内容摘要2002年，中国在行政法领域掀起了一场规模空前的革命，一系列立法修改法律的动作接连不断。中国政府对自己的行为进行规范所做的这些努力，直接动因来自WTO。自1999年中美关于WTO的双边协议以来，中国掀起了一场“变法”，外贸、金融、税务、知识产权等领域的法律法规最先得到大规模的清理。到2002年三月，全国人大及其常委会已经对中外合作法律进行了修改，有关行政法规和规章的清理工作也基本结束。在涉及经贸领域的法律法规的修改取得了阶段性的成果之后，“变法”开始转向直接规范政府行为的行政法领域。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国立法法》对行政立法的主体、基本程序、监督机制、适用规则和裁决机制都作了明确规定。虽然《立法法》没有从根本上解决行政立法中所存在的随意性、部门利益倾向等问题，没有对行政立法在程序上规定有意义的、具有操作性的规范措施；有的学者也认为，行政立法中的混乱现象，如行政立法问题应当通过行政程序法加以解决，而不应由立法法解决，但是毕竟《立法法》的出台对我国行政立法中的混乱现象作了进一步规范，对我国行政立法的一些基本制度都作了明确规定，从而在很大程度上完善了我国的行政立法制度。关键词：行政法，行政立法的规范化，备案，审查行政法，是有关国家行政管理的一切法规的总称。行政法是国家法律体系中一个重要组成部分。它是个独立的法律部门，它规定着国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序，以此来调整国家和各行政机关之间，以及国家行政机关同其他国家机关、企业事业单位、社会团体和公民之间发生的社会关系。行政法，包括国家民政、治安、军事、外事、财经、文教、科技、人事等各个方面的行政管理。如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国环境保护法》等。过去，我国的行政立法是个薄弱环节，虽然先后制定出许多行政法规，只是散见于宪法、法律、法规、决议、命令和其他各种规范性文件之中，缺少系统的、切合实际的行政法规。行政立法的规范化，是指我国有权制定行政法规范的国家机关，在各自的权限内对过去所发布的行政法规和规章进行审查，确定哪些法律、法规、规章已全部或部分不适应现实需要，应予以全部或部分废止；下位法律规范是否与上位法律规范存在抵触，发现抵触，应尽快修正；同一层级的法律规范之间是否有不和谐或相互矛盾处，要力求和谐并消除矛盾。对行政法规进行清理的目的在于克服现行立法的混乱，防止一些国家机关和个人利用过时的或互相冲突的法规作为其违反或规避现行法律规范的借口或根据，保障改革开放和市场经济建设的健康发展。尽管法律规范的实施具有稳定性的要求，但这种稳定性不是绝对的、无条件的，而是相对的、有条件的。任何法律、法规、规章都应随着社会政治、经济、文化等实际情况的变化而不断发展变化，适时地进行立、改、废；下位法律规范则要与上位法律规范适时地保持立、改、废的一致。这是法的稳定性与适时变化性的辩证统一，也是社会主义法制统一原则的必然要求。[!--empirenews.page--]自加入WTO以后，中国逐渐融入国际社会，国际化向各行各业日益渗透。但是，WTO规则并不直接适用于成员方国内，而是要将WTO规则转化为国内法。WTO协定的国内适用问题主要体现在有关国际自由贸易的政府管理方面。保证WTO协议在一国领域或关税领土范围内实施，首先就必须使其国内法的规定与之保持一致。根据《建立世界贸易组织协定》第16条第4款规定：“每一成员应当保证其法律、规则和行政程序，与所附各协议书中的义务相一致。”且该条第5条款明确要求“不得对本协议的任何规定提出保留”。加入WTO后，中国政府必须无条件地履行WTO所要求的义务，这无疑对中国行政立法提出了挑战。此外，世界贸易组织虽然是一个针对企业的机构，但企业在WTO中并没有直接的谈判地位，没有说话的权利，WTO 这个政府间组织要求谈判在政府之间进行，规则由政府制定，争端也需由政府出面解决。可见，政府在维护企业利益方面具有不可或缺的重要地位和作用，制定规则的“立法者”和解决争端的“裁判”是WTO时代政府的重要角色。中国行政立法面临着对现行行政法律规范（含法律、法规以及规范性文件）大规模的清理，修改或者废止与WTO不一致的法律规范，制定新的行政法律规范。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人
民共和国立法法》对行政立法的主体、基本程序、监督机制、适用规则和裁决机制都作了明确规定。2001年10月国务院发布了“关于废止2000年底以前发布的部分行政法规的决定”，对截止2000年底的现行行政法规共756件进行了全面清理，决定废止71件，宣布失效80件，已明令废止，现统一公布70件。这是自1985年中国大规模全面清理行政法规以来动作最大的一次。虽然《立法法》没有从根本上解决行政立法中所存在的随意性、部门利益倾向等问题，没有对行政立法在程序上规定有意义的、具操作性的规范措施；有的学者也认为，行政立法中的混乱现象如行政立法问题应当通过行政程序法加以解决，而不应由立法法解决，但是毕竟《立法法》的出台对我国行政立法中的混乱现象作了进一步规范，向行立法规范化迈出了可贵的一步。本文拟以《立法法》为依据，对我国行政立法规范性进行较为全面的阐述。一、行政立法的权限范围我国享有行政立法权的主体包括国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区所在地的市人民政府，经济特区所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府等。在实践中，行政法规与法律之间的制定权限划分、行政法规与部门规章之间的制定权限划分、行政法规与地方性法规之间的制定权限划分，都没有明确的法律规定，从而导致多头立法、部门争权、内容冲突的情形时有发生。为了有效解决这一问题，《立法法》对行政立法权限作出了统一规定。（一）明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权，限定了行政立法权的范围《立法法》在制定时，借鉴了国外关于法律保留的原则和理论，在第8条明确规定了必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，这些事项包括：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度和基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人大及其常委会制定法律的其它事项。根据第8条的规定，对上列事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，不可以授权。[!--empirenews.page--]（二）明确规定了国务院制定行政法规的权限范围根据《宪法》第89条规定，国务院根据宪法和法律制定行政法规。在《立法法》制定以前，对于如何准确理解宪法规定的“根据”原则，存在“职权说”和“依据说”两种不同意见。“职权说”认为，国务院除了根据宪法和法律的具体授权以及为了对既有法律加以具体化而制定行政法规外，在不同宪法和法律相抵触的具体授权以及为了对既有法律加以具体化而制定行政法规外，在不同宪法和法律相抵触的前提下，也可以在宪法和法律赋予的行政管理职权范围内，根据实际需要制定行政法规；因为制定行政法规是国务院[1][2][3][4]下一页行使行政管理职权的方式之一，凡法律未禁止的，或者不属于宪法或法律明确规定由法律调整的事项，国务院在其职权范围内都可以通过制定行政法规来行使职权。“依据说”则认为，国务院制定行政法规应当有直接的法律依据或明确的授权，否则不能制定行政法规；因为制定行政法规不是国务院固有的权力，也不是国务院行使职权的当然形式。“职权说”和“依据说”这两种观点对行政法规的制定实践均有不同程度的影响。一方面，“职权说”是国务院制定行政法规的主导思想，在20多年的立法实践中，国务院依据职权制定了大量的行政法规；另一方面，“依据说”也有一定的影响，例如1984年9月第六届全国人大常委会通过决定，授权国务院在实施国营企业利改革和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。为了明确国务院制定行政法规的权限范围，解决理论和实践中的争议，《立法法》第56条对国务院制定行政法规的权限范围内作了详细规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规
