分类号学号2004614070024
学校代号10487
硕士学位论文
我国城市化进程中的城市土地
政策研究
学位申请人：徐金礼
学科专业：土地资源管理
指导教师：马彦琳教授
答辩日期：2006年10月30日A Thesis Submitted in Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master of Management
The study on the city land policy of our country in
urbanism process
Candidate:Xu Jinli
Major:Land Resources Management
Supervisor:Prof.Ma Y anlin
Huazhong University of Science&Technology
Wuhan 430074,P.R.China
September,2006独创性声明
本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的
研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢中所罗列的内容以外，论文中不包含其他个人或集体己经发表或撰写过的研究成果。对本文研究做出贡献的个人和集体,均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。本人完全意识到本声
明的法律结果由本人承担。
学位论文作者签名:
日期:年月日
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本论文属于
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学位论文作者签名：指导老师签名：
日期:年月日日期:年月日I
摘要
土地作为人类生存和发展的物质载体，在人类社会发展进程和国民经济中
的地位是不言而喻的。城市是一个历史范畴，它是生产力发展的结果。从城市发展进程来看，城市化是社会生产力发展到工业化的必然产物。随着中国经济的崛起、工业化进程的加快、经济体制及行政管理体制的改革,资金、技术、人口向
城市聚集,大量农村剩余劳动力涌入城市,我国城市化步伐加快。在未来一段时间内,我国城市化将步入高峰时期,届时城市人口数量将翻一番,对城市土地提出更
高的需求。而由于土地供给的刚性和中国人多地少的国情,城市建设用地的需求
及土地供给的矛盾将日益突出。因此,对城市土地利用和管理的研究是非常重要的。土地政策就是土地管理的重要手段之一，在调节人地关系中起着重要的作用。随着我国城市化进入加速时期，我国政府出台的城市土地政策越来越频繁，
更加注重城市土地政策在宏观调控中发挥的功能，提高土地政策的效率。但城市土地政策的制定和实施过程中也存在很多不尽如人意的地方，城市土地政策的实施效果也难以评价，因此，有必要结合国内外城市土地政策现状和实施情况，对我国城市土地政策发展演变过程进行系统的理论研究和实证分析。
本文以城市土地政策为研究对象。首先将我国城市土地政策划分为三个阶
段：无偿划拨阶段、两权分离阶段、土地参与宏观调控阶段，介绍了我国城市土地政策的发展与演变。然后，结合土地政策的评估标准，对我国城市土地政策的发展演变做了评析。接下来介绍了美国及台湾、香港地区的城市土地政策，评析得出了值得借鉴的经验及其借鉴。最后，结合目前我国土地政策直接参与宏观调控的现状，运用政策分析的方法和技术路线，对今后我国土地政策的发展方向作了展望。
关键词：城市化；城市土地政策；政策评析II
Abstract
City is a historical category,which is the result of productivity development.
From the city development process,the course of the development city is inevitable outcome that social productivity develops into industrialization.With increasing of Chinese economy,acceleration of the industrialization,reformation of the economic
and administrative management system,as a result,fund,technology,population
gather into the city,a large number of surplus rural labor pour into the city,the pace of urbanization of our country accelerates.Within future period,the urbanization of our country will be at the peak,the urban population will double when the time comes,
and put forward higher demand to the urban land.And because of the rigidity for land supply and civil fundamental situation that we have a large population and insufficient land,the contradictions between land demand of construction and land supply become more conspicuous.So，the research of land utilization and the management is especially https://www.doczj.com/doc/214384923.html,nd policy is the one of the important means of land management,which plays an important role in regulating person and land relation.
As the urbanism of our country enters acceleration period,the government of our country enacts city land policy more and more frequently,which emphasize that city land policy plays more functionally in macro-control and raise the efficiency of land policy.But it still has a lot of defects that can’t meet people’s demand in the enforcement and the establishment of city land policy course.The enforcement of city land policy effect is also hard to appraise.Therefore it is necessary to combine
domestic and international present situation and enforcement condition of city land policy and carry out systematic theoretical research and really certificate analysis in
the city land policy development of our country.
