新形势下的食品安全形势分析及应对
当前，我们正处在全面建成小康社会、全面深化改革、全面深入推进依法治市、全面推进从严治党的关键时期，经济发展和社会进步对食品安全提出了更高的要求，人民群众热切期盼吃得更放心、吃得更健康。食品安全工作的重要性更加凸显，保障食品安全问题更加迫切。习近平总书记指出，确保食品安全是民生工程、民心工程，“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验”，并要求用“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”，来切实加强食品安全监管。李克强总理在《政府工作报告》中也明确，要“建立从生产加工到流通消费的全程监管机制、社会共治制度和可追溯体系”，严把从农田到餐桌的每一道防线，对违法违规行为零容忍、出快手、下重拳，切实保障人民群众身体健康和生命安全。保障食品安全，让人民群众吃得放心，已然上升到国家战略的高度。
一、“市场、政府、社会”三类主体在食品安全工作中的边界和定位
市场、政府、社会是食品安全的三类主体，当前监管工作面临的困惑多源于对三者界限不明，定位不准。
食品安全首先是生产出来的，市场应发挥决定性作用。要正确处理监管与产业的关系，就必须充分尊重企业作为市场主体的自主权。强调市场机制并不是否定监管的作用，而是克服“委托—代理”的传统线性监管模式弊端，让监管回归到其本原状态。通过强化食品产业基础，发挥信息公开、第三方参与、成本干预等市场机制，将各方面的激励和约束集中到生产经营者行为上，促使企业承担食品安全第一责任。
食品安全也是监管出来的，政府是食品市场的“警察”。转变“权责同构”的监管组织体系，科学划分各级政府监管事权，防止监管职责层层推诿。中央政府负责食品安全治理基础性制度建设，包括加强法律法规、标准和企业生产经营行为规范建设，建立国家食品安全基础信息数据库和信用体系，完善统一权威高
效的监管体制。市、县两级政府要落实属地管理责任和坚持问题导向，实现责任可量化、可操作、可检验，严惩各类食品安全违法犯罪行为。乡镇基层要将食品安全纳入社会管理综合治理网格中，定格、定责、定人，聘请协管员、信息员负责网格内食品安全巡查，改变“牛栏关猫”的状况，防止食品安全在第一线失守。
食品安全更是治理出来的，社会要主动构建共治网络。食品安全具有最广泛的命运共同体，只有坚持群众观点和群众路线，才能真正动员全社会的力量来维护食品安全。应当以社会治理精细化为指导，建立企业自律、政府监管、社会协同、公众参与和法治保障的包容性共治体系，优化风险交流、贡献奖励、典型示范、科普教育、第三方参与等社会共治机制。
二、食品安全工作要转变“监管”观念，树立“治理”理念
“监管”是指政府依据规则对市场主体行为进行引导和限制，特征是监管者被监管者都要遵守规则。从根本上来说，政府监管要解决市场失灵的问题，监管是市场的补充而非替代。
过去，我们在监管与市场关系的认识上有过曲折，个别监管人员将商业利益置于公众利益之上，过分强调“帮企业办事、促经济发展”；后来又有观点将两者截然对立起来，过分强调严格监管反而给企业带来负担，甚至阻碍了创新。这都是把政府监管视为“绝对中心”的表现。而事实上，在新的形势下，食品安全监管呈现出了新常态。一是食品安全社会关注度高，舆论燃点低，一旦出问题，很容易引起公众恐慌，甚至酿成群体事件。二是食品安全风险愈来愈具有系统性和全局性特征，已不再简单关乎技术或产业，而是基本民生问题、社会问题乃至政治问题，成为公共安全的基础。外加的“保安式”监管，难以应对食品安全内生风险；静态的“一次性”监管，难以应对食品安全动态风险；分割的“碎片化”监管，难以应对食品安全系统性风险。在海量市场主体面前，若还停留在过去末端管控的监管思路，无异于螳臂当车。
“治理”是实现公共利益的活动和过程，它强调企业、政府、行业协会、媒体、消费者等多元主体使用灵活手段，通过构建综合关系提升制度绩效，其本质就是处理好政府、市场和社会的关系。新常态下的食品安全监管工作，就要求我
