侵犯企业国有资产犯罪的研究
我国经济体制改革历史的选择了公有制为主体、多种所有制经济成分并存的基本经济制度,国有资产管理体制和运营机制发生了重大改变,以产权制度改革为核心、以现代制度为特征的公司化改造成为国有改革的方向和公有制的主要实现方式。由于国家所有权的固有特性,现行授权经营、层层委托的国有资产管理体制和运营机制存在着责任主体虚位问题,为侵犯国有资产犯罪留下了体制与机制上的漏洞,加之由于市场化、现代化转型过程中法律制度建设、观念意识转变等方面没有跟上形势的发展与变化,造成了侵犯国有资产犯罪的大量发生。在公有制实现形式和国有资产存在方式发生变革的背景下,研究侵犯国有资产犯罪问题,对于维护国有经济发展具有重要意义。
一、侵犯国有资产犯罪的背景与涵义
目前,侵犯国有资产犯罪有着特殊的体制背景和制度背景。一是国家基本经济制度发生了重大变革。1993 年宪法修正案,对国家经济管理制度进一步作出重大修改和完善,不再实行已经实行了40 多年的计划经济体制,开始实行社会主义市场经济。到目前为止,社会主义基本经济制度和所有制形式发生了重大变革,所有制形式已改变了单一的公有制结构,正由传统的国家所有制、集体所有制逐步发展为以公有制为主体、多种经济成分共同发展的格局。二是自20XX 年以来,国有资产管理体制与运营机制发生了重大改变。在管理体制上,成立了国家国资委和地方国资委,国资委依照相关法规规定履行出资人职责和监管职责,授权运营主体进行国有资产的运营与管理,建立了中央及各级地方政府———国有资产监管机构———国有资产运营主体的管理体制;在运营机制上,至目前已构建了国有资产运营机制的三个层次,即国有资产监督管理机构———国有资产营运主体———国有独资、国有控股和参股,实行层层授权、委托代理进行监管、资本经营和生产运营国有资产。但这种管理体制与运营机制并没有解决所有者地位问题,同时在法人治理结构方面没有实现公司权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的有效制衡机制。三是法律制度缺失。十几年来,在政府有计划的设计和推进市场经济的进程中,随着经济社会的发展和经济结构的调整,国家积极推行了国有的公司化改造,公司制成为公有制的主要实现形式。与现行国有资产管理体制和管理制度相对应,国有资产的规范与管理还停留在“政策法”、“实践法”的层面上,国有资产管理与保护法律体系存在缺失。
在上述背景下,侵犯国有资产犯罪有其自身的内涵,即指国有资产监督管理机构、国有资产运营主体和被出资的公司、及其人员以及第三人由于主观过错,违反国有资产管理的法律法规,造成国有资产损失或致使国有资产处于流失危险的事实,依照刑法应受惩罚的行为。其本质是一种破坏经济秩序的行为,所侵害的是作为经济社会发展的经济秩序和国有财产制度。需要说明的是,本文研究的侵犯国有资产犯罪并非我国刑法明确规定的一类犯罪,而是指国有资产遭受侵犯、造成国有资产流失的经济危害结果的经济犯罪,涉及的范围主要是刑法分则第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”以及第五章“侵犯财产罪”、第八章“贪污贿赂罪”的部分犯罪。
侵犯国有资产犯罪主要发生在以下几个环节。一是国有改制环节。国有改制过程中出现了大量国有资产流失事件,特别是一些地方出现了国有改制实行限期转让、抛售甩卖、无偿划转、以控股方式侵占国有权益、抽逃资金设备、设置帐外帐、非经营资产转经营性资产不收费等现象,由此发生妨害清算罪、徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪、为亲友非法牟利罪、提供虚假证明
文件罪、贪污罪、挪用公款罪、受贿罪、单位受贿罪、行贿罪、对单位行贿罪、单位行贿罪、私分国有资产罪等犯罪。二是国有产权交易环节。由于产权交易制度的不完善和交易过程中的信息不对称、不公开,产权交易市场不健全,容易出现暗箱操作、内外勾结、自卖自买、转移资产、隐匿收入、减少资产等行为,发生低估贱卖国有资产、贪污、受贿、挪用、侵占等犯罪。三是监管与运营环节。由于现行国有资产管理采取授权经营的模式,在国有资产所有者“虚位”的情况下,行为人在利益驱动下很容易利用国有资产管理、运营机制中的漏洞侵吞国有资产,容易发生非法经营同类营业、为亲友非法牟利、签订履行合同失职被骗、公司、人员失职和公司、、人员滥用职权、私分资产等犯罪行为① 以及侵占、挪用等犯罪。在国有改制和国有产权交易两个环节中,犯罪行为是对国有资产、国有权益的直接侵犯,而在的监管与运营环节中,犯罪行为对法人财产权的侵犯间接的损害了国有资产及权益。
目前侵犯国有资产犯罪呈现出难以遏制的发展趋向。现实生活中,利用职责之便侵犯国有资产的犯罪行为大量发生,即便是国家重点关注与大力整治的央属也不容乐观,存在诸多问题“, 有的领导人员失职失责导致管理不善,国有资产流失和违纪违法问题时有发生;有的领导人员和经营管理人员违反财经纪律,贪污挪用公款,收受贿赂;有的趁重组改制、产权转让、资本运营之机,隐匿、转移、侵吞国有资产”。[1 ] 侵犯国有资产犯罪已成为不争的事实。20XX 年至20XX 最高人民检察院工作报告显示,20XX 年“查办在国有转制、重组过程中私
分、侵吞、转移国有资产的贪污贿赂犯罪嫌疑人17920 人”;20XX 年“查办危害国有改革和发展,涉嫌贪污、受贿、挪用公款、私分国有资产犯罪的国有人员845 人”;20XX 年“依法查办在国有改革改制中导致国有资产流失的犯罪案件,立案侦查涉嫌贪污、受贿、挪用公款、私分国有资产的国有人员14844 人”;20XX 年查办“在改革和经营活动中侵吞、挪用、私分国有资产涉嫌犯罪的国有人员10407 人”;20XX 年“严肃查办在国有重组改制中导致国有资产严重流失的职务犯罪案件, 立案侦查私分、侵吞、挪用国有资产的国企人员9117 人”。这仅是已立案查办的犯罪,而犯罪”黑数”的存在是不争的事实,侵犯国有资产犯罪已相当严重,呈现出难以遏制的发展趋向,这是值得高度关注的。
二、侵犯国有资产犯罪的原因
犯罪作为一种社会现象,是社会矛盾的综合反映。侵犯国有资产的犯罪行为深深植根于国家经济体制的变革当中。究其原因“, 与我国正处于传统计划经济体制向市场经济体制转轨的过程密切相关。转轨引起的制度、观念诸方面的摩擦和碰撞造成国有资产管理困难和漏洞,而国有资产流失的根子还在于国有资产或者国家所有权的基本特征及由此带来的一系列问题”。[2 ] 鉴于侵犯国有资产犯罪的体制背景、制度背景和发生的环节,笔者只从管理体制、法律保护体系和社会道德观念等方面分析这类犯罪发生的原因。
(一) 体制原因:责任主体虚位
国有资产管理体制是我国经济管体制的重要组成部分,国家对于国有资产的形成、使用及其收益分配所制定的法规、制度和所设置的管理机构及其权限划分构成了这种体制的主要内容。国有资产管理体制与运营机制改革以产权改革为核心,围绕解决所有者缺位问题,历经几次体制改革和制度调整。如上所述,在管理体制上,建立了中央及各级地方政府———国有资产监管机构———国有资产运营主体的管理体制;在运营机制上,构建了国有资产运营机制的三个层次,即国有资产监督管理机构———国有资产营运主体———国有独资、国有控股和参股,实行层层授权、委托代理进行监管、资本经营和生产运营国有资产。
按照体制、制度设计,现行管理体制实行管资产和管人、管事相结合,权利、义务和责任相平衡的运营机制,这种设计被认为是国有资产管理体制改革的重大突破,国有资产有了一个最终负责的机构,可以解决所有权缺位问题,可以解决在国有资产管理与运营中的责任主体问题。但“《国有资产监督管理暂行条例》的出台表明,目前改革的重心依旧放在一个无法求证的命题之上,
即通过设立一个实体机构来最终解决国有资产的所有者虚位问题”。[3 ] 国家
所有权的本质决定了永远都不会存在一个实实在在的所有者,也永远不可能虚拟出一个终极的所有者,国有资产也就不可能有一个最终负责的机构,国有资产的经营所得收益与作为决策者和监督者的各级政府机构、国资委及其具体人员的切身利益没有任何;作为的股东是国有公司或,同样存在缺乏利益主体的问题,国有资产的保值增值及安全与公司的董事、经理以及职工都没有关系,因为他们不是所有者,不是权利主体,也就不是利益主体,国有资产运营情况与他们没有利害关系,对国有资产也没有必须负和负得起的责任。上述原因必然导致现行国有资产管理体制和运营机制没有解决所有者缺位问题,国有资产的具体运营中仍然存在“责任主体虚位”问题。现行管理体制的制度设计是建立在所有权与经营权两权分离原则基础上的“, 所有权与控制权分离的说法使人感到困惑,因为,所有者为了自己的利益根本不可能把宝贵的资产控制权拱手交与他人,除非此人与自己有共同利益”。[4 ] 再者,在改革过程中,过分强调了“产权明晰、政企分开”的作用,在管理体制、两权分离等宏观方面浓彩重抹,要求政府放权、要求现代制度的权力架构,在一定程度上造成了对管理的一种“放任”;而在法人治理结构建设等微观方面,没有严格的要求和具体的措施建立起科学有效的公司治理模式,没有实质性的激励与约束制度安排,在有些方面公司制只是国有的翻牌公司,在思想观念、治理方式、规则意识、运营模式等诸多方面都停留在改制以前的状态,处于一种“散”的状态。在这“一放一散”的管理体制与运营机制变革过程中,“责任主体虚位”问题突出,更容易发生侵犯国有资产的犯罪行为。
