府编制。区域性规划机构为中央政府的派出机构，不直接负责规划的编制工作，而主要作为编制区域规划的组织者。 1、2英国的规划法规体系 1987年的《（土地）利用分类令》、1988年的《总开发令》、1990年的《城乡规划法》和1990年的《登记建筑物法》等。除规划法特别准予以外，包括规划许可在内的一切土地 开发都要获准规划同意，“开发”即成为规划法和开发管制的重心。 3、英国土地利用规划内容特点 英国土地规划城乡土地利用的一体化，规划主要目的是控制和管理土地开发，保护自然环境。 不同层次的规划详略程度各有不同。高层次规划较为简略，比如中央规划和大的区域规划主 要提供城市发展的相关政策；基层规划内容非常详细，作为实施性规划，更加强调管理操作的便捷性。英国的城市规划依据土地利用规划的框架编制，下一层次规划主要是由大城市中 心区规划、小城镇规划和郊区发展区规划组成的较小区域的规划。 4、英国的规划管理制度 英国的规划编制由政府部门负责，其规划程序是：首先编制规划草案，然后公开征求意见，专业小组或监察员根据公众意见向政府提交报告，根据提交的报告修改规划并再次征求 意见，再次根据各方意见进行规划修改后，提交政府批准规划并付诸实施。在规划实施和管 理制度上，英国建立了完善的规划许可证制度。政府批准实施的规划具有权威性，未经规划许可，不准一切形式的土地开发利用。 4.1.2德国的规划体系 1、德国的规划行政体系 根据行政级别或空间大小的不同，德国空间规划体系一般划分为联邦、州、地区和市（县） 四个层次，每一个层次都有一个综合性战略性规划与之对应，下层规划必须遵循上层规划的 指导。各级规划均有明确的分工，其任务重点各不相同。德国类似土地利用规划是根据建筑法制定的，与