们必须站在公共安全和社会治理的高度，跳出安全看安全，跳出监管抓监管，建立起食品安全治理的现代化体系。
食品安全治理体系现代化包括两个方面：一是食品安全治理体系现代化。要用制度形式改变过去政府一家包打天下的格局，重构监管部门、生产经营者和消费者等主体的角色和权力（利）义务。要让市场发挥决定性作用，而非补充作用；社会主动提供共治网络，而非被动接受者；政府扮演兜底的“警察”角色，而非“保安”角色。二是食品安全治理能力现代化。食品是否安全，终究要落实到生产经营者和监管者的行为。监管只是保障食品安全手段之一，除了监管之外，司法裁判、行业自律、媒体监督，消费者参与都是保障食品安全的手段。我们要综合运用上述各种手段，规范食品领域各类行为。充分运用道德风尚“柔”的手段，使人不愿意违法，运用市场机制“活”的手段，使人不值得违法，运用监督执法“硬”的手段，使人不敢违法，运用科技技术“巧”的手段，使人不能违法。换言之，就是要让政府、市场、社会相互补充、相得益彰、高效运作，共同致力于保障食品安全。
三、新《食品安全法》是食品安全治理现代化重要成果和保障
2009年6月1日颁布施行的《食品安全法》，对规范食品生产经营活动、保障食品安全发挥了重要作用。但是随着社会经济飞速发展，我国食品企业违法生产经营现象依然存在，食品安全案件数量大幅攀升，重大、恶性案件时有发生，食品安全违法犯罪方式不断创新、手段更趋隐蔽，案件性质认定难度越来越大，监管体制、手段和制度等不能完全适应食品安全需要，法律责任偏轻，威慑作用没有得到充分发挥，食品安全形势依然严峻。
党的十八大以来，党中央、国务院进一步改革完善我国食品安全监管体制，着力建立最严格的食品安全监管制度，积极推进食品安全社会共治格局。为了以法律形式固定监管体制改革成果、完善监管制度机制，解决当前食品安全领域存在的突出问题，以法治方式维护食品安全，为最严格的食品安全监管提供体制制度保障，新的《食品安全法》应运而生。
自2015年10月1日被称为“史上最严”的新《食品安全法》颁布以来，就
广受社会各界的关注。新的《食品安全法》有着鲜明的特点，体现出不少的创新，反映了食品安全社会共治的理念：一是更加突出预防为主、风险防范。进一步完善食品安全风险监测、风险评估和食品安全标准等基础性制度，增设生产经营者自査、责任约谈、风险分级管理等重点制度，重在消除隐患和防患于未然。二是建立最严格的全过程监管制度。对食品生产、销售、餐饮服务等各个环节，以及食品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品等各有关事项，有针对性地补充、强化相关制度，提高标准、全程监管。三是建立最严格的各方法律责任制度。综合运用民事、行政、刑事等手段，对违法生产经营者实行最严厉的处罚，对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责，对违法作业的检验机构等实行最严格的追责。四是实行食品安全社会共治。充分发挥消费者、行业协会、新闻媒体等方面的监督作用，引导各方有序参与治理，形成食品安全社会共治格局。
新法实施以来，各级政府和食品监管部门认真落实习近平总书记提出的“四个最严”要求，依法全面加强了食品安全工作。全国人大常委会开展专门的执法检查，有力推动了食品安全工作。各地生产者不断完善生产规范和质量安全控制体系，推动农业和食品生产经营规模化、标准化、品牌化，履行生产经营主体责任，提升了食品质量安全水平。各类媒体积极宣传报道新《食品安全法》及相关法律法规及国家政策，充分发挥舆论监督作用，曝光食品安全领域违法犯罪行为，激浊扬清，让不法分子无所遁形。广大消费者越来越多地拿起法律武器，投诉举报掺杂使假、非法添加违法行为，主动维护自身合法权益，以实际行动维护食品安全。很多专家学者、科普工作者，积极为食品安全工作献计献策，为提高全民食品安全科学素养添砖加瓦。政府、市场、社会三者之间初步形成了食品安全社会共治的良好局面。
四、新《食品安全法》实施以来的食品安全形势和执法面临的困境