定的国务院行政管理职权的事项。应当全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”根据第56条的规定，再结合第8条关于全国人大及其常委会专有立法权的规定，应该说《立法法》主要采取了“职权说”的观点，即原则上属于国务院行政管理职权的事项，国务院均可以自主制定行政法规，而不需要必须有明确的法律依据，也不需要有法律的具体权范围内的事项，即使国务院具有行政管理职权，也只能在全国人大及其常委会作出明确的授权决定时才能制定行政法规。改革开放以来，全国人大及其常委会对国务院共作出过两次授权立法的决定，这两次授权决定不同程度地存在着授权范围和期限不明确的弊端。为了防止类似情况再次发生，《立法法》总结了多年来授权立法的经验教训，并借鉴国外授权立法的通行做法，在第10条对授权规则作了如下规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。[!--empirenews.page--]被授权机关不得将该项权力授给其他机关。”《立法法》第11条还就授权期限问题作了规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”应当指出的是，《立法法》规定的授权立法仅指特别授权。在立法实践中，全国人大及其常委会除了通过特别决定的方式对国务院加以授权外，还存在所谓的法条授权，即在制定的法律中专设一条规定国务院可以就有问题制定行政法规，如《票据法》授权国务院制定票据管理的具体规定，《行政处罚法》授权国务院制定罚缴分离的具体办法，等等。（三）明确规定了部门规章的制定主体及其权限范围在《立法法》制定以前，对于国务院哪些部门可以制定规章存在较大争议，争论的焦点是国务院直属机构是否有权制定规章。宪法第90条规定：“各部、委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，发布命令、指示和规章。”《国务院组织法》第10条对此作了进一步的规定。宪法和《国务院组织法》都只规定国务院的部委可以制定规章，没有规定国务院直属机构可以制定规章。因此，有人认为务院直属机构没有权力制定规章。但是，由于国务院各直属机构承担着繁重的行政执法任务，发布了大量的规范性文件，因而大部分人认为应当承认国务院直属机构的规章制定权；而且如果单纯从法律字面上来理解享有规章制定的部门，审计署和中国人民银行（与部委同属国务院的级成部门）也不具有这项权力，但从它们的法律地位来看，将其排除在有规章制定权的范围之外显然不是立法原意，也无人这样主张。从立法实践来看，国务院直属机构根据一定程序制定的规范性文件，一直都被赋予规章的法律地位。因此，为了正式明确国务院直属机构的立法地位，《立法法》第71条第1款规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”在《立法法》制定以前，基于对宪法第90条关于“根据”一词的不同理解，在部门规章的制定权限上同样发生了“依据说”和“职权说”之争。《立法法》第71条第2款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”因此，部门规章必须在法律、国务院的行政法规、决定或命令规定的事项范围内制定，这与国务院可以自主制定行政法规的权限范围内制定，而不能超出其权限范围；根据第72条规定，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。（四）明确规定了地方规章的制定主体及其权限范围1982宪法没有对地方规章作出规定，后来在修改地方组织法时根据地方政府工作的实际需要，第一次赋予有关地方政府制定规章的权力。该法第60条规定，省、自治区、直辖市人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规、省、自治区的地方性法规，制定规章。2000年《立法法》又将经济特区所在地的市纳入到地方规章的制定主体中来。[!--empirenews.page--]
在《立法法》制定之前，地方规章的制定权限也有“依据说”与“职公说”之争，而根据《立法法》第73条2款的规定，规章的制定权限及于下列事项：（1）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（2）属于本行政区域内的具体行政管理事项。这显然与国务院各部门、直辖机构只能制定执行性规章的权限有明显不同。二、行政立法的基本程序和监督机制立法实践证明，良法的产生有赖于民主的立法程序。立法过程中，要求主体具有广范性，行为具有制约性，内容平等和过程的程序性。从这个意义上讲，具有民主性和公开性的立法程序堪称孕育法之母。所谓立法程序是指具有立法权限的国家机关创制规范性法律文件所遵循的制度化的正当过程，是限制立法者恣意进而使立法活动彰显和实现程序正义的制度设置，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序及配置社会资源的合法路径和正当法律程序。在《立法法》通过以前，我国一直缺乏对行政立法程序的全面规定。我国第一部较为统一的行政立法程序规定是1987年4月国务院批准、国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》。该条例规定了国务院制定行政法规的基本程序，但它所规范的事项仅限于国务院制定的行政法规以及国务院拟定提请全国人大及其常委会审议的法律草案，而不涉及其他行政立法领域。此外，1990年国务院发布的《法规、规章备案规定》，也仅涉及行政立法程序中的备案程序，其他行政立法程序则无统一规定。国务院各部门和有关地方政府在制定规章的长期实践中，也形成了一些自己的做法，不少地方和部门还就规章制定程序作出了专门规定；但从总体上，规章制定程序是比较混乱的，并存在着缺乏民主参与等严重缺陷。从行政立法的公布上看，有的部门和地方采取文件的形式公布规章；有的部门和地方则对通过的规章秘而不宣，只发通知“内部掌握”。由于《立法法》所规范的立法程序主上一页[1][2][3][4]下一页要着眼于全国人大及其常委会制定的法律程序，行政立法程序不是其规范的重点，因而《立法法》并未从根本上改变我国行政立法程序缺乏统一规范的现状，但它对行政立法、特别是制定行政法规的程序也作了基本规定，从而在一定程度上健全了我国的行政立法程序。《立法法》对制定行政法规主要规定了以下6项程序：（1）立项和起草。《立法法》第57条规定，“行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。”（2）听取意见。为了贯彻民主立法的原则，《立法法》第58条规定，“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”（3）法规草案的审查。《立法法》第59条规定：“行李政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。”（4）决定。《立法法》第60条规定：“行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。”（5）公布。《立法法》第61条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布。”（6）刊登。《立法法》第62条第1款规定：“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”[!--empirenews.page--]对制定行政规章的程序，《立法法》第74条规定，行政规章的制定程序，由务院参照《立法法》关于行政法规制定程序的规定另行制定，《立法法》仅对规章的决定、公布和刊登程序作了原则规定：（1）决定。《立法法》第75条规定：“部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。”（2）公布。根据第《立法法》第76条的规定，行政规章由相关行政首长签署命令予以公布。（3）刊登。《立法法》第77条规定：“部门规章签署公布后，及时在国务院公报或部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。”由于行政立法主体的多层次性和立法内容的广泛多样性，因而，在实际生活中出现了行政机关所立之法相互矛盾、相互重叠的现象，甚至出现了行政机关超越了自己的立法权限进行立法，所立之法和国家的宪法、基本法律相抵触的现象，直接给公民和有关组织的权益造成了严重的损害。为了防止行政机关滥用立法权，保护公民的合法权益，必须对行政立法进行监督。《立法法》不仅规定了行政立法
的基本程序，而且完善了行政立法的监督机制。我国实践中对于行政立法的监督主要由最高国家权力机关、最高国家行政机关、地方国家权力机关和地方国家行政机关行使，但由于缺乏具有操作性的监督机制，现有的备案、审查制度往往流于形式，缺乏实效。我国《立法法》对行政立法监督机制的完善，主要体现在对行政法规和规章的备案和审查制度上。1、备案。备案就是存档备查，具体是指立法文件在制定完毕后由制定机关依法报送有监督权的机关存档，以备审查。备案的目的是为了使接收备案机关全面了解相关立法文件的情况，它是接收
