序
依据《中华人民共和国宪法》，中国内地实行多级政府体制。在中央政府之下，我国计有３１个省（市、自治区）级政府、３００多个地市级政府、２０００多个县区级政府、４００００多个乡镇级政府。在这样一种层级结构下，各级政府均有着自己特定的服务领域和服务对象：它们对当地人民群众的日常工作和生活，对地方企业、事业单位和社团的发展，对地方经济、社会和法制环境的协调发展，承担着直接责任。另外，中央政府制定的各项方针政策，也要依靠各个层次的地方政府来贯彻落实。用经济学的术语来说，各级政府均承担着在本辖区内提供公共产品和公共服务的职能。既然各级政府均承担着在某一特定范围内提供公共产品和公共服务的职能（所谓“事权”），它们就相应地拥有依法课征税收或取得其他收入的权利（所谓“财权”）。财权与事权基本一致，各级政府行使公共权力便有了经济基础，这既是公共经济学的最基本问题，也是财政体制改革的最基本问题。我国自１９７９年开始经济体制改革以来，财政体制改革始终是构成整体改革的一个重要组成部分。在２０世纪５０年代到１９７９年间的计划经济体制下，我国实行的是“统收统支”的财政体制。１９８０年以来，在“放权让利”的改革思路指导下，我国在理顺中央与地方的财政分配关系方面进行了卓有成效的尝试。１９８０年至１９８４年实２中国地方政府融资２２种模式行了“划分收支、分级包干”的体制；１９８５年又实行“划
分税种、核定收支”的办法；直到１９９４年在全国实行“分税制改革”，才最终确立了在分税制基础上的各级地方政府各自行使职能、中央政府进行适当调配的多级财政体制。但是，在任何国家，地方政府的职能都不仅限于提供公共产品和公共服务，它们或多或少都有一些提供私人产品和私人服务的活动。中国作为转型经济国家，情况更是如此。与这些活动相对应，各国地方政府都需要通过财政之外的手段来筹集部分资金。不仅如此，从事权和财权之间的对应关系来看，地方政府掌握的财权常常并不能与其事权完全对应：对于那些财源丰厚的地方政府来说，其财政收入常能覆盖其提供公共产品的支出，于是便有了财政盈余；而对于那些财源不那么丰厚的地方政府来说，其情况就会相反，于是便出现财政赤字。财政出现赤字，显然需要予以平衡。就各国经验来看，平衡的途径主要有二：或向中央政府要求补贴（对应于中央预算，便是所谓“转移支付”），或通过市场用金融手段进行筹资。即便财政出现盈余，也有一个预算安排平衡的问题：超出支出需要的财政资金也需要被配置在安全且有利可图的用途上，这也需要借重金融系统。总之，为了能够有效执行公共管理的职能，地方政府或多或少都需要进入市场进行金融运作。
事实上，即便是中央政府，也有利用金融体系来运筹资金的需要。我们熟知的中央政府利用发行国债来筹集资金，就是一种典型的金融安排。中国目前正处于城市化和工业化的过程之中，资金的需求量是巨大的。毋庸讳言，满足城市化和工业化需要的
这些资金不可能也不应该完全通过财政手段来筹集，不可能也不应该完全由微观经济主体通过市场来筹集，换言之，满足中国城市化和工业化需要的大量资金，客观上有相当部分需要由地方政府出面、以金融手段来进行筹集。于是，对于地方政府来说，了解金融的基础理论，熟悉金融市场的特征，掌握金融技术和金融工具的运作，就显得十分必要。
王铁军同志的这部《中国地方政府融资２２种模式》就是为满足这一需要而编着的。王铁军同志是我国资本运作与投资银行方面的专家，他对金融市场、金融产品与金融服务有多年的研究积累，近年来，他特别在探讨将金融理论应用于具体的投融资实践方面做了大量的工作。他编着的这本书，更新了地方政府传统的融资理念，探索了地方政府可行的融资渠道，首次归纳了中国地方政府融资的２２种模式，应该说，这是一个将金融理论应用于金融实践的有价值的成果。
地方政府融资问题，是中国经济运行和经济体制改革中的一个老课题，也是一个新课题。称其老，是因为自有政府以来，政府的融资问题就已存在；称其新，是因为在新的社会主义市场经济条件下，我们需要探讨解决这一老问题的新思路、新方法和新途径。在这个意义上，王铁军同志的这本书值得一读。
中国社会科学院金融研究所
２００５年１１月
前言
中国进行经济体制改革以来，中国政府不但充分发挥了政府的政治职能与社会职能作用，而且充分地发挥了政府的经济职能作用，因此推动了我国经济的高速发展，使国民经济综合实力迅猛增长，人民群众生活水平明显提高。
中国地方政府的经济职能十分重要，它肩负着管理城市、经营城市、发展城市、繁荣地方经济的重任。近年来全国各省市地方经济发展很快，基础设施变化很大，城市面貌日新月异。但是，随着国家经济与地方经济高速发展的需要，资金短缺成
了中国地方政府的一大“瓶颈”问题。目前，中国地方政府的资金来源，主要依靠本级财政收入（即地方税收、行政事业收费、国有资产收益等）和有限的上级财政补助，其融资渠道单一狭窄，缺乏市场融资运作。因而比较普遍的形成了地方经济发展及城市公共基础设施建设需要大量投资与地方政府可投入资金短缺的
突出矛盾。
作者根据多年工作实践的探索及多年来对地方政府投融资理论
的学术研究，系统地总结与建立了中国地方政府融资的理论依据与实用模式，编着了这本《中国地方政府融资２２种模式》。希望能帮助中国各地方政府更新传统融资理念，拓展新的融资渠道，掌握运用融资模式，进行市场融资运作，加快地方经济建设。
作者这里特别需要说明的是：本书所列举的中国地方政府各种融资模式，是通过中国地方政府的投融资载体来进行实务运作
的。同时在实务运作中还要根据国家的政策法规，把握好融资的范围和界限。
本书共七章，其中第一章从多维视角，结合中国国情来研究中国政府的经济职能，并对中国地方政府的投融资职能进行了深入的析研究，着重论述了中国地方政府的投资职能和融资职能的基本概念和特征，特别是论述了中国地方政府建立投融资载体的重要性，中国地方政府投融资载体的工作职能以及中国地方政府投融资载体的经营管理。
本书第二章介绍了北京等五个城市基础设施投融资体制改革创新的政策与措施。
第三章介绍了美国等五个发达国家基础设施建设的投融资概况与经验。
第四章为地方政府债权融资的十一种模式。即国内银行贷款、国内银团贷款、国际银行贷款、国际银团贷款、外国政府贷款、金融机构贷款、发行债券融资、委托贷款融资、信托计划融资、民间资本融资、ＡＢＳ债权融资。
第五章为地方政府股权融资的四种模式。即产权交易融资、增资扩股融资、投资基金融资、风险投资融资。
第六章为地方政府项目融资的四种模式。即ＢＯＴ项目融资、ＴＯＤ项目融资、ＲＥＩＴ项目融资、项目包装融资。
第七章为地方政府资源融资模式的三种模式。即无形资源融资、土地资源融资、整合资源融资。
本书编写过程中，作者除了进行大量的理论与学术研究外，还深入到国内部分市、县地方政府进行了大量的调研，在此基础上系统的研究与建立了中国地方政府融资可行的２２种模式。这些模式中，有的是已开始广泛使用，有的是正在进行实践，有的是根据地方政府探索的招商引资方法提炼成的融资模式，有的是根据目前国际资本市场上最前沿的融资方式改造成适合我国地方政
府融资的可行模式。
本书编写过程中，得到了着名经济学家、中国社会科学院金融研究所李扬所长的大力支持；并亲自为本书作序。得到了中国金融出版社领导的大力支持，特别是该出版社编辑部张哲强主任陪同作者到市、县级政府进行地方政府融资模式的调查研究，同时在进行本书的编辑中做了大量的工作。本书编写过程中，也得到了中共中央党校、辽宁省鞍山市人民政府、阜新市人民政府、江苏省宿迁市人民政府、江苏省泗阳县人民政府等有关市、县政府的大力支持；得到了经济学界老前辈、老领导、老朋友的大力支持；同时作者的研究生胡良军、助理赵秋明先生，在繁忙之中抽出时间帮助整理书
稿，在此一并深表衷心感谢！本书也引用了一些经济学界前辈与同仁的学术观点及有关资料，在此也一并表示衷心感谢！
中国地方政府融资是当前一个急需研究的重大课题，但无论在理论研究方面与实践总结方面都有一定难度。同时因本人学识与实践有限，本书难免有不足之处，敬请指正。
作者希望本书能起到抛砖引玉的作用，推动中国金融界对中国地方政府融资理论与实务的研究。同时，也希望推动中国地方政府的投融资实务运作，以促进我国区域与地方经济的全面、协调、可持续的科学发展。
作者
２００６年５月于北京
目录
前言………………………………………………………（１）
第一章中国地方政府的经济与投融资职能……………………（１）
第一节从多维视角把握中国政府的经济职能……………（１）第二节中国地方政府经济职能实务的创新———城市经营………………………………………………………（８）
