第一节治理理论
20世纪90年代以来，治理及善治概念日益成为公共管理的核心概念，治理理论是在西方学术界日渐崛起的显学，而合作网络途径则是其在90年代中后期的新进展。本节将主要从合作网络途径的角度，探讨作为公共管理的治理理论。
一、治理理论的实践基础
自从有了人类社会，就有了处理群体生活的组织活动，就有了解决合作事务的具体实践。公共管理就是这样一种实践活动，它的历史可以追溯到史前国家产生以前。
早在国家产生前，原始人就以氏族、部落和部落联盟为单位管理集体生产和共同防卫等事务。这是公共管理在人类历史上的原始形态。
步入阶级社会后，国家和政府成了管理公共事务的主要组织方式。国家除了要履行政治统治只能，还要履行社会管理职能，以维持社会生产和生活的秩序。在传统的农业社会里，由于社会生产力水平低，公共事务少且目标单一，国家的公共管理只能带有鲜明的政治色彩，从根本上服务于统治阶级的共同意志和长远利益。同时，国家的公共管理职能也反映了社会的共同利益，对缓和社会矛盾和阶级冲突具有重要的作用。正如恩格斯所说的：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治只有在它执行了它的这种社会职能时才能维持下去。”
随着农业社会向工业社会的过渡，尤其是近代资本主义社会的发展，国家公共管理的范围日趋扩展，规模不断扩大，大量社会事务被纳入政府议程，公共管理逐渐淡化阶级通知的色彩，进而获得了相对政治通知的独立性。19世纪末20世纪初，为了适应公共管理的这种发展趋势，行政力迅速扩张，大量介入国家和社会事务，出现了行政国家现象。建立在政治——行政二分法基础上的官僚行政成为这一时期管理公共事务组织工具。它将社会生活的方方面面纳入到官僚组织的管理范围，随着公共事务的增多，政府的管理只能随之增加，政府规模随之膨胀，大政府时代也就到来了。20世纪70年代的福利国家是官僚行政鼎盛时期的重要标志。
20世纪70年代末，一场质疑官僚行政有效性的运动在西方各国蔓延开来，各国开始重新调整国家和社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力，政府的合法性和公共部门对公众的回应能力，更少的政府，更多的治理成为西方政府改革的共同特征。一开始，人们提倡民营化，主张将市场机制引入公共服务，采用工商业的管理方式治理公共事务，重塑政府。进入90年代后，全球化和分权化的社会趋势极大地改变了公共管理的生态环境，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度不断加深，范围不断扩展，政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素。
在这种背景下，片面依靠市场竞争机制来改造公共管理的做法捉襟见肘。合作网络应运而生，开始成为治理公共事务的重要形式。在网络中，各种行动者通力合作，共同应对全球化和分权化提出的挑战，一起处理共同关注的社会问题，使公共管理开始成为真正的社会联合行动。正如瓦尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。公共管理因而是种网络管理。”作为一种新型的治理模式，合作网络为处理公共事务引入了新的机制，也为提升集体行动的能力提供了新的途径。
二、治理理论的研究途径
英文中的governance源于拉丁文的gubenare，有掌舵的、导航的意思，常被用来指称有关指导（guiding）的活动，组织引导（steer）自身的过程。在汉语中，governance被译成治理，最早出现在市政学中，用来研究如何有效地解决城市和地方上的种种问题。自20世纪90年代以来，这一概念不再局限于政治学领域，而是被广泛地应用与经济社会领域。
有关治理的研究是近年来社会科学的关注焦点，今天的国际多边、双边机构和学术团体以及民间志愿组织敢于发展问题的出版物很难有不以它为常用词汇的。世界银行1992年度的报告就以《治理与发展》为标题；经济合作与发展组织1996年业以《转变中的治理》为题总结经合国家的治理变革；《国际社会科学》杂志（英文版）1998年专门刊发了一期探讨治理的文章。在学术研究中，也已出现一些代表人的代表作，如詹姆斯·N·罗西瑙的《没有政府的治理——世界政治中的秩序和变革》、R·罗茨的《新治理：没有政府的统治》、盖伊·彼得斯的《治理的未来：四种出现的模式》、吉尔斯·佩奎特的《通过社会学习的治理》和沃尔特·基克等人的《管理复杂网络：公共部门的行动战略》等等。在公共管理领域，治理一词也逐渐获得话语霸权，在很多地方取代了公共行政和政府管理。
然而，由于分析角度和对象的不同，学者们对治理的内涵有着不同的理解，在定义上远未能达成一致的看法。在R·罗茨看来，治理可用于指代任何活动的协调方式，至少有六种不同的永福：作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会——控制系统的治理和作为自组织网络的治理，实际上这表明了庞杂的治理理论体系有着不同的研究途径。
1、政府管理的途径
这一途径将治理等同与政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括最小国家爱的治理、新公共管理和善治等用法。
新公共管理是对20世纪70年代末80年代初以来西方政府改革运动的总结，被许多学者和政府官员视为政府治理的新模式。随着西方各国由工业化社会向后工业化社会的转变，官僚科层制这一传统行政模式的有效性大打折扣，变得机构林立，创新乏力，难于适应迅速
变化、不稳定的社会环境，甚至日益成为社会经济进一步发展的障碍。一场质疑官僚行政有效性、以追求三E为目标的改革运动在西方国家的公共管理部门迅速蔓延开来，大有成为一种国际性潮流的趋势。尽管西方各国政府改革的动因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相似的基本取向，那就是以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义或新公共管理纲领。
著名的公共管理学家胡德将新公共管理的主要内容概括为“（1）即时的职业化管理。让管理者进行管理并承担起责任。（2）明确的管理目标和绩效评估。（3）强调产出控制。用项目预算和战略管理取代传统的预算管理。（4）实行部门分权，破除部门之间的藩篱，建立网络型组织。（5）引入市场竞争机制。（6）强调运用私营部门的管理风格和方法。不难看出，新公共管理以经纪人为行为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，关注公共管理部门的微观经济问题，是新自由主义在国家问题上的表现。
1989年，世界银行用治理危机来概括非洲国家在现代化进程中面临的主要问题。在世界银行看来，治理等同于单个国家的可统治性，指的是为了发展而在一个国家的经济和社会资源的管理中运用权力的方式。非洲国家由于缺乏必须的法律制度和权力规范，无法为处理公共事务提供一个可靠而透明的框架而面临着发展的危机。最近，世界银行又提出善治的口号，合法、效率、负责、透明、开放构成的善治的基本要素，成为规范政治权力的根本要求。
在新自由主义者看来，善治与新公共管理是联系在一起的。世界银行、国际货币基金组织等国际经济组织在开展资金扶助、贫困开发等国际援助项目时，均要求欠发展中国家和发展中国家按照善治标准进行变革，采用由它们提出的效率主张，如财政紧缩、鼓励竞争、市场化、私有化、分权和发展非政府组织。这种将政治和行政因素纳入发展事业的做法有其合理之处和现实意义。因为发展史全方位的、系统的，考虑与经济社会现代化相关的政治行政问题，才能实现政治与经济的良性互动，实现社会的协调发展。问题在于国际经济组织能否对症下药，能否避开意识形态的考虑来思考发展所需的政治条件。欠发展中国家和发展中国家大多认为，国际经济组织开出的药方不符合他们的社会、历史和文化情景，忽视了对其面临的棘手问题的具体分析，尤其是对社群冲突、官僚机构不发达、国际贸易与技术依附等重大问题的关注；善治只不过是发达国家经新自由主义意识形态强加于人的婉转做法，是西方国家将发展模式（尤其是政治制度）全球化的理论工具；在国际政治经济秩序不平等的环境中，善治塑造了一个市场万能的神话。
20世纪90年代中后期，国内学者也开始从政府管理的角度关注智力理论。
最早一边有关治理的文章出现在刘军宁等主编的《公共论丛：市场逻辑与国家概念》
