公众参与地方立法与构建和谐社会
民主法治是和谐社会的一个重要特征，也是构建和谐社会的重要条件。民主得以发扬、法治得以实现，有赖于完善的立法。立法通过对社会主体权利义务的界定，以法律的形式对社会关系进行调整。立法价值取向的良恶、立法质量的高低，直接影响到和谐社会的构建。有序的、广泛的、制度化的公众参与立法，能够把各阶层的利益诉求，特别是普通民众的利益诉求充分整合到立法决策中去，使各利益群体之间的利益得以协调，矛盾得以化解，从而促进社会和谐发展。有鉴于此，本文拟从地方立法的角度，探讨公众参与地方立法在构建和谐社会进程中的意义，并对如何保障公众有序的参与地方立法，提出一些设想，以期对理论的积累和实践的深入有所贡献。
一
在民主发展的进程中，当古希腊城邦的公众直接民主模式被证明难以推行时，代议制民主取代了直接民主而成为普遍采用的民主形式。然而，实践证明，代议制民主也不是民主的最好实现形式，它可能使得国家权力的行使不能体现甚至脱离人民的意愿。为了弥补代议制的这一缺陷，在现代社会，参与制民主又被作为代议制民主的补充而被广泛采用。
我国宪法规定，我国实行人民代表大会制度，人民选举代表，通过人民代表大会来行使国家权力。由此可见，人民代表大会制度是代议制民主在中国的具体化。宪法同时还规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会
事务。这表明宪法在确立代议制民主的同时也认可了参与制民主。立法法进一步明确公众在立法领域的参与权，提出立法应当体现人民的意志，保障人民通过多种途径参与立法活动；对列入常务委员会会议议程的法律案，应当采取座谈会、论证会、听证会等形式听取各方面的意见；经委员长会议决定，重要法律案可事前公布，组织全民讨论。
立法法颁布后，许多地方的立法条例也规定了与立法法相类似的公众参与的内容。在制定地方性法规的过程中，许多地方人大贯彻民主立法原则，通过公开征求对法规草案的意见、召开立法听证会等方式，扩大公众参与地方立法的途径。有些地方人大还制定了关于公众参与地方立法方面的规则，为地方立法的公众参与提供了制度支持。推行“开门立法”，倡导公众参与地方立法，已经成为当前公众政治参与的重要组成部分，成为提高地方立法质量、推进地方立法民主化、构建社会主义和谐社会的时代特色。
二
社会学的研究表明，人们对某一事务的注意和关切程度同该事务与其私人利益的关联性密切相关。根据立法法的有关规定，地方立法的权限范围一般及于本地区的地方性事务，这类事务与公众的联系较为紧密，有些甚至直接影响到本地区公众的切身利益，生活于该地区的人民对这些事务往往会有更多的了解，也更有发言权，所以地方立法是公众参与更为切实和重要的领域。
在地方立法的过程中，倡导多渠道、多形式的公众参与，对于协调各种社会利益关系，推进立法民主化，提高地方立法质量，均衡公
民权利与国家权力，维护社会秩序，最终实现社会的和谐具有重要意义。
公众参与地方立法，能够协调各种社会利益关系，使社会各个阶层和谐相处。从人类历史的发展来看，利益关系是人与人之间的一个基本关系，正如xx所言“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，对利益的衡量在很大程度上影响和决定着个人的行为,权力机关对利益分配的公正与否，也关系到社会秩序能否建立。在计划经济时代，人们的利益结构相对单一，利益冲突也不太激烈。随着我国改革的深入和市场经济的发展，公众利益呈现多元化趋势，社会上形成了不同的利益群体，他们都期望立法能够体现自己的利益和意愿。有了利益差别，就难免产生利益冲突，这就需要有一套调节利益冲突的机制，使普通民众的意愿能够得到充分表达，能够整合到立法决策中，从而共享改革开放和现代化的成果，实现社会公平。当前，各级立法机关在调节利益冲突中正发挥着越来越重要的作用，但由于代议制的固有局限，在现实生活中，并非所有公民都在立法机关中拥有自己的代言人，他们的利益与意志也不可能在立法机关中都有充分的反映与传达的机会。要做到在立法中体现最广大人民群众的根本利益，立法就不应当是封闭的，而应当向公众开放，为利益各方提供一个表达的平台，给予他们一个平等的发言机会，让各种利益在立法过程中进行充分的博弈。因此，引导公众参与地方立法，使立法的过程成为一个各种利益相互博弈的过程，对于弥补代议制立法的不足，协调各种利益关系，在一定程度上避免立法上的偏颇，实现社会的和谐就颇为必
要。
公众参与地方立法，能够弥合立法者与公众在法规认识上的偏差。在代议制立法模式下，公众的利益与意志成为立法者认识的客体，立法者对公众利益与意志认识充分与否，直接影响到立法效用发挥的程度。在当前各种立法不断增多，立法机关的立法任务愈来愈繁重，而立法机关的组成人员多为兼职的情况下，仅仅由立法者审议法规案或进行各种立法调查，获取到的信息可能因为各种原因而失真。另一方面，在现代立法中，立法者面对的问题日益复杂，有很多是专业性、技术性很强的立法，而立法者本身可能不具备这方面的专业技术知识。这两方面的原因，都可能使立法者与公众对某一立法问题在认识上产生偏差。根据信息论的理论，在元件本身质量不变和个人素质相同的情况下，多通道的信息传输体制要比单通道的信息传输体制更加可靠。因此，在立法机关单通道传输信息、获取信息的情况下，如能引导公众有序参与立法，广泛听取公众的意见，就能拓宽地方立法的信息通道，弥补单通道信息传输机制的不足。通过公众参与，在立法者与专家学者、普通群众、利害关系人之间建立起直接、及时、多方位的信息沟通渠道，形成信息的互补，对于纠正立法者可能产生的认识偏差，完善法规案无疑是有所裨益的。
公众参与地方立法，能够使立法获得广泛的的社会基础，使法规得到公众的认同，从而有利于法规的实施。和谐社会的法律规范，是公众普遍认同的规范。公众参与地方立法，社会的方方面面会真切地关注立法活动，就各自关注的问题发表看法。这不仅是一次意见表达
的过程，而且是一次深入人心的普法过程，它不仅能使法规更好地体现人民的意愿和要求，维护人民的利益，而且能够向民众宣示出法常识、法理念、法思想，这比起简单的技术性普法举措更能深入人心。在这种背景之下产生的法规，容易获取社会公众的认同和拥护，至少能够使公众对法规有比较好的了解和理解。法规得到公众的支持和认同，公众就会自觉地履行法律规范规定的义务，并形成意识。法规一旦得到公众的支持和认同，就会产生法规的“内化”，即外在的法律规范内化为行为者自觉的行为准则，变“他律”为“自律”。当行为者的行为不符合已被内化的法规时，其内心深处就会产生一种自责感。这样，法规的外在约束机制与行为者的自我约束机制相结合，社会越轨行为发生的概率就会大大降低。同时，执法行为也会因获得公众和舆论的支持而大大降低执法成本。因此，公众参与地方立法，既能使公众获得一种权利和利益的尊重感，又能促成法律规范“内化”为公众自觉意识，有助于公众的精神和义务自觉履行精神的培养，从而为法规奠定得以贯彻实施的社会基础。这无疑有益于法的实施，有益于将纸上的法规条文变为实际生活的真实准则，有益于和谐社会的构建。
三
近年来，随着地方立法民主化逐渐成为时代的强音，许多地方人大在立法过程中纷纷开门立法，采取多种措施畅通公众的利益表达渠道，支持和鼓励人民群众参与地方立法。在搜索网站上点击“开门立法”，可以发现有立法权的地方人大都在以各种形式引导公众参与地
方立法。
在法规草案的准备阶段，采取的公众参与地方立法的方式有：公开征集立法项目，任何单位或个人均可向立法机关提出地方立法项目建议。立法计划制定后，立法机关将其在各种新闻媒体上公布，使公众能够及时知晓人大立法的动态。