第三节中国地方政府的投资职能…………………………（２５）
第四节中国地方政府的融资职能…………………………（３３）
第五节中国地方政府的投融资载体………………………（６８）
第二章中国地方政府投融资体制的改革与创新………………（８９）
第一节北京市基础设施投融资体制改革创新与措施……（８
９）
第二节上海市基础设施投融资体制改革创新与措施……（９
８）
第三节深圳市基础设施投融资体制改革创新与措施…（１０
６）
第四节大连市基础设施投融资体制改革创新与措施…（１１
１）
第五节成都市基础设施投融资体制改革创新与措施…（１１
２）
第三章发达国家城市基础设施投融资概况…………………（１１５）
第一节美国城市基础设施投融资概况…………………（１１
５）
第二节英国城市基础设施投融资概况…………………（１２
０）
第三节法国城市基础设施投融资概况…………………（１２
３）
第四节德国城市基础设施投融资概况…………………（１２
７）
第五节加拿大城市基础设施投融资概况………………（１３２）
第六节第四章债权融资模
式…………………………………………（１３９）
第七节第一节国内银行贷款（模式一）………………………（１３９）
第八节第二节国内银团贷款（模式二）………………………（１４８）
第九节第三节国际银行贷款（模式三）………………………（１５５）
第十节第四节国际银团贷款（模式四）………………………（１６０）
第十一节第五节外国政府贷款（模式五）………………………（１７２）
第十二节第六节国际金融机构贷款（模式六）…………………（１８９）
第十三节第七节发行债券融资（通过投融资载体）（模式七）
第十四节……………………………………………………（２０９）第十五节第八节委托贷款融资（模式八）………………………（２１６）
第十六节第九节信托计划融资（模式九）………………………（２２０）
第十七节第十节民间资本融资（模式十）………………………（２２６）
第十八节第十一节ＡＢＳ债权融资（模式十一）…………………（２４１）
第十九节第五章股权融资模
式…………………………………………（２５７）
第二十节第一节产权交易融资（模式十二）……………………（２５７）
第二十一节第二节增资扩股融资（模式十三）……………………（２６５）
第二十二节第三节投资基金融资（模式十四）……………………（２７１）
第二十三节第四节风险投资融资（模式十五）……………………（２７７）
第二十四节第六章项目融资模
式…………………………………………（２９５）
第二十五节第一节ＢＯＴ项目融资（模式十六）……………………
（２９５）
第二十六节第二节ＴＯＤ项目融资（模式十七）……………………
（３１９）
第二十七节第三节ＲＥＩＴ项目融资（模式十八）…………………
（３２５）
第二十八节第四节项目包装融资（模式十九）……………………（３３４）
第二十九节第七章资源融资模
式…………………………………………（３４３）
第三十节第一节无形资源融资（模式二十）……………………（３４３）
目录３第二节土地资源融资（模式二十
一）…………………（３５１）
第三节整合资源融资（模式二十二）…………………（３５５）参考文件与文献…………………………………………………（３
６１）
第一章中国地方政府的经济
与投融资职能
第一节从多维视角把握中国政府的经济职能
一、从经济发展的多个层面看中国政府的经济职能
政府职能包括政治职能、社会职能、经济职能。正确发挥政府的
经济职能，需要我们进一步研究和解决有关认识和方法问题。已
有的研究主要是从弥补市场经济体制的缺陷出发研究中国政府
经济职能的定位与模式。这种视角是单一的。实际上，必须从经
济发展的多个层面中把握政府经济职能的定位与模式。从市场经
济体制角度看，政府具有弥补市场缺陷一般职能和特殊职能。
市场经济就其本质而言，是自由经济、交换经济、竞争经济、
分工经济、合约经济。市场经济的这些性质使其能够自动地促进
经济资源配置效率的提高，促进技术创新和生产效率的提高，促
进生产结构和消费结构相适应，促进产业结构的升级，促进积累增长和经济增长的优越性。但市场经济并非无缺陷的经济体制，这些缺陷包括：不能有效地解决垄断问题；不能有效地解决经济的外部性问题；不能保证公共产品的充分供应；不能有效地解决信息不完全问题；不能建立和维持公平交易与公平竞争的经济秩序；不能保证经济机会和收入分配的平等；不能有效地解决宏观经济的不稳定问题；不能实现经济的长期、持续而快速的经济发展；不能保证对经济结构重大失衡的迅速矫正；不能有效地维护国家经济利益；不能消除或限制“有害物品”与“非市场品”的市场和消费；不能维护经济制度。
市场经济的缺陷导致资源配置不能达到最优状态，虽然市场缺陷的弥补并不排斥非政府力量，但政府力量是市场力量以外的最强的力量，弥补市场缺陷必须要有政府的调控。就是说市场缺陷的存在内生出了政府调控经济的必要性，也决定了在市场经济中政府所应该发挥的经济职能。一个国家的政府，无论其经济制度是什么，只要市场经济体制居于支配地位，就具有弥补市场缺陷的一般性经济职能。
对一切实行市场经济的国家而言，市场机制固有的内在缺陷具有普遍性和必然性，由此而造成的市场失灵就要求政府必须在以下几方面发挥其经济职能：
（１）保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展。市场调节实现的经济均衡是一种事后调节，并通过分散决策而完成的均衡。
它往往具有相当程度的自发性和盲目性，并由此产生周期性的经济波动和经济总量的失衡。这就需要政府运用计划，利用财政、货币、信贷、汇率、优惠、制裁等政策措施、经济杠杆和法律手段，特别是采取“相机抉择”的宏观调节政策，适时改变市场运行的变量和参数，以减少经济波动的幅度和频率，同时通过制定发展战略和产业政策，或对若干重要领域进行投资来引导生产力的合理布局，优化产业结构，保持宏观经济稳定与经济总量平衡。（２）防止市场竞争走向垄断。在市场竞争较为深入的阶段，自由竞争往往会走向自己的反面———产生垄断，而垄断又会极大地限制竞争，从而导致对市场竞争机制的扭曲，使其不能发挥自发而有效的调控功能，这就需要政府充当公益人，对市场主体的竞争予以适当的引导、限制，如制定反托拉斯法、价格管制、控制垄断程度等。
（３）补偿和纠正经济外部效应。所谓外部效应是指单个的生产决策或消费决策直接地影响了他人的生产或消费，而其过程并不是通过市场进行的。也就是说，外部效应不能通过市场机制自动消除，这就意味着有些市场主体可以无偿地取得外部经济性，而有些当事人蒙受外部不经济性造成的损失却得不到补偿。外部效应难以通过市场价格表现出来，当然也就无法通过市场交换的途径加以纠正。只有通过国家税收或补贴政策或行政管制，才能使外部效应内在化，最大限度地减轻经济发展和市场化过程的外部效应，保护自然资源和生态环境。
（４）组织与实现公共产品的供给。所谓公共产品，是指那些能够同时供多人共享的产品和劳务，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享用它的人数规模的变化而变化，如公共设施、环境保护、文化科学教育、国防等。正是由于公共产品具有消费的非排他性和非对抗性特征，因此一个人对公共产品的消费并不会导致别人对该产品消费的减少，于是只要有公共产品存在，大家就都可以消费。由此必然导致“搭便车”现象，其结果便很可能是大家都不提供公共产品；而缺乏必要的公共产品，便会大大降低资源配置的效率。
这就需要政府以社会管理者的身份组织和实现公共产品的供给，并对其使用进行监管。
（５）调节收入和财富分配。一般说来，市场能促进经济效率的提高和生产力的发展，但不能自动带来社会分配结构的均衡和公正。奉行等价交换、公平竞争原则的市场分配机制却由于各地区、各部门（行业）、各单位发展的不平衡以及各人的自然禀赋、所受教育水平及所处社会环境的不同，造成收入水平的差别，产生事实上的不平等；而竞争规律往往具有强者愈强、弱者愈弱、财富越来越集中的“马太效应”，导致收入在贫富者之间、发达与落后地区之间的差距越来越大，构成对经济持续增长和社会协调发展的极大威胁。这就需要政府通过制定社会保障政策等措施，调节收入分配，防止贫富分化。
（６）划定市场主体的产权边界和利益分界，维护经济秩序。在市场经济活动中，个人、企业等市场主体的各种经济行为的模式及其目的的实现固然受到各种市场变量的支配，并且这些变量以其特有的规律调整着他们的行为，自发地实现着某种程度的经济秩序；但是作为经济人以谋求自我利益的最大化为目标的市场主体又总是在密切、广泛、复杂、细致的经济联系中进行竞争，由此产生利益矛盾和冲突是不可避免的，而当事人自己以及市场本身并不具备划分市场主体产权边界和利益界限的机制，更不具备化解冲突的能力。这就需要以社会公共权力为后盾的政府充当仲裁人，设定体制和保