中。智贤先生在《Governance：现代治道新概念》中将governance翻译成治道，认为治道是关于治理公共事务的道理、方法和逻辑，是对市场经济条件下国家管理经济职能提出的基本要求，主要涉及运用公共权力的方式，旨在提高发展中国家管理公共事务的效能，驾驭经济发展的能力。撇开翻译上的差异，不难看出，当时国内学者对治理的理解源自世界银行等国际经济组织对善治的用法，治理被等同于明确政府在现代市场经济中的角色，改革公共部门的管理，建立可预知的法律框架，健全责任制度和规范公共权力等。徐勇先生进一步发挥，认为治理不仅设计公共权力的运作，而且设计权力的配置，是统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务，以支配、影响和调控社会。
在《西方政府的治道变革》中，毛寿龙先生也将governance翻译成治道，认为治道是在市场经济条件下政府如何界定自己的角色，如何运用市场方法管理公共事务的道理。治道变革指的是西方政府如何适应市场经济有效运行的需要来界定自己的角色，进行市场化变革，并把市场制度的基本观念引进公共领域，建设开放而有效的公共领域。大体上，毛寿龙先生采用了治道的新公共管理的用法，强调了企业经营技巧及市场翱翔的激励机制和公共管理中的运用。
2、公民社会的途径
与将治理等同于政府管理的用法不同，在公民社会途径看来，治理是公民社会的自组织网络，是公民社会部门（或第三部门）在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共池塘资源管理、摄取服务与发展、同业协会和跨国性的问题网络中普遍存在。埃利诺·奥斯特罗姆通过对大量案例的分析证实了一群相互依赖的当事人在管理公共池塘资源时的确可以建构自己的网络，把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益。
公民社会的自组织网络是一种没有政府的统治，是独立于国家体制之外、有个人组成的多元且自主的领域。在东欧，这一领域被认为是一度被国家剥夺的而现在正力争重新创造的东西：即一个自治的社团网络，它独立与国家之外，在共同关心的事务中将市民联合起来，并通过他们的存在本身或行动，对公共政策产生影响。在西方国家，这一领域具有更宽泛的意义，被视为是由资源追求公共利益的个体、群体和组织组成的公共空间，涉及NGOS、自愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织的社会运动等第三部门，即莱斯特·萨拉蒙等人所说的公民社会部门。他们认为，大量的公民社会组织是20世纪最伟大的社会创新，自治、自愿、私人、非利润分配是公民社会部门的基本特征。
可见，在这一途径看来，自治的公民社会是共同利益的自愿组合，通过不受国家支配的公民团体和民间组织，社会的各个部分完全可以自我建设、自我协调、自我联系、自我整
合和自我满足，从而形成一个制度化的、不需要借助政府及其资源的公共领域；组织成员也完全可以在这一领域中通过公共讨论和公共对话，自主地治理生活领域中的公共事务。这既是保护公民权利、促进社会参与的途径，也是制衡政治权力、防止国家威胁的机制。正如罗伯特·达尔所强调的，相对独立的自治组织或社团有助于防止政府通过等级制对公民实行单项控制，这是实施民主制度的先决条件和必然结果。
自组织的网络主要从公民社会部门的角度来分析治理，将治理看成是横向联合的公民参与网络，是一种社会中心论的治理观。但由于它将国家视为一种潜在的威胁，有将国家边缘化的倾向，所以也受到了很多学者的批判。这些学者明确反对将国家和公民社会对立起来的观点，认为在解决集体问题和提供公共产品方面，公民社会和国家可以相互补充，形成良好的合作关系，公民社会的组织利益可以融合进国家的决策结构中。
近来，中国学者俞可平先生也开始从公民社会部门的角度来关注治理理论，认为有民间组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理······治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理······公民社会的发展必然直接地或间接地影响治理的变迁。不难看出，俞可平先生以公民社会部门为分析中心，不仅将自治的民间组织视为对政府行为强有力的外部制约，而且将民间组织看做是沟通政府与公民的重要桥梁，影响政府决策和改革的重要因素。这种发展了的公民社会途径已经接近与下面所定义的治理的本质属性了。
3、合作网络的途径
这一途径则试图在网络管理的框架内整合上述两种研究途径。它认为，20世纪90年代以来，私营部门、第三部门以及各种社会运动出现在管理公共事务的大舞台上，这些非政府部门与政府部门联结起相互依存的合作关系（即网络关系），就共同关心的问题采取着集体行动。因此，治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。一方面，它继承自组织网络的主要观点，将治理看做相互依存状态下的管理，将公民社会部门看做治理的主体，并用它来解释公司部门分享权力、合作治理的新型关系，从而脱离了社会中心论的窠臼，确立了多中心的公共行政体系论。另一方面，它也吸收了政府管理途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治的政府对治理的重要意义，认同掌舵而非划桨等新公共管理的思想精华，并认为在网络中，政府与其他主体是平等的关系，需要通过对话、建立伙伴关系和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。这就在公共管理中建立了新的工具箱，而不仅仅是市场竞争机制和工商企业的管理方法。
可见，合作网络途径综合考虑了政府层面和非政府有关治理的用法，用它来描绘相互依存时代公共管理的新模式，对当代公共管理的环境变迁及其发展趋势具有很强的解释能
力，所以日益得到学者们、官员们、国际组织和其他社会团体的承认，大有成为主导范式的趋势。全球治理委员会也认为：治理是或公或私的个人和季后管理共同事务的诸多方式的总和。它是相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。本书主要从这一角度来理解治理，并展开对治理理论和时间的分析。
我们认为，治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。对政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化；对非政府部门而言，治理就是从被排斥到主动参与的变化。这是一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用。由于该途径强调，多中心的公共行动者通过制度花的合作机制，可以相互调适目标，共同解决冲突，增进彼此的利益。所以，从这一意义上讲，治理实质上是一种合作管理。
这一概念也表明，治理与统治追求的目标相同，都需要借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务，以促进公共利益的最大化；但二者在实现公共利益的过程上又具有明显的区别，表现在：（1）管理的主体不同。统治是政府垄断公共事务管理的活动，而治理是政府、企业、社会团体和个人等公共行动者共同处理公共事务的活动。（2）管理的客体不同。与统治相比，治理的对象更多，范围更广。治理除了要处理公共问题、管理公共资源外（与统治一样），还要解决涉及人群较少的集体事务（如公共池塘资源）。（3）管理的机制不同。统治主要依靠政府的权威，有科层官僚制组织对公共事务进行自上而下、单向度的管理；治理则依靠网络的权威，由公共行动者在互动过程中运动非强制性权力进行协作。统治的机制是控制、治理的机制是信任。（4）管理的手段不同。统治的手段主要是强制性方式，如行政手段和法律手段，甚至是军事手段；治理则开发出了新的管理工具，如合同外包、内部市场、公共哲学、政策社区等。（5）管理的重点不同。统治以满足统治阶级的整体利益为出发点，强调国家的作用，官僚组织的能力；而治理以满足公民的需求为出发点，强调国家和社会、政府与市场、私域与公域的合作。可以预见，随着历史的发展，统治将随着国家的消亡而消亡，而治理将成为自由人的联合体中管理共同事务的社会协调模式。
在治理的诸多用法中，只有网络治理才有新的特征。
这些新特征突出地表现在以下几个方面：
（1）多中心的公共行动体系。合作网络途径认为，我们生活在一个相互依赖的环境中，没有哪个机构拥有充足的资源和只是可以独自解决所有的问题；在解决公共事务时，相互依赖的行政者通过交换管理，共享知识，谈判目标，采取着有效的集体行动。的确，在公共管