比如,在国有改制过程中,有的利用改制之机隐瞒的真实经营情况,借机贪污,在清算核资时,隐匿应收账款,但保留债权于个人手中,实现“体外运作”,待改制结束后,再以个人名义追回,实施贪污;做假账贪污公款,待改制结束后再转化为个人资产;借改制“混乱”之机,私自转移、藏匿内的国有物品占为己有;有的在资产评估中弄虚作假,减少净资产,欺骗审计部门,套取国有资产;有的通过贿赂手段,与有关部门、资产评估机构的工作人员勾结,故意低价评估或漏估国有资产;在联合、兼并过程中“移花接木”,采取欺骗手段,将国有资产转入个人入股的私营;以改制为名,将下属国有非法变更为私营公司,借以转移、私分巨额国有资产;利用股票上市行贿受贿,侵吞本单位股票,非法获利;借境内母公司改制之机,将境外子公司国有资产占为己有,等等。这些侵犯国有资产犯罪的形式都直接或间接的源于国有资产的“责任主体虚位”引发的政府管理弱化、治理结构不强等问题,出现了代理人、经营者合谋侵犯国有资产权益的行为,行为人利用国有资产缺乏“实在”利益主体和责任主体的体制与机制缺陷,在“不捞白不捞”的思想诱导下侵犯的国有资产。
(二) 法制原因:刑事法律保护体系缺失
“如果法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端,人们就会不再把法律当作社会组织的一个工具加以依赖”,[5 ] 法律体系的缺失将降低法律信仰,造成刑罚功能的弱化,降低刑法的调控能力。国有资产的刑事法律保护需要在宪法原则下,建立刑法与民商法、行政法等协调一致的法律体系。这一法律体系,应遵循法制统一原则,从法律部门上,包括宪法、行政法、民商法、经济法、刑法、诉讼法等内容;从法律渊源和效力等级上,包括宪法、法律、法规、规章等内容;而从法律保护方式上,包括立法、司法、执法等内容。目前这一法律体系还存在诸多疏漏与缺失:一是从国资委成立以来颁布的一系列条例、办法可以看出,对国有资产的管理与保护,还是没有完全脱离计划经济体制下的行政管理模式与思维定势,注重行政管理,忽视民商、刑事法律的规范,对国有资产保护的法律体系不协调,表现在刑法难以与行政法律、民商法律相配合、相衔接,刑事法律保护体系存在疏漏与缺失;二是建立市场经济以来,由于国企改革一直处于摸索过程中,法律不可能对一个快速变动的社会关系做出全面、及时的回应,使国有资产的管理处于这样一种境地:几十年计划经济下的行政管理没有管好,交给市场经济来管的时候,体制建设和制度建设还没有完善。“刑法的威慑不仅来自于刑罚的严厉性,更依赖于刑罚的及时性与不可避免性”,[6 ] 刑罚的及时性与不可避免性可以消除侥幸心理,比重刑更具威慑力,会减少
犯罪的发生,而国有资产刑事法律保护体系的缺失,特别是刑法作为部门法与其他部门法之间的不协调和法律缺位弱化了刑罚功能的发挥,使得侵害国有资产犯罪不能得到及时的打击与惩处,人们对于以严厉着称的刑罚不再畏惧,侥幸心理促使侵犯国有资产犯罪频频发生。
首先,刑法与民商法体系存在不协调成为侵犯国有资产犯罪产生的土壤。刑法与民商法之间的协调,主要是法律规范之间的衔接,“这种协调作用主要体现在刑法立法方面,也即刑法立法必须考虑到民法体系等其他体系的规定,否则,将有损于法律体系的整体功能”。[7 ] 在保护国有资产方面,刑法与民商法的衔接与协调存在不少问题。比如,公司法第149 条规定:“未经股东会或者股东大会同意,利用职务便利为自己或者他人谋取属于公司的商业机会,自营或者为他人经营与所任职公司同类的业务”,为公司高级管理人员的禁止性行为。刑法第165 条非法经营同类营业罪、第166 条为亲友非法牟利罪等条款规定了相应的犯罪。但是,这一类犯罪的主体,在现行刑法中,只局限于国有公司、的董事、经理等高级主管人员,的高级管理人员不在刑法规制的范围之内,显然与公司法不分公司所有制性质的禁止性规定不相符合。同时,即使是国有公司,上述规定
与公司法的规定也不一致,公司法第217 条第一款规定的公司董事、监事以外的高级管理人员是指“公司的经理、副经理、财务负责人,上市公司董事会秘书和公司章程规定的其他人员”,其范围远远超出了国有公司“董事、监事”的范围。两法的规范之间如此互相脱节,既明显违背了法律体系间应当衔接、协调的基本要求,削弱了法律体系的整体功能,也为侵犯国有资产犯罪留下了法律上的漏洞,导致侵犯国有资产犯罪的多发。
其次,刑法与行政法体系存在不协调纵容了侵犯国有资产犯罪的发生。在计划经济体制下,国有资产的管理依靠各级政府的直接管理,体现在法律制度上,主要靠政策、靠行政法规进行规范。建立市场经济以来,虽然致力于政企分开,依法管理,但对于国有资产的管理仍然主要依靠政策、行政法规,这从国资委成立以来颁布的一系列条例、规章,而民事法律、刑事法律少有出台可见一斑,因此刑法与行政法体系之间的协调显得格外重要。目前二者在相互衔接、协调方面还存在不少问题。第一,在犯罪主体方面,刑法未及时反映国有资产管理体制与运营机制变革所带来的变化,一些规定与行政法规的规定存在不协调。比如,刑法第165 条规定的非法经营同类营业罪将犯罪主体限定为“国有公司、的董事、经理”,主体范围非常狭窄,不符合行政法规关于公司、治理结构的人员设置情况,与《国有资产监督管理暂行办法》的规定不一致。除称谓不一致以外,国有公司、的负责人包含了董事、经理、总会计师及其他负责人(如公司法规定的董事会秘书、实践中的总工程师等,都是高管,也属负责人) 。这些人员与公司业务也会有控制关系,如果实施了与董事、经理相同的行为,但因为主体的特殊限定而不能构成犯罪,这显然是一种漏洞。类似的情况还有为亲友非法牟利罪、签订、履行合同失职被骗罪、国有公司、人员失职罪和国有公司、、事业单位人员滥用职权罪、徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪和私分国有资产罪等。第二,同类违法行为中危害程度严重的行为无法由行政责任上升到刑事责任。刑法作为行政法规的保障法,对行政法规调整不力的行为进行第二次调整,但一些行政法规规定的“构成犯罪的,依法追究刑事责任”的条文与刑法不协调,无法上升到刑事责任。比如《, 国有资产监督管理暂行办法》第38 条规定:“不按规定任免或者建议任免所出资的负责人,或者违法干预所出资的生产经营活动”“构成犯罪的,依法追究刑事责任”。但该条规定在现行刑法中并没有条文相对应,如何依法追究刑事责任? 刑法按什么罪名定罪? 而且条文中的“不按规定”这一模糊用语更是令人理解不一。“现行一些经济行政法律中所谓‘构成犯罪的,由司法机关惩处’、‘违反本法,情节严重的,按犯罪论处’之类空泛、含混的刑事规定,既会因其缺乏具体内容而形同虚设,起不到警醒世人的预防作用,也可能会因执法者理解有误而罪及无辜”。[8 ] 在目前对国有资产的管理主要依靠政策、行政法规的情
况下,行政法规与刑法的脱节为司法实践带来困惑的同时,也直接纵容了侵犯国有资产犯罪的发生。
(三) 观念原因:道德与财产观念嬗变
首先,道德价值观念的嬗变促使侵害侵犯国有资产犯罪的发生。由于社会体制、法律政策的变迁,引起了意识形态的变革和人们价值观的改变。“1992 年邓小平南巡以后,市场经
济席卷全国,世俗化大潮铺天盖地,不仅垄断了经济和社会生活,而且也侵蚀到精神领域。市场社会的出现,使得市场的金钱逻辑成为生活本身的逻辑。物欲主义以一种前所未有的压倒性优势的价值观,主宰了中国人的日常生活”。而“1990 年代以后,在一些经济学家的鼓吹下,将人之本性理解为所谓的‘经济人’。这些市场社会中的‘经济人’拥有发达的经济理性,即马克斯韦伯所说的‘工具理性’,充分认识自己的利益和目的所在,善于以最有效的手段,实现最大效益的目的,占有更多的物品和资源”。[9 ] 在这种“占有性的个人主义”支配下,一些掌握、经营、使用国有资产的“经济人”则利用手中的权力达到侵占国有资产的目的。更为严重的是,一些侵犯国有资产的犯罪行为没有得到及时有效的惩处,“该处以刑罚的没有处以刑罚,该处以重刑的处以了轻刑,该处以轻刑的处以了重刑,这样一来,犯罪的不道德性就牵扯出了社会的不道德性,而在后者面前,前者就变得不那么重要、不那么引人注目了。社会的不道德性,必然促使其成员或多或少地偏离善良生活的轨道”。“道德是社会调整体系中的一种调整形式”,[11 ] 在这种公共道德观念的嬗变中,社会道德作为一种调整形式逐渐失去了应有的效能,国有资产的流失与侵犯国有资产的行为被人们所漠视,对于侵害国有资产的行为人们不再愤慨,负有国有资产监管职责的人们不再担忧甚至有了更好的借口———转型时期的必然现象,更有甚者,“摆脱了道德与法对其内心的约束,让自己的需要变为非法占有不属于自己财产的动机,并以犯罪意志去实施犯罪行为”,[12 ] 导致混合所有制国有资产犯罪的多发。
其次,财产观念的嬗变也促使着侵犯国有资产犯罪的发生。“财产”在中国的历史进程中,一直是一个重要的概念或符号。但它首先不是以一个公民权利意义上的法律概念出现的,而是以一个政治概念出现的,即财产被分为生活资料和生产资料。前者可为公民所有,后者的所有权只能属于国家。这种财产观念的核心就是“生产资料”,又由于“生产资料”价值是在具体的经济制度中通过经济活动来实现的,所以,法律上对财产(包括对公私财产) 的保护不是从权利的角度而是从经济制度的角度来保护。在计划经济生产资料观念的长期影响下,