障市场原则的规则，即以政策和法律的形式明晰界定和保护产权关系的不同利益主体的权利，保证市场交易的效率和公正性，确保市场机制运行的基本秩序及市场主体的合法权益不受侵犯。上述六个方面是所有市场经济中政府所必须履行的职能，是弥补市场的内在缺陷的需要，也是政府实行经济干预的基本入手点，中国当然也不例外。尽管中国尚处于市场经济体制初创的不发达阶段，但市场机制的上述内在缺陷已在一定程度上表现出来。因此通过政府干预来弥补和纠正单纯的市场调节所无法避免的“市场失灵”，是中国政府不可缺少的主要经济职能之一。
中国政府除了应该承担上述一般职能以外，还必须承担由体制转型决定的阶段性特殊经济职能。这是因为，在中国这样一个处于市场化进程初期也即体制转轨期的国家，不仅面临着市场机制存
在内在缺陷的问题，而且面临着市场力量薄弱，从而不能充分有效地实现资源配置的问题。这样，在经济市场化过程中，中国政府除了要弥补市场失灵外，还必须在以下三个方面发挥其功能：（１）部分地替代市场。所谓部分地替代市场，就是在市场机制。尚不能发挥作用的领域，由政府代替市场行使一部分资源配置的职能，以适应经济发展的需要。在我国现阶段，市场经济形成和发展所需要的各种资源都很有限，特别是现代企业家人数较少，素质也不高，还没有成为一支重要的社会力量，这样，单靠市场机制来引导现代化经济的发展，不仅力度不够，而且持续的时间也会较长。这就在客观上要求政府代替市场行使一部分配置资源的职能，以推动现代化经济的发展。政府的替代活动，主要表现为政府选择和确定某些有动态比较优势和示范效应的现代产业
部门，运用政权力量影响其要素投入和配置状况，以促进其发展。从政策手段看，政府替代，是政府用行政办法直接代替市场行使资源配置的职能，如兴办国有企业，对某些生产要素的价格实行直接的干预等。间接替代，是政府通过财政补贴、信贷分配、税收优惠、进口限制等办法，影响民营企业的经营方向，使其投资于经济发展急需和潜在收益较高的项目，或通过
经营许可、价格限制等办法，防止私人经济部门中的过度竞争。但此类职能具有明显的阶段性，被称为“发展中的政府职能”，随着市场体系的完善，这一职能将逐步弱化。
（２）培育市场。所谓培育市场，是指由政府采取种种措施，为市场发育创造良好的环境和条件，以加快市场发育的进程。在市场经济建设过程中，中国政府之所以要承担起培育市场的作用，是由于我国的市场发育受到社会历史条件特别是传统计划经济体制的惰性力的重大制约。在市场化进程十分缓慢的情况下，要拆除市场发育所面临的各种障碍，建立起能够促进市场发展的机构和经济条件，政府必须发挥重大的关键性作用。
（３）推进市场化改革。中国的经济市场化具有不同于其他国家的特征。中国是在传统计划经济体制的基础上通过改革来构建市场经济体制的。没有政府的推进和组织，经济市场化的各个因素就不可能成长起来。在过去二十多年的经济市场化进程中，政府的组织与推进发挥了关键作用。在中国经济进一步的市场化进程中，政府仍然发挥重要的推动作用。
经济全球化已经成为世界经济发展不可阻挡的趋势。它的实质就是全球范围内的经济自由，是商品和生产要素在全球范围内的自由流动，经济资源在全球范围内的自由配置。中国已加入世界贸易组织。从根本上说，加入世界贸易组织是中国顺应经济全球化的明智选择。经济全球化改变了中国经济发展的外部环境，也改变了中国政府发挥其经济职能的环境，从而使得中国政府的经济职能发生了变化。经济全球化条件下中国政府的经济职能除了按照世界贸易组织的规则和要求促进经济开放与促进贸易自由化以外，还必须履行对民族经济的适度保护职能。
因此，在经济全球化条件下，中国政府既要促进国内经济体制进一步市场化和规范化，促进贸易自由化，分享经济全球化进程中的比较利益和贸易利益，又要对民族经济实行适度的保护。此外，知识经济的出现与信息化阶段的到来、工业化进入新阶段及其与信息化的关联、现代化发展进入全面建设小康社会的新阶段、法制化的全面启动，都将对中国政府的经济职能产生全面而深刻的影响。这些影响必须纳入研究政府经济职能的理论框架与视野。
二、由特殊国情决定中国政府经济职能
在考虑政府经济职能理论分析框架时，还必须考虑中国特殊国情对政府经济职能的影响。中国是一个极其特殊的社会主义的发展中大国，它既不同于成熟的市场经济国家，也不同于一般的市场经济后发国家，它有特殊的国情条件。根据中国国情，中国政府还应承担以下几方面的特殊功能：
１．注重公共投资，促进基础设施建设。
即使在发达国家，长期性的、基础性的投资也不能完全靠场
导向。因为基础设施建设项目一般都具有一次性（启动）投资规模大、建设周期长、直接经济效益较低等特征，同时，这类投资往往有很强的外部效应，因此由市场决定的投资量会远远低于最佳点。私人企业一般都不愿投资。在中国，政府在基础设施方面扮演着难以替代的重要角色。中是一个大国，地域辽阔，地理复杂，山地、高原、丘陵占国土面积的三分之二，平均海拔高度相当于世界平均水平的两倍，这就决定了中国在公路、铁路、桥梁、
航空、通信等基础设施方面的投资具有成本高、规模大、周期长的特征。目前，中国基础设施资本存量不仅大大低于国土面积略低于中国的美国，而且也低于印度。因此，从事公共基础设施建设是中国政府的重要职能。
２．解决地区发展不平衡问题，促进少数民族地区加快发展。
中国是一个人口众多、地域辽阔、各地区发展差异显着的大国。这主要表现为：第一，目前中国各地区（指省级）人均ＧＤＰ相对差距是世界上最显着的国家之一，也高于发达国家历史上地区差距最严重的时期；第二，中国不仅存在人均ＧＤＰ等经济发展指标的地区差距，而且还存在成人识字率、人口平均文化程度、人口平均预期寿命等社会发展指标的地区差距；第三，中国不仅省级之间地区差距很大，而且一个省内部各地区之间的经济差距也很悬殊；第四，大多数少数民族地区仍处于相对落后状态。在这种基本国情条件下，解决地区发展不平衡，促进少数民族地区加快发展就成为中国政府的重要职能。
３．控制人口增长。
中国庞大的人口基数，形成了很大的人口控制压力。预计到
２０３０年前后，才能进入人口零增长阶段（胡鞍钢，１９８９）。中国人口预计到２０１０年将达１４亿。人口增长过快，对资源的压力也加重，例如我国人均耕地从建国初的２．７１亩减为１９９６年的１．１６亩，耕地面积平均每年减少６０万～７０万公顷。另外，人口增长也加重了就业
负担。为了控制人口，同时又保证市场化改革的顺利进行，政府有必要在计划生育方面加强干预，确保实现人口控制目标。从人口结构看，伴随着人口发展，人口老龄化日益迫近，１９９５年１％人口抽样调查与１９９０年的人口普查比较，６５岁以上人口比重已上升到６．４％，比１９９０年上升０．８个百分点。照此速度，我国将提前进入老年型国家的行列。这就意味着退出财富创造领域的老年人口在总人口中的比重增加，从而将有更多的财富用于老年人消费，以致劳动人口的负担加重。单纯依靠市场机制不能充分解决养老金的筹集和使用问题，只有政府强制实行社会保障计划，才有可能解决得比较好。
４．保护自然资源和生态环境。
中国是世界上少数几个资源大国之一，但也是世界上人均资源占有量较低的国家之一。今后几十年，人口持续增长，耕地不断减少，供水能力日趋紧张，能源紧缺加重，矿产资源储量不足，资源总需求迅速扩大，各类资源供应长期紧缺，是我国人口与资源、经济增长与资源供给矛盾的基本格局。
中国在进入经济起飞阶段的同时也进入了生态环境空前破坏的
过程。中国生态环境的基本状况是：污染退化，兼而有之；局部有改善，整体在恶化，治理能力远远赶不上破坏速度，环境质量每况愈下。上述国情条件决定，保护自然资源，加强生态环境建设，从事大江、大湖、沿海治理是中国政府的特殊职能之一。
第二节中国地方政府经济职能实务的创新——城市经营
中国地方政府投融资平台发展省级、市级、县级排名一览表 11 派精英社群 2018-12-30 表 1 ：中国地方政府投融资平台省级排名一览表 排 公司名称得分评所属省（直辖市 / 自治 区） 名级 1 北京国有资本经营管理中心40.45 AA 北京A 2 甘肃省公路航空旅游投资集团有 39.74 AA 甘肃省限公司 A 3 安徽省投资集团控股有限公司39.36 AA 安徽省A 4 浙江省国有资本运营有限公司38.6 AA 浙江省A 5 上海城投控股股份有限公司38.59 AA 上海A 6 云南省能源投资集团有限公司38.53 AA 云南省A 7 天津泰达投资控股有限公司38.42 AA 天津A 8 云南省城市建设投资集团有限公 37.92 AA 云南省司 A 9 青海交通投资有限公司37.91 AA 青海省+ 1 浙江省建设投资集团股份有限公 37.86 AA 浙江省 0 司+ 1 山东省国有资产投资控股有限公37.79 AA山东省