理领域，并非只有政府一个主体，私营部门、志愿团体、社区互助组织和各种社会运动蓬勃发展，在社会经济领域内积极活动，并依靠自身的资源参与解决公共问题。公共管理已经成为由政府部门、私营部门、第三部门和公民个人等参与者组成的公共行动体系。在这一过程中，各种主体相互依赖，网络治理因此成为公共管理在相互依赖下的表现······是在现存的跨组织关系网络中，针对特定问题协调目标与偏好各异的行动者的策略的活动。正如格里·斯托克所说的：治理指公私机构和自愿社团的相互依存。行动者之间的相互依存关系体现在制度、组织、物质、信息、人力资源和时空环境等多个方面。
（2）反思理性的复杂人。这是合作网络途径的行为假设。它认为，公共行动者在不确定的社会条件下，不可能获得有关公共问题的所有信息，不可能拥有处理信息的完全能力，也不可能绝对理性地进行选择；而且，行为主体有着复杂的动机，既有逐利的一面，也有追求社会效用（包括公共利益）的一面；既有利益分歧，也有共同利益。但是，由于行动者能够通过不断的对话交流信息，能克服有限理性的先天不足；能够通过各种形式的合作，将行动者所定在厉害相关的网络中，从而减少机会主义行为的动机；能偶通过持续的学习，积累经验，改进过去的行为模式，进而提高适应社会的能力；更重要的是，通过这种反思，政府部门与非政府部门学会了约束自己的不合理要求，可以在相互尊重对方利益的基础上采取合作行动实现共同利益。这使得行动者可以通过持续的对话调整各自的行为，追求大家都可以接受的结果。这与建立在完全理性、道德人假设基础上的传统行政科学形成了鲜明的对比。
（3）合作互惠的行政策略。在网络治理中，每个行动者所做的事几乎都会对其他行动者产生影响，所以行动者在考虑个人的行动策略时都会考虑其他行动者的选择。最近的研究表明，在许多重复出现的博弈中，合作策略是最有利的利己战略；经过多次博弈，行动这之间倾向于建立面向长运的互动关系。用博弈论的话说，当博弈各方面协调一致去寻找有利于共同盈利的战略时，就会出现协同性均衡状态了。正如罗伯特·艾克斯罗德所认为的，在机遇互惠以及存在互动的群体中，合作会发生演化，并且一旦建立，就可以防止其他不太合适的战略的侵入。也就是说，为了扩大从集体行动中获利的空间，行动者在不断的互动中会逐渐放弃单独行动策略，转而采取合作策略。相互依赖的公共行动者由于厉害相关，信息共享，更有动机和条件采取合作行动，以创造多赢的博弈的机会。
吉尔斯·佩奎特认为，网络是合意或动机导向型的组织和制度。这表明，合作策略的实现离不开有效的制度安排。制度是一种合意，体现着行动者的共同理解和价值取向，并有要求行动者遵守的压力，能使行动者认同组织目标，进而采取合作行动。而且，在多主体的治理环境下，行动者能否摆脱集体行动的困境而实现合作，不仅取决于行动者和制度环境本身，还取决于双方发生联系的中间媒介——社会资本。社会资本是合作网络运作的深层机制。
它塑造了网络成员对外部环境的共同认识，对政策问题的共同看法，有助于解决成员之间的冲突，规范合作伙伴关系，从而使个人理性与集体理性趋向一直。这要求行动者达成互惠的公式，培育相互信任，彼此尊重和具有宽容精神的合作性文化。
（4）共同学习的政策过程。在合作网络途径看来，治理与通知的实质一样，都在于作出有约束力的决策，将行动者的不同偏好转化成分配价值的政策。集体行动的需要通过政策产出来实现公共物品和服务的供给。不过，网络治理中的政策是公共行动者共同学习的产物，而不是中央政府自上而下的安排。这意味着集体行动变成一种自上而下的过程，成为涉及特定政策问题的行动者（包括行政官员和目标群体等在内）的集合，即由参与特定政策领域的相互依存的公共、准公共和个人行动者所组成的政策网络。在政策网络中，各种治理主体通过对话和协商，在各种集体选择的论坛中交流信息，谈判目标，贡献资源，减少分歧，并努力地增进合意，在改善互动关系的同时达成各方都可以接受的政策方案。这就是公共行动者集体学习以产出政策的过程。同时，这也是公共行动者通过政策设计共同管理网络的过程，表现在：一是通过冲突管理、优化行动环境等手段来敢于网络的运行，改善网络中的互动关系，这是对网络游戏的共同管理；二是在现代网络无法解决问题的情况下重建网络的制度安排，即共同商讨如何改变网络的游戏规则，如重新非配权力和资源，改变成员的价值观念，对组织之间的关系施加影响等。这种共同学习的过程在培育社会资本，防止社会制度和价值碎片化时发挥着关键性的作用。
三、网络治理的时间类型
提供公共物品和公共服务是网络治理的根本任务。布坎南认为：任何由集团或社会团体决定······通过集体组织提供的物品和服务，都被定义为公共的。然而，任何组织在提供公共物品和服务时都面临着集体行动的困境。合作网络为解决这一困境提供了新的途径，按照网络设计的对象和作用的范围，网络治理可以氛围以下几种基本类型：
1、全球治理
全球治理是对国际合作网络的管理。在国际政治领域，全球治理有很多称谓，如国际治理、世界秩序的治理等，一般用来指为了维护正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。
国际合作网络的兴起是20世纪80年代以来国际政治经济系统结构性变动的产物。冷战结束后，一个新的稳定的世界秩序并没有自动形成，相反，大规模的地区冲突接连不断，以联合国为主体的集体安全机制行动能力有限；而全球化进程也并非世界福音，南北差距不断拉大，国际金融市场不断失控，并引发新的社会矛盾。在这些问题面前，各国的政府不再
垄断一切合法的权力，各种非政府组织、跨国公司、私人企业、利益集团和社会运动在国际层面上也承担起了维护秩序、调节经济和促进社会发展的职能，民族国家将管辖权授予了区域的、跨国的和全球的机构，或与他们一起分享权力，这些机构与国家之间形成合作网络，通过制定和实施全球性和跨国行的国际制度来解决共同的问题。
这种合作网络不同于以霸权为基础的合作。以霸权为基础的合作是冷战时期的集体行动方式，是单个国家或国家集团通过霸权力量主导国际政治和经济机制的安排，为成员提供安全和福利等公共物品，从而道道促进合作和维持秩序的目的。全球治理则是多中心权威的合作，通过多国之间、多种行为体之间的协调、沟通与大成功是，进而通过集体行为的方式促成多领域合作，已成为当今十二节政治的主流。
治理理论（Theories of Governance） 作者介绍： 乔治·弗雷德里克森教授（1934－）是新公共行政学派的代表人物，曾任《公共行政理论与研究》杂志的主编，美国公共行政学会会长。1987年起出任堪萨斯大学埃德·斯滕尼特聘教授之职。此前，他还担任华盛顿大学校长十年，同时担任密苏里大学公共与社区服务学院院长，印第安纳大学公共与环境事务学院副院长等职。自1991年以来，弗雷德里克森一直担任《公共行政研究与理论》（Journal of Public Administration Research and Thory）杂志的主编，并曾担任过美国公共行政学会的主席。1990年获美国公共行政学会和公共行政与公共事务学院全美联合会共同颁发的“杰出研究奖”。1992年获美国公共行政学会为公共行政专业研究作出杰出贡献的学者颁发的“德怀特·沃尔多奖”。 20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论（New Public Administration），发展了社会公平理论，认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值应是社会公平（social equity），主张将“效率至上”转为“公平至上”；强调公共行政组织变革的终极目标是建立民生行政之模型，强调公共行政的顾客导向。新公共行政学派对威尔逊以来的“政治—行政”二分法的观点进行了批评与唾弃。他们认为，建立在这种二分法基础之上的公共行政研究局限在一个非常狭窄的领域——执行政策上，把研究重点放在了政府机关预算、人事、编制等内部事务以及大量其他的所谓“中性”问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会现实之外，远远不能满足社会问题、处理社会危机的需要。 新公共行政强调公共行政不能保持价值中立，应当承担起对社会的责任，不仅要关注以经济的、有效的方式为社会提供产品和服务，更重要的是要把社会公平作为追求的价值目标。要实现社会公平，必须以设计出一种新的具有灵活性的组织体制，以取代呆板僵硬的官僚组织体制，这种新的组织设计必须实现两个目标：第一，顾客导向，即将公众的需求作为组织存在和发展的前提；第二，应变灵活，即组织结构弹性大，能够对外界刺激作出迅速的回应，这种回应是评价现代政府组织结构与功能的重要指标。这样分权、权力下放、项目、组织发展、责任扩大、冲突、顾客至上、参与和沟通就成为新公共行政分析组织问题的一些基本概念。 一、背景：公共管理对于治理理论的需求 在20世纪大部分时间里，公共行政可以说是官僚机构、科层和问责的同义词。在20世纪最后25年间，由于赤字增加、经济滞涨、对于福利国家承诺中断的觉醒以及公众关于政府侵犯个人自由的共识等，工业化民主国家在政府目标和手段方面发生了巨大的变化。