国有资产作为一种物权意义的概念被淡化,在制度建设、体制建设、法律建设上都处于滞后状态,不能适应市场经济条件下国有资产保护的需要。计划经济条件下,国有资产因为公有性质而受到“神圣不可侵犯”的特殊保护,人们对国有资产的概念非常清楚,那就是公有制、国有经济、国有,但时代变了,国有资产不再是原来意义上的国有资产,人们对于国有资产的认识并没有随之改变,对于混合所有制经济中的国有成分和集体成分没有清醒的认识,没有深切的感受到国有资产的这种存在方式上的变化,对由此带来的管理上的变化更是难以了解透彻,这种认识上的误区造成了人们对于国有资产流失视而不见,对于侵犯国有资产犯罪的危害性认识不足,使国有资产的保护失去了民众基础,由此也促使侵犯国有资产犯罪的多发。
三、侵犯国有资产犯罪的预防
分析侵犯国有资产犯罪发生的原因,目的是对这种犯罪作出及时有效的回应,采取有力的对策,预防侵犯国有资产犯罪的发生。
(一) 明确责任主体
“责任主体虚位”是侵犯国有资产犯罪发生的体制原因,要预防侵犯国有资产犯罪必须首先明确保护国有资产的责任主体及其责任。现行国有资产管理体制和运行机制是经过20 多年经济体制改革的艰难探索而形成的,但由于国家所有权的固有特性导致的责任主体虚位问题,现行国有资产管理体制与运行机制仍然存在种种弊端“, 具体管理制度的某些弊端和漏洞是上层建筑中引发犯罪的主要因素。统计表明,经济管理制度不完善同经济犯罪增长存在因果关系。”[13 ]但要改变现行体制、机制及其弊端绝非易事,也许只有从“产权神话”回归到实实在在的国有资产运营与管理上来,从政府的分权与制衡实践中总结经验教训,才可能解决国家所有权的问题,才是一种务实和现实的选择。“国企改革的当务之急也许并非所谓‘政企分开’、公司化改造,很多实践证明,公司化改造并不意味着国企问题的终结,相反
只是使问题换了一张面孔而已。问题的症结在于,应当将国企改革置于有限政府、分权制衡和民权维护等宏观背景下考量,纳入法权力改造体系中重新思考。”[14 ] 由此堵塞体制与机制上的漏洞,消除国有资产犯罪产生的体制与机制因素。目前,应从行政立法和监管力度上着手,预防侵犯国有资产犯罪的发生。
首先,完善现行行政立法,明确预防侵犯国有资产犯罪的责任主体。现行国有资产管理运营监管体系涉及的法律关系主体包括国有资产监督管理机构、国有资产运营主体和被出资的公司、,正是这三个主体之间的关系形成了我
国国有资产监管运营模式。因此,国有资产监管主体及其工作人员有权负责国有资产的管理、保值和增值工作,对于防止国有资产流失具有法定的管理职责,当国有资产受到侵害时负有维护国有资产的权利(力) 与法定的责任。国家所有权具有公共权力性质,经过授权与委托,在中国家所有权演变为一种民事权利,即将具有公权性质的国家所有权进行私权化运作,造成了国有资产所有者与监管主体、运营主体之间的责任脱节,弱化了所有者的约束与监督,出现了经营者控制所有者的现象,这是侵犯国有资产犯罪发生的症结所在。由此,责任主体制度的构建是解决国有资产责任主体虚位的关键,明确预防侵犯国有资产犯罪的责任主体才能促使这类犯罪得到及时的惩处。在现行法律框架和国有资产管理体制下,对于预防侵犯国有资产犯罪应按照权利、责任一致的原则,由国有资产监管主体、运营主体和被授权单位作为行为主体,对于怠于行使职责、造成国有资产流失的行为加大追究力度。《国有资产监督管理暂行条例》没有解决国资监管机构疏忽或怠于行使职责导致国有资产流失的责任问题,也没有解决国资监管机构特别是地方国资监管机构与国有资产运营机构或被授权合谋侵蚀国有资产的责任问题,因此应在立法层面细化各级国资委“维护国有资产出资人的权益”的职责和责任,明确规定对于侵害国有资产的行为,国有资产监管主体、运营主体和被授权单位应当作为责任承担主体或诉讼主体,积极预防侵犯国有资产犯罪的发生。
其次,加强国有资产监管,预防侵犯国有资产犯罪发生。我国国有正在转制时期,国有资产监管主体应加大对国有资产的剥离、转制等问题的监督力度,在具体的运转过程中,发现有侵吞国有资产,造成国有资产大量流失行为,应当积极履行职责,对直接责任人员或负有领导责任的人员,直接给予行政处罚,或建议有关机构和部门给予行政处分;为了制止和挽回流失的国有资产,有权责令存在国有资产流失的单位或个人挽回损失,如向法院提起诉讼,确认合同无效等手段,有权建议上一级政府中止和废除下一级政府导致国有资产流失的不当命令和决定,有权对处于流失的国有资产进行直接、临时的监督,同时也可以以自己的名义直接向法院起诉,追回已经流失的国有资产;在查处国有资产流失案件时,对涉嫌私分国有资产罪,徇私舞弊低价手段、出售国有资产罪,徇私舞弊造成破产、亏损罪,签订、履行合同失职、被骗罪,为亲友非法牟利罪,非法经营同类营业罪等犯罪行为的,应移送司法机关查处,严禁以罚代刑,从而更好的预防侵犯国有资产犯罪的发生。
(二) 完善刑事立法
预防侵犯国有资产犯罪需要依靠完善的法律体系,刑事立法的完善尤为必要。建国以来,我国制定了大量的惩治侵害国有资产犯罪的刑法规范,分散在刑法典、单行刑法和附属刑法中,采取了严格的立法形式,编制了严密的刑事法,
配置了严厉的制裁措施,对国有资产采取了一般保护与特别保护并用的保护方式,对经营、管理国有资产的人员采取了严加管束的政策,建立了国有资产的刑法保护体系,基本适应了保护国有资产的需要。但随着经济社会的发展,现有刑事立法对于国有资产的保护已明显滞后。比如,如前所述,非法经营同类营业罪、为亲友非法牟利罪、签订履行合同失职被骗罪、私分国有资产罪等个罪的犯罪主体均是国有单位中的有关人员,非国有单位及其人员等主体不能构成上述诸罪,也就是说,同样侵害单位权益的行为,因单位的所有制性质不同而决定是否犯罪化;再如,职务侵占罪与贪污罪、挪用公款罪与挪用资金罪、受贿罪与商业受贿罪等个罪中,对国有单位和非国有单位中的工作人员实施危害性大致相同的行为设置了不同的罪名、配置了轻重程度不同的法定刑,对同样的行为因身份不同而定罪量刑有所不同。这些问题的存在不利于侵犯国有资产犯罪的预防,需要通过立法解决。
完善国有资产刑事立法,是预防侵犯国有资产犯罪所必需的。我国正处于一个经济、政治不断变革、迅速发展的时期, 中
国的所有制形式发生了重大变革、公有制的实现形式发生了根本性变化。“为了制定法律,有理性的立法者会非常得当地考虑既定的社会条件、经济条件和历史条件”,[15 ] 同时,“法制是社会经济基础的上层建筑,归根结底决定于社会的生产资料所有制。这即是说,每一生产资料所有制,都有自己独特的上层建筑。随着所有制的变革,必然出现上层建筑的变化”,[16 ] 刑法作为上层建筑应当及时反映社会的经济关系适时进行立法完善,以保护当下社会的经济发展。尤其是在现行刑法的某些内容仍然停留在计划经济时代,依然把原有所有制形式作为某些条款的立法理由,严重背离所有制形式发生变革的现实情况下,加强立法完善尤为必要。立法完善应从两方面着手,一是实体法的规制,通过事先制定和完善以物权法为核心的相关法律规范以及补充和完善我国行政法体系关于国有资产管理的规定,与刑事法律规范相结合,构建和谐一致、互相配合的法律体系予以保护;二是程序法的救济,主要通过诉讼制度的恰当安排,为国有资产保护的实现提供有力的保障。通过及时地对现行法律中不符合既定社会条件、经济条件的内容作出修改与完善,为打击与遏制侵犯国有资产犯罪提供刑法依据,才能预防混合所有国有资产犯罪的发生。
(三) 加强道德建设
加强道德建设是预防侵犯国有资产犯罪的重要手段。“法律是社会控制的产物,也是社会控制的重要力量,但绝非唯一的力量。在任何有组织的社会中,仅仅依凭法律这一社会力量显然是不够的”。[17 ] 市场经济是法制经济,
也是信用经济,而信用是和道德息息相关的,任何制度的遵行程度都取决于人们内心对制度的认同程度,而道德水准的高低决定了对制度的认同程度,因而法律需要以道德为基础,从而获得一种伦理上的支持。长期的计划经济体制下,由于经济的高度集中化,个体利益被挤压到几乎缺失的境地,国家与社会成为经济活动中唯一的利益主体,法律对经济活动的调整也以确认和保护国家、社会整体利益为宗旨。这种利益主体的单一化成为社会道德观念一元化的经济基础,并使得法律在调整社会生活时有了坚实的道德基础。建立市场经济以来,平等、互利、等价和商品观念渐入人心,市场鼓励经济主体追求个人物质利益,个人利益同样得到了国家法律的承认和尊重。社会必然从过去只承认单一的国家、集体利益的状态而走向利益以及利益主体的多元化。利益和利益主体的多元化动摇了我国社会传统的道德基石,道德观念的嬗变不能及时回应社会发展与制度的变迁。一方面,原有的道德体系对新的市场经济不适应,另一方面市场经济条件下的共同的道德观念比如信用观念、规则意识等还没有建立,导致利益主体违反规则追求个人利益,在国有资产管理与经营领域则造成侵犯国有资产犯罪的发生。所以,加强道德建设是预防侵犯国有资产犯罪所必需的。
预防侵犯国有资产犯罪的道德建设,可从以下方面考虑:第一,树立公共财产观念。时代变了,公有制的实现方式和国有资产的存在方式变了,但国有资产的公有性质没有变化,仍应受到“神圣不可侵犯”的特殊保护,这需要重新树立公共财产的观念,重新认识国有资产的涵义和存在方式上的变化。对于混合所有制经济中的国有成分和集体成分要有一个清醒的认识,为预防侵犯国有资产犯罪奠定观念基础。第二,塑造责任主体的责任意识。国有资产监督管理机构、国有资产运营主体及其被委派的人员,肩负着国有资产监督管理、经营管理的重任,现行刑法贯彻了严加管束的原则,说明这些人员应有更高的职业素养和道德意识,而加强这些人员的责任意识的塑造将直接关系着国有资产的保护,特别是在“责任主体虚位”情况下尤为重要。第三,普及公益观念。国有资产关系到国家利益和全民利益,国有资产遭到侵蚀,最终要损害民众利益。现实中,一方面是侵犯国有资产的行为大量发生,另一方面是对这种行为的“集体失语”和束手无策。积极普及公益观念,树立民众积极维护自身利益和公共利益的意识, 广泛参与对公权力的监督,特别是在侵犯国有资产案件存在司法救济盲区的情况下,这样做对预防侵犯国有资产犯罪具有现实的必要性。