1 司 A 1 上海城投 ( 集团 ) 有限公司 37.77 AA 2 上海 A 1 37.29 AA 3 湖南省高速公路建设开发总公司 湖南省 A 1 37.18 AA 4 河北建设投资集团有限责任公司 河北省 A 1 甘肃省电力投资集团有限责任公 37.01 AA 5 甘肃省 司 + 1 上海世博发展 (集团 )有限公司 36.97 AA 6 上海 A 1 36.73 AA 7 广东电力发展股份有限公司 广东省 A 1 36.72 AA 8 四川川投能源股份有限公司 四川省 A 1 广西北部湾国际港务集团有限公 36.68 AA 9 广西壮族自治区 司 + 2 36.64 AA 0 湖南建工集团有限公司 湖南省 + 2 山东省鲁信投资控股集团有限公 36.58 AA 1 山东省 司 A 2 甘肃省国有资产投资集团有限公 36.57 AA 2 甘肃省 司 A 2 36.4 AA 3 绿地控股集团有限公司 上海 + 2 36.35 AA 4 北京京能电力股份有限公司 北京 A
对国有投融资平台公司的几点认识 一、什么是国有融资平台公司 国有融资平台公司主要指地方各级政府设立的投融资平台公司，是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等以地方政府信用为基础，通过财政拨款或注入土地、股权等资产，设立具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，它以国有土地和政府资产作为抵押，财政收入作为还款来源，向银行贷款获取建设资金，以吸引和撬动社会资本。包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司、农业惠农公司、水务水投公司、扶贫开发投资公司等。 二、地方政府融资平台公司出台的背景 一是1994年分税制度的改革，加强了中央政府的财力，但由于转移、支付制度不够完善，直接影响了地方政府的财力，让地方政府官员存在强烈的借债动力。二是由于现行财政体制和金融政策对地方债务行为和财政赤字的政策约束，搭建融资平台公司就成为地方政府扩大支出规模的现实选择。实际上地方政府投融资平台公司就是地方政府缓解支出压力，改善基础设施建设的产物。 三、投融资公司发挥的作用． 总体看来，通过地方融资平台，把银行资金优势、政府信用优势和市
场力量、社会资本结合起来，对扩大内需、促进地方经济发展，特别是加强基础设施建设等发挥了积极作用。 四、投融资公司出现的问题 主要是举债融资规模增长过快，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，政府性债务负担沉重等。地方政府设立的投融资平台公司高管一般由政府指派，经营决策更多地体现政府导向而非市场导向，更注重投融资职能的发挥，但往往忽略了公司治理结构的完善，现代企业制度的建立，以及公司自身的可持续发展。 （一）发展定位不明确。 有的地方政府未能对辖内平台公司对外融资进行统一的归口管理；有的地方政府既没有对平台公司的经营目标和业务范围进行确定，也没有对其经营发展模式、融资渠道进行确定；有的地方政府作为投资出资人没有系统地安排平台公司总体负债规模，造成平台公司在实际运作中越位、错位或缺位。使一些平台公司在实际运作中难以界定究竟是政府的一个职能部门还是完全市场化的主体。 （二）债务规模大。 一是债务缺少还款来源。二是债务还款来源不充足。三是可能引发现金流风险。 （三）资产流动性不足。． 有些公司的财务报表中净资产量非常大，资产流动性普遍不足。（四）融资难度大。 主要依靠银行借贷、信托基金等融资，导致了政府融资平台公司融资
地方政府融资的主要方式 （一）财政拔款 1、本级财政拨款、 2、争取上级财政拨款资金 3、结合有关项目建设，向上级有关单位争取专项资金支持 4、争取上级专项政策或试点单位支持 （二）债务性融资 包括地方政府的银行贷款和地方政府债券(国债转贷或中央代发)、政府性投资公司(政府融资平台)的银行贷款和公司债券、信托融资等。 1.商业银行贷款 目前国内大部分地方政府的负债是商业银行贷款，这些贷款由于取得容易，程序简单，一旦出现还款紧张的情况，还可以利用政府同银行的关系进行一定的融通，因此，被各地政府广泛使用。 但一般期限较短，利率较高，各种限制条件较多，且随着银行不良贷款问题引起广泛的关注，还贷越来越刚性，形成较大还款负担。 2.利用主权外债 主权外债是主权国家对外的债务。 （1）外国政府贷款。是指外国政府向发展中国家提供的长期优惠性贷款。北京利用较多，县市区很难。 (2)国际金融组织贷款。向我国提供多边贷款的国际金融组织主要是世界银行、国际农业发展基金组织和亚洲开发银行。要有特定项目，利率优惠期限长，但审核严格且审批时间长，难以拿到。
3.地方政府债券 发行城投类企业债券，债券融资相比股票融资具有投资风险小的优点。国内实践证明，只要将债券利率贴补到比同期贷款利率低1—2个百分点，便可极大地增强城投类企业债券融资的吸引力。 城投类企业债券是通过设立隶属于政府的企业作为融资平台进行债券融资，但是它又区别于真正意义上的企业债，发行方主要承担地方政府的相关职能并享受相应的优惠政策，很少基于利润最大化原则进行自主经营、自负盈亏。通过信托公司发行信托产品融资。信托产品有两种方式： 一种是信托公司直接利用银行资金；一种则是银行向个人发行理财产品。 4.资源性融资 是各级地方政府利用政府所掌握的资产和公共资源筹措的资金,包括有形资产(资源)融资(如项目融资与土地融资)和无形资产(资源)融资(如特许经营权融资); 开发土地资源：这是最大的融资渠道，但目前有越来越多的限制。 通过总结各地区经验，对土地开发可以使用一个前提、两种理念、五种方法三位一体的操作思路： 一个前提： 土地储备制度。是指由政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地，直接或进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖等方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。
论地方政府投融资平台公司的转型发展重庆渝富资产经营管理集团有限公司夏秀兰 【摘要】投融资平台公司自4万亿元经济刺激计划实施迅速崛起后，承载了巨大的融资压力，其隐藏的债务风险、带来的社会矛盾以及肩负的历史使命迫使其转型升级，本文从政府层面和平台公司自身建设层面提出了转型发展建议。 一、政府投融资平台公司的产生和崛起 随着城镇化建设进程的不断加快，地方对城市基础设施建设需求越来越大，加之城市建设对地方政府官员政绩考核的正面激励，更是提升了地方政府搞建设的热情。然而，市政建设投资却存在巨大的资金缺口：一是分税制改革以来，财权层层上收，地方财政的财力增长远跟不上其所承担事务的资金需求量的增长；二是《预防法》又明确规定地方各级预算除特殊情况外不列赤字。地方政府急需资金与政府财政明显吃紧矛盾突出，于是，地方政府采取“表外负债”的方式进行隐性融资，地方政府投融资平台公司应运而生。 2002年以来，以重庆、上海为代表产生了一批融资平台公司，他们在实际运作过程中发挥了良好作用，解决了一些重大项目的融资难题。在这种背景下，融资平台公司如雨后春笋般迅速崛起，2008年4万亿元经济刺激计划实施后达到高峰，尤其是2009年，呈爆发性增长，据初步统计，金融危机爆发及积极财政政策方向拟定后成立了近5000个平台公司。