This paper is taking city land policy as research object.First,the article divides
the city land policy of our country into 3 stages:free transfered stage,two rights
splited stage and land participated in macro-control stage and has introduced theIII development of our country’s city land policy.Second,it comments the development
of city land policy combining the assessment standard of land policy.Then,it
introduces America,Taiwan and Hong Kong’s city land policy and reaches its reference and the experience.Finally,with technical route and the method of policy analysis,it makes prospect for the land policy of our country develop direction combining the situation that the land policy of our country directly participates in the macro-control at the present.
Key Words:urbanization；city land policy；policy assessmentIV
目录
摘要....................................................................................................I Abstract....................................................................................................II
1绪论 (1)
1.1问题的提出与研究意义 (1)
1.2国内外研究概况 (2)
1.3研究内容与研究思路 (7)
2土地政策概述 (8)
2.1土地政策的基本内涵 (8)
2.2土地政策的基本功能 (9)
2.3土地政策的评估标准 (11)
3我国城市土地政策的发展与演变 (13)
3.1计划经济时期的无偿划拨阶段（1949－1978） (13)
3.2改革开放以来的两权分离阶段(1978－90年代末) (15)
3.3土地参与宏观调控阶段（90年代末至今） (17)
4我国城市土地政策评析 (20)
4.1无偿划拨阶段政策评析 (20)
4.2两权分离阶段政策评析 (21)
4.3土地参与宏观调控阶段政策评析 (23)
5美国及台湾、香港地区城市土地政策评析....................................26V
5.1美国的城市土地政策 (26)
5.2台湾的城市土地政策 (28)
5.3香港的城市土地政策 (29)
5.4经验及其借鉴 (30)
6我国城市土地政策发展的展望 (34)
6.1加强土地产权制度建设 (34)
6.2完善对城市土地市场的干预手段，引入公民参与机制 (35)
6.3土地政策直接参与宏观调控 (36)
6.4制定中长期和有弹性的城市土地政策 (37)
结束语 (39)
注释 (40)
致谢 (41)
参考文献 (421)
1绪论
1.1问题的提出与研究意义
城市化、工业化是人类社会发展和进步的必然趋势，是社会分工发展到一
定历史阶段定会产生的社会现象，是实现社会现代化的客观要求和必由之路。根据国际上通用的诺瑟姆城市化进程曲线证明，当前我国城市化水平为30%，正
处在城市化的加速发展阶段。众所周知，土地是人类赖以生产和生存的基本资源和环境，是一切社会经济活动的载体和城市社会经济发展的必要前提。由于土地位置不可移动和非再生性等特征，在城市化进程加速与城市发展空间不断扩大下，人口增长和经济发展对土地的需求日益增长，土地问题与土地管理己成为当今世界令人瞩目的重大社会经济课题。