国有资产监督管理政策法规汇编 目录 综合类 1．企业国有资产法 2．物权法 3．公司法 4．公司登记管理条例 5．全民所有制工业企业法 6．企业国有资产监督管理暂行条例（国务院令第378号） 7．地方国有资产监管工作指导监督暂行办法（国务院国资委令第15号） 8．国务院办公厅转发国资委《关于设立市（地）级人民政府国有资产监督管理机构的指导意见》的通知（国办发[2004]84号） 9．全国人大常委会法制工作委员会关于全民所有制企业承担民事责任和刑事责任有关问题的复函（法工委复字[2004]1号） 规划发展类 1．中央企业发展战略和规划管理办法（试行）（国务院国资委令第10号） 2．关于印发《中央企业发展战略与规划编制大纲（修订稿）》的通知（国资厅发规划[2006]26号） 投融资管理类 1．中央企业投资监督管理暂行办法（国务院国资委令第16号） 2．关于印发《中央企业投资监督管理暂行办法实施细则》的通知（国资发法规[2006]133号） 3．关于进一步规范中央企业投资管理的通知 4．关于印发《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》的通知（国资发产权[2008]70号） 5．证监会、国资委关于规范上市公司与关联方资金往来及上市公司对外担保若干问题的通知（证监发[2003]56号） 企业改革改制改组类 1．国务院办公厅转发国资委关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见的通知（国办发[2006]97号）2．国务院办公厅转发国资委关于规范国有企业改制工作意见的通知（国办发[2003]96号） 3．国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知（国办发[2005]60号）4．利用外资改组国有企业暂行规定（国家经贸委、财政部、国家工商总局、外汇管理局令第42号）5．国防科工委、发展改革委、国资委关于推进军工企业股份制改造的指导意见（科工法[2007]546号）6．国务院办公厅转发科技部等部门关于促进科技成果转化若干规定的通知（国办发[1999]29号） 7．最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定（法释[2003]1号） 8．证监会、国家经贸委关于发布《上市公司治理准则》的通知（证监发[2002]1号） 9．证监会关于印发《上市公司章程指引（2006年修订）》的通知（证监公司字[2006]38号） 10．证监会关于发布《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》的通知（证监发[2001]102号）11．关于印发《中央企业全面风险管理指引》的通知（国资发改革[2006]108号） 12．国务院批转证监会关于提高上市公司质量意见的通知（国发[2005]34号） 13．关于推动中央企业清理整合所属企业减少企业管理层次的有关问题的指导意见（国资发改革[2004]232号） 14．国务院办公厅转发国家经贸委《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》的通知（国办发[2000]64号） 15．国家经贸委等部门印发《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》的通知
*****资产管理部制度（试行） 第一章总则 第一条为加强*****（以下简称“公司”）固定资产日常管理，防止国有资产流失，明确固定资产管理及使用的权责关系，根据国家有关法律法规及有关规定并结合公司的实际情况，制定本制度。 第二条本制度适用于总公司及下属全资子公司、控股子公司。 第三条公司固定资产实行统一管理、分级负责与归口管理相结合的管理体制，做到谁使用、谁维护、谁保管。 第四条固定资产管理的主要任务是：建立健全固定资产管理制度，及时掌握各类固定资产的质量和使用情况，保障固定资产的安全、完整。 第五条固定资产是指为企业生产商品、提供劳务、出租或经营管理而持有的，使用寿命超过12个月的有形资产。具体包括： （一）房屋建筑物类：包括生产用、非生产用的厂房、办公楼、宿舍、道路、围墙等固定资产。 （二）生产设备、设施类：包括生产用的机械设备、运输车辆。
（三）办公设备、用具用品类：包括电脑、网络设备、复印机、打印机、传真机、移动电话等固定资产，及单位价值高于200元、低于3000元，使用期限在一年以上的低值易耗品单，单位购置和受赠的具有一定价值的各类艺术品等资产。 第二章相关部门职责 第六条资产管理部是公司固定资产的管理部门，履行以下主要职责： （一）定期对固定资产进行实地清查盘点，每年至少全面清点一次，保证账、物相符。 （二）对固定资产的报废、出售等工作，会同财务部门提出书面审核意见。 （三）督促固定资产直接责任部门建立固定资产明细账，协调、监督和检查各部门的固定资产管理工作。 第七条总公司总经理办公室、各子公司综合部是公司固定资产的直接负责部门，履行以下主要职责： （一）负责本单位的固定资产管理工作，设置专职设备管理员，每台设备要明确使用、保管、维护的责任者。 （二）按照统一要求建立本单位固定资产明细帐，固定资产出现变化时及时调整明细账。
北京市企业国有资产评估管理暂行办 法 国有资产评估是指国有资产评估机构根据国家政策和特定目的，遵循一定的原则和法定程序，采用科学的方法，对国有资产现时价格进行评定和估算。下文是北京市企业国有资产评估管理暂行办法，欢迎阅读! 北京市企业国有资产评估管理暂行办法完整版全文 第一章总则 第一条为规范北京市企业国有资产评估行为，维护国有资产出资人合法权益，促进企业国有产权有序流转，防止国有资产流失，根据《国有资产评估管理办法》(国务院令第91号)、《企业国有资产评估管理暂行办法》(国务院国资委令第号)和《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》(国资发产权[20xx]274号)等相关法律法规，并结合本市实际情况，制定本办法。 第二条北京市国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业(以下简称所出资企业)及其各级子企业(以下简称企业)涉及的资产评估，适用本办法。 第三条北京市国有资产监督管理机构负责其所出资企业国有资产评估监管工作。 各区(县)国有资产监督管理机构负责其履行出资人职责的企
业国有资产评估监管工作。 北京市国有资产监督管理机构负责对全市企业国有资产评估监管工作进行指导和监督。 第二章资产评估 第四条企业有下列行为之一的，应当对相关国有资产进行评估： (一)整体或者部分改建为有限责任公司或者股份有限公司; (二)以非货币资产对外投资; (三)合并、分立、破产、解散; (四)非上市公司国有股东股权比例变动; (五)产权转让; (六)资产转让、置换; (七)整体资产或者部分资产租赁给非国有单位; (八)以非货币资产偿还债务; (九)资产涉讼; (十)其他需要进行资产评估的事项。 第五条企业有下列行为之一的，应当对相关非国有资产进行评估： (一)收购非国有单位的资产; (二)接受非国有单位以非货币资产出资; (三)接受非国有单位以非货币资产抵债; (四)向非国有单位投资，或设立公司涉及非国有单位以非货币
企业国有资产监督管理暂行条例 第一章总则 第一条 为建立适应社会主义市场经济需要的国有资产监督管理体制，进一步搞好国有企业，推动国有经济布局和结构的战略性调整，发展和壮大国有经济，实现国有资产保值增值，制定本条例。 第二条 国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产的监督管理，适用本条例。 金融机构中的国有资产的监督管理，不适用本条例。 第三条 本条例所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。 第四条 企业国有资产属于国家所有。国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。 第五条 国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参股企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。国务院履行出资人职责的企业，由国务院确定、公布。 省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。其中，省、自治区、直辖市人民政府履行出资人职责的国有及国有控股、国有参股企