在对法规草案审议阶段，采取的公众参与地方立法的方式有：公民申请旁听常委会会议，旁听提案人关于法规草案的说明；
书面征求有关部门和人员对法规草案的意见。将法规草案及有关立法说明资料寄给有关机关、团体、企业事业单位和专家学者，征求他们的意见；
公开征求对法规草案的意见。将地方性法规草案在当地的报纸、网站上公布，征求公众的意见；
召开座谈会。在立法过程中，随时根据需要举行座谈会，邀请与法规案有利害关系的部门、人员及法学专家参加，以使各方面的意见特别是不同意见都能得到反映；
聘请立法顾问，对法规草案进行论证。人大常委会从高等院校、科研单位及司法部门中聘请法学专家和法律实践工作者担任常委会立法顾问，邀请他们参与立法，对法规草案中的疑难问题进行研究，提出论证意见；
举行立法听证会。就本地重大的、与广大群众利益密切相关且有关各方存在较大争议的立法事项举行立法听证会，公开听取各方面的意见。
目前，全国大部分省级人大以及许多市级人大举行过一次或多次听证会，有的人大常委会还制定了立法听证方面的规范性文件，为当地公众参与地方立法提供了一定的制度保障。
在法规实施阶段，采取的公众参与地方立法的方式有：举行监督听证会，公开听取公众对法规的实施情况的意见以及对法规修改的建议，为法规的修改、完善做准备。如，xx年12月10日，广州市人大常委会就举行了监督听证会，公开听取公众对《广州市城市市容和环境卫生管理规定》执行情况的意见和修改建议，促成了广州市人大常委会将修改该法规纳入立法计划。
通过以上方式，地方立法机关为公众开辟了参与的渠道，在一定程度上激发了公众参与地方立法的热情。但是在公众参与的实践中，也出现了一些需要引起重视的问题，如哪些法规的制定和修改要引入公众参与、通过什么途径参与等不明确，公众参与还处于被动状态；公众获取的有关法规草案的信息有限，立法机关往往只公布草案，没有公布法规草案说明和重要条文的解释，公众参与的信息不对称，有碍公众对法规草案的解读；立法听证会的程序还不够完善，有时甚至为了听证而听证，为了造势而听证；公众意见对于立法的作用还不明确等等。这些问题在一定程度上制约了公众参与的健康发展，影响了公众参与的积极性。在有的地方，甚至出现立法机关大张旗鼓的开展公众参与，而公众却反映平平、低度参与的情况，①公众参与的预期绩效还有待实现。
四
多渠道、多形式地引导公众参与地方立法，通过民主立法来协调国家、社会和个人之间的利益关系，是构建社会主义和谐社会的重要环节。公众积极地参与，是公众参与制度绩效得以实现的前提。当前，要在地方立法中做到广泛、有序和有效的公众参与，避免低度参与的普遍化，除了提高全社会的民主意识外，立法机关还应当建立健全公众参与地方立法的利益表达机制、利益激励机制和利益综合机制，为公众提供参与的各种保障，从而使公众参与在地方立法中发挥出应有的价值，促进和谐社会的构建。
（一）在健全公众参与地方立法的利益表达机制方面，立法机关应当做好以下几项工作：
1、明确公众参与地方立法的范围、程序和方式，通过制度安排保障公众参与的权利。凡是法规所调整的事务具有公众参与的必要性和可能性的，都应当给予公众参与的机会，将公众参与作为这类法规立法程序的一个必须环节。为了保障公众参与的有效性与公正性，还应当明确规定各种不同类型、不同形式公众参与的程序和方式，使公众参与做到制度化、规范化、程序化。例如，就听证会这种参与形式而言，对于参加听证会的公众代表选择的程序和方法、听证会进行的程序、听证会举证和辩论的方式、听证记录的整理方式、听证意见的效力等问题，都必须予以明确。否则，公众参与就难以有序进行，难以发挥有效作用，甚至产生种种负面影响。
2、建立立法信息公开制度，扩大公众对地方立法的知情度。信息公开是公众有效参与地方立法的基本条件和前提。没有信息公开，
公民不了解立法的背景情况，就很难对法规草案进行评价，提出自己的意见、建议。没有信息公开，公众即使对法规草案提出了自己的意见、建议，但这些意见、建议可能是建立在自己所掌握的局部的、甚至是错误的信息之上，这样就会误导立法。因此，建立规范化的立法信息公开制度对于保证公众参与的有效性是必不可少的。立法信息公开，在方式上要多样化，充分利用报纸、电视、互联网等各种新闻媒体；在内容上要全面，不仅公开法规草案，还应当尽可能地公开草案的说明、重要条款的注释以及关于法规草案的争议问题和社会各界对这些争议问题的观点等。总之，通过各种形式保证公众能够更多地了解法规草案的立法背景等，使公众能够有针对性地发表意见和建议。
3、保障公众的言论自由，使公众能够畅所欲言。公众通过报纸、广播、电视、互联网发表对地方立法中有关问题的意见、进行讨论，是公众参与地方立法的重要途径和形式。在这种开放式的公众参与下，不可避免地会出现有人利用这种参与造谣生事，发表不负责任的言论，故意误导公众的情况。为此，有必要对各种新闻舆论工具的运作加以规范，打击和抑制利用言论自由造谣惑众、破坏社会稳定的行为。但是，也不能因此就对公众言论处处设防，限制公众的自由表达，而应培育社会宽容意识，对公众在参与过程中发表的言论区别对待，避免公众在行使参与权时瞻前顾后、顾虑重重，从而为公众参与创造一个畅所欲言的氛围。
（二）在建立公众参与地方立法的利益激励机制方面，立法机关应当重视对公众意见的处理，给予参与人一定的物质精神鼓励。
1、及时反馈对公众意见的取舍情况。在参与地方立法的过程中，公众一般比较关注立法机关对自己所提意见的处理情况，希望自己的意见能够得到重视。如果立法机关对公众意见没有进行认真处理，没有一个适当的交代，不仅会影响公众的参与热情，挫伤他们的积极性，而且会使公众失去对立法民主的信赖。因此，对于通过各种方式征求来的公众对法规草案的意见、建议，立法机关应当分门别类的整理加工，逐条加以认真研究，根据公众参与的方式不同，将对这些意见、建议的处理情况及处理理由给予适当的回复。在参与活动结束后，相关部门还应当将对各种意见的采纳与不予采纳情况及其理由，向社会公布。有关委员会在关于法规草案的审议报告中，也应当对公众参与情况及公众意见有所反映。
2、给予参与者一定的物质补助和精神鼓励。公众参与地方立法，要付出一定的物力和精力，而立法又是具有普遍性的活动，立法行为与个人利益的关联性不如具体行政行为那么强，立法的这种特性决定了参与人的付出是没有直接回报的，但参与立法又是一种有利于公共利益实现的行为，是推进民主立法所必不可少的环节。在这种情况下，对于立法机关来说，引导公众参与应当坚持“不让参与者为了公共利益而使个人利益受损”的原则，对参与地方立法的个人给予一定的物质补贴，如差旅费、资料费等。除了物质补贴外，还可以从精神层面给参与人以褒扬，如将个人参与地方立法活动的情况，载入有关个人资料中，成为个人信用的一项内容，这样，就可以在增强参与人参与荣誉感的同时，也增强其参与的积极性。
（三）在完善公众利益综合机制方面，立法机关应当充分把握各种意见，综合衡量各种利益。立法机关引导公众参与立法，不仅是为了倾听意见，更是为了通过听取意见，以便作出恰当的立法决策。从引导公众参与的最终目的看，如何吸取公众的意见比怎样倾听公众的意见对民主立法更有意义，这就要求立法者具备分析辨别各种利益的能力，确定一种利益表达是少数人的还是多数人的意志表示，在充分把握公众的利益诉求的基础上，综合各种利益而形成共同利益，并在立法中体现公众的共同利益。在综合公众利益方面，立法机关至少要做好下面两项工作：