从平台公司产生的效果看，确实在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。平台公司不仅撬动了银行贷款，同时还吸引了大量社会资本，较有成效地解决了地方基础设施建设面临的资金瓶颈问题。特别是在2009年应对金融危机的进程中，面对外需下滑、消费需求短期乏力的局面，平台公司带动的基础设施投资为扩大内需提供了强大动力，为经济增长做出了重要贡献。 二、政府投融资平台公司转型的必然性 尽管平台公司在城市化建设进程中发挥了积极作用，但其承载的压力、带来的风险、引起的社会矛盾早已引起广泛关注，问题不容小觑。一是融资能力下降。市容改善、城市发展外加政绩考核等因素使各级地方政府要不停地进行城市投资，平台公司是实施的主要载体之一，承担的融资压力愈来愈大，而这些项目大部分为公益性项目，短期内却无明显的经济效益，投入产出严重失衡；大多数平台公司经过几年的折腾，负债率偏高，财务状况不理想，继续融资的能力明显下降。二是过度依赖土地。土地出让收入被称为地方政府的“第二财政”，弥补了许多城市建设资金的缺口。但土地储备属于资金密集型业务，收购资金主要依赖银行，土地出让受制于房地产市场的稳定性，此外，有些收购的土地还需要完成整治，增加储备风险和成本。在房地产市场起伏不定的情况下，以土地出让金作为还贷资金主要来源的“时间换空间”模式具有极大的不稳定性，风险显而易见。三是引发社会问题。土地是平台公司最重要的资产之一，这些土地往往是城市周边居民用地或老企业土地，涉及拆迁安置、旧城改造、老企业搬迁等问题，关系到老百姓的切身利益，处理不好，可能导致群众上访等
关于规范地方政府投融资平台的几点建议 2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，一些地方政府借鉴外地成功的经验，对原有地方政府融资平台进行改革，开始建设新模式的投融资平台，在运作过程中拓展了巨大融资空间。 一、新型地方政府投融资平台的运作 （一）新平台建设的出发点。地方政府搭建新型融资平台，其目的就是要抢抓此次千载难逢的发展机遇，发挥国有资本对市场资源配置的引导作用，激活政府资源的资本属性，盘活存量国有资产，实现投资主体多元化、筹资渠道多样化、投资决策科学化、投资管理规范化、经营运作市场化，建立制度完善、运作规范的投融资体系和融资、投资、建设、管理、偿债一体化的良性循环机制，实现投融资由部门各自负责向政府集中主导转变、由行政决策向市场选择转变、由政府举债向资本运作转变、由间接融资向直接融资转变、由无偿投入向有偿回报转变。 （二）新平台的主要职能。一是统一化的政府融资平台。新型投融资平台通过整合政府优质资源，利用市场化手段，通过多种渠道为政府募集资金，以落实重大项目的配套资金、补充基础
设施建设资金，实现政府的投资引导意图。二是市场化的国资管理平台。新型投融资平台作为国有公司及国有资产的管理平台，利用市场化手段对下属公司以及划入的经营性资产进行整合调整，推动国有企业改革重组，实现国有资本有序进退，推进优质资产向优势企业集中、向价值链的高端集中、向产业链的关键环节延伸，实现国有资产布局调整和产业结构优化的目标。三是政策性的产业投资平台。新型投融资平台作为政府的产业投资平台，代表政府出资，根据地方产业政策进行产业投资，一方面可以开拓投资资金来源，顺利实现政策意图；另一方面采用市场化方式进行运作管理，有利于提高投资效率。四是先导性的创业引导平台。新型投融资平台作为政府先导性的创业引导平台，将发挥政府资金的种子资本作用，以国有资本先期投入引导战略投资者参与重大项目建设，更好地利用股权、基金等市场化手段与其他机构进行资金合作，通过资本经营服务、培育和辅导创业企业成长，发展一批与区域核心产业关联度高、市场前景广阔、经济效益好、技术含量高的新项目、新企业。 二、新型地方政府投融资平台的效应评估 新型投融资平台作为地方政府强化宏观调控能力，合理配置资源，促进经济结构调整的重要平台，对充分发挥地方政府投融资所具有的政策性效应和诱导效应，促进经济增长及经济结构调整，发挥了积极作用。但与此同时，由于这些平台公司自成立时
地方政府投融资平台融资渠道及资金来源分析 摘要：分析、评价了公用基础设施建设融资、政策性产业扶持基金融资和农业产业投资公司融资三种地方政府融资平台模式及其 各自的优势；以山东和天津为例分析了地方政府投融资平台的资金来源；借鉴国外政府投融资的资金来源，分析了我国在融资模式及资金来源方面存在的问题并提出政策建议。 关键词：地方政府投融资平台资金来源融资模式 一、引言 地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的 投资建设所组建的各种不同类型公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的 公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。 从我国经济的情况来看，投资始终是推动经济增长的主要因素之一，在高投资拉动经济增长中，政府扮演了十分重要的角色。而地方政府投资职能得以实现的前提和基础是要有充足、稳定的资金来源。一方面，分税制改革后，地方财政收入虽然也保持一定增长，但与快速增长的支出需求相比普遍拮据，财力基本上仅够维持“吃饭”，基础设施欠账和建设资金缺乏成为制约地方经济发展的瓶颈；另一方面，随着市场经济体制的不断深化和公共财政体系的逐步确立，财政资金要更多地满足日益增长的公共服务需求，这在客观上要求政府必须通过深化投融资改革，搭建市场化融资平台，充分发
挥有限财政资金的引导作用，为基础设施、公共设施建设和重点关键领域战略性开发开辟稳定筹资渠道。 二、地方政府投融资平台的融资渠道及评价 从地方政府投融资平台的产生过程看，目前主要存在公用基础设施建设、政策性产业扶持基金、农业产业投资公司三种运行模式。这三种模式适用于不同条件的融资需求，且各有其优劣势。 （一）公用基础设施建设融资模式及评价 1、 bot（build-operate-transfer）模式 bot即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，基础设施无偿移交给政府。bot适用于大型的基础设施建设项目，通常是由国外企业和国内的民间资本来承担，因而有效地减轻了政府财政负担和避免大量的项目风险，并且给项目所在国带来先进的技术和管理经验的同时也促进了国际经济的融合。同时，给出了明确项目回报率，严格按照中标价实施，政府部门和私人企业协调容易，双方的利益纠纷少，有利于提高项目的运作效率。 2、 tot（transfer-operate-transfer）模式 tot是bot融资方式的新发展。近些年来，tot是国际上较为流行的一种项目融资方式。它是指政府部门或国有企业将建设好的项目一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；
四川省人民政府办公厅关于规范政府融资平台公司管理的通 知 【法规类别】机关工作综合规定租赁融资外汇 【发文字号】川府办发电[2010]88号 【发布部门】四川省政府 【发布日期】2010.12.16 【实施日期】2010.12.16 【时效性】现行有效 【效力级别】地方规范性文件 四川省人民政府办公厅关于规范政府融资平台公司管理的通知 （川府办发电[2010]88号2010年12月16日） 各市（州）、县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构： 为贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）和《财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）精神，省政府印发了《关于贯彻落实国务院加强地方政府融资平台公司管理工作有关问题的通知》（川府发电〔2010〕61号），各地按要求进行了认真清理和核实，全省清理规范地方政府融资平台公司联席会议进行了审核。为切实规范地方政府融资平台公司管理，结合清理核实中发现的问题，现就有关问题通知如下。