业，由省、自治区、直辖市人民政府确定、公布，并报国务院国有资产监督管理机构备案；其他由设区的市、自治州级人民政府履行出资人职责的国有及国有控股、国有参股企业，由设区的市、自治州级人民政府确定、公布，并报省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构备案。 国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府履行出资人职责的企业，以下统称所出资企业。 第六条 国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。 企业国有资产较少的设区的市、自治州，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以不单独设立国有资产监督管理机构。 第七条 各级人民政府应当严格执行国有资产管理法律、法规，坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。 国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。 第八条 国有资产监督管理机构应当依照本条例和其他有关法律、行政法规的规定，建立健全内部监督制度，严格执行法律、行政法规。 第九条 发生战争、严重自然灾害或者其他重大、紧急情况时，国家可以依法统一调用、处置企业国有资产。 第十条
第一章企业国有资产法概述 第一节企业国有资产法立法背景 企业国有资产法的立法背景主要有： （一）制定企业国有资产法，是实行社会主义市场经济的必然要求 （二）制定企业国有资产法，是坚持改革方向，保证改革顺利进行迫切需要。 （三）贯彻执行物权法，要求我们抓紧制定企业国有资产法。 （四）制定企业国有资产法，是坚持社会主义基本经济制度，巩固和发展国有经济的宪法精神的必然要求。 （五）制定企业国有资产法，是贯彻依法治国方略，完善中国特色社会主义法律体系的必然要求
第二节国有企业立法的历史沿革 （一）全民所有制工业企业法 （二）全民所有制工业企业转换经营机制条列 （三）公司法 （四）企业国有资产法 （五）企业国有产权交易操作规则 第三节、颁布实施企业国有资产法的意义 企业国有资产法的颁布施行，对于维护国家基本经济制度，巩固和发展国有经济，加强对国有资产的保护，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，促进社会主义市场经济发展，具有重要意义。 （一）《企业国有资产法》，体现了党的十六大以来中央确立的国有资产管理体制改革方向和总体思路。 （二）《企业国有资产法》确立了国有资产管理体制
（三）《企业国有资产法》明确了履行出资人职责的机构和职责 （四）《企业国有资产法》界定了国有资本经营预算的收入和支出 （五）《企业国有资产法》严格了国有资产的监督 第四节、企业国有资产法的作用 （一）明确国资委的出资人地位。 （二）遏制国有资产流失 （三）规定国企职工管理和监督的权利 （四）对国企高管的高薪问题未作具体规定 第五节、我国国有资产监管模式之演变国有资产监管经历了20多年的探索，大致分成以下二个阶段： （一）国有资产监管模式探索阶段 1988－2002年，中央和地方分别寻找国有资产管理的新途径,出现了较典型的国有资产管理模式: 1、成立国有资产管理局。
企业国有资产监管实施意见 2010年企业国有资产监管实施意见 为加强企业国有资产的监督管理,加快推进我市国有经济布局结构调整,提高国有资产运营质量,完善企业资产管理责任制度,实现国有资产保值增值,根据《中华人民共和国企业国有资产法》、国务院国资委《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》（国资发法规〔〕286号）等有关法律法规和政策规定,结合我市实际,制定本实施意见。 一、本实施意见所称企业国有资产（以下简称国有资产）,是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。按照分级履行出资人职责的原则,市本级国家出资形成的国有资产,属市本级政府管理。 二、本实施意见所称市本级国家出资企业,是指市本级国家出资的国有独资企业、国有独资公司,以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。 市人民政府授权市国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）,代表本级人民政府对市本级国家出资企业履行出资人职责（以下简称国有资产出资人）。 三、履行出资人职责的原则 （一）权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合。 （二）政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开,不干预企业依法自主经营。（三）所有权与经营权相分离,加快推进国有企业改制重组。 四、国有资产出资人享有的权利、义务和责任 （一）国有资产出资人对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。 （二）国有资产出资人向市政府报告履行出资人职责的情况。 （三）国有资产出资人承担国有资产保值增值责任,国有资产损失责任追究。 五、建立和完善国家出资企业法人治理结构 公司制企业要按照权责明确、有效制衡的原则,依法设立股东会、董事会、监事会。国有独资公司不设股东会。公司经理、副经理、财务负责人等高级管理人员,履行报批程序后,由董事会聘任或解聘。董事、高级管理人员不得兼任监事。 国有独资企业要进一步完善企业领导体制和组织管理制度。 六、规范国家出资企业内部管理 国家出资企业应当依法经营管理,要建立健全内部监督管理和风险控制制度,依照相关规定建立健全财务、会计制度,规范进行会计核算和内部审计,向国有资产出资人及相关部门提供真实、完整的财务会计报告。接受国有资产出资人监管及政府相关部门行业管理等。接受社会公众的监督,承担社会责任。 七、做好国有资产基础管理工作 国有资产出资人负责市本级国家出资企业国有资产产权登记、资产统计、资产评估监管、经营者业绩考核、清产核资、综合评价等基础管理工作。 为核实市本级国有资本存量,界定、理顺产权关系,对市本级国家出资企业全面进行产权界定和清产核资。 八、履行国有资产出资人重大事项审批程序 国有独资企业、国有独资公司合并、分立、改制、上市、国有产权转让、增加或者减少注册资本、发行债券、进行重大投资、为他人提供大额担保、转让重大资产、进行大额捐赠、分配利润,以及解散、申请破产等重大事项,按规定权限由国有资产出资人决定或由国有资产出资人研究后报市政府审批。 国有资本控股公司、国有资本参股公司上述事项,依照法律、行政法规以及公司章程的规定,
国有企业与国有资产管理研究 摘要：近几年，随着我国国民经济的持续快速发展，国有企业越来越成为国民经济的重要支柱。随着国有企业的发展和进步，对于国有企业的管理也需要不断的提高要求，如何更好地做好对国有企业和国有经济的管理，越来越成为国家需要研究的一个重要方向，而做好对国有资产管理的重点就是做好对国有企业的管理。近几年，有很多国有企业的效益并不好，严重影响了国有资产的存有量，影响到我国经济的正常发展。究其愿意在于我国对国有资产的管理存在一定的问题。本文以此为出发点，初步分析研究国有企业与国有资产的管理。 关键词：国有企业；国有资产；管理；问题
Research on state owned enterprises and state owned Assets Management Abstract: in recent years, with the sustained and rapid development of China's national economy, the state-owned enterprise has increasingly become an important pillar of the national economy. Along with the state-owned enterprise's development and progress, for the management of state-owned enterprises also need to constantly improve the requirements, how to do a good job of state-owned enterprises and state-owned economy management better, become more and more an important direction of national research, and focus on the management of state-owned assets is to do a good job of the management of state-owned enterprises. In recent years, there are many state-owned enterprises benefit is not good, serious impact on the state-owned assets of the deposit amount, affect the normal development of China's economy. It is willing to China's state-owned assets There are some problems in the management of the state-owned enterprises and state-owned assets. Keywords: state-owned enterprises; state-owned assets; management; problems