1、全面地整理好公众的各种意见。对公众意见的整理是一项比较烦琐的工作，具体工作人员在工作时要耐心细致，并建立案卷，将案卷要完整地提交立法机关的组成人员，全面完整地反映公众的各种意见，避免因为工作疏忽而遗漏一些意见或者使有些意见失真，否则，立法机关的利益综合就会失去综合的基础。
2、协调均衡各种利益关系。立法机关通过引导公众参与，以便从各个个体利益中寻找各方都能够接受的共同利益。共同利益不是众多个体利益的简单相加减，而是各种不同利益的有机结合。由于存在利益的差异，在参与立法活动中，参与个体为了寻求自身利益被立法决策吸收的可能性，对自己关注的问题往往论述有加，看问题的角度有时会“攻其一点，不及其他”，发表的意见也可能会“片面的深刻”。这时，立法者就要具备分析辨别各种利益的能力，在充分把握公众的利益诉求的基础上，确定某种利益表达是少数人的还是多数人的意志
表示，综合考量公众的各种意见，对各个不同利益的法律效果、社会效果进行“全面的均衡”，形成各方都能够接受的共同利益，并在立法中体现公众的共同利益，从而收到预期的立法效果。
总之，和谐社会具有丰富的内涵，社会各种利益和谐相处是社会和谐的一个重要表现。立法是配置社会各方面利益的专门性活动，公众参与地方立法是保证立法合理配置各种利益、使法规得到公众认同的重要程序。当前，地方立法机关应当通过畅通公众参与的利益表达机制，以使公众的各种意志能够传达到立法机关；健全公众参与的利益激励机制，以使公众愿意积极地参与到立法中去；完善公众利益的综合机制，以使公众参与在地方立法中的功能得以实现，从而在立法中确立和谐的利益关系，促进和谐社会的建设。
内容仅供参考
电动自行车管理立法调研座谈会上讲话 在电动自行车管理立法调研座谈会上的讲话 同志们： 《xx省电动自行车管理条例》被列为省人大常委会今年的正式立法项目，并将于今年11月提交常委会审议。这是一部小切口解决大问题的立法。常委会对这项立法工作十分重视，监察司法委提前介入，会同省公安厅一起研究起草论证。同时，常委会也将今年省人代会的1号议案确定为“加快推进电动自行车管理立法”，也就是xx市xx等10位省人大代表提出的立法议案。昨天，监察司法委就议案办理在xx市召开座谈会，向代表介绍了与省公安厅前期在推进电动自行车管理立法上所做的工作，听取代表们对议案办理特别是对电动自行车管理立法的具体意见建议。为更广泛地听取基层单位和群众的意见，今天，立法调研组在xx实地考察了电动自行车生产企业，召开了多部门及人大代表、企业负责人参加的座谈会。大家讲得都很好，务实有效、针对性强，为我们做好这项立法工作提供了很好的思路和建议。受大家的启发，我谈几点意见。 一是充分认识做好这项立法工作的责任和意义。xx是电动自行车生产、使用大省，目前的电动自行车保有量约3300多万辆，电动自行车已经成为广大群众交通出行和运输的重要工具，关系到全省电动车产业链以及家家户户的生产、生 活，与人民群众切身利益密切相关。但同时电动自行车的管理也暴露出一系列突出问题：一是法律支撑不足，无法形成管理闭环。相关法律在调整电动自行车生产、销售等方面存在断档，生产销售和道路管理脱节，源头失控。二是违规生产销售，超标车辆大量存在。大量不符合国家强制标准的电动自行车在道路上行驶，安全性存在极大隐患。三是电动自行车驾驶人安全意识薄弱，道路交通事故高发。电动自行车相比自行车车速更快、动力更大，但驾驶人无需开展驾驶技能学习培训，无需考试领证就能驾车，加之驾驶人安全意识差，违法成本低，交通违法行为屡禁不止。应当说，做好电动自行车管理立法相当不易，但很有意义，因为它涉及千家万户、关乎百姓民生福祉。各地各部门要高度重视，强化责任落实、创新治理模式，把电动自行车管理这件与群众息息相关的民生实事办好办实。负责这项立法工作的同志们更要深化认识、提高站位，俯下身子剖析、静下心来研究，把以人民为中心的发展思想贯穿立法工作始终，把维护广大人民群众切身利益的要旨落到实处。 二是坚持问题导向，立行得通、真管用的法。要顺应人民群众对立法的期盼立行得通、真管用的法，立能够解决实际问题、提升民生福祉的法。在电动自行车管理立法过程中，我认为要重点解决好这么几个问题：一要树立源头治理的理念。本月15日，被称为“史上最严”的电动自行车新强制 性国家标准《电动自行车安全技术规范》正式实施。如果在生产源头上还有源源不断的“非国标”车，那么会给后续管理带来一系列问题。要根据市场需求合理调控产能的原则，控制发展规模，坚持绿色发展和可持续发展；要严格生产、销售企业的法律责任，以对人民群众生命财产安全高度负责的态度，禁止生产、销售不符合法律法规和国家标准的电动自行车及其配件。二要树立便民服务的理念。既要“管”也要“服”，既要“堵”又要“疏”，寓服务于管理之中。关于通行安全问题，一方面要对常见的逆向行驶、在机动车道内行驶、牵引车辆等重大交通安全隐患的行为作禁止性规定；另一方面也要体现政府在非机动车道和电
试论构建和谐社会中的地方立法制度改进 改革开放以来,我国地方立法由于权限空间的扩展和立法规则、技术的培育和发展,取得了前所未有的成绩,表现为地方法规规章的数量激增和本土特色法规体系的逐步形成。这对于构建完善的国家法律体系,具有积极而重要的意义。但同时,地方立法也越来越多地遇到地方现代化发展中的社会问题,如社会保障、土地管理等等,这些问题开始纠缠在各类利益之中。一般说来,社会改革的层次越深,就会触动更为复杂的社会利益关系变化,地方立法的难度就更大,所调整的范围和关系就越呈现深层次、多元化的局面。构建和谐社会,其基础是实现社会分配的公平、公正,对于地方立法来说,就是要适应社会转型的需要,长期、稳定、科学地代表和维护本区域大多数人的利益,促进本地政治、经济、文化制度和民族的繁荣和发展。这里,试探讨地方立法制度的改进。 一、关于地方立法开放性 审视现行的立法机制,地方立法中普遍存在着立法封闭的状况,从立法项目的选择到法律公布之前,各个阶段几乎都处于一种封闭或半封闭状态。这样的立法工作,立法容易被某些政府部门或利益集团操纵或俘获,成为其利益的反映和维护的工具。大部分地方法规、规章都是根据当社会管理、执行法律行政法规的具体需要而制定,与公民权益息息相关,其起草和出台,吸引了当地公民的高度关注。增加立法的开放性,是顺应民意,更好地协调处理区域内各种利益关系,提高法规规章的质量的需要。
现行立法体制框架下,一般公民若要将利益要求体现在地方立法中来,主要可通过以下渠道1、向人大代表反映立法的意见、要求等,形成最初立法议案;2、参加立法部门主持召开的各类立法意见征求会、立法听证会、论证会,反映意见要求;3、通过信访途径,反映自己的对法律法规及其执行情况的意见和要求。但具体实施中,由于地方立法操作上的封闭性,这些渠道既不畅通也不受重视,极少公民能在涉及自身权益的法规制定过程中有效地表达自己,最后反映到地方立法中去。和谐的社会,社会各方利益应公平地在立法中得到体现,在法治的根源上贯彻公平原则。这样,因利益分配不公而产生的社会磨擦和冲突才会得到努力地避免和减少,因此而产生的社会震荡也会得到减弱。 目前,各地政府都在推进各项改革事业,增加立法的开放性,有效协调各种利益关系,保证改革发展事业的顺利进行和社会安定,是构建和谐社会中地方立法者必须及时考虑的事情。立法者应充分重视关注普通公民的利益要求,科学地吸纳这些立法建议和意见。拓宽公民参与立法的渠道是关键。 （一）拓宽法规的起草途径。目前,大部分法规案仍由行政部门负责起草。现在有一些地方人大进行了探索,如1993年广东省人大常委会委托广东省法学院法学研究所共同起草了《广东省经纪人管理条例》,2001年2月,重庆市人大委托重庆索通律师事务所起草《重庆市物业管理条例》,这些委托立法和专家立法的实践,逐步缩小了行政部门起草的比重。但这样还是不够的,最根本的解决办法,应该是地方