浅析多中心治理理论——基于对奥斯特罗姆著作的研究 发表时间：2019-08-08T16:09:09.267Z 来源：《知识-力量》2019年9月36期作者：万隽 [导读] 多中心治理理论是奥斯特罗姆夫妇基于深刻的理论分析和丰富的实证分析共同创立的。多中心治理理论打破了以往学者认为只有国家或市场是解决公共事务治理之道的定式思维，提出了政府与市场之外新的可能性方式，即在政府、市场两个中心之外引入社会，作为“第三个中心”。该理论模型可能在特定的情况下是有效的，但是未必一定能够提供理想的政策选择方案。 （海南大学，海南 海口 570228） 摘要：多中心治理理论是奥斯特罗姆夫妇基于深刻的理论分析和丰富的实证分析共同创立的。多中心治理理论打破了以往学者认为只有国家或市场是解决公共事务治理之道的定式思维，提出了政府与市场之外新的可能性方式，即在政府、市场两个中心之外引入社会，作为“第三个中心”。该理论模型可能在特定的情况下是有效的，但是未必一定能够提供理想的政策选择方案。 关键词：多中心；囚徒困境；信任；合作 多中心治理理论是当今西方学术界最热门的理论之一，“多中心”一词是迈克尔·博兰尼在《自由的逻辑》一书中首次提及和阐释的。印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺·奥斯特罗姆 与文森特·奥斯特罗姆夫妇基于深刻的理论分析和丰富的实证分析，共同创立了多中心治理理论。对于公共事务的治理，传统的观点一般有市场派和政府派。市场派以公共选择理论为基础，基于“理性经济人”假设认为，对于公共事务的治理，人们会通过市场自动达到帕累托最优。面对“强市场、弱政府”的治理模式所带来的“市场失灵”困境，以凯恩斯主义为代表的政府派强调，政府理应在公共事务的治理过程中实现从“划桨”到“掌舵”的转变，一只“看得见的手”以“强势政府”的身份进入公共事务治理的诸多领域中。 一、多中心治理理论的内容 由于市场或政府在公共事务的治理过程中失灵，奥斯特罗姆夫妇基于长期的社会实证调研认为，公共事务的治理应该摆脱市场或政府“单中心”的治理方式，建立政府、市场、社会三维框架下的“多中心”治理模式，以有效地克服单一依靠市场或政府的不足。“‘多中心’意味着有许多在形式上相互独立的决策中心从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作”。多中心治理理论的核心是，主张采用分级别、分层次、分阶段的多样性制度设置，加强政府、市场、社会之间的协同共治。该理论的价值在于“通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的‘多层级政府安排’具有权力分散和交叠管辖的特征，多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大限度上遏制集体行动中的机会主义，实现公共利益的持续发展”。 （一）理论假设 任何一种治理理论都有其理论预设前提，多中心治理理论作为治理理论的一种也不例外。为了科学地论证多中心治理的逻辑与内涵，奥斯特罗姆夫妇预设了如下理论前提:（1）城市公共物品和服务在其生产函数方面不同于其同时受到影响人数方面；（2）对公共物品和服务偏好接近的人在聚居方面倾向于抱团;（3）公民通过观察或耳闻的方式来比较相关管辖单位解决问题的绩效；（4）在多个不同组织范围和规模的管辖单位选择适合自己的公共服务，并可以根据需要选择向其他地区迁居;（5）多个管辖单位有利于实现财政收支平衡，使服务的受益者共担成本，再分配最好由州或者中央政府等大的单位负责;（6）选任官员可以根据公民需求在大城市地区选择公共物品和服务的潜在生产者，并通过签约外包的方式限制低效生产;（7）鼓励续约的生产者采用先进技术，提倡有效的团队协作生产，提高生产经营效率。 （二）基本内涵 中心治理理论强调治理的主体是多元，而不是一元的，各主体相对独立且彼此之间相互联系，在一定范围内共同承担公共事务治理的职责。多中心治理实质上是构建政府、市场、社会共同参与的“多元共治”模式。 （1）政府维度:政府不是单一的治理主体。在多中心治理理论的视域下，同时存在政府、市场、社会参与公共事务的治理与公共物品的供给过程，其中，政府不是单一的治理主体，政府与市场、社会不再是对立的，而是相辅相成的。公共物品和服务的供给主体不再是政府单一垄断，通过政府、市场、社会之间的竞争和协作促进公民享有更多的选择权和更好的服务。对于公共事务的治理，政府不再是简单地发号施令或采取行政措施来解决问题，而是要借助市场、社会的协调和合作，实现治理目标。 （2）市场维度:市场参与公共事务的治理。在多中心治理理论的视域下，公共事务的治理不仅仅有政府的参与，同样也需要市场的协同参与。现代社会分工协作体系的进步促进了公共物品生产体系和供给体系的分离。在市场机制下，由于严格地按照供求关系生产公共物品，基本达到了供给与需求之间的平衡。另外，在市场机制下，企业在生产公共物品过程中严格地按照成本—收益分析生产，提高了公共物品的供给效率和效能。这些都使得市场成为公共事务治理主体中不可或缺的重要组成部分。 （3）社会维度:社会作为第三个中心参与公共事务的治理。奥斯特罗姆夫妇在系统地分析了公共事务的治理典型模型“公地悲剧”“囚徒困境”“集体行动的逻辑”之后得出结论:每个个体的理性行为可能造成集体的非理性后果，个体从自身的利益最大化的角度出发，导致往往会忽视公共事务的利益。奥斯特罗姆夫妇用博弈论这一分析工具，否定了前人认为公共事务的治理或彻底私有化或强化中央 集权的观点，提出了政府与市场以外的解决方法，那就是，人们通过自筹资金与自主合约可以达到问题的有效解决。 参考文献 1][美]埃莉诺·奥斯特罗姆．公共服务的制度建构[M].上海:上海三联书店，2000. 2][美]埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事务的治理之道[M].上海:上海译文出版社，2012.4. 3][美]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海:上海人民出版社，2014.6. 4][古希腊]亚里士多德.政治学[M].北京:商务印书馆，2014.7． 5][美]迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海:上海三联书店，2010．8. 作者简介：万隽（1994-），男，吉林长春市人，在读研究生，管理学学士，单位：海南大学政治学理论专业，研究方向：公共管理和地方治理。
公共治理的理论与实践：世纪之交的新浪潮 一.公共治理理论的兴起：公共管理的新范式 二.公共治理实践的展开：民主管理的新愿景 三.公共治理范式的传播：中国公共管理的新世纪 一、公共治理理论的兴起：公共管理的新范式 （一）公共管理的崭新范式：公共治理理论的勃兴 1.从20世纪的公共行政新浪潮到21世纪的公共治理新浪潮 (1)1887年W·威尔逊发表《行政研究》，开始了20世纪工业化国家的公共行政新浪潮。其结果，通过“政治和行政二分”，一方面，针对立法权偏重的“国会政府”格局,健全了以总统制和文官制为基础的现代行政体制；另一方面，在学术上也让现代行政学研究从政治学中脱颖而出，成为20世纪的一门显学。 (2)1989年世界银行发布“治理危机”报告，开始了21世纪全球性的公共治理新浪潮。其现状,Google英文检索：governance达385,000,000条；百度中文检索：治理有12,700,000条(06/3/5)。表现出全球性的治理热潮和中文世界治理的兴起。 2.从“单一统治”到“多元共治”：治理的内涵的根本性改变 （1）西文世界governance的简要考察 governance源于古希腊文和拉丁文的“操舵”，意指控制、操纵、统治，分别以governance 指与其相应的方式，以government指与其相应的机构。 在现代民族国家的制度框架下，统治的主体是单一的、排他的，统治的方式是集中的、垄断的。虽然现代政治实现了竞争性和多元化的民主制度建设，但是现代政府管理依然遵循陈旧的单一、集权和垄断的方式。 美国学者V.Ostrom从1960年代起，批判了单中心、集权化的官僚行政管理,并以复合共和制为基础,论证了多中心治理的新模式。1990年代,这种多元共治的模式得到广泛认同,导致遍及世界的从公司、社区、城市、区域到全球的治理浪潮。Governance的内涵就此发生了从“单一统治”到“多元共治”的根本转变。 （2）中文世界“治理”的简要考察 上古汉语一般为单音节词，把治和理分别使用。