《立法法》备案机关行使监督权的基础，是立法监督制度的一个重要环节。对行政法规的备案，
第89条规定，行政法规应当在公布后的30 日内报全国人大常委会备案。在《立法法》制定以前，我国宪法和相关法律没有规定国务院制定行政法规应当报全国人大常委会备案。由于国务院制定行政法规的权限比较广泛，而且其立法层次高，影响大，这些年国务院制定的行政法规与法律不一致的情况也偶有发生，并在一定程度上影响了法律的权威性，因而应当通过备案制度加强对行政法规的监督。对行政规章的备案，《立法法》第89条第（四）项规定：“部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”行政规章报备的期限也是在公布后的30 日之内。2、审查。接收备案机关在接收到相关立法文件后，即可以主动对其进行审查监督。但实践证明，这种主动审查受到监督机关人力不足的较大限制。因此，《立法法》特别设置了启动审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的监督机制，扩大了可以向全国人大常委会提出审查要求或建议的组织和个人的范围。根据《立法法》第90条的规定，中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由全国人大常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查，提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由全国人大常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查，提出意见。[!--empirenews.page--]根据《立法法》第91条的规定，全国人大的专门委员会再审查中认为行政法规与宪法或者法律相抵触的，可以向国务院提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求国务院有关人员到会说明情况，再提出书面意见。国务院应当在2个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人大法律委员会和有关专门委员会经审查主认为行政法规同宪法或法律相抵触而国务院不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。根据《立法法》第92条规定，接收规章备案的机关对报送规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接收备案的机关规定。在《立法法》制定以前，已经有一些这方面的规定，发国务院1990年2月制定的《法规、规章备案规定》，一些土方人大常委会和地方人民政府对于规章的备案审查程序也有相应的规定。根据《立法法》规定，只要这些规定有利于维护法制统一，均可适用。三、法律规范的适用规则和裁决机制法律规范的适用规则解决的是法律规范之间发生冲突时如何选择适用的问题。我国法律、法规、规章种类繁多，数量庞大，难免会出现不相一致或相互冲突的情况，使法律适用产生困难；因此，需要明确在发生法律规范冲突时，应当根据什么规则来确定予以适用的法律规范。《立法法》确立了下列几项适用规则：1、上位法优于下位法。在不同位阶的法律规范发生冲突时，应当选择适用位阶高法律规范，这就是上位法于下位法的规则。正确适用这一规则的前提是明确不同规范性文件之间的效力等级。《立法法》对此作出明确规定：（1）宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不是与宪法相抵触。（2）法律效力高于行政法规、地方性法规和规章。（3）行政法规的效力高于地方性法规和规章。（4）地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。（5）上级政府规章的效力高于下级政
府规章。（6）自治条例和单行条例优先适用。自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会根据当地民族的政治、经济、文化特点制定的，是一种特殊的地方立法，可以变通法律、行政法规的规定。（7）经济特区法规优先适用。为了适应改革开放的需要，全国人大及其常委会先后授权广东、福建、海南三省和深圳、厦门、珠海、汕头四市的地方人大及其常委会制定经济特区法规，经济特区法规的立法权限范围要比一般的地方性法规立法权限大，在遵循宪法和法律的基本原则的前提下，可以根据具体情况和实际需要，作出变通法律、行政
法规和地方性法规的规定。因此，对其所上一页[1][2][3][4]下一页作的变通规定，在经济特区范围内具有优先适用的效力。[!--empirenews.page--]2、同位阶的法律规范具有同等效力，在各自的权限范围内实施。《立法法》第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。3、特别规定优于一般规定。这一规则适用于同一机关所制定的多个法律规范之间冲突的解决，也就是特别法优于普通法的规则。《立法法》第82条对此作出了规定。4、新的规定优于旧的规定。这一规则适用于同一机关所规定的多个法律规范之间冲突的解决，也即“新法优于旧法”的规则。《立法法》第82条对此作出了规定。5、不溯及既往原则。《立法法》第84条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”效力等级和适用规则并没有完全解决法律规范之间的冲突问题，例如对同一机关制定的规范性文件的冲突，《立法法》第83条确立了“特别规定优于一般规定”和“新的规定优于旧的规定”两个规则；但如果新的规定是一般规定，旧的规定是特别规定，这时仅依靠适用规则就无法决定所适用的法律规范，而必须依靠裁决机制来解决。〈立法法〉对法律规范冲突的裁决机制作了如下规定：1、同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。2、地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致时，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。3、部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。4、根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。综上所述，《立法法》从多方面对我国的行政立法进行了规范，并在立法权限、立法程序和监督机制、适用规则和裁决机制等方面有了一定突破，在很大程度上健全了我国的行政立法制度。从我国行政立法，执法实践情况来看，中央和地方行政立法权限的划分有待进一步明确，行政立法名称、立法内容、立法语言应进一步规范。中央应充分发挥宏观调控能力，确保地方行政立法与中央保持一致、和谐。结束语尽管我国的行政立法已经达到一个新的水平，但由于我国正处在新旧体制转换时期，立法工作难免受到经济发展程度、社会历史环境、封建主义残余观念、全民族的民族民主与法制意识水平、社会管理事务繁杂、行政立法主体较多、立法者的知识素养等方面因素的影响，从而使我国现行行政立法存在着一些问题。如立法的统一性在个别领域正遭到破坏，法与法之间有些规定尚不够和谐，有些法律法规的条文自相矛盾，运用的结果反而侵害了公民的基本权利，有些规范缺少法律责任的规定，导致后患无穷，规范的清理工作明显滞后等。孙中山先生有言：“世界潮流，浩浩荡荡；顺之者昌，逆之者亡。”今天的时代正在步入一个全球化的时代，我国的经济、社会将与世界相互融合，这种也必然反映在立法、包括行政立法上。全球化对我国立法的冲击和影响首先体现在我国立法的内容越来越多地学习、借鉴、吸收国外立法的成功经验；随着我国改革开放的逐步深入，我国立法、包括行政立法与国际接轨的步伐必将加快。WTO贸易总协定对行政立法以及其他规范性文件在公开、公平和统一实施方面都提出了具体严格的要求。有关政治和行政体制改革的立法，在立足中国国情和国家性质的基础上，对国外的某些有益经验也应当大胆借鉴。另外，立法体制、立法程序和立法技术
等环节在全球化的浪潮中，也都必将更加深刻地受到其他国家、特别是法治发达国家的影响。笔者认为随着社会的发展，立法改革的不断深化，我国行政立法将进一步规范。