https://www.doczj.com/doc/3c1189252.html, 国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有 资产流失的意见 国办发[2015]79号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 我国企业国有资产是全体人民的共同财富，保障国有资产安全、防止国有资产流失，是全面建成小康社会、实现全体人民共同富裕的必然要求。改革开放以来，我国国有经济不断发展壮大，国有企业市场活力普遍增强、效率显著提高，企业国有资产监管工作取得积极进展和明显成效。但与此同时，一些国有企业逐渐暴露出管理不规范、内部人控制严重、企业领导人员权力缺乏制约、腐败案件多有发生等问题，企业国有资产监督工作中多头监督、重复监督和监督不到位的现象也日益突出。为贯彻落实中央关于深化国有企业改革的有关部署，切实加强和改进企业国有资产监督、防止国有资产流失，经国务院同意，现提出以下意见。一、总体要求 （一）指导思想。认真贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，按照党中央、国务院有关决策部署，以国有资产保值增值、防止流失为目标，坚持问题导向，立足体制机制制度创新，加强和改进党对国有企业的领导，切实强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检监察、巡视监督以及社会监督，严格责任追究，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系，充分体现监督的严肃性、权威性、时效性，促进国有企业持续健康发展。 （二）基本原则。 坚持全面覆盖，突出重点。实现企业国有资产监督全覆盖，加强对国有企业权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门、重点岗位和重点决策环节的监督，切实维护国有资产安全。 坚持权责分明，协同联合。清晰界定各类监督主体的监督职责，有效整合监督资源，增强监督工作合力，形成内外衔接、上下贯通的国有资产监督格局。 坚持放管结合，提高效率。正确处理好依法加强监督和增强企业活力的关系，改
企业国有资产法之惑 2008年10月28日，《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称“《企业国有资产法》”）经十一届全国人大常委会第五次会议表决通过，并于2009年5月1日开始实施。《企业国有资产法》的出台，无疑是企业国有资产（本文仅讨论企业国有资产，因此本文中所称“国有资产”均指企业国有资产）管理立法的里程碑，不仅为国资委出资人职能的重新回归奠定了法治基础，也为国有企业的治理确定了标准。 在欢欣鼓舞的同时，因为国有资产管理历史的原因，《企业国有资产法》的出台，也产生了一些新的问题，特别是与之前的相关法律、政策、规范性文件如何协调的问题，给国有资产管理的实践带来了很多的困惑，让众多国有企业在操作时无所适从，不仅降低了企业效率，而且为国有企业的治理和发展带来了隐患，需要立法机关、国资主管部门予以充分重视并妥善解决，为国有企业的法人化治理松绑，为国有企业的发展奠定制度基础。 一、《企业国有资产法》施行之前相关法律、政策、规范性文件的效力 《企业国有资产法》是在总结我国多年的国有资产管理实践经验的基础上制定的，在其出台之前，我国对于国有资产的管理一直也处于摸索前行的状态，国有资产管理的依据大多为行政法规、规章、政策、规范性文件，效力层级都比较低。《企业国有资产法》是我国国有资产管理逐渐成熟的标志，并解决了与2006年新《公司法》的规定协调的问题，但是在该部法律也存在一定的局限性，并未涉及其与之前国有资产管理相关依据的效力冲突问题，从立法法理论上看，法律的效力层次理应高于法规、规章、规范性文件和政策，但在实践过程中，国资部门在对国有企业进行管理时，因为《企业国有资产法》缺乏操作性，又往往会依据效力层级较低的法规、规章、规范性文件和政策来操作，哪怕这些法规、规章、规范性文件和政策的规定与《企业国有资产法》的规定不一致甚至是冲突的，而立法机关和国资主管部门对此也未作出任何权威解释，造成了实践中的混乱，给国有资产管理带来了隐患。 《企业国有资产法》实施之前国有资产管理的主要法规、规章、规范性文件和政策如下表所示：
企业国有资产管理 制度汇总 1
企业国有资产管理法 ( 10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议经过) 目录 第一章总则 第二章履行出资人职责的机构 第三章国家出资企业 第四章国家出资企业管理者的选择与考核 第五章关系国有资产出资人权益的重大事项 第一节一般规定 第二节企业改制 第三节与关联方的交易 第四节资产评估 第五节国有资产转让 第六章国有资本经营预算 第七章国有资产监督 第八章法律责任 第九章附则 第一章总则
第一条为了维护国家基本经济制度,巩固和发展国有经济,加强对国有资产的保护,发挥国有经济在国民经济中的主导作用,促进社会主义市场经济发展,制定本法。 第二条本法所称企业国有资产(以下称国有资产),是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。 第三条国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。 第四条国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定,分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责,享有出资人权益。 国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业,重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业,由国务院代表国家履行出资人职责。其它的国家出资企业,由地方人民政府代表国家履行出资人职责。 第五条本法所称国家出资企业,是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司,以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。 第六条国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则,依法履行出资人职责。 第七条国家采取措施,推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中,优化国有经济布局和结构,推 3
余姚市企业国有资产管理办法 第一章总则 第一条为建立健全企业国有资产管理体制和运营机制，优化调整国有资产布局和结构，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值，根据《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等国家法律法规，结合我市实际，制定本办法。 第二条本办法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。 第三条本办法适用于市属国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司（以上三类企业以下简称“国有及国有控股企业”）、国有资本参股公司。 第四条企业国有资产属于国家所有，市政府依法代表国家对市属国有及国有控股企业、国有资本参股公司履行出资人职责，享有出资人权益。 第五条企业国有资产管理实行管资产和管人、管事相结合，出资人对出资企业依法享有资产收益、参与重大事项决策、选择管理者等出资人权利。 第六条企业国有资产管理实行内部监督与外部监督相结合，通过建立财务、审计、职工民主监督等企业内部监督和委派监事、财务检查、审计、监察等外部监督相结合的方
式开展监督。 第二章管理体制 第七条市国资办根据市政府授权，代表市政府履行出资人职责，负责全市企业国有资产的监督管理。市国资局为市国资办的日常工作机构，承担市国资办日常工作。 第八条市级行政主管部门（市政府直属企业，下同）根据市国资办委托，负责对本部门下属企业的国有资产管理。 第九条国有及国有控股企业、国有资本参股公司依照《企业国有资产法》和公司章程规定，对本企业的国有资产进行经营管理，承担企业国有资产的保值增值责任。 第三章重大事项管理 第十条新设立国有及国有控股企业、国有资本参股公司，经主管部门初审后，出资人向市国资办提出申请，由市国资办审核后报市政府批准。 第十一条国有及国有控股企业合并、分立、改制、上市，增加、减少注册资本，股权转让，发行债券，解散、申请破产，由公司董事会决议（非公司制企业由企业负责人会议决议，下同），经主管部门初审，由市国资办审核后报市政府批准。