我国人口多，人均资源少，特别是土地资源少。目前，我国又是处于城市
化、工业化化进程中最大的发展中国家，占用了大量的城市土地，城市土地开发粗放，浪费严重，土地利用率低，严重威胁到我国经济社会的可持续发展。面对如此严峻的现实，必须加强土地资源特别是城市土地的管理。
1.1.1问题的提出
在我国，土地管理的重要任务之一就是贯彻落实党和国家的各项土地政策，
土地管理实践须臾离不开土地政策的指导。作为为实现土地资源优化配置而制订地计划或行动准则的土地政策，是所有国家治国安邦的重要政策，在土地管理实践中起着举足轻重的作用。因为任何社会制度下的国家都根据统治阶级的意志，从维护统治阶级的利益出发，制定一系列政策、法规，并借助这些政策的导向功能、协调功能和控制功能，调整土地关系，合理组织和监督土地利用及土地开发、整治与保护，力图对土地资源实行最有效的管理。
城市土地是最大的存量资产，是城市经济运行的载体，是城市建设与发展
的重要物质基础，也是“经营城市”发展战略的重要支持基础。城市土地政策建设是我国土地政策建设的重要组成部分，也是我国经济体制改革的主要内容之一。随着我国城市化进入加速时期，我国政府出台的城市土地政策越来越频繁，更加注重城市土地政策在宏观调控中发挥的功能，提高土地政策的效率。但城市土地政策的制定和实施过程中也存在很多不尽如人意的地方，城市土地政策不完2 善，有时自相矛盾，其实施效果也难以评价。因此，有必要结合国内外城市土地政策现状和实施情况，对我国城市土地政策发展演变过程进行系统的理论研究和实证分析。
1.1.2研究的意义
土地政策是政府调节土地资源配置效率的重要手段。在人类经济社会发展
过程中，土地政策始终都在扮演着最重要的角色。在农业社会时期，土地是人类生存与发展的最主要资源，土地政策深刻影响着经济社会的发展；到了工业社会时期，城市土地政策在工业与城市发展中的作用受到了重视，可持续发展和建设和谐社会战略目标的确立，城乡共同发展的土地政策目标被提到战略高度。在当今世界经济一体化、市场化的大的趋势中，中国正面临着城市化、工业化高速发展的特殊国情，如何更有效地发挥城市土地政策在土地资源配置中的作用就变的更为紧迫和重要。而这些的实现，都必须建立在对城市土地政策研究的基础上。改革开放前，我国长期实行计划经济体制，土地资源合理配置的科学决策
没有得到应有的重视，土地政策学的研究几乎是空白。建设社会主义市场经济目标的确立，使研究政策如何促进土地资源的市场化配置，以提高资源配置效率，研究政策如何在土地资源市场配置中进行合理调节，以进一步提高资源配置效率，显得十分迫切与重要。
本选题的理论意义在于，分三个阶段全面系统介绍了我国城市土地政策内
容及演变过程，分析了不同阶段城市土地政策的特殊背景与特定政策的功过，得出城市土地政策的科学性与科学决策的重要性，并从具有代表性的美国、台湾和香港等国家和地区城市土地政策的分析研究中总结出城市土地政策发展的共同
过程，剖析土地政策演变的一般规律，丰富了土地科学和政策科学的研究领域。本选题实践意义在于，对我国城市土地政策发展演变进行评析，结合分析
某些发达国家和地区的城市土地政策，以提供对我国城市土地政策的借鉴，希望对我国土地政策的制定和研究有所裨益。
1.2国内外研究概况
土地政策因对“可持续增长、良好治理及城乡居民（尤其是穷人）的生活
福利及获取经济机会至关重要”，而在整个发展政策框架中具有突出的地位。[1] 因此，国内外政治家、学者都对土地政策问题进行了深入的剖析和研究，
但真正现代意义上的土地政策研究不过百余年的历史。3
1.2.1国外研究概况
19世纪末20世纪初的学者诸如马克思、列宁对土政策的研究，主要侧重于
宏观方面的探讨；到20世纪三、四十年代，一些学者诸如伊利、拉特克利夫等
则开始转向对土地政策微观方面的研究。
马克思是第一位比较系统地研究土地问题的经济学家，他在《资本论》中
研究了土地所有权政策，在《论土地国有化》中论述了土地国有化政策。《共产
党宣言》是一部“原则性的和策略性的纲领”，在这部与恩格斯合著的鸿篇巨著中，触及了土地所有制改革政策。
西方学者对现代土地政策的研究，始于20世纪二、三十年代。1924年，美
国经济学奠基人之一、土地经济学的鼻祖伊利(1854—1943年)率先在全世界第