治，用作统治、整治、秩序化、安定之义。中古后，双音节词渐兴，治与理合用为治理，意即通过统治和管理使社会秩序化而安定。如张居正《答耿楚侗书》：“治理之道，莫要于安民”。可见，中文“治理”和西文governance 的传统含义大致相同。 2000年俞可平等介绍和研究治理问题，“治理”的词义才发生从政府“单一统治”而转向社会“共同治理”的变化。 （3）治道、管制、管治、治理，还是共治：关于governance汉语译名的讨论 目前，governance的中文对译情况有些混乱，前后有“治道”、“管制”、“管治”和“治理”等几种译名。 较早有刘军宁、毛寿龙的“治道”之译，这个对译与governance偏于方法的字面意义相合，但除了在有形上传统的政治学界有人使用外，未能在应用主导的行政学界得到推广。 同期有城市规划管理学界受港台同行的影响，对governance使用“管制”的中译。但“管制”一词在大陆被用作仅比“专政”轻一级的严酷监管之义，与governance的新义截然相反，造成极大的误会。后来又将“管制”调整为“管治”。 governance最普泛使用的对译是“治理”，但由于“治理”往往与政府单方面管理相混，比如常见的“政府治理”就是如此，我们认为“治理”的对译不能从这种含混中区隔出
整体性治理 整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。 兴起 整体性治理理论对新公共管理的一种修正。新公共管理是从经济和社会的视角看待政府的管理，其背景是全球经济一体化的推进对效率的要求，西方现代工业社会对公共服务提出的多元化的要求，以及官僚体制的结构和运作方式由于繁文缉节和低效率而遭到普遍垢病。因此，新公共管理所采用的治理方式，比如强调绩效、结果、分权以及解制、效率、重塑政府等都反映了当时时代的要求。 而整体性治理理论则是以政府内部机构和部门的整体性运作为出发点的，其背景是信息时代的来临。20世纪90年代后信息技术的迅速发展和普遍应用，使新公共管理的一些治理方式被终止或被改革。新公共管理在提升政府解决问题的能力、在服务提供者的竞争过程中引入多样性等诸方而取得了不少的成功。但是，新公共管理的市场化、分权化与解制也使政府机构破碎化，极大地增加了决策系统的复杂性。而信息技术的发展要求政府管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。在登力维看来，数字信息时代的治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛
的数字化。 此外，与新公共管理要打破官僚制的努力不同，整体性治理是以官僚制作为基础的，即整体性治理强调，信息技术的运做是以官僚制组织为基础的。正如菲利普·库琅所言，现代公共管理是在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。唐纳德·凯特尔在评论斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯著的《网络化治理:公共部门的新形态》.书时曾指出，“戈德史密斯和埃格斯的最深刻的见地是，必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，并根据新兴的各种网络建立横向的行动线。”
多中心治理 多中心治理多中心治理的含义是：以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务，减少了“搭便车”行为，避免“公共的悲剧”和“集体行动的困境”，扩展了治理的公共性。多中心治理理论主要有以下几个特点：一. 多中心治理的主体是复合主体，包括政府、企业、非营利组织、公民社会、国际组织、社会组织等。二. 多中心治理的结构是网络型的。三. 多中心治理的目标是实现公民利益最大化和满足公民多样化的需求。四. 多中心治理的方式是符合“合作—竞争-合作”。多中心治理过程中最重要是寻求一定的秩序，也要遵循一定的秩序。而在市场与国家以外发现了另一只“看不见的手”，并在这一思路下寻找到了问题的答案正是多中
心秩序理论的最大意义所在。在奥斯特罗姆多中心理论体系中，关于社会秩序的理念是贯穿其理论始终的主旋轴，而这一主旋轴的核心意涵又集中体现在多中心秩序的概念中，正是围绕这一概念的归纳与演绎，多中心理论形成了自己独具本色的理论体系。何谓多中心秩序？在此，文森特·奥斯特罗姆借用了波兰尼首先使用的“多中心”一词及对多中心秩序的理解，并继承了其初始涵义。波兰尼在《自逻辑》一书中区分了社会的二种秩序，一是指挥的秩序，一是多中心的秩序。指挥秩序又可称为设计的秩序，这种秩序凭借终极权威，并通过一体化的上级指挥与下级服从的长长链条维系着自身的“协调”与运转，实现着自身的分化与整合，波兰尼称这种秩序为一元化的单中心秩序。在波兰尼看来，多中心秩序是与指挥秩序相对而言的，在这种秩序中，许多行为单位既相互独立，自地追求自己的利益，但又能相互调适，受特定规则的制约，
西方治理理论综述 （一）治理的涵义 1、治理的内涵 以“governance"(“治理”)为题材的理论著作的涌现，反映着社会科学界对统治以不同方式体现出来的模式感到的兴趣。无论传统用法或辞书上的解释，都以“治理”为“统治”的同义词。但在愈来愈多的讨论治理的著作中，它的用法和内涵都转移了方向，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会。” 在众多定义中，联合国全球治理委员会的治理定义具有代表性和权威性：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。 2、治理的目标 简单地说，治理的目标就是实现“善治”。善治涉及到：“一种有效率的公共服务，一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、代议制的立法机构负责公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由。”（来福特维奇把善治区分为三个组成部分：系统意义的、政治意义的和行政管理意义的。）——这是一个“政治——行政”的治理框架。 治理的目标在于追求公共利益的最大化。其最大的特点就在于强调政府和社会对公共事务的共同治理。它不仅关注将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府公共部门，而且重视公共政策与社会资本的相互连接，强调非市场力量的凝聚(如公民和非营利部门的参与)。可以说，治理在公共管理的语境下，是以企业精神重塑政府，以社会资本的力量来应对政府合法性危机的公私合作的结构和过程，其目标在于提高公共管理的水平及公共服务的质量。——这是一个“社会——政治”的治理框架。 在美国，治理主要是通过调整技术层面的权力配置尤其是政府内部的权力配置来提高政府绩效，回应当前治理存在的问题，可以称之为内部解制型治理，而不关注国家与社会关系的调整。 3、治理兴起的主要原因 西方福利国家出现管理危机是治理理论兴起的根本原因。 治理理论的兴起还与市场和等级制的调节机制发生危机有关。 治理理论的兴起还与众多社会组织集团的迅速成长密切相关。——公民社会的成长 经济全球化直接推动了公共治理模式的产生。经济全球化使人们的活动跨越了国家疆域的限制，因此也产生了一些国际性的跨国经济、社会组织，直接导致新的管理领域和管理主体的产生。 治理理论的产生受惠于现代信息技术的发展。现代信息技术的发展和应用对于管理的影响是革命性的。一方而它使信息的收集、处理和传播更为便利，缩短了政府、组织和公民个人之间的相对距离，密切了管理主体和客体之间的沟通、反馈，从而加强了彼此之间的回应性和依赖性。另一方而，信息技术也增强了公民和社会在信息和知识方而的拥有量，从而削弱了传统政府的优势地位，对于传
整体性治理理论及对本研究的适用性分析 本篇论文目录导航： 【题目】云南省公路局养护设备优化管理探析 【绪论】整体性治理下公路养护设备管理研究绪论 【第一章】整体性治理理论及对本研究的适用性分析 【第二章】云南干线公路管养体制概述 【3.1】云南省公路局养护设备管理现状 【3.2】公路局养护设备管理现存问题 【3.3】养护设备管理现存问题的原因分析 【第四章】整体性治理视角下养护设备管理顶层制度设计 【5.1 5.2】机械化养护和应急中心整体布局及养护设备配置 【5.3】全面实行养护设备动态管理 【结论/参考文献】公路局养护设备保养管理研究结论与参考文献第一章整体性治理理论及对本研究的适用性分析 云南省公路局养护设备管理体制的完善，契合整体性治理理论。本章通过阐述整体性治理理论产生的背景和特点，梳理其发展的脉络，发掘其理论内涵和要义，深入地分析整体性治理理论在完善云南省公路局养护设备管理体制方面的适用性，是分析研究云南省公路局养护设备管理的理论基础。 第一节整体性治理理论产生的背景和特点 整体性治理理论的创始人之一罗西瑙认为，“治理