1978年改革开放以来，中国的立法工作取得了长足进展，立法成就举世瞩目。但是，也应当看到，在中国的立法工作中，还存在着立法混乱、以立法谋私、借立法卸责扩权、重复立法、立法效率效益低下等问题。这些问题的存在，有多方面的原因。其中一个重要原因，是中国立法体制中立法权限划分较粗或者划分不当所致。目前，立法权限划分问题已成为掣肘中国立法为适应市场经济体制建立和依法治国需要而进一步发展的瓶颈。为此，笔者想从理论与实践的结合上，就中国划分立法权限问题谈谈自己的一些看法。本文所讨论的立法权限，是指一个主权国家中现行全部有关需要通过立法方式加以调整、控制和规范的事项的权力范围，即立法主体行使立法职权的权力限度和内容范围。对立法权限进行划分，主要目的是为了科学而合理地决定立法事项的不同归属，既包括立法的实体性权力内容的分配，也包括其形式要件的确认和划分，确定哪些主体可以成为立法主体以及这些主体在立法权限体制中的地位及其相互关系，它们各自制定的规范性法律文件的效力等级（位阶）等。现代政治和法治具有动态的和不断发展变化的特性，它们对立法既有稳定不变的要求，又有适时适量加以变更调整的要求。从立法体制上对立法权限做出尽可能科学而切合实际的划分，就是这种要求的一个集中体现。如何在既有的立法体制基础上对有关的立法权限重新划分，其实质是国家中政治关系、经济关系和社会关系的重新定位，是对权力格局的调整和权力背后的利益的重新分配。现代宪政理论认为，倘若国家的立法权限划分不当，将产生以下不良后果：一是可能出现中央过分集权或者地方过分分权的状况，在多数情况下，无论出现哪一种状况，都会对国家的稳定和社会的发展带来损害；二是可能造成政治体制结构失衡和政治权力行使失控，给管理造成混乱，阻碍社会进步，甚至引发社会动乱；三是对立法造成损害，出现立法无序，如越权立法、重复立法、立法懈怠等以立法谋私的现象，导致法律体系的混乱和法律难以实施。因此，立法权限划分是一项敏感而细致的“切蛋糕”的政治和法治系统工程，必须慎之又慎。一、中国立法权限划分的历史回顾与模式比较一个国家立法权限划分的历史，往往是这个国家政治变迁、经济发展和社会变革的历史写照。法国从第一共和国到第五共和国的几部宪法，都在立法权限划分部分打上了阶级关系变更的历史烙印。瑞士历史上几次大的宪法修改和近年来正在进行的修宪运动，最重要和最敏感的也是联邦和州的权限划分问题。尽管中国有自己的国情，但立法权限变更的过程仍反映了1949年以来共和国历史变迁和政治发展的轨迹。新中国成立以后，伴随着中国政治、经济、社会和文化的曲折发展，以及立法制度的变化，立法权限的划分大致经历了三个时期，形成了三种既有历史联系又不尽相同的立法权限划分模式。（一）第一个时期：分散立法模式从中华人民共和国成立的1949年到1954年宪法的颁布，是中国实行分散立法模式的时期。这一时期立法权力的行使具有多极化和分散化的特点，主要表现为从中央到地方的多级主体享有立法职权。在中央一级，享有立法职权的主体是中国人民政治协商会议全体会议和中央人民政府委员会和政务院。根据1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》的规定，在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权，其享有的立法职权是：制定或者修改中国人民政治协商会议组织法；制定或者修改中国人民政治协商会议共同纲领；制定或者修改中央人民政府组织法。根据1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府委员会依据共同纲领行使以下立法职权：制定并解释国家的法律，颁布法令并监督其执行；废除或者修改政务院发布的与国家的法律、法令相抵触的决议和命令；批准或者废除或者修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定。根据中央人民政府组织法的规定，政务院有权：颁布决议和命令，并审查其执行；有权废除或者修改各委、部、会、院、署、行和各级政府与国家的法律、法令和政务院的决议、命令相抵触的决议和命令；有权向中央人民政府提出议案。在地方一级，行使地方立法职权的主体包括大行政区的人民政府，省的人民政府，直辖市、大
龙源期刊网 https://www.doczj.com/doc/3912696321.html, 我国地方立法公众参与问题及对策研究 作者：韩雯薇 来源：《青年时代》2020年第08期 摘要：随着立法权由较大的市扩展至设区的市，“地方立法乱象”也随之增多。为减少因立法权限认识错误与立法经验缺乏等原因导致的各种“地方立法乱象”，有效途径之一便是在地方立法活动中引入公众参与机制。公众参与不仅是公民政治参与地方立法这一特定领域的重要体现，同时也在很大程度上约束着地方立法行为、推动着地方立法实施。因此，在理性认识公众参与地方立法工作的优势与局限的前提下，应克服地方立法信息公开的“形式化”、公众参与积极性低下、缺乏公众参与程序规范保障等不足。规范地方立法信息公开活动、调动公众对地方立法参与的积极性、细化公众参与地方立法规程显得极为重要。只有科学引入公众参与机制才能最大程度上满足公众对地方立法科学化和民主化的需求。 关键词：地方立法;公众参与;信息公开;程序保障 一、地方立法公众参与的现状 我国幅员辽阔，各地经济发展水平与思想开放程度存在很大的差异。因此，公众参与地方立法这样一个课题在各地所处的发展阶段也存在着很大差异。相对于经济欠发达地区而言，经济发达地区的对于地方公众参与立法机制的建设更为完善，当然这并不是绝对的。如北京市、广州市两个地区的立法机关对于公众参与机制的构建相对完整，意见征集方式较为方便、丰富，重视公众的意见反馈。虽然杭州市的经济发展程度远超银川市，但是银川市政府对于公众参与地方立法机制建设领先于杭州市。因此，经济发展水平并不是衡量地方公众参与建设的唯一标准，地区重视程度也有很大关系。相对于人大及其常委来说，地方政府对于公众参与地方立法的建设更为重视，不管是在网站建设方面，还是在公布内容与公众体验方面（就个人而言的搜索便利度）都是政府更有优势。也有例外，如景德镇的人大官网地方立法板块较景德镇政府官网立法板块要完善很多。经济发达地区公众参与地方立法的积极性远远高于经济欠发达地区，不论地区，公众意见更多集中在与直观上与日常生活更为密切的领域。北京市几乎每一个草案的公布都有公众参与，但银川市公众参与热情低许多。同时，不论是北京市或者银川市，公众对环境、安全等领域立法的关注均较低。 二、地方立法公众参与机制的不足 （一）地方立法信息公开的“形式化” 地方立法信息公开的实效性是指社会公众真正从信息公开制度中获取了及时、完整的立法信息。但现实中存在的地方立法信息公开内容的混乱与残缺，立法信息公开方式与公民接收信息方式的错位两大问题，导致地方立法信息公开制度只在形式上发挥作用。原则上，公开立法