尽管从近两年国家食品安全监督抽检情况报告来看，我国食品安全状况继续稳中向好。但是我们也必须清醒的认识到，食品安全没有“零风险”，1%的食品安全风险，落到一个消费者、一个家庭头上，都是100%的不安全。我们必须对
食品安全工作的艰巨性、复杂性、长期性有充分认识并积极应对；同时，也要应对现行监管体制和法律体系带来的挑战。
（一）食品安全形势依然严峻
一是我国正处于食品安全矛盾的高发期，食品加工环境脏乱差、食品生产掺假造假、食品运输不规范、销售过期变质不合格食品等现象时有发生。二是食品生产经营企业数量多，还存在众多无证的小作坊、小摊贩、小餐饮，企业多、小、散、乱等问题较为突出，监管难度很大。三是随着互联网和信息化的发展，食品安全的个别问题、局部问题，往往会通过网络等传播途径，迅速发酵蔓延影响到全局。若处置不当，会影响到民生、产业发展、甚至社会的和谐稳定。四是随着经济社会快速发展和科技进步，人民群众对饮食的要求和期待不断提高，新的食品种类、食品添加剂、食品生产加工技术不断推出，新的饮食经营模式、消费模式不断涌现，这些都给食品安全监管工作带来新问题、新挑战。
（二）食品生产经营者主体责任意识较弱
食品生产经营者对食品安全负有主体责任，是食品安全的第一责任人，这是食品安全法的重要原则。目前仍有部分食品生产经营者的诚信意识、法治意识特别是主体责任意识不强，相关教育引导和管理约束工作较为滞后，极易造成安全漏洞。个别食品生产经营者唯利是图，守法经营意识较差，道德诚信缺失，规章制度流于形式，为追求经济利益，存在掺假使假、非法添加等违法犯罪行为，而且手段不断翻新；有的生产经营单位经营场所狭小，卫生条件差，人员流动性大，潜在风险突出；有的从业人员素质不高，对食品安全把关不严，不能及时发现安全隐患。网络订餐等新兴食品业态兴起，给消费者带来便利的同时，也暴露出第三方网络平台把关不力、无证照商家入网经营、卫生环境难保证、送餐过程随意等监管空白。食品生产经营者大多是被动地接受管理，而不是主动配合监管人员工作，个别当事人还存在抵触情绪，不配合监督检查。
（三）源头管理环节存在风险隐患
食品安全的源头管理在种植养殖环节。我国多数地区农业整体组织化、产业化程度不高，生产经营形式分散，农产品质量监管的难度比较大。农业投入品使
用多，农药、兽药、化肥的不合理使用，以及水土污染等因素，给农产品质量安全造成的风险隐患不容忽视。与此同时，食用农产品销售监管、入市检测、运输监督尚有漏洞，食用农产品溯源难度较大，主体责任和责任追究落实存在困难。
（四）监管体制机制需要加快完善
目前工商、质监、食品药品监管“三合一”的改革全面完成，从大的方面讲，这有利于精简机构，整合行政执法力量，但另一方面也弱化了食品安全监管职能，导致食品安全监管职能“边缘化”、条块关系复杂化、专业人才被“稀释”等问题。同时，基层食品安全监管机构面临专业人员数量不足、法律适用能力不足、专业判断能力不足、技术支撑力不足等问题，影响了执法的权威性和公信力。
基层监管执法能力薄弱
基层是食品安全监管的关键部位，点多、线长、面广、任务繁重。食品安全法提出县级人民政府食品药品监管部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。但从目前情况看，基层的监管能力仍比较薄弱，不能适应食品安全的需要，是食品安全法贯彻实施的一个薄弱环节。一是硬件差。一些设立在乡镇、街道的食品安全监管派出机构监管执法条件比较差，执法车辆、食品快检设备以及工作经费都比较缺乏。二是软件弱。基层监管部门存在专业人才匮乏、人员结构相对老化、运用法律法规能力和专业判断能力不强、技术支撑明显不足等问题，影响了执法的效果和权威性。三是基层监管工作流于形式，监管人员不积极履行职责、不主动作为的“懒政”现象。村一级的协管员责、权、利不明确，难以发挥作用。
（六）部分法律适用问题亟需明确