一、妥善处理原有融资项目 （一）分类处置在建项目。对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，应根据不同情况妥善安排后续资金，防止出现“半拉子”工程。主要依靠财政性资金偿还的公益性项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算、地方政府债券等渠道，或采取项目股权转让、经营权转让等市场化方式引导社会资金解决后续建设资金问题。主要依靠自身收益偿还的公益性项目和非公益性项目，符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的，要将其纳入第四类融资平台公司，继续按照协议提供贷款，推进项目建设；不符合上述要求的要限期清理整改，审批（核准、备案）手续不完备的应尽快补充完善相关手续，地方越权审批的须重新报有权审批部门审批。整改后达到要求的应继续按协议提供贷款，仍然达不到要求的要停止项目建设并做好善后处置工作。 对从融资平台公司中剥离出来的项目和按照规范要求撤并或重组的融资平台公司的项目，应重新明确项目偿债来源和管理责任，制订妥善的处置方案。 （二）认真研究过渡办法。在清理规范融资平台公司过程中以及后续融资渠道建立前，对列入各级政府投资计划的在建项目，各级政府、融资平台公司和贷款银行应协商制定妥善过渡办法。后续融资暂有困难的在建项目可协商办理融资贷款，避免资金链断裂。对公路建设、土地储备等法律和国务院规定可以融资的项目以及灾后恢复重建、城市轨道交通和其他经国务院核准审批的重大项目，可继续执行既定融资计划。 （三）明确债务偿还责任。对融资平台公司存量债务，相关责任主体要按照协议
中国地方政府投融资平台发展省级、市级、县级排名一览表11派精英社群2018-12-30 表1：中国地方政府投融资平台省级排名一览表 排名公司名称得分 评 级 所属省（直辖市/自治区） 1 北京国有资本经营管理中心40.45 AA A 北京 2 甘肃省公路航空旅游投资集 团有限公司39.74 AA A 甘肃省 3 安徽省投资集团控股有限公 司39.36 AA A 安徽省 4 浙江省国有资本运营有限公 司38.6 AA A 浙江省 5 上海城投控股股份有限公司38.59 AA A 上海 6 云南省能源投资集团有限公 司38.53 AA A 云南省 7 天津泰达投资控股有限公司38.42 AA A 天津 8 云南省城市建设投资集团有 限公司37.92 AA A 云南省 9 青海交通投资有限公司37.91 AA + 青海省 1 0 浙江省建设投资集团股份有 限公司 37.86 AA + 浙江省 1山东省国有资产投资控股有37.79 AA山东省
1 2 上海城投(集团)有限公司37.77 AA A 上海 1 3 湖南省高速公路建设开发总 公司 37.29 AA A 湖南省 1 4 河北建设投资集团有限责任 公司 37.18 AA A 河北省 1 5 甘肃省电力投资集团有限责 任公司 37.01 AA + 甘肃省 1 6 上海世博发展(集团)有限公司36.97 AA A 上海 1 7 广东电力发展股份有限公司36.73 AA A 广东省 1 8 四川川投能源股份有限公司36.72 AA A 四川省 1 9 广西北部湾国际港务集团有 限公司 36.68 AA + 广西壮族自治区 2 0 湖南建工集团有限公司36.64 AA + 湖南省 2 1 山东省鲁信投资控股集团有 限公司 36.58 AA A 山东省 2 2 甘肃省国有资产投资集团有 限公司 36.57 AA A 甘肃省 2 3 绿地控股集团有限公司36.4 AA + 上海 2 4 北京京能电力股份有限公司36.35 AA A 北京 2江苏宁沪高速公路股份有限36.22 AA江苏省
政府融资平台主要运营模式分析 （一）主要运营模式分析 就目前的实际情况来看，主要有以下三种模式：政府主导型模式在这一模式中，决策权力地方政府行使，一元特征明显；执行上依托政府科层制 官僚组织完成，动员能力强；控制上普遍采用强制推行的方式进行，层级特征明显；信息反馈通过“自下而上”方式传递，渠道单一、信息公开度、透明度低；监督方式上主要依靠自体监督，特殊情况下采用社会监督；责任主体不明确，权责不分导致问责制度难以落实。 企业主导型模式在这一模式中，决策权力仍集中由地方政府行使，仍具有一元特征；执行上依托现代企业的管理运作机制；控制上体现为政府、企业共管；信息反馈上实现了政府-企业的双向流动，沟通机制较为通畅，信息公开度、透明度较低；监督方式上企业内部监控为主，政府纪检部门为辅；企业为责任主体。 中投顾问在《2016-2020年中国政府融资平台发展模式及投资机遇分析报告》中指出，政府企业协作性模式在这一模式中，决策权力由地方政府和企业共同行使，体现为地方政府与企业就具体政策的磋商和对话；执行上发挥企业、政府组织方式的各自优点，；控制上表现为政府通过行政命令、决议文件的方式对企业监管；信息反馈上实现了政府-企业的双向流动，沟通机制较为通畅，信息公开度、透明度较高；监督方式上企业内部监控为主，政府纪检部门为辅；企业为责任的主要承担主体。 图表地方政府投融资平台运营模式的类型划分 资料来源：中投顾问产业研究中心 （二）多元运营模式 中投顾问在《2016-2020年中国政府融资平台发展模式及投资机遇分析报告》中指出，现有模式在合理性、合法性和公共性上存在着自身无法克服的问题。要实现地方政府投融资平台的可续发展，就要在建设服务型政府理念指导下，找到新的治理方式，而这正是基于“多中心治理场域”理论构建的“地方政府投融资运营多元中心合作型模式”。这一模式具有以下特点：决策权力由地方政府、企业、社会共同行使；执行上政府动员、企业执行、社会参与，充分的发挥不同组织的各自优点；控制上同样表现出多主体治理的特征，职能分工侧重则有所不同；信息反馈的渠道、方式丰富多样，信息公开度、透明度高；监督方式上，自体监督、异体监督、社会监督多管齐下，监督效果好。此外，由于决策中各个主体都参与整个管理活动全程，问责的主体容易确认。
序 依据《中华人民共和国宪法》，中国内地实行多级政府体制。在中央政府之下，我国计有３１个省（市、自治区）级政府、３００多个地市级政府、２０００多个县区级政府、４００００多个乡镇级政府。在这样一种层级结构下，各级政府均有着自己特定的服务领域和服务对象：它们对当地人民群众的日常工作和生活，对地方企业、事业单位和社团的发展，对地方经济、社会和法制环境的协调发展，承担着直接责任。另外，中央政府制定的各项方针政策，也要依靠各个层次的地方政府来贯彻落实。用经济学的术语来说，各级政府均承担着在本辖区内提供公共产品和公共服务的职能。既然各级政府均承担着在某一特定范围内提供公共产品和公共服务的职能（所谓“事权”），它们就相应地拥有依法课征税收或取得其他收入的权利（所谓“财权”）。财权与事权基本一致，各级政府行使公共权力便有了经济基础，这既是公共经济学的最基本问题，也是财政体制改革的最基本问题。我国自１９７９年开始经济体制改革以来，财政体制改革始终是构成整体改革的一个重要组成部分。在２０世纪５０年代到１９７９年间的计划经济体制下，我国实行的是“统收统支”的财政体制。１９８０年以来，在“放权让利”的改革思路指导下，我国在理顺中央与地方的财政分配关系方面进行了卓有成效的尝试。１９８０年至１９８４年实２中国地方政府融资２２种模式行了“划分收支、分级包干”的体制；１９８５年又实行“划
分税种、核定收支”的办法；直到１９９４年在全国实行“分税制改革”，才最终确立了在分税制基础上的各级地方政府各自行使职能、中央政府进行适当调配的多级财政体制。但是，在任何国家，地方政府的职能都不仅限于提供公共产品和公共服务，它们或多或少都有一些提供私人产品和私人服务的活动。中国作为转型经济国家，情况更是如此。与这些活动相对应，各国地方政府都需要通过财政之外的手段来筹集部分资金。不仅如此，从事权和财权之间的对应关系来看，地方政府掌握的财权常常并不能与其事权完全对应：对于那些财源丰厚的地方政府来说，其财政收入常能覆盖其提供公共产品的支出，于是便有了财政盈余；而对于那些财源不那么丰厚的地方政府来说，其情况就会相反，于是便出现财政赤字。财政出现赤字，显然需要予以平衡。就各国经验来看，平衡的途径主要有二：或向中央政府要求补贴（对应于中央预算，便是所谓“转移支付”），或通过市场用金融手段进行筹资。即便财政出现盈余，也有一个预算安排平衡的问题：超出支出需要的财政资金也需要被配置在安全且有利可图的用途上，这也需要借重金融系统。总之，为了能够有效执行公共管理的职能，地方政府或多或少都需要进入市场进行金融运作。 事实上，即便是中央政府，也有利用金融体系来运筹资金的需要。我们熟知的中央政府利用发行国债来筹集资金，就是一种典型的金融安排。中国目前正处于城市化和工业化的过程之中，资金的需求量是巨大的。毋庸讳言，满足城市化和工业化需要的