地方电力工作会议主持词与地方立法工作会议讲话汇 编 地方电力工作会议主持词 一是领导重视规格高。这次会议是我省首次以省政府名义召开的地方电力工作会。会前，省委书记、省人大主任学忠同志为地电行业题词“深化地电改革，发展农村水电”，对全省地方电力广大干部职工发出了动员令；会上，省委常委、副省长永祥同志发表了重要讲话，对地电工作给予高度评价，寄予殷切希望。学忠书记的题词和永祥省长的重要讲话，充分体现了省委、省政府对地方电力工作的高度重视，我们深受鼓舞，倍感振奋。省级相关部门、相关金融机构和新闻媒体等30多家单位的负责人和各市州分管领导、水利局长等300多人参加会议。会议规格高、规模大、影响深远。 二是主题鲜明内容实。这次会议的内容非常充实。省委常委、副省长永祥同志特别强调要落实科学发展观，加强水能资源管理，促进四川地方电力可持续发展；要加快水能资源开发利用，大力发展农村水电，为建设社会主义新农村作出贡献；要切实加强领导，不断深化改革，全面开创“十一五”地方电力建设的新局面。他的讲话主题鲜明、情真意切，具有很强的思想性、前瞻性、指导性，很有新意，很有深度，意义重大，为我们做好“十一五”地电工作指明了方向。忠孝局长的工作报告以科学发展观为主线，提出了地方电力“一体两翼”的发展思路，重点突出，目标明确，措施有力，表明了为社会主
义新农村建设服务的决心和信心，符合地电改革发展趋势，具有很强的针对性和操作性。 三是准备充分效果好。为开好这次会议，厅党组高度重视，党组书记、厅长述明同志多次研究并亲自主持大会，地电局、省水电集团、企协做了大量细致充分的准备工作，保证了会议的成功召开和企协换届选举的顺利进行。通过这次会议，大家进一步认清了形势，提高了认识，明确了任务，坚定了信心，振奋了精神，增强了责任和使命感，必将有力推动全省地方电力工作再上新台阶。 总之，这次会议是一次学习贯彻社会主义新农村建设精神的传达会，是一次地方电力工作形势的分析讨论会，是今后一段时期地方电力产权改革、水能资源管理等工作的部署会，也是“十一五”全省地方电力大发展的动员会，达到了预期目的，取得了圆满成功！ 二、开拓创新，狠抓地方电力各项工作落实 落实是决策的出发点和根本归宿。“十一五”期地方电力工作的大政方针已定，宏图已经描绘，号角已经吹响。对于各级政府及水利部门来说，“关键是落实、落实，归根结底还是要落实。” （一）抓落实必须创新理念。理念决定观念，观念决定思路，思路决定出路，出路决定财富。四川地方电力作为基础还很薄弱，作为产业还很脆弱，作为事业任重道远，面临的主要困难是发展不足。首先，要树立发展的理念。“发展才是硬道理”，发展是执政兴国的第一要务，发展也是四川农村水电生存和壮大的根本。各级水利部门领导要用心想事、用心办事，敢办大事难事、多办实事好事。要时刻扭住发展这个第一要务，加强电源开发和电网建设，大力推进地电企业产权制度改革，改变我省地方电力“小、散、弱、孤”的状态，做
浅谈地方立法如何以上位法为依据 引言 在过去的三十多年间，地方立法在填补我国法制建设的空白，运用法律推动经济体制改革和社会转型的过程中，已起了显著的作用。然而，在取得成绩的同时，也出现了不少争议，如立法冲突、重复立法、越权立法等等。产生这些问题的一个重要原因是有时在地方立法时掌握不好与上位法的关系，没有更好地理解“以上位法为依据，避免与上位法相抵触”的精神实质和“根据具体情况和实际需要”的现实要求。笔者就地方立法如何以上位法为依据进行简要分析和说明。 一、对上位法依据的基本认识 法律体系是由不同位阶的规范构成的有机整体，具有内在统一性。地方立法应当严格以上位法为依据，维护社会主义法制的统一。对于依据的标准，我国宪法、地方组织法、立法法规定的是“不抵触”原则，即有立法权的地方人大及其常委会“在不同宪法、法律、行政法规抵触的前提下，可以制定地方性法规。”但在实践中，对“不抵触”的理解不尽相同。 笔者认为，“不抵触”就是地方性法规除了不得与上位法已有的具体规定相抵触外，还不得与上位法基本原则和基本精神相抵触。因为从立法本意和地方立法功能特征来看，“不抵触”并非把
地方性法规的内容限制在宪法、法律、行政法规既有内容的范围内，只要与上位法不发生冲突，地方性法规可以根据实际情况，在制度上有所创新，体现本地特色。地方性法规与上位法“不抵触”，其法律内涵应主要包括三个方面：第一，不得与上位法具体条文的规定相抵触，即不得直接抵触;第二，不得与上位法的基本原则和精神实质相抵触，不得与上位法所确立的具体法律制度相抵触，即不得间接抵触;第三，不得侵犯全国人大及其常委会拥有的国家立法权，搞“上有政策，下有对策”等。 二、当前上位法依据的几个具体问题 可以说，地方性法规要坚持以上位法为依据，做到不抵触，同时还要做好必要的衔接，将原则性的话语转化成具体可操作的条文，需要做的工作很多，涉及各个方面。根据部分省的立法情况，重点就两方面的问题进行探讨和分析： （一）上位法没有规定，地方能否立法 “上位法没有规定”可分为两种情况：其一是对某领域，国家尚未立法，仍处于政策调整阶段；其二是上位法对该领域已经进行立法，但对该领域的某方面问题未作出具体规定。第一种情况，《立法法》第63条明确指出，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以指定地方性法规”。这句话从字面就可以理解其含义，一是根据“具体情况和实际需要”，说明如果现实经济社会发展比较快，国家立法难以在
浅议立法权限划分 第十三组：王亚文（40801040） 郭衍丽（40801032） 李阳（40801010）
浅议立法权限划分 【摘要】立法权限划分直接关系到国家法制体系的统一、中央与地方、地方与地方之间关系的处理以及法制建设的成败。本文将在简析立法权限的有关知识基础上，结合中外部分国家立法权限划分的现状总结立法权限划分的一些特点及完善我国立法权限划分的方法。 【关键词】立法权立法权限划分 一、立法权限划分的概念 在立法权的具体运用过程中，即在一国的立法活动中，各个立法主体运用立法职权的范围和限制是不同的，这便产生了立法权限划分的问题。本文所讨论的立法权限，是指一个主权国家中现行全部有关需要通过立法方式加以调整、控制和规范的事项的权力范围，即立法主体行使立法职权的权力限度和内容范围。对立法权限进行划分，主要目的是为了科学而合理地决定立法事项的不同归属，既包括立法的实体性权力内容分配，也包括其形式要件的确认和划分，确定哪些主体可以成为立法主体以及这些主体在立法权限体制中的地位及其相互关系，它们各自制订的规范性法律文件的效力等级等。 二、立法权限划分的意义 立法权固然是一种特别重要的国家权力，却不是也不能是没有范围、没有限制的。 明确国家立法权限划分的意义主要有:第一，有助于防止专制擅权。立法权 作为特别重要的国家权力，范围如不明确、不确定，就可能甚至必然出现专制擅权的局面。第二，有助于立法者明确立法的任务和目标，为立法者进行立法活动提供范围上的准绳、标准，不至做出超出自己权限范围的事。第三，有助于使立法者尽职尽责，促进立法者对自己权限范围内的事尽心尽力去做，也有防止不尽职守的作用。第四，有助于监督立法活动。第五，有助于完善立法制度，实现立法的制度化、科学化。 关于立法权限划分的价值和必要性，西方学者有系统论述，其中洛克的见解颇具典型性。洛克认为，立法权虽然是一国最高权力，但是：其一，立法权不是也不可能是专断的权力。因为立法权是社会的各个成员交给作为立法者的那些人或议会行使的联合权力，它不能大于委托者曾享有的和委托给社会的权力。社会的各个成员把权力交给社会，目的就是为使自己的生命、财产获得更大的保障。作为社会成员委托权而存在的立法权，对人民的生命和财产无论如何不应当是绝对的、专断的权力。其二，掌握立法权的机关，不能以临时专断的命令来统治，而应以正式公布的有效的法来进行统治。这些法除了为人民谋福利这一最终目的外不应当再有其他目的。这样，一方面可以使人民知道他们的责任并在法的范围内得到安全和保障，另一方面也使统治者被限制在他们的适当的范围内，不至为他们手中的权力所诱惑而用这些权力来达到自己的目的。如果将立法权给与一人或少数人，又没有对他们的权力加以限制，使他们可以根据心血来潮或无人知晓、毫无拘束的意志而发布苛刻和放肆的命令，来迫使人们服从，那么人类就处在比自然状态还要坏得多的状况中。其三，立法机关也不能把立法权让给任何其他人，