[收稿日期]2006-01-21 [作者简介]谭 丽(1978-),女,黑龙江佳木斯人,助教,法学硕士,主要从事宪法学与行政法学研究。 第27卷 第7期2006年7月哈尔滨学院学报 JOURNAL OF HARBIN UNIVERSITY Vol.27 No.7Jul.2006 [文章编号]1004 5856(2006)07 0077 05 论分权思想对行政立法监督的影响 谭 丽 (广东工业大学文法学院,广东广州 510090) [摘 要]分权思想产生之后对西方政体产生了空前的影响, 权力制约权力 与权力行使的人民性的分权精髓对世界各国的法制都做出了巨大贡献。然而,近代严格分权的过时使人们接受权力混合的现实并没有丢失权力制约的本质,同时出于防止专权考虑的行政立法监督也充分地体现了国家权力的民主性原则。文章试图从权力互控、制衡与民主行使的分权精髓出发,阐述行政立法监督制度的完善,指出行政权与立法权的划分并相互融合使行政权混入立法权的一些因素,是其中任意部门不能掌握所有权力,并形成利益的分殊,进而通过权力本身的分野而达到平衡的状态。 [关键词]分权;制衡;权利混合;行政立法监督[中图分类号]D905.2 [文献标识码]A 分权理论是西方资产阶级政治理论中的一个重要内容,是西方式的民主政体的重要构成原则。第一次由孟德斯鸠提出的完整意义上的三权分立原则已有几百年的历史了,诚然孟德斯鸠脱离不了他的历史身份,他憧憬的英格兰政制不过是资产阶级和贵族专政的君主立宪制度,而且他所谓的 三权分立 也不过是阶级分权和分工,这是孟德斯鸠及其学说固有的局限,但对后人来说问题并不在于此,而在于建立 三权分立 学说的前提, 一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验 [1](P 154)。要防止权力滥用,就需要通过权力分立,为权力设定界限,权力与权力相互制衡、相互牵制方能保证法律不被侵犯,才能维护法律至上的权威。笔者认为这才是 三权分立 的精髓所在,或者说这才是孟德斯鸠相对近现代政治实践的贡献所在。分权学说发展至今已经发生了改变,但它的精髓仍然发挥着重要的作用以至于在行政 立法监督领域仍然有着指导性的理论意义。 一、分权学说的衍化及其对行政立法权的影响 权力分立学说源于古代,并从那里衍化出了政府职能的思想,衍化出混合均衡政治政体理论。这一思想最早可追溯至雅典。雅典城邦内的最高权力机关是公民大会,这一制度在充分体现了主权在民思想的同时,也体现了全体雅典公民对行政官吏的产生、任职的控制与监 督。 这时的行政官吏几乎无独立性可言。在此后的中世纪的著作中,分权思想得以流传,使 得分权学说成为对政府各个部分恰当组合的一种可供选择的系统阐述。 对分权学说做出巨大贡献的两位人物是洛克与孟德斯鸠。洛克的二权分立学说主张把国家权力分为立法权、执行权和对外权,后两权属于行政权。孟德斯鸠主张把国家权力分为立法
我国行政程序立法模式选择 民主政治要求政府依法行政，依法行政必须有规范政府行为的行政程序法。我国目前行政程序法的状况怎样？如何加强、完善我国行政程序立法？我国行政程序立法应选择什么样的目标模式、法体模式以及建立哪些基本制度？本文作者就这些问题阐述了有关看法和主张。 一、中国行政程序立法的现状 我国进入九十年代以来，随着社会主义市场经济与民主政治的发展进程，行政法制建设取得了重大进展。《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《行政复议条例》、《行政监察条例》、《国家公务员暂行条例》等一系列规范政府行为、控制滥用权力、保护公民权益的行政法律、法规相继出台，使我国向法治国家的道路迈出了一大步。 我国行政法的立法虽然取得了重要的成绩，但相对于我国经济、民事和刑事立法来说，仍落后不少，相对于世界法制发达国家的行政法立法来说，更是存在着差距。这种落后和差距的最重要的表现就是：我国行政程序立法很不发展，不仅缺少全国的统一的行政程序法典，而且很少单行的专门行政程序法律文件，行政程序的规定仅散见于有关行政管理的法律、法规之中。这些规定很不集中，很不统一。而且有的法律、法规有相应的行政程序规范，有的法律、法规则仅有行政实体规范而完全没有任何行政程序规范。在现行几百上千件有关行政管理的法律文件中，较集中规定了行政程序的法律文件仅有下述几件：（1）1987年2月国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》；（2）1987年4月国务院批准，国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》；（3）1988年12月国务院发布的《行政区域边界争议处理条例》；（4）1990年2月国务院发布的《法规、规章备案规定》；（5）1990年12月国务院发布的《行政监察条例》；（6）1992年9月全国人大常委会通过的《中华人民共和国税收征收管理法》；（7）1994年5月全国人大常委会通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》（修订）；（8）1994年10月国务院发布的《行政复议条例》（修订）。 分析我国整个现行行政立法和上述载有有关行政程序规范的各项法律文件，可以发现，目前我国行政立法，特别是行政程序立法，存在着下述问题：（一）重实体，轻程序。 现行行政立法多只注重解决行政管理的实体问题如行政机关的权限、职责，行政相对人的权利、义务，行政行为的条件、标准等；而忽视对相应管理行为的
毕业论文（设计）开题报告 题目：论行政立法的监督机制 专业班级：法学 一、选题的背景和意义 随着依法治国、建设社会主义法治国家的深入，为了规范行政机关的立法行为，行政立法监督机制不断完善，与行政法规形成相互配合牵制的体系。但不可否认的是，行政立法仍存在许多问题，如行政立法权力的任意行使，侵犯公民权利与利益的现象时有发生，如何完善行政立法监督机制，更好地实现权力机构的监督，落实行政机关的监督，建立司法审查制度和听证制度，从而规范行政立法权力的运行，更好地保障公民的权利，已成为亟待解决的重大行政法理论和实践问题。 2003年3月湖北籍公民孙志刚因未携带任何证件,在广州天河区黄村大街被执行统一清查任务的区公安分局黄村街派出所民警带回询问,随后被错误作为"三无"人员送至天河区公安分局收容待遣所,转送广州市收容遣送中转站后，惨遭殴打不幸死亡。在法律界人士与社会舆论的推动下，三个月后，国务院公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，废止了国务院于1982年发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。孙志刚案不禁令人反思：我国行政立法监督机制的缺陷，行政立法的严重违宪，应当如何解决？ 完善行政立法监督机制迫在眉睫。首先，行政机关是人民选举产生的权力机构的执行机构，而行政机关在立法时又享有广泛的立法权，执法权与立法权集于行政机关一身，使得行政机关的权力大大膨胀。孟德斯鸠说过：“当立法权与行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐的执行这些法律”，行政机关享有的广泛权力一旦失去制衡，就会出现行政机关滥用权力，侵犯公民合法权利和利益，进而损害国家法治的严重后果，所以对行政立法的监督是对权力的制衡的体现，是绝对必要的。 其次，我国作为社会主义国家，奉行依法治国，法律作为治国的依据必须合理合宪。行政立法是对国家和社会公共事业的管理过程中行政主体和行政相对人的权利义务的具体配置过程，它具有涉及面广，权威性强，有合法的外衣不易被人们察觉的特性，其作出的效力直接面对行政相对人的权利与利益，所以多方位监督行政立法，使之在各有效的监控下更好的执行方针政策，从而保障行政相对人及其各利益相关人的权利，保障社会的稳定和和谐，促进社会主义法制建设具有重要的意义。 再次，我国现行的行政立法监督机制存在着权力机关的监督不够、行政机关的监督欠缺公正性、缺乏司法监督等缺陷，对现行的行政立法监督机制的缺陷进行分析，并提出有价值的建议，有助于促进依法行政，监督行政立法权力，维护公民合法权利。 二、相关研究的最新成果及动态 在国内，第一，《中华人民共和国宪法》第六十七条第七款规定：全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。即规定了国家权力机关对行政立法的监督，以此为依据，有学者提出建立行政立法人大监督机制，创立人大监督委员会，使人大监督专门化，专职化，提高人大监督的目的性，科学性。同时明确监督主体，监督职责和监督范围，真正落实人大监督。第二，《中华人民共和国宪法》第八十九条规定：国务院行使下列职权：根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。即国家行政机关的统一领导和自我监督，