”是由共同的目标所支持的活动。这个目标不一定需要强制力量以让别人服从，事实上依赖于主体间重要性的程度，甚至超过了颁布的宪法和宪章①.罗茨认为，“治理”应包含六个方面的内容： （1）最小的国家管理活动；（2）公司管理的治理；（3）新公共管理的治理；（4）善治的治理；（5）控制体系的治理；（6）组织网络的治理。 彼得斯提出了四种政府治理模式，以区别于传统的政府治理模式②.邓哈特在传统公共行政、新公共管理理论的基础上，提出了新公共服务。随着信息技术的发展及数字化产品在发达国家的普遍应用，逐步兴起了与信息时代相适应的整体性治理政府管理模式（Holistic Governmance），这一理论强调了信息时代背景下的整合与协作。 一、整体性治理理论产生的背景 英国早在18 世纪进行城市人口收集和分析时，就使用了整体性的工作方法，很好地利用了政府部门间的协作关系，有效实现了人口信息的统计，开创了整体性工作的理念。1845 年，英国的《诺斯科特·屈威廉报告》中提出了跨功能协调的理论要求，以合并观点、增加战后的国家福利。1981 年哈丁委员会在报告中提出了按功能性组织原则来进行观点合并的要求，从多个方面进行协调成为当时政治议案的重要内容。二十世纪60 年代，由于英国福利制度在协调方面的失败，需要对其进行弥补。思博（Seebohm ）委员会为
多中心治理理论在中国面临的困境及对策 摘要：多中心治理理论提供了一种不同于传统的科层制管理的新思维，它打破了单中心的政府统治模式，强调以政府、社会还有现代意识的公民作为治理主体，然而由于多中心治理理论本身的局限和移植到中国的局限，多中心治理的实现还困难重重。转变政府角色和职能，发展社会组织，培育现代公民，充分发挥中国特色的党、人大和政协等组织的作用，才是解决这些困难的可靠对策。 关键词：多中心；困境；对策 自从20世纪80年代以来，西方国家兴起了一场以“新公共管理”为核心容的声势浩大的政府改革运动，多中心治理理论作为这场运动的最新成果，为公共治理提供了一种全新的价值理念和制度安排。该理论从它诞生之日起就迅速成为学术界的热点，也是一个理论上的全新的研究领域，很多学者（当然也包括国）都对其作了深入性﹑系统性的研究。笔者在梳理他们的研究成果时，发现目前国学术界对该理论研究的兴趣点和兴奋点主要集中在于介绍该理论或建构该理论的理论体系，这些都属于该理论的理论研究。当然也有很多学者侧重该理论的应用研究，比如臧乃康探讨了多中心治理理论对长三角区域公共治理合作机制的重要意义【1】.宋敏探讨了多中心治理理论视角下的农村公共物品的供给机制问题【2】.龙献忠分析了高等教育多中心治理的涵、必要性和意义【3】这些学者将多中心理论与现实问题紧密结合，提出了一些有建设性的见解。综上所述，无论是对多中心治理理论的理论研究还是应用研究，都没有系统性的分析该理论在中国应用面临的困境及对策。本文在综合前人的成果基础之上，尝试探讨这一问题。 一、多中心治理理论的基本容及主要特征
（一）对多中心治理理论的涵界定 对这一理论的涵的准确把握，我们需要理解“多中心”和“治理”这两个关键性的概念。 多中心”概念，最早是由迈克尔·博兰尼1951年在《自由的逻辑》一书中提出来的，此后成为人们瞩目的焦点。博兰尼区分了社会的两种秩序：一是指挥的秩序，一是多中心的秩序。“多中心性”在博兰尼的文章中是“负重(六边形)框架上各顶点的相互移动”,这样的相互适应移动状态即形成了“多中心秩序”。将若干要素排列为多中心的任务就叫多中心任务. 在博兰尼那里，“多中心”只是描述他所发现社会秩序的特征的一个词汇，而经过奥斯特洛姆等人的阐述和发展。“多中心”一词已成为一种思维方式和理论框架，更成为公共物品的生产与公共事务的治理模式之一。当然对这一概念最权威的解释应该属文森特．奥斯特罗姆“大城市地区地方管辖单位的多样化可以理解为一种“多中心政治体制”，意味着有许多在形式上相互独立的决策中心，它们在竞争关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作”【4】.可见多中心的实质就是打破了单中心的政府统治模式，强调以政府、社会还有现代意识的公民作为治理主体，对公共事务进行管理，为人类提供服务。 “治理”，英文为Governance，原意是控制、引导和操纵。在1989年世界银行关于非洲的报告中，“治理”一词首次出现；1995年全球治理委员会在一份题为《我们的全球之家》的报告中,界定治理为:各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。短短十几年，治理理论迅速发展成为一套容丰富、适用广泛的理论。在社会科学的许多领域，如政治、行政、管理等方面得到广泛运用，并日益受到广泛的重视。 治理理论虽然得到广泛的运用，但治理一词的确切定义在理论界仍存在着较大的争议。作为治理理论的主要创始人，罗西瑙将治理界定为一系列活动领域里
公共治理理论 一、公共治理理论产生背景 1、自20世纪70年代以来，西方发生的社会、经济和管理危 机，推动了公共管理和公共行政理论研究的范式变革。 2、近代资本主义社会的发展，政府公共管理的范围日趋扩展， 规模不断扩大，公共行政获得了相对独立于政治之外的地 位。 3、公民社会发展的需要。 4、现代信息技术的发展。 5、西方学者的努力和众多社会组织集团的迅速成长。 二、治理的含义 1、治理的基本含义： “治理”的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持 秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关 系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大 限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管 理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方 式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内 维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运 用。 2、罗茨（R.Rhodes）关于治理的六种不同定义： a.作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共 开支，以最小的成本取得最大的效益； b.作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运 行的组织体制； c.作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私 人部门的管理手段引入政府的公共服务； d.作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共 服务体系； e.作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部 门与私人部门之间的合作与互动； f.作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础