公众参与地方立法与构建和谐社会 民主法治是和谐社会的一个重要特征，也是构建和谐社会的重要条件。民主得以发扬、法治得以实现，有赖于完善的立法。立法通过对社会主体权利义务的界定，以法律的形式对社会关系进行调整。立法价值取向的良恶、立法质量的高低，直接影响到和谐社会的构建。有序的、广泛的、制度化的公众参与立法，能够把各阶层的利益诉求，特别是普通民众的利益诉求充分整合到立法决策中去，使各利益群体之间的利益得以协调，矛盾得以化解，从而促进社会和谐发展。有鉴于此，本文拟从地方立法的角度，探讨公众参与地方立法在构建和谐社会进程中的意义，并对如何保障公众有序的参与地方立法，提出一些设想，以期对理论的积累和实践的深入有所贡献。 一 在民主发展的进程中，当古希腊城邦的公众直接民主模式被证明难以推行时，代议制民主取代了直接民主而成为普遍采用的民主形式。然而，实践证明，代议制民主也不是民主的最好实现形式，它可能使得国家权力的行使不能体现甚至脱离人民的意愿。为了弥补代议制的这一缺陷，在现代社会，参与制民主又被作为代议制民主的补充而被广泛采用。 我国宪法规定，我国实行人民代表大会制度，人民选举代表，通过人民代表大会来行使国家权力。由此可见，人民代表大会制度是代议制民主在中国的具体化。宪法同时还规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会
事务。这表明宪法在确立代议制民主的同时也认可了参与制民主。立法法进一步明确公众在立法领域的参与权，提出立法应当体现人民的意志，保障人民通过多种途径参与立法活动；对列入常务委员会会议议程的法律案，应当采取座谈会、论证会、听证会等形式听取各方面的意见；经委员长会议决定，重要法律案可事前公布，组织全民讨论。 立法法颁布后，许多地方的立法条例也规定了与立法法相类似的公众参与的内容。在制定地方性法规的过程中，许多地方人大贯彻民主立法原则，通过公开征求对法规草案的意见、召开立法听证会等方式，扩大公众参与地方立法的途径。有些地方人大还制定了关于公众参与地方立法方面的规则，为地方立法的公众参与提供了制度支持。推行“开门立法”，倡导公众参与地方立法，已经成为当前公众政治参与的重要组成部分，成为提高地方立法质量、推进地方立法民主化、构建社会主义和谐社会的时代特色。 二 社会学的研究表明，人们对某一事务的注意和关切程度同该事务与其私人利益的关联性密切相关。根据立法法的有关规定，地方立法的权限范围一般及于本地区的地方性事务，这类事务与公众的联系较为紧密，有些甚至直接影响到本地区公众的切身利益，生活于该地区的人民对这些事务往往会有更多的了解，也更有发言权，所以地方立法是公众参与更为切实和重要的领域。 在地方立法的过程中，倡导多渠道、多形式的公众参与，对于协调各种社会利益关系，推进立法民主化，提高地方立法质量，均衡公
立法调研座谈会简报 立法调研座谈会简报 一： 近日，我市召开《镇江市非物质文化遗产项目代表性传承人条例 》立法调研座谈会，市文广新局、市法制办、非遗保护中心相关成员、非物 质文化遗产项目代表性传承人代表参加了座谈。 会上，市文广新局代表说，我市非遗资源丰富，传承项目数量可观，传承人 队伍也在不断壮大。但是在传承人群体中逐渐出现了“权利寻租、于法无 据、 重申报、 轻保护”的现象， 制定非物质文化遗产传承人条例迫在眉睫。 目前，立法工作小组已赴丹阳、句容、扬中等地展开专题调研 10 余次，就 非物质文化遗产代表性传承人的传承现状等， 举行了座谈会。 在业界专家的指导 下，《条例(草案)》多次修改，基本框架现已搭建完毕，但仍有完善和提升的空 间，尤其是在提高立法质量、突出地方特色、增强可操作性等方面，需要做好草 案的进一步修改完善工作。 刘善教、 黄俊章、 金桂芬等非遗项目传承人从各自的视角对条款内容发表了 看法，特别是在传承人的认定、权利与义务、考核与管理、退出等方面，仔细地 进行了推敲和审议。他们纷纷表示身为传承人，在享受国家待遇的同时，要肩负 起传承中国传统文化的重任。 立法调研座谈会简报二： 4 月 10 日，天水市人大常委会组织召开《天水市违法建设查处办法 》立法调研座谈会，就《天水市违法建设查处办法》的起草制定和调研论证 进行讨论。 市人大常委会党组副书记、副主任张克强参加座谈会。 会上， 市建设局、 市国土局对我市违法建设、 违法用地总体情况进行了汇报， 市中级人民法院、市政府法制办等相关单位及市人大调研组有关人员分别发言， 分析了违法建设的主要原因，探讨了从法规层面应当采取的对策。 张克强强调，要统一思想、提高认识，坚持问题导向，增强责任感，加快节 奏、靠实责任，按照立法计划安排，扎实做好调研、起草、审查论证、征求意见 等工作，确保按时保质完成《办法》的起草和提请审议工作。要细化工作， 落实措施，加强立法学习，借鉴发达地区立法工作的先进经验和做法，做到心中
众参与地方立法特指公众直接参与地方权力机构、地方行政机关创制、修改、废止地方性法 规和行政规章的活动和制度，是与公民选举代表参与立法相对应的公民参与方式之一。公众参与地方立法具有确立地方法规正当性、地方适应性和地方法规权威性的价值，但地方法规能否实现而成为人们生活规范，取决于公众参与的理念及与此相应的制度安排，本文拟此进行探讨。 一、地方立法公众 参与的实质———立法权力共享 立法权是将人民的利益和意志上升为法律，行政、司法无非是适用法律而已，因此，法治社会中管理国家、社会事务的权力集中体现为立法权。但立法权不仅仅 是审议通过法律法规的权力，还应当包括 提案权、起草权、发表意见或建议权、监督权等一系列次权力所构成了集束性权力。 直接民主制度下，公众作为权力所有者，直接参与立法，与公共机构共享立法权。代议制民主下，公民代表组成的代议机构与其他公共机构共享立法权。代议机构由公民依法选举的代表组成，是“建立在对代表的一般信赖之上的一种委托行使权力的民主形式［１］”，其他公共机构的权 （西南交通大学 四川 成都 ６１００３１） 地方立法公众参与的实质、问题与对策＊ □饶世权饶艾 【 摘要】公众参与地方立法实质是公众与公共机构共享地方立法权，但我国目前因为公众参与共享地方立法权的理念和制度缺失，公众参与地方立法的参与度不强；公众参与积极性不高；公众对地方立法的影响力不大。为此，应当通过立法建立公众参与共享地方立法权的理念和制度，如公众参与组织、参与模式、参与程序制度、公众参与立法评价制度等，促进和确保公众参与共享地方立法权。 【 关键词】地方立法；公众参与；权力共享；理念；制度化【中图分类号】Ｄ９２ 【 文献标识码】Ａ【 文章编号】１００６－７４２６［２００８］０１－０１５３－０４＊项目来源：四川省社会科学“ 十一五”规划课题：地方立法及其公众参与机制研究（ＳＣ０６Ｂ０９２）公