当前形势下地方政府及平台公司融资简要分析 一．地方政府融资分析 地方政府融资分析我引入了财政学里的地方政府财政收入（以下简称地方财政收入）这个概念，地方财政收入指地方所诉区域内每个财政年度收入总和，包括地方本级收入、中央税收返还和转移支付，由省、县或市的财政收入组成。此处为方便理解我将地方财政收入的组成部分整理成了图表的形式。 从上图表可看出，地方财政收入如无重大因素影响，均趋向于一个稳定值。如以成都市的历年财政收入数据统计可知，2017年，成都市全市一般公共预算收入完成1275.5亿元，同口径增长11.3%。全市一般公共预算支出完成1759.6亿元，增长10.3%。2018年全市一般公共预算收入完成1424.2 亿元，同口径增长9.4%。全市一般公共预算支出完成1837.5亿元，同口径增长9.7%。
地方政府从融资结构上分为： 1．直接融资：这类融资主要以地方政府及相关平台公司为融资主体获得的用于城市基础设施建设的资金。 2．间接融资：这类融资主要通过银行、保险公司和投资公司等金融机构而获得的用于城市基础设施建设资金。 3．项目融资：这类融资主要利用政府各种特定资源，为达到政府特定目的，采用各种市场手段而获得的用于城市基础设施建设和改造的资金。 4．非项目融资：这类融资主要运用资产动作手段吸引社会各类资金的融资方式。 结合以上4种融资方式，项目融资及非项目融资2种融资模式主要由隶属于政府的各个职能部门的融资平台公司来进行投融资管理，在此主要分析前两种融资模式的主要特征及相应的融资工具。 直接融资最直接的金融工具体现为地方政府债。地方政府发债有两种模式，第一种为地方政府财政部门直接发债；第二种为中央发行国债，再转贷给地方政府用。地方政府债券通常按照资金的用途还分为一般债券（普通债券）和专项债券（收益债券）。 在此，有必要区分下一般债及专项债： 1．用途不同 虽然二者都是用于国家建设，参与政府资金周转，但一般债
中国地方政府投融资平台发展省级、市级、县级排名一览表2018-12-3011派精英社群表1：中国地方政府投融资平台省级排名一览表评排所属省（直辖市/自治区）得分公司名称名级AA40.45 1 北京国有资本经营管理中心北京A AA甘肃省公路航空旅游投资集2 39.74 甘肃省A 团有限公司AA安徽省投资集团控股有限公3 39.36 安徽省A 司AA浙江省国有资本运营有限公4 38.6 浙江省A 司AA5 38.59 上海上海城投控股股份有限公司A AA云南省能源投资集团有限公6 38.53 云南省A 司AA7 38.42 天津天津泰达投资控股有限公司A AA云南省城市建设投资集团有8 37.92 云南省A 限公司AA9 37.91 青海省青海交通投资有限公司+ 1AA浙江省建设投资集团股份有37.86 浙江省0 + 限公司37.79 1AA 山东省山东省国有资产投资控股有． 1 A 限公司AA137.77 集团)有限公司上海城投(上海A 2 AA1湖南省高速公路建设开发总37.29
湖南省A 3 公司AA1河北建设投资集团有限责任37.18 河北省A 4 公司AA1甘肃省电力投资集团有限责37.01 甘肃省+ 5 任公司AA136.97 )上海世博发展(集团有限公司上海A 6 AA136.73 广东省广东电力发展股份有限公司 A 7 AA136.72 四川省四川川投能源股份有限公司 A 8 AA1广西北部湾国际港务集团有36.68 广西壮族自治区+ 9 限公司AA236.64 湖南省湖南建工集团有限公司+ 0 AA2山东省鲁信投资控股集团有36.58 山东省A 1 限公司AA2甘肃省国有资产投资集团有36.57 甘肃省A 2 限公司AA236.4 上海绿地控股集团有限公司+ 3 AA236.35 北京北京京能电力股份有限公司A 4 36.22 2AA 江苏省江苏宁沪高速公路股份有限． 5 A 公司AA2广西西江开发投资集团有限36.1 广西壮族自治区+ 6 公司AA236.09 广西壮族自治区广西交通投资集团有限公司A 7 AA2福建省投资开发集团有限责36.04
地方政府投融资平台上海模式：政府引导与市场运作并举 ——赛迪投资顾问发布《地方政府投融资平台发展战略与资本运作研究(2012)》地方政府投融资平台立足于服务区域经济的建设与发展，其基本职能在于为当地经济提供投融资支持。上海市地方政府投融资平台依托区域经济资源，以平台自身发展为主体，以制度创新为动力，充分发挥政府推动和市场机制两种作用，完成为区域经济提供投融资支持的基本使命。一方面夯实自身基础，提高多种运营模式的熟练程度，另一方面又要寻求外部支持，通过资本运作吸收外部资源，完成公司资本的整合优化。内外兼修，寻求自身做大做强，同时与区域经济共同发展。 上海模式：政府引导，市场运作 运营模式：政府引导，实行公司化运作模式，走产业化发展道路。主体定位明晰，确立政府投融资平台公司的投资主体地位，建立城市建设基金会，实施城建资金统一管理和市场运作。投资项目多元化，除承担政府的公益性项目之外，还有自己专长的实业投资，因而在政府的补贴收入之外还能获取其他的稳定收益。 项目管理：采取“政府—城投公司—工程管理公司”三级管理模式，权责分明。政府通过授权城投公司组建相应的项目法人公司，通过市场竞争方式选择工程管理公司。项目法人与工程管理公司签订委托合同，由工程管理公司承担自前期准备至工程竣工期间的项目管理工作，上海城投公司负责实施的政府工程采取代建制和总承包建设模式。
使命成绩：完善城市硬件升级，保障城市运营。上海城投，是政府性的投融资主体、重大项目建设主体和城市安全运营主体。自成立以来，已为上海城市建设累计筹措资金3000多亿元，并承担着全市约1700万市民的饮水安全保障，70%以上生活垃圾、近50%工业危险废物处置以及310公里的公路桥隧运营。既体现公益性质，承担了大量政府公益性设施的建设运营任务，服务和改善民生;又按照市场规律，对接资本市场，并将市场经营的盈利部分反哺公益性项目获得良性发展，形成了独特的上海“城投模式”。 资本运作：创新投融资体制，为上海重大基础设施工程建设持续“造血”和“输血”。努力提高直接融资比重，降低融资成本，在全国城投公司中率先发行了企业债券，率先引用保险债权计划。2008年，上海城投实施了上市公司“城投控股”的重组，通过经营性资产分阶段整体上市，实现了上海城投经营性业务和公益性业务的分开管理、分开核算。重组后的城投控股以环保、地产和创投业务为核心，稳步开创市场之路。经过重组后的城投控股不但每年为城投总公司节约了2.8亿元补贴资金，大幅减少了关联交易，还通过市场化经营，年均提供6亿元以上的利润，在提升城投总公司融资能力的同时，也为反哺公益项目提供了支撑。 图1 地方政府投融资平台并购重组流程图 资料来源：赛迪投资顾问整理，2012.10 典型案例：城投控股——适时重组，通过企业间置换优化资本结构
国内外政府融资平台运作模式分析 中经未来产业研究院 根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。清理后的地方政府融资平台大体可以分为两大类：承担公益性项目投资、融资、建设、运营业务的融资平台公司；承担非公益性项目融资任务的融资平台公司。 政府融资平台通过向银行举借贷款、发行企业债券和票据等方式为地方政府筹集资金，其主要特点以下： 一是地方政府投融资平台是财政等部门管理的政府专门投融资管理机构，具有独立法人地位。尽管政府投融资平台是按照《公司法》组建的，但性质属于财政投融资范畴，承担为地方政府筹集建设资金的任务。 二是地方政府投融资平台不以营利为目的和以增加财政收入为标准，主要为了执行政府宏观经济社会政策。其非营利性全面体现在融资项目管理的各个环节和各个方面。政府投融资所选择项目，主要集中在对城市建设和发展具有重要影响的基础设施建设项目，如轨道交通、大型桥梁、地下供水管道网络改造、防洪设施等，这些项目在一定时期内往往构成地方经济社会发展的“瓶颈”，并不是因为这些项目具有较高的盈利能力。 三是政府投融资平台的业务活动，既是公共财政的范畴，也具有政策性金融的性质。政府投融资平台举借的银行贷款、发行的企业债券和票据，是政府按照信用原则筹集和运用资金，也要遵循信用活动的一般准则，即有借有还，偿本付息。这些投融资活动主要为了实现政府宏观经济社会目标，因而构成国家政策性金融的重要组成部分。