上的社会协调网络。 3、格里·斯托克（Gerry Stoker）关于治理的五种观点 a.治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共 机构和行为者。 b.治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中 存在着界限和责任方面的模糊性。 c.治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之 间存在着权力依赖。 d.治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。 e.治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不 限于政府的发号施令或运用权威。 4、治理与统治的区别 a.本质性区别：治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是 政府机关；而统治的权威则必定是政府。 b.主体的区别：统治的主体一定是社会的公共机构，而治理 的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公 共机构和私人机构的合作。 c.权力向度的区别：治理的权力向度是多元的、相互的，统 治的权力向度是单一的、自上而下的。 三、公共治理理论的主要内容 1、治理的主体多元化 公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，包括有： a.政府部门（中央政府、地方政府、其他公共权威）现实中 的政府具有复杂的结构，地方、中央和国际层面的政府及不 同部门构成了多层级、多中心的决策体制，众多权威交叠共 存是这一体制的主要特征。 b.非政府部门（私营部门、第三部门）治理的主体包括政府， 但又不限于政府。只要各种公共部门和私营部门行使的权力 得到公众的认可，这些部门就可能成为不同层面上的权力中 心，即可成为社会治理的主体。 2、主体间责任界限的模糊性 治理主体间的责任界限存在一定的模糊性。这与治理主体
从新公共管理到新公共服务再到整体性治理理论的演 变与发展 07403 刘洋长久以来，韦伯的官僚制和科层制牢牢占据着公共管理的核心理论地位，但随着社会的迅速发展和科学理论的不断进步，韦伯的理论在应对层出不穷的新事物、科技的新成果和公民不断变化的新需要上便显得有些捉襟见肘。新的公共管理理论的出现势在必行。尤其是近半个世纪以来，理论界的创新成果频出，新公共管理理论，新公共服务理论，以及现在十分流行的整体性治理理论都取得了一定的成果，但与此同时，也未免让人感到眼花缭乱，无从下手。本文参考大量此方面的理论文献，来梳理新公共管理到新公共服务再到整体性治理理论的演变与发展。 一、新公共管理理论 1，背景与产生。第一，西方国家摆脱困境的需要。二战后，西方国家的发展经历了一段黄金时期，然而到了20 世纪60 年代末，发展的高峰跌入危机的深谷，面临一系列困境。这些困境主要有：(一)政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满；(二)经济衰退和财政压力的加剧；(三)社会问题与政府不可治理性增加。第二，科技革命和全球化浪潮。科技革命和全球化是公共管理学产生和发展的重要推动力。第三，政府管理和民主制度方面的矛盾。以韦伯官僚制思想为基础的传统行政体制难以适应时代的要求，而西方国家民主的现状也难以满足民众的“民主需求”。 20世纪70年代末以来，西方发达资本主义国家实行的政府改革，引起了极大的社会反响，“重塑政府”“运动企业型政府”“政府新模式”“市场化政府”“代理政府”“国家市场化”“国家中空”等理论相继出现，他们打破了单向的等级指挥关系，建立了互动交流和导向管理，努力发挥市场机制在公共服务领域中的作用, 积极借鉴私营管理的技术和方法, 不断提升政府的管理能力和公共服务能力。这一时期出现的这些理论便都被划为新公共管理理论。而这其中由以奥斯本和盖布勒提出的重塑政府理论最为著名。 2，主要理论概论。“重塑政府”运动的积极倡导者奥斯本和盖布勒总结美国改革地方政府和联邦政府的经验，宣扬政府管理的新范式1。新公共管理的理论概要便是他们提出的重塑政府的十大基本原则：（1），起催化作用的政府: 掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3），竞争性府: 把竞争机制注入到提供服务中去；（4），有使命感的政府: 改变照章办事的组织；（5），讲究效果的政府: 按效果而不是按投入拨款；（6），受顾客驱使的政府: 满足顾客的需要, 不是官僚政治的需要；（7），有事业心的政府: 有收益而不浪费；（8），有预见的政府: 预防而不是治疗；（9），分权的政府: 从等级制到参与和协作；（10），以市场为导向的政府: 通过市场力量进行变革。2 英国著名公共管理学家胡德(C. Hood) 将新公共管理的特质归纳为: 公共部门管理专业 1【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府——企业精神如何改革公营部门》【M】上海市政协编 译组等译。上海：上海译文出版社 2【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府——企业精神如何改革公营部门》【M】上海市政协编译组等译。上海：上海译文出版社
国内多中心治理研究文献综述 摘要：多中心治理理论作为在公共管理研究领域出现的一种新的理论，是20世纪七、八十年代以来“治理革命”的产物，它是以自主治理为基础，以多个权力中心或服务中心并存为特征的理论形态。尽管多中心治理理论引入我国的时间还不长，还存在不足之处，但许多学者付出了很大的努力，为多中心治理理论在我国的深入研究奠定了基础。 关键词：多中心治理；自主治理；文献综述 自从20世纪七、八十年代以来，西方国家出现了一股政府改革浪潮，掀起了所谓的“治理革命”，后来又逐渐波及世界其他地区，与全球化、现代性重建和公民社会复兴一样，都是当今人类政治生活中最重要的事件。多中心治理理论，作为“治理革命”的重要理论基石，是当前学术界一个热点，也是在理论上一个新的研究领域，诸多学者都做出了积极探索，本文就多中心治理理论诞生以来，国内学者们所做的理论探讨和实证研究做简要的回顾，以期描述多中心治理理论在我国的研究现状和发展前景。 一、对多中心治理内涵的概述 多中心治理是个复合概念，由于提出时间有先后之分，而就其本质而言，多中心和治理也具有各自不同的内涵，所以对它们分别进行解释。 （一）多中心的内涵 “多中心”（Polycentrity）概念，最早是由迈克尔·博兰尼1951年在《自由的逻辑》（The Logic of Liberty）一书中提出来的，此后成为人们瞩目的焦点。博兰尼区分了社会的两种秩序：一是指挥的秩序，一是多中心的秩序。他引进“多中心”一词是为了证明自发秩序的合理性以及阐明社会管理可能性的限度。“多中心性”在博兰尼的文章中是“负重(六边形)框架上各顶点的相互移动”,这样的相互适应移动状态即形成了“多中心秩序”(polycentric order)。将若干要素排列为多中心的任务就叫多中心任务(polycentric task)。 在博兰尼那里，“多中心”只是描述他所发现社会秩序的特征的一个词汇，而经过奥斯特洛姆等人的阐述和发展。“多中心”一词已成为一种思维方式和理论框架，更成为公共物品的生产与公共事务的治理模式之一。他们通过对局部公共事务(如警察服务、池塘资源管理)治理的自组织机制，以及公共经济生产与消费属性的多年实
治理理论 编辑本段一、治理的定义 随着全球对公共治理的关注变得更为广泛和日益重要，对于这一概念的界定出现了多种说法，直到现在治理仍是一个相对模糊和复杂的概念。“治理”被定义为多种，如“在管理国家经济和社会发展中权力的行使方式”，如“个人和机构，公共或私营，在管理公共事务上多种方式的的总和，如“确定如何行使权力，如何给予公民话语权，以及如何在公共利益上作出决策的惯例、制度和程序，这些定义有助于我们更加明确治理这一概念的内涵。然而，鉴于关系概念的性质，“治理”永远不可能被定义成一个具有普遍有效性的通用方式。 编辑本段二、治理理论的演化及主要特征 对治理的关注，是随着全球化进程的发展和新公共管理不能有效解释当代公共决策的更加复杂和动态的过程而不断向前的。两个最早的表现是20世纪80年代初的“地方治理”和产生于80年代后期的“公司治理”运动。截至20世纪90年代，这些不同的概念整合成一个更广泛的概念“公共治理”，它把单独的公共机构的公司治理与政策网络联系起来，通常涵括了公共部门的各个层级。 治理的特征大部分学者比较趋同，概括起来如下： 1.治理主体的多元化。 2.主体间责任界限的模糊性。 3.主体间权力的互相依赖性和互动性。 4.自主自治的网络体系的建立。 5.政府作用范围及方式的重新界定。 总之，治理是一个内容丰富、包容性很强的概念。 编辑本段三、治理理论的失效 治理理论可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不是万能的，它也内在地存在着许多局限。