立法技术在地方立法中的运用研究 以北京市地方立法为例 北京市人大常委会教科文卫体办公室朱文杰 立法技术与立法活动相伴而生，在很大程度上影响着立法质量，对立法、法制乃至整个社会的发展有着弥足珍贵的价值。与西方国家自19世纪起就开始了立法技术问题的研究相比，我国的相关研究起步较晚，特别是立法技术在地方立法中的运用研究至今仍然处于不断探索和总结的阶段，相关理论著作和研究成果凤毛麟角。作者在多年的地方立法工作实践中，深切感受到立法技术的必要性和重要性，因此试图结合工作经验和理论知识，通过理论与实践结合的方式，对立法技术在地方立法中的运用进行研究，以求教于大方之家。 一、立法技术概述 （一）立法技术的内涵 立法是由特定的主体，依据一定的职权和程序，运用一定技术制定、修改和废止法律的活动。立法者在立法活动中，是通过特定的逻辑、语言和一系列技术操作，将经济社会发展规律、客观规律和自己的价值判断抽象为法律规范的。从本质上讲，立法技术属于技术范畴，就是一定的方法和技巧。因此，作者认为，立法技术就是指制定、修改和废止规范性法律文件等活动中所遵
循的方法和操作技巧的总称。 （二）立法技术的功能 1、立法技术是立法质量的重要影响因素。可以说，立法既是一个科学发现的过程，也是一个技术设计的过程。技术设计是否科学合理直接关系到以文本形式存在的法律、法规、规章的质量。立法技术是一个中性词，它本身并无优劣之分，无褒贬之意。一般来讲，立法技术水平越高，立法的质量越高，反之亦然。纵观立法发展史，古今中外的卓越立法，无不是充分运用立法技术的结果。中国唐朝的《唐律疏议》确定了总则在前、分则在后、实体在前、程序在后的体例结构，具有很强的的科学性、系统性和规范性，体现了中国封建立法的最高成就，成为了其后各朝代立法以及当时亚洲国家立法的楷模和蓝本。《法国民法典》文字简单明了、逻辑严谨、体系完整，内容和谐严密，涵盖了商品经济社会及其运作的主要方面，对世界各国民事立法产生了重要影响。《德国民法典》也是集思辨哲理、法理和立法技术为一体的典范。 2、立法技术制约和影响着立法活动的各个环节。从宏观角度看，立法者对立法全局的驾驭能力，法律与社会的适应程度，以及法律的实施效果等情况，都与立法者掌握和运用立法技术的能力直接相关；从微观角度看，法的名称和内容，法律的行为模式和后果模式，法的总则、分则和附则，法的目录、标题、序言、附录，法的文体和语言等，能否得到科学的安排和表现，在很大程度上都取决于立法者的立法技术。此外，从效率角度分析，立
全国地方立法工作座谈会讲话稿：增强法规的实施成效 ; 党的十八大以来，我们坚持党的领导，牢牢把握立法工作正确的政治方向，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，坚持“立得住、行得通、真管用”的原则，有力推动全省经济社会持续健康发展。 ; 一是始终把讲政治作为地方立法工作的根本遵循。注重规律性的把握，深刻认识立法与经济社会发展、民主法治建设的关系。注重系统性的思考，牢固树立系统思维。注重创新性的举措，突出地方特色，借鉴和运用先进的理念、科学的态度、专业的方法多做一些创新性的制度设计。注重规范性的操作，将规范性操作贯穿于立法全过程。 ; 二是始终把创新发展作为地方立法工作的重要使命。2016年制定的《xx省多元化解纠纷促进条例》，是国内第一部省级相关法规，为群众解决各类诉求提供灵活便捷、成本低廉的途径。 ; 三是始终把有特色作为地方立法工作的鲜明品格。多年来，我省立足本地实际，坚持问题导向，有针对性地选择立法事项，精心设计法规内容，确保所立的法规能够切实解决实际问题，有力促进了经济社会健康发展。 ; 四是始终把提高质量作为地方立法工作的永恒主题。我们注重抓好立法前、立法中和立法后评估三个关键环节，真正把设计论证评估贯穿立法全过程，把好立法质量“三道关”。 ; 五是始终把惠民生作为地方立法工作的价值取向。坚持以人民为中心的理念，紧紧围绕省委决策部署重点、经济社会发展难点和堵点、人民群众关心热点开展立法工作，最大限度凝聚社会共识，让人民群众充分享受到立法红利。 ; 六是始终把重实效作为地方立法工作的目标导向。为总结立法经验，深化立法后评估，2013年我省创新建立地方性法规实施情况报告制度，将立法与法规实施紧密结合，切实增强了法规的实施成效。
公司诉讼 理由 是什么? 关于地方人大立法审议机制的若干问题 依照法定程序审议地方性法规案，是省级地方人大立法活动的重要环节，也是省级地方人大及其常委会的重要职权。立法审议机制是否健全,直接关系到地方性法规的质量,关系到省级人大常委会的工作效率和法定职责的履行。二十多年来，上海市人大常委会在实践中不断探索和健全立法审议机制,积累了一定的经验。《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》）施行两年来,市人大常委会依照该法的规定确立了统一审议机制,由市人大法制委员会根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和各方面的意见对法规草案进行统一审议,对于进一步提高常委会审议质量发挥了积极作用。 现就近年来市人大立法审议机制形成的一些经验和需要完善的方面，提出个人的粗浅意见如下：继续完善人大常委会的立法审议机制 1、关于法规案的审次把握。 根据《上海市制定地方性法规条例》第二十二条的规定，法规案一般实行常委会两审表决制,某些内容较为单一的法规案也可以一次审议后交付表决。在立法实践中,这一原则规定尚需细化。一是常委会对某项法规案进行初审，需要在常委会会议前确定其审次,以便安排会议议程、日程和准备相应的立法文件,而不能“视审议情况”再确定该法规案由本次会议表决还是交由下次会议表决。二是同为法规案,制定、修改或者废止法规案的审议要求和实际工作量是很不相同的,在审次上宜作区别对待。此外，根据法规审议和修改的不同情况，常委会会议可以在本次审议后即进行表决，也可以在本次审议后暂不表决，留出修改时间,交由下次常委会会议表决。
适当地确定某一法规案的审次,既关系到保证审议质量，也关系到提高常委会的工作效率。审次的确定,一般可以由有关专门委员会在法规案的审议意见报告中提出建议,由法制委员会根据常委会的审议情况在审议结果报告中予以确认,经常委会主任会议讨论决定。确定法规案审次的一般原则是: (1)新制定法规，一般实行两审制。初次审议中意见较为一致的，可在二审后同次会议交付表决;审议后问题多、修改量大的,宜在二审后下次会议交付表决。 采用简化体例“若干规定”的法规案,或者常委会就内容单一的法律问题作出决定，可以在一审后即交付表决。 (2)修改法规案，采用修订草案方式的,一般均实行两审制;采用修正案草案方式的，审次视修改内容的多少和难度而定。 (3)废止法规案，一般均可由常委会一次审议后即交付表决。审议中有争议的，也可在一审后交付下次会议表决。 2、常委会审议方式和法规案审议时间的把握。 常委会审议法规案，采用大会审议和分组审议相结合的方式，是上海市人大常委会多年实践形成的一项立法经验,并已作为工作规范写入《上海市制定地方性法规条例》(第二十三条)。大会审议的优势在于集思广益，视野开阔,可以避免常委会组成人员个人认识的局限性和片面性；分组审议的优势在于讨论和交换意见比较充分,有助于提高审议的深度。经过分组审议，由小组召集人在常委会大会审议时先作汇报交流，可以使常委会组成人员全面了解各组的审议意见,加以比较并作出正确的抉择。但是,召集人的汇报发言并不能完全代替组内其他委员的审议发言。组内其他委员或者常委会组成人员可以对本组召集人的发言作补充和纠正，可以重申个人的不同意见，也可以发表新的意见。 有鉴于此，安排常委会会议日程时，必须给大会审议留出充裕的时间。不论是法规案初审中分组审议后的大会审议，还是法规案二审中的大会审议,单件法规的审议时间一般不宜少于2小时;有的涉及面广、