我国行政立法的新发展(一) 法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方规章，共同构成了在宪法统领下的统一的中国社会主义法律体系。其中制定行政法规和行政规章（包括国务院部门规章和地方政府规章）的活动合称为行政立法。改革开放22年来，我国行政立法得到了迅猛发展。据统计，截至1999年底，国务院制定的行政法规846件，国务院各部门和有规章制定权的地方人民政府制定规章30000多件。数量如此庞大的行政立法调整的社会关系非常广泛，涉及国防、外交、公安、海关、司法行政、财政、税收、审计、劳动、人事、金融、保险、民商、对外贸易、邮电、教育、城乡建设、科学、文化、卫生、民政、环保、监察、民族事务和计划生育等各个领域和各个方面，行政立法已经成为我国立法的重要组成部分。但是，我国行政立法在取得突出成就的同时，也暴露出诸多缺陷，如权限划分不明确，程序规定不完备，监督机制不健全等。2000年3月15日经第九届全国人民代表大会第三次会议审议通过、并于2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），对我国行政立法的一些基本制度作了明确规定，从而在很大程度上完善了我国的行政立法制度。本文拟以《立法法》为依据，对我国行政立法的新发展进行较为全面的阐述。 一、我国行政立法的权限范围我国享有行政立法权的主体包括国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区所在地的市人民政府，经济特区所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较
大的市人民政府等。在实践中，行政法规与法律之间的制定权限划分、行政法规与部门规章之间的制定权限划分、行政法规与地方性法规之间的制定权限划分、地方性法规与地方规章之间的制定权限划分、部门规章与地方规章之间的制定权限划分，都没有明确的法律规定，从而导致多头立法、部门争权、内容冲突的情形时有发生。为了有效解决这一问题，《立法法》对行政立法权限作出了统一规定。（一）明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权，限定了行政立法权的范围《立法法》在制定时，借鉴了国外关于法律保留的原则和理论，在第8条明确规定了必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，这些事项包括：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度和基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。根据第8条的规定，对于上列事项，尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，不可以授权。（二）明确规定了国务院制定行政法规的权限范围根据《宪法》第89条规定，国务院根据宪法和法律制定行政法
行政立法的规范化，是指我国有权制定行政法规范的国家机关，在各自的权限内对过去所发布的行政法规和规章进行审查，确定哪些法律、法规、规章已全部或部分不适应现实需要，应予以全部或部分废止；下位法律规范是否与上位法律规范存在抵触，发现抵触，应尽快修正；同一层级的法律规范之间是否有不和谐或相互矛盾处，要力求和谐并消除矛盾。尽管法律规范的实施具有稳定性的要求，但这种稳定性不是绝对的、无条件的，而是相对的、有条件的。任何法律、法规、规章都应随着社会政治、经济、文化等实际情况的变化而不断发展变化，适时地进行立、改、废；下位法律规范则要与上位法律规范适时地保持立、改、废的一致。这是法的稳定性与适时变化性的辩证统一，也是社会主义法制统一原则的必然要求。 虽然《立法法》没有从根本上解决行政立法中所存在的随意性、部门利益倾向等问题，没有对行政立法在程序上规定有意义的、具操作性的规范措施，但是毕竟《立法法》的出台对我国行政立法中的混乱现象作了进一步规范，向行立法规范化迈出了可贵的一步。 要充分的了解我国立法法中行政立法存在的问题，并找出解决的方案，首先，要我国的立法法中对行政立法做出的规定进行初步的认知与探究。立法法中对行政立法的规定有：一、行政立法的权限范围 我国享有行政立法权的主体包括国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区所在地的市人民政府，经济特区所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府等。在实践中，行政法规与法律之间的制定权限划分、行政法规与部门规章之间的制定权限划分、行政法规与地方性法规之间的制定权限划分，都没有明确的法律规定，从而导致多头立法、部门争权、内容冲突的情形时有发生。为了有效解决这一问题，《立法法》对行政立法权限作出了统一规定。 （一）明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权，限定了行政立法权的范围 《立法法》第条明确规定了必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项：（）国家主权的事项；（）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（）民族区域自治制度、特别行政区制度和基层群众自治制度；（）犯罪和刑罚；（）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（）对非国有财产的征收；（）民事基本制度；（）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（）诉讼和仲裁制度；（）必须由全国人大及其常委会制定法律的其它事项。对上列事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，不可以授权。 （二）明确规定了国务院制定行政法规的权限范围 为了明确国务院制定行政法规的权限范围，解决理论和实践中的争议，《立法法》第条对国务院制定行政法规的权限范围内作了详细规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”在立法实践中，全国人大及其常委会除了通过特别决定的方式对国务院加以授权外，还存在所谓的法条授权，即在制定的法律中专设一条规定国务院可以就有问题制定行政法规。 （三）明确规定了部门规章的制定主体及其权限范围 为了正式明确国务院直属机构的立法地位，《立法法》第条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、
综合外国行政法现状浅谈我国行政法发展 姓名：刘明基学号：5901211177 【摘要】行政法是我国法律体系的重要组成部分，我国目前的行政立法有其特点，但尚待完善。本文首先介绍了我国行政法的现状，参考国际上大陆法系和英美法系的行政法，寻找出外国行政法对中国行政法的启示，从而为完善中国行政立法提出意见。 【关键词】行政法法律行政救济 一、中国行政法现状 我国的行政法与刑法、民法一样，是我国现代法律体系中的三大基本法律之一，在我国社会主义法律体系中具有极其重要的地位，是法制社会得以实现的基础法律体系。它主要包括三大板块，第一大板块是行政组织法，主要包括行政机关的设置、公务员等制度；第二大板块是行政行为法，主要包括行政实体法和行政程序法，行政实体法主要包括行政立法、行政许可、行政指导和行政处罚等，行政程序法包括行政诉讼和行政复议等制度；第三大板块是行政法制监督、救济和责任法，行政监督和行政责任等。 就我国目前的行政的法的现状分析，我国的行政法涉及的领域十分广泛，内容十分丰富，主要体现着如下几个特点： 第一、行政法尚没有统一完整的实体行政法典。我国的行政立法，行政关系复杂多变，内容非常丰富，涉及领域也很广泛，这就导
致出台一部统一的行政法立法难度较大。但是我国的立法机关正在寻求一个契合点，希望能够早日出台统一的行政法典。 第二、行政立法需要进一步完善。我国的行政法在立法中存在明显的不足，社会报道的违法行政行为日渐增多，而解决违法行政的手段大多是采取国家赔偿或者行政赔偿的方式，纠纷解决的方式较为单一，这也是我国行政立法需要进一步完善的地方。 第三、行政法具有很强的变动性。行政法律关系复杂多变，因而作为行政关系调节器的行政法律规范也具有较强的变动性，这与我国的行政机制和国家制度是分不开的，因此我国行政法需要经常进行废、改、立。 二、外国行政法的立法现状 由于各个国家的法律体系不同，国际的行政立法形式多样，各国的法律体系决定了行政立法的特色，国际社会的行政立法的分类完全符合法系的分类特点。按照国际法系的分类，主要分为大陆法系和英美法系。 1、大陆法系行政法体系。大陆法系的行政法产生较早，体系完善、理论发达。其特点主要是各国都有两个法院系统，即普通法院和行政法院；都存在两种法律规则，即公法和私法。大陆法系主要是以“罗马法”为历史渊源，以《法国民法典》和《德国民法典》为主要标志的法律体系，其特点体现为成文法的特点，在行政法上也不例外。