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。监督执法中部分法律适用问题需要有关方面予以明确。一是食品安全犯罪的认定方面还存在取证难、入罪难、追诉难等问题，有些情况下监管部门对食品犯罪行为缺乏手段，需要完善刑法以及相关司法解释，需要从行政执法和司法体制上研究解决。二是为了对违法行为从严处罚，新食品安全法对大部分食品违法行为的罚款额度起点较高，这对食品违法行为起到了震慑作用。但同时也面临着在执法管理中执行难、结案难等
问题，这种情况还比较常见，给基层执法人员造成困扰。
五、对现在食品安全治理工作一些建议
（一）执法与普法结合。我们要按照国家“七五”普法工作的要求，认真落实“谁执法谁普法”责任制，坚持执法办案和普法宣传相结合的原则，将普法宣传教育渗透到执法办案的全过程，利用以案说法、以案普法、以案学法等方式普及法律常识，通过文明执法促进深度普法，通过广泛普法促进文明执法。把加强食品安全法学习、宣传、教育作为保障食品安全的基础性工作，要充分发挥主流媒体和新型社交网络媒体的作用，采取多种行之有效的方式，广泛深入开展普法宣传工作，使广大领导干部、食品生产经营者、社会各界深刻领会《食品安全法》以及相关法律法规的精神和要义；要增强普法的针对性和实效性，通过“以案说法”等形式警示广大食品生产经营者遵守法律规定，严守法律红线；要做好面向广大人民群众的法律教育普及工作，使食品安全法律法规和食品安全相关知识走进农村、社区和学校，倡导健康的饮食文化，加大开展群众喜闻乐见的食品安全公益普法宣传，提高人民群众的食品安全意识和自我保护能力。
能力与方法兼顾。我们要因地制宜，结合本市产业实际和监管重点，有针对性地加强本级监管队伍和监管能力建设，并加强对基层监管队伍的法制培训、业务培训，提升对相关法律法规的了解和掌握，提高执法规范化水平。同时，可以借鉴成功的监管经验，比如对食品批发企业进行信用等级分级监管，降低向无证超市、小卖部、餐馆供货的批发企业信用等级，增加巡查、检查频次，对涉及食品安全违法违规行为依法予以查处。同时积极发挥基层监管机构的作用，准确掌握本辖区特别是偏远乡镇辖区内食品经营者的变化，指导基层监管机构对新增的食品经营户进行事先介入，督促其办理相关许可证。可以通过奖励的方式，鼓励企业强化食品安全控制，鼓励群众积极进行举报；监管者可以与被监管者通过协商的方式，在法律规定的范围内，就食品安全指标和监管作出约定，允许企业结合自身实际作出灵活有效的安排。这种基于双方合意而达成的柔性治理方式既具有约束力，又比较灵活；既可以节约政府监管成本，又可以调动被监管者的积极性、主动性，有助于实现食品安全治理效果最佳化
（三）外部与内部并重。以往，食品安全常常是监管部门唱独角戏，生产企业只是单纯的被规制者。然而，食品是由企业生产出来的，企业可以说是食品安全的第一道关卡。如果企业自身建立了有效的质量监控体系，很多食品安全问题就可以避免。否则，完全靠政府部门监管，难免百密一疏，食品安全事故发生的概率就会大幅上升。因此，加强政府与企业之间的合作，强化企业的自我规制和企业参与食品安全治理的深度与广度，特别是加强企业食品安全控制体制机制建设，如从业人员健康管理制度、食品安全自查制度、产品进货查验记录制度、食品出厂检验记录制度等，并在此基础上加强食品供应链上下游企业之间的相互监督与检查，这样就能把很多食品安全事故消除在萌芽状态。
（四）独立与协作统一。虽然新修订《食品安全法》确立了以食品药品监管部门为主的食品安全监管体制，但能否改善食品安全环境仍有赖于其他部门的积极合作。比如食品风险监测问题上，按照食品安全法律规定，卫计委组织食品安全风险监测，监管由食品药品监管部门负责，也就是说“发现问题”是卫计委，“解决问题”是食品药品监管部门。如果双方信息不能及时通报，就很难真正解决问题。比如查办重大食品安全违法行为，应当积极和公安部门协作沟通，确保打击食品安全违法犯罪及时、有力。
总之，食品安全工作任重而道远，我们要紧紧抓住保障人民群众食品安全这一根本，从带强一支食品安全监管队伍着手，努力搭建好食品安全政府、企业、社会共治共建这一平台，探索出一套行之有效的食品安全治理机制，成就一番社会进步、经济腾飞、富国强民大事业。