浅谈地方立法的公众参与 下文为大家整理带来的浅谈地方立法的公众参与，希望内容对您有帮助，感谢您得阅读。 小编为你提供行政法：浅谈地方立法的公众参与，大家可以结合自身的实际情况写出。 摘要：自中共十七大提出科学立法，民主立法以来，全国各地积极响应，公众立法参与意识有了显着提高，但在实践中公众参与地方立法仍然存在诸多难题。本文拟对现阶段公众参与地方立法存在的一些问题进行探讨，以期对推进我国地方立法的公众参与有所裨益。 论文关键词地方立法公众参与法治 一、公众参与地方立法的意义 公众参与，是指政府及其机构之外的个人或社会组织，通过一系列正式或非正式的途径，直接参与政府公共决策的制定和执行过程，从而影响公共决策，维护公共利益的行为。公众参与地方立法特指公众直接参与地方权力机构、地方行政机关创制、修改、废止地方性法规和行政规章的活动和制度，是与公民选举代表参与立法相对应的公民参与方式之一。公众参与地方立法具有确立地方法规正当性、地方法规适应性和地方法规权威性的价值。 公众参与地方立法具有以下重要意义： (一)有利于实现以人为本，加强公民的主体意识 公民是国家和社会的主人，他们有权管理国家，有权参与立
法。但以往在全能政府的条件下，公民的立法参与权得不到有效行使，自觉或者不自觉地放弃了自己的参与权，导致其主体意识逐渐淡薄，对地方立法表现得极为冷淡。因此公众参与地方立法有利于唤醒公民主体意识，增强公民责任感，提高公民管理国家、管理社会、维护自身权益的能力。 (二)有利于促进社会主义和谐社会的建立 在立法过程中地方立法机关往往关注的是本地区政府职能和权限条款，在制定法规时往往扩大权力，减少责任;而公民、法人关注的则是自身权益问题，他们希望能够最大限度地保证地方法规的公平、公正和完整。当地方立法机关的权力不断扩大、责任不断减少，而公众的利益诉求得不到有效表达时便容易引发公众和立法机关的对峙，滋生社会矛盾。因此，公众参与地方立法不仅可以弥补以往立法中缺少管理相对人意见的缺憾，还可对行政机关权力进行监督、制约，能够化解地方立法机关和公众之间的矛盾促进社会和谐。 (三)有利于促进社会主义法治化建设 在以前公民立法参与意识较弱，并不关心法律法规如何出台、如何规定，当某一规定涉及自身利益时常常表示不满甚至做出一些过激行为，严重阻碍地方立法顺利进行。而今公民立法参与意识逐渐增强，不仅关注地方立法、学习地方法规，而且对所制定的地方法规能够表示理解和支持，在这一立法参与过程中公众的法律意识和法制观念显着提高，不仅保证了地方法规的顺利贯彻执行，而且促进了我国社会主义法治化的建设和发展。 二、公众参与地方立法存在的问题
在地方立法专家聘任会上的讲话提纲 各位专家、同志们： 今天，我们在这里召开地方立法专家聘任会，正式聘请在座的30位同志作为XX首批立法专家，在此，我代表市人大常委会，向各位专家表示热烈的祝贺！同时，对各位专家对XX地方立法工作的支持表示衷心的感谢！立法专家库是智库建设的重要内容，也是我市立法能力建设的重要组成部分。这次聘任的立法专家，是经过广泛推荐、精心挑选、优中择优产生的，都是相关领域中的行家里手，具有较高的学术水平、扎实的职业基础和丰富的实践经验。希望各位立法专家能够认真履职尽责，扎实开展工作，为推进我市立法工作贡献自己的智慧和力量。 刚才，两位专家代表作了表态发言，都讲得很好。下面，我结合XX立法实际，再谈三点意见。 一、要充分认识立法专家库的重要性 首先，要深刻认识地方立法工作的重要意义。地方立法是宪法和法律赋予有立法权的地方人大及其常委会的重要职权,是全面深化改革、全面依法治国的迫切需要。去年年初立法法修改后，XX市首次获得地方立法权，市委、市人大和市政府高度重视、及时部署，顺利通过省人大批准，成为我省第一批行使地方立法权的城市之一。做好地方立法工作，
不仅对加快“一都三城”建设和全面推进“法治XX”建设具有重要意义，也将为我市在“十三五”时期挤进全省经济总量的第二方阵提供重要保障。其次，地方立法专家库是市人大及其常委会立法工作的重要力量。立法是一项政治性、专业性很强的工作，如何在坚持党的领导、维护国家法制统一的基础上，制定出符合XX实际、有利于法治建设和全局发展的地方性法规，在很大程度上需要专家提供智力支持。张德江委员长在第二十一次全国地方立法研讨会上要求，要大力加强立法工作队伍建设。此次立法专家库的建立，正是我市立法工作队伍建设的重要举措，不仅对推进立法决策的民主化、科学化具有重要意义，更是有效加强公众参与、健全立法工作机制、提高立法质量和效率的重要途径。最后，作为首批地方立法专家，在座各位肩负着开创XX立法工作的历史使命，承载了市委和全市人民的重托，一定要从政治的高度充分认识这一工作的重要性，要真正做到经得起时间和实践的检验。 二、要忠实履行立法专家工作职责 立法专家是一项荣誉，更是一份沉甸甸的责任。从今天开始，各位专家要在市人大常委会的领导下，坚持学在深处、干在实处，积极参与立法工作，忠实履行职责使命，努力提高参议服务质量。 1、要切实保障对立法工作的智力支持。按照专家库工
既统一又分层次的立法权限划分体制： （一)全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。 (二)国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规。 (三)省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；较大的市(包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法，法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。 (四)经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，还可以制定法规，在经济特区范围内实施。 (五)自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。 (六)国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。 我国现行立法体制的权限划分制度和结构 立法体制，是指按照宪法和法律的规定，国家机关立法权限划分的情形和状态，是关于立法权、立法权运行的立法权载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体。其核心是有关立法权限的体系和制度。 我国现行立法体制，就是我国宪法和法律规定的立法体制，根据各级各类国家立法机关的权限，可以作如下分类： 一、中央一级 （一）最高国家权力机关及其常设机关 全国人民代表大会修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会解释宪法，制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。 （二）最高国家行政机关及其所属机关 国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出法律议案；各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。 二、地方一级