内容摘要2002年，中国在行政法领域掀起了一场规模空前的革命，一系列立法修改法律的动作接连不断。中国政府对自己的行为进行规范所做的这些努力，直接动因来自WTO。自1999年中美关于WTO的双边协议以来，中国掀起了一场“变法”，外贸、金融、税务、知识产权等领域的法律法规最先得到大规模的清理。到2002年三月，全国人大及其常委会已经对中外合作法律进行了修改，有关行政法规和规章的清理工作也基本结束。在涉及经贸领域的法律法规的修改取得了阶段性的成果之后，“变法”开始转向直接规范政府行为的行政法领域。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国立法法》对行政立法的主体、基本程序、监督机制、适用规则和裁决机制都作了明确规定。虽然《立法法》没有从根本上解决行政立法中所存在的随意性、部门利益倾向等问题，没有对行政立法在程序上规定有意义的、具有操作性的规范措施；有的学者也认为，行政立法中的混乱现象，如行政立法问题应当通过行政程序法加以解决，而不应由立法法解决，但是毕竟《立法法》的出台对我国行政立法中的混乱现象作了进一步规范，对我国行政立法的一些基本制度都作了明确规定，从而在很大程度上完善了我国的行政立法制度。关键词：行政法，行政立法的规范化，备案，审查行政法，是有关国家行政管理的一切法规的总称。行政法是国家法律体系中一个重要组成部分。它是个独立的法律部门，它规定着国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序，以此来调整国家和各行政机关之间，以及国家行政机关同其他国家机关、企业事业单位、社会团体和公民之间发生的社会关系。行政法，包括国家民政、治安、军事、外事、财经、文教、科技、人事等各个方面的行政管理。如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国环境保护法》等。过去，我国的行政立法是个薄弱环节，虽然先后制定出许多行政法规，只是散见于宪法、法律、法规、决议、命令和其他各种规范性文件之中，缺少系统的、切合实际的行政法规。行政立法的规范化，是指我国有权制定行政法规范的国家机关，在各自的权限内对过去所发布的行政法规和规章进行审查，确定哪些法律、法规、规章已全部或部分不适应现实需要，应予以全部或部分废止；下位法律规范是否与上位法律规范存在抵触，发现抵触，应尽快修正；同一层级的法律规范之间是否有不和谐或相互矛盾处，要力求和谐并消除矛盾。对行政法规进行清理的目的在于克服现行立法的混乱，防止一些国家机关和个人利用过时的或互相冲突的法规作为其违反或规避现行法律规范的借口或根据，保障改革开放和市场经济建设的健康发展。尽管法律规范的实施具有稳定性的要求，但这种稳定性不是绝对的、无条件的，而是相对的、有条件的。任何法律、法规、规章都应随着社会政治、经济、文化等实际情况的变化而不断发展变化，适时地进行立、改、废；下位法律规范则要与上位法律规范适时地保持立、改、废的一致。这是法的稳定性与适时变化性的辩证统一，也是社会主义法制统一原则的必然要求。[!--empirenews.page--]自加入WTO以后，中国逐渐融入国际社会，国际化向各行各业日益渗透。但是，WTO规则并不直接适用于成员方国内，而是要将WTO规则转化为国内法。WTO协定的国内适用问题主要体现在有关国际自由贸易的政府管理方面。保证WTO协议在一国领域或关税领土范围内实施，首先就必须使其国内法的规定与之保持一致。根据《建立世界贸易组织协定》第16条第4款规定：“每一成员应当保证其法律、规则和行政程序，与所附各协议书中的义务相一致。”且该条第5条款明确要求“不得对本协议的任何规定提出保留”。加入WTO后，中国政府必须无条件地履行WTO所要求的义务，这无疑对中国行政立法提出了挑战。此外，世界贸易组织虽然是一个针对企业的机构，但企业在WTO中并没有直接的谈判地位，没有说话的权利，WTO 这个政府间组织要求谈判在政府之间进行，规则由政府制定，争端也需由政府出面解决。可见，政府在维护企业利益方面具有不可或缺的重要地位和作用，制定规则的“立法者”和解决争端的“裁判”是WTO时代政府的重要角色。中国行政立法面临着对现行行政法律规范（含法律、法规以及规范性文件）大规模的清理，修改或者废止与WTO不一致的法律规范，制定新的行政法律规范。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人
论权力机关对行政立法的监督法学理论(1) - 内容提要：行政立法是国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。由于行政立法主体的多层次性和立法内容的广泛多样性，因而，在实际生活中出现了行政机关所立之法相互矛盾、相互重叠的现象，甚至出现了行政机关超越自己的立法权限进行立法、所立之法和国家的宪法、基本法律相抵触的现象，直接给公民和有关组织的权益造成了严重的损害。为了防止行政机关滥用立法权，保护公民的合法权益，必须对行政立法进行监督。本文着重从权力机关入手，对权力机关对行政立法进行监督从原因、模式、监督过程中存在的问题、我国行政立法监督的完善等几个方面作了探讨。关键词：行政立法行政立法的监督权力机关一、对行政立法进行监督的原因(一)防止行政机关越权立法和监督用立法权国家行政机关从属于国家权力机关，是受权机关，本身并没有固定的立法权，故所有行政立法都应该是授权立法、其立法主体只能是我国宪法、组织法及有关法律、法规规定的立法主体，其立法权限不能超越授权机关所授予的权限，其所立法之范围不能超越授权机在所授予之范围，否则便属于越权立法和滥用立法权。在我国，具有行政立法权的机关是国务院、国务院各部委、省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市。除此之外的其他机关都不具有行政立法权，因而不具有行政立法主体资格。我国宪法第89条规定，国务院可以根据宪法和法律规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。《宪法》第90条第2款规定：国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示
和规章。这一规定就说明，国务院和国务院各部委的行政立法权来源于宪法和法律，是基于宪法和法律的授权而产生的，没有宪法和法律根据就不能进行立法活动。然而，在行政立法的实践中，由于立法主体繁多，如国务院有近30个部委，全国有32个省、自治区、直辖市人民政府，28个省、自治区人民政府所在地的市和18个国务院批准的较大的市都具有行政立法权。这些立法主体处于不同部门、不同地域、不同级别，在进行行政立法的过程中必然从本部门、本地域范围内利益来考虑如何进行立法，缺少纵向与横向的协调性。如果不对其立法活动进行有效的监督，其结果可能会出现如下情况：一是超越了自己的立法权限进行立法；二是所立之法与宪法或法律相抵触；三是出现部门之间所立之法，不同地区之间所立之法相互矛盾、相互冲突现象；四是所立之法规范的对象超出了本部门所管辖之范围。前两种情况必然导致所立之法无效和被撤销，后两种情况会导致立法、执法的混乱。这正如孟德斯鸠所说：“一切有权力?娜硕既菀桌挠萌Γ 馐峭蚬挪灰椎囊惶蹙椤Ｓ腥Φ娜嗣鞘褂萌σ恢庇龅接薪缦薜牡胤轿埂薄Ｒ蚨挥卸孕姓⒎ń屑喽剑ㄒ哉隽⒎ü痰募喽剑拍芊乐剐姓卦饺⒎ê屠挠昧⒎ㄈā?BR>(二)有利于规范立法程序，使行政机关立法规范化。行政立法程序是行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循步骤、方式和顺序，是行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规利规章的活动程序。在行政立法实践中，行政立法程序一般包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案等几个步骤。但是由于立法主体繁多，各立法机关立法人员的素质也不一样，机关领导对立法活动的重视程度也有所不同，在实践立法过程中，不遵循立法程序，所立之法不规范，质量不高的现象