关于印发《广西壮族自治区企业国有资产评估管理暂行办法》的通知 桂国资发〔2007〕99号 各市国资委，各监管企业，区直各有关委、办、厅、局：为了加强广西企业国有资产评估监督管理工作，规范国有资产评估行为，维护国有资产出资人合法权益，促进广西企业国有产权有序流转，防止国有资产流失，根据?中华人民共和国公司法?、?企业国有资产监督管理暂行条例?（国务院令第378号）、?企业国有资产评估管理暂行办法?（国务院国资委令第12号）、?关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知?（国资发产权〔2006〕274号）、?广西壮族自治区实施〖企业国有资产监督管理暂行条例〗办法?（广西壮族自治区人民政府令第19号）以及国家和自治区的有关规定，结合广西实际，我委制定了?广西壮族自治区企业国有资产评估管理暂行办法?，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题请及时与我委联系。 广西壮族自治区人民政府国有资产监督管理委员会 二○○七年五月二十一日 广西壮族自治区企业国有资产 评估管理暂行办法 第一章总则 第一条为了加强广西企业国有资产评估监督管理工作，规范国有资产评估行为，维护国有资产出资人合法权益，
促进广西企业国有产权有序流转，防止国有资产流失，根据?中华人民共和国公司法?、?企业国有资产监督管理暂行条例?（国务院令第378号）、?企业国有资产评估管理暂行办法?（国务院国资委令第12号）、?关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知?（国资发产权〔2006〕274号）、?广西壮族自治区实施〖企业国有资产监督管理暂行条例〗办法?（广西壮族自治区人民政府令第19号）以及国家和自治区的有关规定，结合广西实际，制定本办法。 第二条自治区、各市国有资产监督管理机构所出资企业及各级子企业（以下统称企业）涉及的资产评估，适用本办法。 第二章组织管理 第三条自治区国有资产监督管理机构负责其所出资企业的国有资产评估监管工作，并对全区企业国有资产评估监管工作进行指导和监督；各市国有资产监督管理机构负责其所出资企业的国有资产评估监管工作。 第四条企业国有资产评估项目实行按企业的产权关系分级管理的制度。 经自治区和各市人民政府批准实施的经济行为事项涉及的资产评估项目，分别由自治区和各市国有资产监督管理机构负责核准。 涉及国有控股的上市公司、国有企业发起设立股份有限公司、经批准场外协议转让的国有产权资产评估项目，由自治区国有资产监督管理机构核准。 其他资产评估项目按照企业的产权关系分别由自治区和各市国有资产监督管理机构负责备案。 第五条自治区及各市国有资产监督管理机构、自治区
企业国有资产交易监督管理办法 2016-07-01 第一章总则 第一条为规范企业国有资产交易行为，加强企业国有资产交易监督管理，防止国有资产流失，根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关法律法规，制定本办法。 第二条企业国有资产交易应当遵守国家法律法规和政策规定，有利于国有经济布局和结构调整优化，充分发挥市场配置资源作用，遵循等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行，国家法律法规另有规定的从其规定。 第三条本办法所称企业国有资产交易行为包括： （一）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）； （二）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外； （三）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）。 第四条本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括： （一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业； （二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业； （三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业； （四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。
浅谈国有资产投资公司和国有资产运营公 司的区别 撰稿人许永建党的十八届三中全会指明了今后国有企业改革的方向，国有资本运营和投资公司的建立将促使国有资产管理体制由原来的国资委管人、管事、管企业转为以管资本为主，原来的“国资委-国有企业”的两层结构也将转为“国资委-国有资本运营和投资公司-混合所有制企业”三层结构。国资委是国有资产监管机构，国有资本运营和投资公司是国有股权的持股人，混合所有制企业则从事生产经营活动。国有资本运营和投资公司的建立无疑会促进政企分开、政资分开的改革。 国有资本投资公司和国有运营公司都是国家授权经营国有资本的公司制企业，都是国有资产的直接出资人代表，持有现有国有企业股权，替代国资委行使出资人的职责。虽然这两种公司都是管资本的，但实际中经营的侧重点是不同的。 1、对象 国有资本运营公司以资本运营为主，运营的对象是持有的国有资本（股本），包括国有企业的产权和公司制企业中的国有股权。国有资本投资公司以产业资本投资为主，主要是投资实业，以投资融资和项目建设为主。
2、目标 国有资本运营公司侧重改善国有资本的分布结构和质量效益，强调资金的周转循环、追求资本在运动中增值。通过国有资本的运营，重塑科学合理的行业结构与企业运营架构，提高资源配置效率。 国有资本投资公司着力培育产业竞争力，重点是要解决国民经济的布局结构调整。通过资本投资而不是行政权力保持对某些产业和企业的控制力，实现政府的特定目标。 3、方式 国有资本运营公司的经营方式包括兼并或分立，成立合资公司、公司制改建、培育上市公司、产权转让置换等。国有资本运营公司是纯粹控股企业，不从事具体的产品经营，主要开展股权运营，行使股权管理权利，在资本市场通过资本运作有效组合配置国有资本。 国有资本投资公司通过投资事业拥有股权，对持有资产进行经营和管理。国有资本投资公司通过产业资本与金融资本的融合，提高国有资本流动性，开展资本运作、进行企业重组、兼并与收购等。
如对您有帮助，请购买打赏，谢谢您！ 《企业国有资产交易监督管理办法》解读2004年2月1日，国家颁布了《企业国有产权转让管理暂行办法》（以下简称旧文件）。随着近期，国有企业改革进入深水期，2016年7月1日国家新颁布了《企业国有资产交易监督管理办法》（以下建成新文件）进一步全面规范国有资产交易。新文件对比旧文件主要差异如下： 1、规范的行为范围扩大： 旧文件只针对“产权转让”。 新文件规范三大行为：1）产权转让；2）增资；3）重大资产转让。 显然，新文件对于交易过程中可能影响国有资产的行为覆盖更全面。 2、规范的主体更明晰： 旧文件笼统称：“持有国有资本的企业”。 新文件明确“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”分别指4类企业：1）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业。（100%出资） 2）第1）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业。（股权比例超50%，且第一大股东） 3）第1）、2）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业。（股权比例超50%） 4）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接后间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其进行实际支配的企业。（相对控股企业） 总之，新文件在法理上，进一步明晰了国有独资、国有绝对控股、国有相对控股企业的资产交易均受文件规范。 3、重大事项审批权限提高： 丧失控股权的，新文件新增规定，须由国资监管机构报本级人民政府批准。4、产权转让依据文件： 旧文件规定须有1）清产核资；2）审计；3）资产评估 新文件规定须有1）审计；2）资产评估 5、受让方资质：