四是政府投融资活动是公共财政体系的有机补充，是公共财政不可或缺的政策工具。在政府投融资过程中，常用的政策工具有：发行市政债券、举借贷款、财政投资、财政贷款等。这些政策工具在公共财政体系中都有独特的功能。 地方政府融资平台是中国经济发展特定阶段的产物，是普遍存在的事物。地方政府融资平台是指地方政府及其部门、机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府融资平台的基本功能是：以政府信用为支撑，以实施政府政策为目标，直接或间接地有偿筹集资金，将资金投向急需发展的领域、行业和项目等。地方政府融资平台的作用有一下几点： 一是地方政府融资平台可以较有效地配置资源，促进经济增长。一方面，政府利用其信用平台，提高政府资源的整合和利用效率；另一方面，在竞争日趋激烈和贷款风险较大的背景下，银行也愿意贷款给具有政府背景的投融资平台公司，以降低金融风险。近年来，中国经济增长率之所以保持较高水平，地方投融资平台公司功不可没。由于中国东、中、西部经济发展不平衡，东部产业要转型升级，中、西部渴望承接东部产业转移，投融资平台公司对交通和城建的巨量资金投入，有力地促进了中国的产业转移，有利于中国经济的均衡发展。 二是地方政府融资平台大大加快了城镇化进程。投融资平台公司所筹集的资金，大部分用于城镇公共基础设施建设。可以肯定地说，没有地方投融资平台公司，就没有这些年来中国城市面貌的日新月异。城镇化的大发展，为地方经济发展提供了长期坚实的基础，为工业化创造了需求源泉，也为农村人口向城镇转移拓展了空间。 三是地方政府投融资平台公司促进了民生改善。依托投融资平台公司，地方政府筹集了大量的资金，其中的相当部分投入了廉租房、公租房、棚户区改造等保障性住房项目，一部分资金投入了公立医院设施、教育基础设施、文化体育基础设施和水利基础设施建设，还有一部分资金投入了污水处理厂及管网、垃圾焚烧厂（填埋场）、水环境治理工程建设等。这些项目的建设和投入使用，有效地改善了民生，受到了人民群众的欢迎。 四是地方政府投融资平台公司还有利于拉动民间投资。地方政府投融资平台公司是政府性企业，具有法人资格，可以通过发行信托资金计划和公司债券、联合投资等方式吸引民间资本进入，充分发挥民间资本支持基础设施建设和民生工程建设的作用，实现短期政策调控
地方政府融资平台最新政策法规汇编 按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号文）的定义，地方政府融资平台是指由地方政府或其部门、机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。 作为中国特殊的财政和政府融资体制下的产物，地方政府融资平台伴随中国经济特别是基础建设事业的发展，经历了2000年前的蹒跚起步阶段、2009年前的缓慢上升阶段、2009年开始的迅猛增长阶段、2013年进入的调整发展阶段，最终在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）后不可避免的迎来了淡出转型阶段。 编者梳理了近年来相关的政策文件，供读者参考。 说明：1、汇编文件截止于2014年12月10日；2、限于水平，疏漏难免，望读者不吝批评指正；3、编者力求但无法保证汇编文件的准确性和完整性，因此本汇编仅供参考，请读者甄别使用；4、本汇编欢迎转发，请保留作者署名，谢谢！ 一、国务院发布： 1、国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）及答记者问、解读 2、国务院办公厅《关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107号） 3、国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号） 4、国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号） 二、部委联合行文： 1、财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）
国内外地方政府投融资模式分析 1引言 我国地方政府投融资建设起步晚，而且出现问题较多，导致地方政府在筹集资金进行社会性建设时受到巨大的阻力，社会资源配置分散且浪费较多，让地方企业的发展动力下降，严重影响人们的生活水平提高进程。地方政府投融资的发展，能促进资源的优化配置，优化经济结构，促进我国地方经济的发展。为了实现地方建设资金的需求，通过对融资模式的规范和对债务风险进行防范，地方政府投融资平台逐步建立起完善、规范、可持续化的投融资体制。 2中国典型地方政府投融资模式 我国地方政府投融资模式虽然起步较晚，但目前已经初步形成一定的模型，且各具特点，可按不同特点进行分类。本文简单的对其进行两种分类介绍。 2.1按地域划分 2.1.1“上海模式” 上海模式是指投资主体由一个变为多个、投资管理由直接变为间接、资金渠道由单一变为多渠道，初步形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的投资格局。其主要运作方式有：（1）通过具有政府性质的投资公司来实现融资，并建立和完善举债机制。（2）采用土地批租的方式，逐步将资源转变为资金。（3）借助资本运作拓宽市场化融资规模。（4）借助政策指引，发挥政府投资公司的作用，扩大筹资渠道和筹资额。 “上海模式”的创新之处在于以下几个方面，一是投资主体进一步多元化，二是充分引入市场机制及多元化的融资方式。由于敢于创新，上海逐渐改变其基础设施建设资金的融资方式、管理模式等，形成了城市基础设施建设投融资主体多元化的新路。同时充分利用上海的优越战略位置，成立专门的公司来利用外资，以达到加强基础设施建设的目的。 2.1.2“重庆模式” “重庆模式”为作为一个地方政府的投融资平台的渝富公司与八大投资集团合作形成的地方投融资体系。其运作模式为：为了让公司的资产符合贷款的要求，政府将城市资源划给投资企业，并按照政府的规定，这些公司将资金借给给其他项目法人。
河北省地方政府投融资平台管理办法1 河北省地方政府投融资平台管理办法（试行） 第一章总则 第一条为健全和完善全省政府投融资体系，形成有效的投融资运作管理机制，加强县级以上地方政府投融资平台的管理，实行统借统还，提高资金使用效益，切实防范债务风险，制定本管理办法。 第二条本办法所称政府投融资平台是指由县级以上政府批准，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。 第三条本办法所称政府投融资项目，主要包括：依靠政府投资建设的公路交通、市政工程、环境整治、社会事业等非经营性公益类项目；重大基础设施、基础产业、高新技术产业等政府经营性投资项目；政府确定的其他准经营性项目。 第四条本办法所称投融资是指在完善投融资体系，拓宽投融资渠道，创新投融资手段，规范投融资方式，加强信用建设，防范财政风险的基础上，通过政府投融资平台实施的投融资行为。对一般竞争性领域项目，原则上不列入政府投融资范围。 第五条本办法所称融资方式包括银行贷款、发行债券和信托产品、上市募集、转让经营权、资产证券化、股权质押、股权投资基金、BT、BOT等多种融资方式。政府投融资平台应按综合成本最低的原则选取融资方式。
第六条各级政府建立债务动态监测机制，及时分析评估自身偿债能力，按量力而行、规模适度的原则，把融资的数量、总体规模控制在与本地经济发展水平相适应的范围内，使政府投融资平台既能实现经济社会发展目标，又能保持融资功能的良性循环和可持续发展。 第七条推进政府投融资平台的清理整合，提升融资能力。 （一）已设立多家政府投融资平台的设区市、县（市、区）政府，将现有投融资平台的债务分类清理规范后，进行有效整合。将投融资平台改造成为有现金流和净收益的经营性公司，将实力弱、资质差的公司整合为实力强、资质好的公司，将实力强、资质好的公司整合为上市公司。 （二）指导政府投融资平台加快建立健全法人治理结构，完善投融资决策机制、运营机制和内控机制，构建“借、用、管、还”相匹配、“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制，切实做到借得来、用得好、管得住、还得上。 第二章职责分工 第八条建立政府投融资平台监管制度。省政府投融资平台建设管理联席会议（以下简称联席会议）是省政府投融资平台建设管理工作的协调机构，由分管副省长担任召集人，省财政厅和省金融办主要负责人担任副召集人，省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省国资委、省住房和城乡建设厅、省审计厅、省金融办、人民银行石家庄中心支行、河北银监局等部门负责人参加。设区市、县（市、区）政府都要成立相应机构，实行省、市、县分级管理，各负其责。政府投融资平台由各级投融资平台建设管