我国当前依法行政的现状与改革研究 依法行政，建设社会主义法治国家，是我国社会主义现代化建设的重要目标。这一方略己写入宪法修正案中。依法行政是依法治国的重要基础，也是实现依法治国的重点和难点。我国自二十世纪八十年代末确立依法行政观念以来，虽取得一定成绩，但各种相关问题也日益暴露。这些问题的存在，严重阻碍了依法行政和依法治国的进一步发展。本文从立法、执法等几个方面对依法行政存在的问题及其原因进行分析，在此基础上提出相应对策。本文认为，现阶段中国要完善和实现依法行政，建设成社会主义法治国家，健全法律制度是根本，加强行政主体法律素质是关键，强化对行政权的监督是保证，整个社会公民更新法制观念是促进依法行政的强大动力。 历史和实践告诉我们，迄今为止，法治是治理国家最好的模式。“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强，奉法者弱，则国弱”。当今世界发达国家，无不奉法治为治国之道。依法行政是现代政府在行使权力时所普遍奉行的基本准则。近年来，随着我国法治化进程的大大加快,各级行政机关的依法行政意识有所增强，广大公务员的依法行政能力有了不同程度的提高，依法行政的实践取得了许多积极的成果。然而，我们也必须清醒地看到，从当前面临的新形势、新任务、新要求来看，我国公务员在依法行政的能力上仍存在诸多不适应之处。因此，如何继续全面而有效地推进依法行政能力建设，不断提升公务员依法行政的能力是关系到新时期依法行政能否更好地得到贯彻落实，构建法治政府的目标能否如期得以实现的重要课题。 一、依法行政过程中所遇到的障碍 党的十五大将依法治国、建设社会主义法治国家作为我们党领导人民治国的基本方略。依法行政既是依法治国的重要方面，也是社会各界的普遍要求。因此，立法步伐明显加快，以宪法为核心的社会主义法律体系己经初步形成并日趋完善。据有关资料透露，20多年来全国人大及常委会制定的法律约400个，国务院制定的行政法规约1000个。这些法律法规的出台和实施，规范和调整了社会法律关系，有力地推进了中国社会进步和经济的发展。但是，中国在推进依法行政的过程中，确实存在一些不可忽视的问题，必须认真研究，尽快予以解决。 （一）思想意识方面的障碍 我国社会法律意识普遍低下是当前实现依法行政的最大障碍。究其原因,主要是由于我国有两千多年的封建历史,缺乏民主传统和法制传统。历代封建统治者都将法律作为镇压百姓的工具,帝王的意志即是法律,这种权大于法的人治传统思想影响至深。建国后,我们实行了几十年高度集中的计划经济体制,主要靠行政手段管理经济和社会事务,这种状况导致法律在人们心中可有可无,无足轻重。正如邓小平同志所尖锐指出的：“旧中国留给我们的封建传统比较多,民主法制传统很少。解放以后,我们也没有自觉地、系统地建立保障人们民主权利的各项制度,法制很不完备,也很不受重视。”随着我国普法活动的广泛开展,人们的法律素质有所提高。但是,中国毕竟是一个具有几千年封建专制历史和人治传统的国家,旧的观念和旧的习惯积淀太深,极难转变,再加上改革开放和市场经济的冲击,一些人法制意识状况与依法行政的要求不相适应,存在着行政法制意识
2016-2017-1 《行政法与行政诉讼法》 课程论文 论对行政立法监督的研究 学号：5301115027 专业：法学 姓名：韦雅云 2016年11月
论对行政立法监督的研究 韦雅云，5301115027，法学151班 摘要:为了加深对行政行为的理论学习，同时引发更多人对行政立法的关注，本文主要通过解析我国的行政立法监督制度的内容和意义，并提出完善方式，让行政立法的监督制度在社会中充分发挥作用，健全法治社会。 关键词:行政立法; 行政立法监督 1 行政立法的概念 对行政立法进行监督，首先必须明确行政立法的概念。行政立法是随着国家职能的剧变，行政权不断扩张而产生的。出于政府管理社会的需要，行政机关通过授权或其他方式，从权力机关获得了制定具有强制效力的规范性文件的权利。这成为行政立法的最初形式。然而最初的权利分立中，只有立法、行政、司法三权，并没有行政立法这一概念。经过一、二百年的发展，行政立法仍然不是一个法条中明确中的专门术语，而仅是一个学理上的概念。 在行政法学范围中，行政立法是指享有制定行政法规或规章权力的行政主体依法定职权和法定程序制定规范性文件的活动。行政机关指定规范性文件的活动区分为两类：一类是拥有行政法规和规章制定权的行政机关，制定规范性文件的活动即行政立法活动；另一类是没有行政立法权的行政机关制定规范性文件的活动即其他抽象行政行为，这种抽象行为不属于行政立法。 2 对行政立法监督的意义 2.1防止行政机关越权立法和监督用立法权 国家行政机关从属于国家权力机关，是受权机关，本身并没有固定的立法权，故所有行政立法都应该是授权立法、其立法主体只能是我国宪法、组织法及有关法律、法规规定的立法主体，其立法权限不能超越授权机关所授予的权限，其所立法之范围不能超越授权机在所授予之范围，否则便属于越权立法和滥用立法
论立法法对行政立法的规定及其完善
行政立法的规范化，是指我国有权制定行政法规范的国家机关，在各自的权限内对过去所发布的行政法规和规章进行审查，确定哪些法律、法规、规章已全部或部分不适应现实需要，应予以全部或部分废止；下位法律规范是否与上位法律规范存在抵触，发现抵触，应尽快修正；同一层级的法律规范之间是否有不和谐或相互矛盾处，要力求和谐并消除矛盾。尽管法律规范的实施具有稳定性的要求，但这种稳定性不是绝对的、无条件的，而是相对的、有条件的。任何法律、法规、规章都应随着社会政治、经济、文化等实际情况的变化而不断发展变化，适时地进行立、改、废；下位法律规范则要与上位法律规范适时地保持立、改、废的一致。这是法的稳定性与适时变化性的辩证统一，也是社会主义法制统一原则的必然要求。 虽然《立法法》没有从根本上解决行政立法中所存在的随意性、部门利益倾向等问题，没有对行政立法在程序上规定有意义的、具操作性的规范措施，但是毕竟《立法法》的出台对我国行政立法中的混乱现象作了进一步规范，向行立法规范化迈出了可贵的一步。
要充分的了解我国立法法中行政立法存在的问题，并找出解决的方案，首先，要我国的立法法中对行政立法做出的规定进行初步的认知与探究。立法法中对行政立法的规定有： 一、行政立法的权限范围 我国享有行政立法权的主体包括国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区所在地的市人民政府，经济特区所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府等。在实践中，行政法规与法律之间的制定权限划分、行政法规与部门规章之间的制定权限划分、行政法规与地方性法规之间的制定权限划分，都没有明确的法律规定，从而导致多头立法、部门争权、内容冲突的情形时有发生。为了有效解决这一问题，《立法法》对行政立法权限作出了统一规定。 （一）明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权，限定了行政立法权的范围 《立法法》第8条明确规定了必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职
【内容提要】目前，我国行政法还存在着诸如立法的统一性在个别领域遭到破坏、法与法之间有些规定尚不够和谐、有些法律规范和条文自相矛盾、有些规范缺少法律责任的规定而导致后患无穷以及规范的清理工作明显滞后等五大问题。这些问题应尽快地予以解决，以进一步推动我国的民主与法制建设，为经济发展和社会进步服务。 【关键词】行政法/问题/对策 【正文】行政法在我国是仅次于宪法的部门法，它与宪法、民法、刑法规范系统共同构成我国社会主义的基本法制。行政法作为宪法的实施法，调整着广泛而重要的社会关系，其与国家权力、公民权利息息相关，担负着保障行政权的有效行使和保护公民、法人和其他社会组织的合法权益两方面的法律使命，在我国的法律体系中有着极其重要的地位。因此八届人大期间，为顺应建设社会主义市场经济体制的需要，从中央到地方的各级立法机构均极重视行政立法工作，立法的数量、质量明显超过往届。其中，金融、税务、房地产法律制度的改革，行政处罚法律制度的确立，已对我国的经济发展和社会进步产生了明显的推动作用，标志着我国的民主与法制建设已经达到了一个新的水平。尽管如此，但由于我国正处在新旧体制转换时期，立法工作难免受到经济发展程度、社会历史环境、封建主义残余观念、全民族的民主与法治意识水平、社会管理事务繁杂、行政立法主体较多、立法者的知识素养等方面因素的影响，从而使我国现行的行政法存在着一些问题。站在“实现和增进公民基本权益”、“依法立法”和“法制统一”这样的国际社会普遍认同的行政立法的基本原则的角度，考察我国行政法的现状，我认为目前主要存在以下五大问题：问题之一：立法的统一性在个别领域正在遭到破坏立法的统一性指的就是合宪法。我国宪法第五条规定：“国家维护社会主义法律的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”具体地说，首先是一切法律、行政法规和地方性法规的内容都要符合和服从宪法规定的原则；其次是一切法律、法规都要与宪法保持协调的关系，要随着宪法或其中某些条款的制定、修改或废止而相应地制定、修改或废止；再次是最高国家行政机关和一定的地方国家权力机关必须按照宪法规定的立法权限行使立法权，而不能超越。法制统一的这一宪法原则，在《行政处罚法》关于处罚设定权的规定方面得到更进一步的明确规定。该法在规定了行政处罚的七种基本类型后，根据每种处罚的特点及其对公民、法人或者其他组织的权利的影响程度，将其分为轻重不同几类，并以行政处罚的轻重程序为主要根据，对行政处罚的设定权作出规定。