一、国有企业国有资产管理体制的现状分析 当前，全球经济、信息的一体化发展，使得国家的经济建设成为了促进国家发展的首要战略任务，国有资产管理的目标基本是为了帮助国有资产的保值增值和最大化减少国有资产的流失。国家的国有资产管理网络已经在目前初步形成，主要覆盖了几个方面的内容，可以说有着一定的优势。首先，具有专门的国有资产管理委员会，它也是国有资产管理的重要代表，是专门负责国有资产管理的职能机构，有权对国有资产进行全方位的监管，并有权通过诸多种方式行使对国有企业的管理权。其次，国有资产经营公司的成立，也架起了联络国有资产委员会和国有企业之间的桥梁，也是确保“政企分离”的有效屏障。国有资产经营公司是一个由特殊企业法人管理并经由国家所授权经营的一个特殊机构，是国家制定决策等出资者权力的代表，根据相关规定可知，国有资产经营公司主要负责国家企业的资本运营和产权的行使，它直接担负着确保国有资产保值与增值的责任使命，这就决定了其必须要强化管理机制，通过加强监管来提升约束力。最后一个层面，就是国有控股、参股或独资企业。从制度的角度来说，国有资产可以通过授权为企业所用，但需要依法运行并且需要自负盈亏，也就是说，使用国有资产的企业减负来帮助国有资产保值增值的重要任务，需要按照产权的关系和相关的效益原则来成立实体法人和市场竞争的主体。占用国有资产的企业与国有资产经营公司的关系并不是一般的上下级关系，资产经营公司只是履行出资者的权利，为企业对国有资产的占用进行授权，以此来实现国有资产的保值增值。由此可见，国有企业的国有资产管理已经在宏观政策的引导下形成了一定的规范，但是本文认为仍然具有很大空间需要加强与完善，很多国有企业的所有者缺失，致使经营管理出现空挡，自主权的泛滥致使很大一部分国有资产流失，并且在注重企业效益的目标之上，更加需要强化对国有企业的管理，只有加强对国有企业的管理控制力度，才能确保国有企业健康、稳定发展。 二、我国国有资产管理现存的问题 当前的形势下，很多国有企业都出现较为严重的亏损，资产负债率也呈现走高趋势，大量的不良资产致使国有资产流失率较高，总结出现这种情况的原因，主要均出于国有企业本身管理不当所造成，具体表现在几个方面。 （一）决策的失误致使企业扩张极其盲目 很多国有企业在投资之前都严重缺乏可行性的正确决策，致使出现一些重大的失误使企业的资产严重受损。甚至有些国有企业投资项目还未完成，就中途下马，所投资金基本“覆水难收”，另有资产出现闲置情况，再者就是企业的经营人独断独行，为了推进企业效益不顾自身情况进行盲目投资，为企业带来巨大的损失便成为难以挽回的严重情况。 （二）企业内部的财务管理不善致使风险加大 很多国有企业忽视固定资产，长期不盘点，企业的账目也基本成为了一张白纸，由不良风气造成的存货丢失现象屡禁不止，待到需要时才发现企业内部会计资产已经来不及弥补。另外，企业内部各个环节的控制均是以企业内部的数据为准，其中包括企业维持运营的担保和借款数据等等，也正是这些资产加大了企业内部的财务管理风险，引发了一些责任比如连带效应等，不知不觉将企业的运营情况推向了尴尬的境地。 （三）经济效益考核指标缺乏科学性 经济效益的考核可以说是当前所有企业的重中之重，但是在企业发展过程中经济效益考核往往会出现一些漏洞，以至经济效益考核缺乏公正性，长此以往将会严重的制约着企业的实际发展。通常情况下在企业实行效益考核时，通常将企业的经济利益放在首位，这样就会造成企业在上报财务状况时，存在着虚假报账、坏账的现象，企业经营的损益得不到正确的反映，势必将会引发更大的损失。 （四）违规经营造成的损失 关于违规经营的实例，实际上在目前的很多国有企业中均存在，比如有一些企业并不具备从事金融业务的资格，却违规进行放贷，因缺乏相关的经验和没有专业的人才，致使其只能依靠模仿来通过协议实现业务的运行，由此可见由此引发的风险，国有企业资金的损失也便因此难以挽回。 三、强化国有企业国有资产管理的建议 （一）通过完善会计管理保障决策信息的真实 会计信息透明度对决策信息的影响主要集中在内部结构特征、股权结构这两方面，因此就要重点研究如何降低代理成本的一系列问题。既然国有企业规模的大小是影响代理成本的要素之一，那么规模过大或者过小的国有企业都会增加代理成本，造成所有人和经营者之间的信息不对称，因此会计信息透明度更低。较高的独立董事比例能够促使董事会履行其对管理者的监督职能，规避经理人的投机倒把行为。针对这样的问题，只有从加强监管力度的角度来保障会计管理的规范性。一般国有企业董事会中均有较多的外部董事，能使董事会更有效的发挥监督作用和限制管理者的投机取巧行为。内部董事在董事会中的比重、董事长与总经理两职合一和董事会中未设置审计委员会等因素都会导致代理成本的增加，影响会计信息透明程度。因此要从国有企业的内部和外部共同入手，全面完善监管力度，确保企业治理中杜绝一切有悖于公司发展的行为，为会计信息透明度的加强提供有力的政策支持，最大化保障决策的有效性，避免盲目扩张。 （二）通过加强财务管理降低财务风险 财务管理对于企业的经济机制建设起着重要的支撑作用，可以说，企业经济管理制度的建设，离不开财务管理，因
注册资产评估师声明 一、我们在执行本资产评估业务中，遵循相关法律法规和资产评估准则，恪守独立、客观和公正的原则；根据我们在执业过程中收集的资料，评估报告陈述的内容是客观的，并对评估结论合理性承担相应的法律责任。 二、评估对象涉及的资产、负债清单由委托方、被评估单位（或者产权持有单位）申报并经其签章确认；所提供资料的真实性、合法性、完整性，恰当使用评估报告是委托方和相关当事方的责任。 三、我们与评估报告中的评估对象没有现存或者预期的利益关系；与相关当事方没有现存或者预期的利益关系，对相关当事方不存在偏见。 四、我们已（或者未）对评估报告中的评估对象及其所涉及资产进行现场调查；我们已对评估对象及其所涉及资产的法律权属状况给予必要的关注，对评估对象及其所涉及资产的法律权属资料进行了查验，并对已经发现的问题进行了如实披露，且已提请委托方及相关当事方完善产权以满足出具评估报告的要求。 五、我们出具的评估报告中的分析、判断和结论受评估报告中假设和限定条件的限制，评估报告使用者应当充分考虑评估报告中载明的假设、限定条件、特别事项说明及其对评估结论的影响。
企业名称+经济行为关键词+评估对象 资产评估报告书(摘要) 湘鹏程评字[2009]第0 号 湖南鹏程资产评估有限责任公司接受( )的委托，根据国家有关资产评估的规定，本着客观、独立、公正、科学的原则，按照公认的资产评估方法，对该公司因(评估目的)而涉及的(被评估单位全称及其子公司)所列报的（资产——单项资产或者资产组合、企业、股东全部权益、股东部分权益）进行了评估工作。各被评估单位对其所提供资料的真实性、合法性、完整性承担责任，注册资产评估师是在遵守相关法律、法规和资产评估准则的基础上对评估对象价值进行估算并发表专业意见。本公司评估人员按照必要的评估程序对委托评估的资产实施了实地查勘、市场调查与询证，对委估资产在评估基准日200 年12月31日所表现的价值作出了公允反映。资产评估情况及评估结果如下： (一)委托方：委托方（AA）； 被评估单位：被评估单位全称（BB）。
一、关于“国有企业”的法律规定 基本法律层面无明确规定。其他行政法规或规性文件或司法解释主要规定如下： 1国有企业包括国有及国有控股企业 1.1 《中共中央办公厅/ 国务院办公厅党政主要领导干部和国有企业领导人员 经济责任审计规定》（2010.12.01） 第三条国有企业领导人员经济责任审计的对象包括国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）的法定代表人。 1.2 《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步推进国有企业贯彻落实 “三重一大”决策制度的意见》（2010.7.16） “（二十三）本意见适用于国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融机构）。” 2国有企业指各级国有及国有控股（含绝对控股和相对控股）企业及其授权经营单位（分支机构） 2.1 国务院国有资产监督管理委员会关于实施《关于规国有企业职工持股、投 资的意见》有关问题的通知（国资发改革[2009]49号） “一、需清退或转让股权的企业中层以上管理人员的围 《规意见》1所称国有企业，是指各级国有及国有控股（含绝对控股和相对控股）企业及其授权经营单位（分支机构）。企业中层以上管理人员是指国有企业的董事会成员、监事会成员、高级经营管理人员、党委（党组）领导班子成员以及企业职能部门正副职人员等。企业返聘的原中层以上管理人员、或退休后返1（即国务院国资委《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》（国资发改革[2008]139号）
聘担任中层以上管理职务的人员亦在《规意见》规围之。” 3国有企业包括国有独资、国有单位联合投资及国有控股企业（参股企业是否属国企的判断标准待研究） 3.1 《财政部关于国有企业认定问题有关意见的函》（财企函[2003]9号）—— 部门规性文件 “你部《关于征求对国有公司企业认定问题意见的函》（公经[2003]368号）收悉。经研究，现将我部意见函告如下： 一、《刑法》1997年修订增补的对国有公司、企业、事业单位的负责人、工作人员及其上级主管部门的负责人妨害公司、企业管理秩序的刑事处罚条款，有利于加大对侵害国有资产行为的打击力度，有利于创造良好的经济秩序。我们认为，你部反映的问题值得重视，对“国有公司、企业”做出准确解释，有利于《刑法》相关条款的充分实施。 二、随着国有企业改革的不断深入，过去习惯上使用的“国有公司、企业”的涵已经有了很大的变化，除国有独资企业和国有独资公司外，出现了国有控股、参股企业以及其他经济成份的各类企业。有些部门出于统计、登记、分析等工作面的需要，对企业做了不同的分类，比如：按所有制性质分为国有企业、私营企业等；按照投资来源分为资企业、外资企业等，这些分类如在法律上具体应用，亟需进行规。财政部门主要是通过财务政策来规企业的财务行为，一般不划分企业的所有制性质，比如，我部制定的《企业财务通则》是面向所有企业的，企业财务制度也是按行业而不是按所有制制定的，即使涉及企业分类也仅是一些财政数据的采集和统计工作，因此，财政工作涉及的企业分类不宜作为《刑法》“国有公司、企业”的具体解释依据。