Bob Jessop将治理理论的内在困境概括为四种两难选择。一是合作与竞争的矛盾，二是开放与封闭的矛盾，三是治理性与灵活性的矛盾，四是责任与效率的矛盾。 在90年代的发展问题的辩论中，“治理”概念之发挥核心作用最后还有一个特别重要的属于全球化和跨国组织的领域。这种治理理论或者说是全球治理理论削弱了国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作 用，客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政提供理论上的支持。所以，对于这一危险倾向，我们必须给予高度的警惕。 编辑本段四、当前治理理论的应用 针对如何克服治理的失效，不少学者和国际组织提出了“善治”(good governance)概念。“善治”是使公共利益最大化的社会管理过程。它的本质特征在于是政府与公民对公共生活的合作管理。它强调政府与公民的良好合作以及公民的积极参与，实现管理的民主化。 善政被普遍认为是减缓贫困的一个关键因素(世界银行，2001)。西方学者Grindle认为，对许多发展中国家的具有改革思想的公民，以及国际发展社会的学者和从业人员来说，善政不仅已经成为减少贫困的当务之急，也已成为发展的当务之急。在他的文章中，向我们展示了详细的善治议程。 从政治倾向上看，治理理论虽然主要是一种公共管理理论，但具有强烈的意识形态倾向，这就决定了我们在借鉴治理理论时，必须有所鉴别。尽管如此，治理理论对我国的政府体制改革仍然具有极其重要的启示意义。 编辑本段五、治理理论对我国行政改革的启示 治理理论要想在中国实现其善治的目标，除去其本身理论的不足，同时还要受到我国现有国情的影响。中国传统政治文化根深蒂固，官本位思想严重，全能政府色彩浓重，较少采取合作、互动的方式。同时，中国民间组织对政府的依赖性较强，政治参与意识和能力较弱。但是治理理论提出的“善治”模式，从某种角度讲可以成为中国政府改革的参照。 1.转变政府职能，树立有限、责任、法治、服务政府的观念。治理理论强调治理主体的多元化，但并不否定政府在公共事务治理中的主导地位和重要作用。 2.充分发挥党组织和人大、政协的整合、启蒙作用，增强治理能力。党的组织、人大、政协是我国政治体制中的一大特色。首先是党的角色和职能的转变，从行政主体的二元结构中撤出，专门从事对政府权力的控制、监督和调节。其次，人民代表大会是我国的权力机关，我国这种议行合一的结构决定了人大是政府与公民社会之间的一座桥梁，既能整合民意，又能监督政府。再次，政协发挥着政治协商和民主监督的作用，其成员是我
整体性治理理论与实践启示发端于英国的整体性治理理论和以澳大利亚、新西兰为代表的整体政府建设实践，对于我国推进国家治理体系和治理能力现代化，具有一定借鉴意义。 推进国家治理体系和治理能力现代化，既要立足于中国特色社会主义事业伟大实践， 也要吸收人类文明一切有益成果。发端于英国的整体性治理理论和以澳大利亚、新西兰为 代表的整体政府建设实践，对于我国推进国家治理体系和治理能力现代化，具有一定借鉴 意义。 整体性治理理论的提出及由来 整体性治理理论是对19世纪末20世纪初传统官僚制政府以功能为导向而导致政府职能重复分散的批判，是对20世纪80年代新公共管理理论以客户需求为导向而导致公共服务碎片化的回应。整体性治理理论由英国学者佩里·希克斯首倡。1997年，佩里·希克斯在 其《整体政府》一书中第一次提出整体性治理理念。整体性治理就是以公众需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，跨越组织功能边界，在政策、规章、服务、监督四个方面，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化 问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为 公众提供无缝隙、非分离的整体性服务，充分体现国家治理的包容性、整合性。1997年，托尼·布莱尔执政的英国工党政府以整体性治理理论作为其政府改革纲领，并提出协同政府 概念。1999年，英国政府出版《现代化政府》白皮书，在对前两年工作进行总结基础上推行整体政府改革十年规划。这一模式也迅速推广到经合组织诸多国家。
澳大利亚通过引入整体性治理理论，充分发挥信息技术作用，打造整体政府，是最早响应整体性治理的英联邦国家。《澳大利亚联合政府报告》中对整体政府定义进行了说明：横向上，对国家安全、科学、统计、环境、区域发展、就业等领域进行革新，实现组织间跨部门合作；纵向上，强化总理在行政领域的主导地位，实行统一财政管理体制。澳大利亚整体政府建设实践主要体现为在政府内部建立伙伴关系，整合自身资源；对外建立协同关系，拉近与服务对象之间的距离；建立“中央链接（Centre link）”，同一系统集结各种社会服务项目，提供“一站式”服务。 21世纪以来，新西兰推进整体政府建设，初步实现从新公共管理向整体性治理的转换。在1999年选举宣言中，新西兰工党把解决公共部门问题列为施政目标之一，特别提出，要解决政府部门“碎片化”问题。工党政府咨询小组在2001年以来一系列总结报告中，确认“协调”问题是公共部门绩效低下的“硬伤”：新公共管理引入竞争机制的同时，忽视了部门之间的合作、协调，出现“碎片化”制度结构；政策制定不能充分考虑公共服务具体运行环境，导致执行缺陷。新西兰整体政府建设实践的主要内容包括：排除相互冲突甚至有破坏性的政策环境；更好地联合使用资源、实现成果共享；促进同一政策领域中不同利益主体之间协调、协作；为公民提供无缝隙服务。当然，整体政府建设在相当程度上依赖于信息技术发展。有了信息网络技术支持，政府整合——不论是不同政府层级之间，还是不同机构单位之间，甚至是政府之间的整合，才成为可能，甚至发展为一种必然趋势。 从主体角度看，澳大利亚、新西兰整体政府建设强调治理主体的整合与协调，推进各个公共管理主体协同合作 治理主体的整合主要在政府架构及政府运作层面进行：一方面，将分散的专业化组织整合成集中的整体性组织，政府组织与其他组织建立良好合作伙伴关系；另一方面，提出
多中心治理名词解释 奥斯特罗姆的多中心治理理论，产生于深刻的理论分析与丰富的实证分析。对真实世界里发生的各类自组织模式的广泛考察，使得她具备超越一般经济学家的视野，承接英国社会学家波兰尼的“社会秩序理论”，提出了“多中心治理”理论。其核心就是，在私有化和国有化两个极端之间，存在其他多种可能的治理方式，并且能有效率的运行。奥氏的研究证明：与政府强加各项规章以及纯粹的市场化方式相比，当地社区可以独自更好地管理森林、湖泊和渔场等公共资源。一群相互依赖的个体“有可能将自己组织起来，进行自主治理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益。”“多中心”一词现已成为一种思维方式和理论框架，更成为公共物品的生产与公共事务的治理模式之一。 首先，多中心意味着公共物品的多个生产者，公共事务的多个处理主体。作为一种治理思路，多中心治理首先意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主体。试图在保持公共事务公共性的同时，通过多种参与者提供性质相似、特征相近的物品，从而在传统中由单一部门垄断的公共事务上建立一种竞争或准竞争机制。通过各个生产主体之间的竞争，来迫使各生产者自我约束，降低成本，提高质量和增强回应性。并且，公民还可根据各生产者的相对优势，按照自己的意愿，在各个生产者之间进行选择。 其次，多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用。不论是政府垄断还是纯粹的市场提供，都没有跳出“政府vs.市场”非此即彼的思维定势，从其本质上讲，都是一种单中心的治理思路，因而，也各有缺陷。政府垄断公共事务会造成公共物品提供的单一，无法满足多种偏好，而且会导致政府扩大、效率的丧失以及寻租腐败等一系列问题。由于市场是以“成本—效益”为核心的处理思路，因此“私有化”策略在公共事务的处理方面，会导致公共性的缺失和公共利益的不足。而多中心的治理模式则跳出了传统的非此即彼的思维局限，主张政府和市场既是公共事务处理的主体，又是公共物品配置的两种不同的手段和机制，主张在公共事务的处理中，既充分保证政府公共性、集中性的优势，又利用市场的回应性强、效率高的特点，综合两个主体、两种手段的优势，从而提供了一种合作共治的公共事务治理新范式。 其三，多中心治理要求政府转变自身的角色与任务。奥氏指出，在公共物品的生命周期中，大致存在着三个角色：“消费者、生产者和连接消费者与生产者的中介者”。在公共物品的生产过程中，三个角色分别由不同的主体来扮演。因此，多中心治理既反对政府的垄断，也不是所谓的私营化。它不意味着政府从公共事务领域的退出和责任的让渡，而是政府角色、责任与管理方式的变化。多中心治理中政府不再是单一主体，而只是其中一个主体。政府的管理方式也从以往的直接管理变为间接管理。在多中心治理中，政府更多地扮演了一个中介者的角色，即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。