行政处罚的性质越严重，设定该类行政处罚的规范性文件的法律效力层级就越高，以保证行政处罚在议定过程中能够充分考虑到对处罚当事人的合法权益的保护，避免重大的行政处罚由于规范层次不高的原因而被大量地设定。该法第九条明确规定：“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”以此规定反观《国务院关于劳动教养的决定》（以下简称《决定》），不难发现该《决定》在现行立法体系中已成了一个违法的规范性文件。首先，该《决定》的立法根据是1954宪法，由于1954宪法早已失效，所以该《决定》已不存在合宪性；其次，该《决定》内容是对人身自由进行限制，依照《国务院关于劳动教养的补充规定》，劳动教养的期限为“1年至3年，必要时得延长1年”（实质上与刑罚中的4年以下有期徒刑基本相当）。由于该《决定》属行政法规，依据《行政处罚法》第十条的规定，已不享有“限制人身自由” 《决定》的施行已彻底、的行政处罚设定权，国务院作为这种处罚的立法主体资格也已然丧失， 明确地丧失了法律依据。然而最令人沮丧的是，这个《决定》至今依然施行有效。《行政处罚法》是全国人民代表大会根据现行宪法的有关规定制定的，是我国行政处罚领域关于行政处罚的设定和实施方面法律效力层级最高的一个规范性文件，处于基本法地位。该法是对行政处罚的实体法律规范与程序法律规范的统一，对其他有关行政处罚的法律、法规、规章具有统帅作用，凡是有关行政处罚的设定与实施的法律规范必须以该法的规定为依据。该法在第六十四条中明确规定：“本法自1996年10月1日起施行。本法公布前制定的法规和规章关于
论行政立法的监督 【摘要】行政立法是特定行政机关获得立法权限之后的行政行为，在其行使行政立法权的过程中，监督主体对行政立法主体和行政立法过程的监督之于维护公民权利、维护法律威严和统一有十分重要的意义。本文通过对行政立法和行政立法监督相关概念的阐述，结合我国现行行政立法体制和行政立法监督体制的发展状况，描述行政立法监督体制中的主要监督主体和主要监督形式，即来自权力机关、行政机关、司法机关对行政立法的监督及其所存在的监督方式局限、监督力度不足、监督机制运行不畅等问题。在法学界现有研究成果的基础上，根据问题产生的原因，大量参阅法学资料，通过理论分析和案例解析的方式，得出本人的一些观点和措施，希望对行政立法监督体制的发展和完善提供一些建议。 【关键词】行政立法监督 一、行政立法的概念 在行政法学界，对行政立法的含义曾有不同的界定。在西方，由于受分权学说的影响，行政机关没有立法权，而为了使行政管理活动有效开展以及相关法律法规有效执行，立法机关依照既定法律，把一部分立法权委任给行政机关。这样，在一定原则范围内，行政机关同样拥有了立法权，因而行政立法也被称为委托立法或准立法。行政立法行为同时具备了行政性质和法律性质。 在我国，行政立法被分为广义和狭义的概念。我们这里讨论的行政立法从属其狭义概念，即指特定的国家行政机关依照宪法和法律规定以及权力机关的授权，在自身职权范围内创制、修改、废止有关国家行政管理的法规和规章的抽象性行政行为。① 根据宪法和立法法的规定，具有行政立法权的国家行政机关包括：国务院，国务院各部委、直属局及各部委管理的国家局，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市级人民政府，国务院特批的较大市的人民政府，经济特区市人民政府以及特别行政区人民政府。 二、行政立法监督的意义 行政立法监督是指有权主体依照法定的职权和程序，以国家强制力为保障，对行政立法活动实施的监管和督察。由于行政机关既是法律的执行者，又是规则的制定者，滥权和违法行为在一定程度上便更容易发生。为了保证行政立法的公正，各国在授予行政机关立法权的同时，也都注意到对立法权的制约：制定严格的授权标准，强化立法机关和司法机关的监督。在行政立法过程中，对立法主体和立法过程的监督，对于保障公民权利和维护法律统一有重大意义。 (一)保障公民和相关组织的权利 由于行政机关所立之法是国家行政机关针对不特定人群和不特定事务制定的具有普遍约束力的行为规则，具有普遍约束力和强制执行力，所以一旦它们违宪、违法或不适当，将会对公民和有关组织的权益造成广泛和严重的损害。由于行政主体和行政相对方处于不对等地位，即行政主体处于绝对优势地位，而行政相对方处于绝对弱势地位，行政机关“既当选手又当裁判”，因此行政立法一旦存在缺陷，将直接损害行政行为相对弱势一方，即普通公民和相关组织的权益。所以必须对行政机关所立之法进行监督和审查。 2013年5月20日，南京市政府法制办举行《南京市行政执法监督办法（草案）》立法听证会，10名听证代表和20多位旁听市民共议这一强调公众监督的执法监管新规。这10名听证代表，身份分别是人大代表、政协委员、专家学者、志愿者和其他社会各界人士；而20多位市民，则是和政府行政执法活动息息相关的个体工商业者、城中村待拆户、交通运输从业者等。面对听证代表提出的
中国行政程序立法的现状与展望 我国行政程序立法现状与前景展望 [摘要] 本文从行政程序的内涵开始论述，阐明行政程序的内涵及特点，然后论述了中国行政程序立法在中国改革开放20多年的历程中的成绩，最后从行政程序法典化、从美国《联邦行政程序法》与荷兰《通用行政法》的经验中、从行政协议的角度来阐述了对我国行政程序立法的前景与展望。 [关键词] 行政程序；行政程序法典化；美国《联邦行政程序立法》；荷兰《通用行政法》；行政协议 一、行政程序的内涵 法律程序是人治与法治的分界限。公正合理的法律程序是中国法治现代化的基石。行政程序是现代市场经济、民主政治和法治观念不断发展的产物。行政程序法是规范行政程序的法律。作为规范行政权，体现法治形式合法性与合理性的行为过程的法律，行政程序法是实现行政法治的重要前提，也是衡量一国行政法治程度的重要标志。因此，在现代行政法中行政程序法具有极其重要的法律地位。 所谓行政程序是指“行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，即行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和” 。因此，行政程序是就行政主体的行政行为而言的，是行政主体实施行政行为时所包含或经历的过程。凡不属于行政主体实施行政行为所遵循的程序都不在行政程序的范畴之内。 行政程序的特点十分明显，主要表现在以下三个方面：“第一，行政程序离不开行政行为。没有单独存在的行政程序。只有在行政行为，如行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为等行为中才存在行政程序。第二，行政程序是行政行为的表现形式。任何行政行为都是两
这的统一：一方面是实体内容，另一方面是程序形式。第三，行政程序的基本要素包括步骤、方式、顺序和时限。” 二、中国行政程序立法现状 党的十一届三中全会以来，中国前进的速度是空前的，行政法作为独立法律部门被人们重视，与此同时，有关行政程序的立法则经历了一个从无到有、从忽视到重视、从分散到集中、从较低层级到较高层级、从质量较低到质量较高的发展过程。全国人民代表大会及其常务委员会、国务院已经颁布了许多有关行政程序的单行性法规和行政法规。虽然这些立法中的绝大部分皆不可以称为纯粹意义上的行政程序法，然而，它们却在客观上起到了规范行政程序，包括内部行政程序的作用，从而也就在事实上说明了我国20多年来在行政法治建设方面确有一定成效。 中国20多年来行政程序立法可以分为三个阶段：第一阶段是1979年到1988年，这一阶段是中国行政程序立法的自然发展阶段，此阶段的行政程序立法表现为不自觉和零碎的特点。第二阶段是1989年到1995年，这一阶段行政立法开始从不自觉走向自觉，从零星走向系统的阶段。1989 年颁布的《行政诉讼法》，可以说是中国行政程序法发展道路上一块重要的里程碑。该法的一个显著特点是把人民法院对行政机关具体行政行为的合法性审查的范围，不仅局限于是否符合行政实体法律规范的审查, 而且包括是否符合行政程序法律规范的审查，如果具体行政行为违反法定程序, 即应判决撤消该具体行政行为，这就是说《行政诉讼法》基本上赋予了行政程序法与行政实体法几乎同等的法律效力。 第三阶段是1996年以后，这一阶段中国行政程序立法开始进入自觉系统的发展阶段。尤其是1996年3月通过并于当年10月实施的《中华人民共和国行政处罚法》，我国行政程序法在内容上取得重大突破的又一块里程碑。《中华人民共和国行政处罚法》的颁布标志着中国高层次的行政程序立法进入了自觉发展的轨道。法在我国行政法律中明白确立了现代行政程序的两条基本规则：在行政行为做出之前行政主体必须将行为的事实、理由和依据告之对方当事人的规则，以及当事人有权尽情陈述和申辩的规则。这些规定进一步确认了行政程序本身具备的相对独立的法律意义，无论行政行为在实体上是否正确、合法，只要其违反法定程序，将导致整个行政行为无效，这是对过去轻视程序、对程序采取实用主义态度的有力否定，