一次撰写了《土地经济学原理》一书，该书对美国土地利用、土地产权、地土估价、土地使用、土地开发、土地移垦、土地课税等经济的、政策的问题进行了深人地研究，从而开创了一个崭新的学术领域。伊利认为，“为达到土地利用的某
些目标而制订的计划，就是土地政策”。个人为了谋求最大的纯收益而利用土地，并不总和社会利益一致，因此不得不对此加以限制，运用国家干预，通过经济杠杆和政权、立法等手段，以达到土地利用的社会目标。
1984年，加拿大学者歌德伯戈出版了《城市土地经济学》(与P·钦洛依合
著)，对土地政策、包括住房政策问题进行了论述。他认为，经济学，尤其是土
地经济学提供了研究城市政策的关键要素。对城市土地市场的研究，应从其外在因素分析开始，并要把重点放在城市土地政策上，以减弱控制各种土地利用活动的不利因素。
1958年，美国土地资源经济学的重要代表人物，巴洛维撰写了《土地资源
经济学》一书，首次将传统的土地经济学与资源经济学联系起来进行研究，并不同程度地触及了土地政策的有关问题。
西方学者在专门的政策学著作中，有大量关于土地政策的论述。1965年美
国学者希勃德《公共土地政策史》和1975年巴赛尔《19世纪美国土地政策经济学》的出版，堪称土地政策学的重要基石，两者都从政策学的角度对土地政策问题进行了单独阐述。近些年来，美国学者又撰写了不少有关土地政策的论著，尤其关注城市化、环境、可持续发展等问题
1982年，德国学者尤金·瓦德钦在其著述的《欧洲共产主义土地政策》一
书中，主要探讨前苏联、东欧一些社会主义国家的土地政策，其侧重点是农业土地政策。瓦德钦在论述土地政策的过程中，始终紧扣农业与农业经济这个中心，4 研究的重点是1962年以后至70年代末期各个不同的欧洲共产党国家在不同的条件下制定的土地政策及其后果。
1983年，美国学者诺麦·温格特在斯图亚特·S·那格尔编著的《政策研究
百科全书》中用专章论述了“土地使用政策”。他认为，关于私有土地规划与控
制的公共政策，具有同其他领域不同的特征：宪法对财产权给了特别注意，使其得以免受某些官方行动的影响。虽然这种保护适用于各种财产，但对土地来说最为重要；土地政策问题上的公民参与已经和继续是广泛而突出的；土地利用政策基本上是地方政府的政策，具有非常特殊的地方应用性；在一个高度自由放任的土地政策环境中，自由市场的力量给了企业家异乎寻常的机会，对利润的追求加剧了零散的、局部的和零乱的盲目发展，促使高产农田向城市用地转变。
80年代末，法国学者让·戈伊埃等人撰写了《法国四十年的土地政策》一
书，这部书主要从政策的角度，全面阐述了1945年至1985年四十年间土地政策的全貌，目的是让那些对法国组织机构感到陌生的外国或本国公众了解在什么条件下制定并实施这些土地政策。他认为，法国的土地政策重点放在规划执行上，在规划中详细规定了每个地区的土地使用方针，在法国城市周围是人们预期的开发地，因而土地政策是解决如何抑制这些地区地价上涨、土地投机的问题。
除以上英、美、法、德等学者外，日本的不少学者对土地政策也有很深的
研究，这些代表人物及著作主要有：成田赖明的《土地政策与法》(1988)，今村
奈良的《现代农地政策论》(1983)，林间义人的《韩国、台湾的土地政策》(1991) 等。另外，韩国的学者对土地政策研究也比较重视，这些代表人物及著作主要有：金润相的《土地政策论》(1991)，许在荣的《土地政策论》(1993)；青年学者朴
寅星博士与李相九博士在比较中韩两国的土地政策之后，分别撰写了《土地市场及土地政策的中韩比较研究》(1997)、《中韩土地制度及土地政策的比较研究》(1998)等书。这些著作对政策的理论框架、形成历史、不同国家和地区的土地政
策特点等问题进行了深入的分析。
以上我们对国外学者的土地政策观点作了一些简述，从中我们得出以下结
论:一是研究的重点各有侧重。就同一时点而言，有的侧重于农村土地政策，有
的侧重于城市土地政策；就不同时点而言，三、四十年代的研究与七、八十年代的研究又迥然不同。二是研究的内容不尽一致。虽然都称土地政策研究，且范围广泛，但其研究的内容则有所差异:美国、加拿大学者偏重于从历史角度出发，
进而再探讨土地政策的现状与未来，而法国、德国学者则偏重于从现实状况着手，然后再从历史中寻求经验教训，最后才去预测未来。三是专门机构与专门学者不多，与此相应的是专业的刊物与专门书籍也十分少见。四是对土地政策的个案问5 题研究较深，比较重视实证分析方法。
1.2.2国内研究概况
由于建国以来我国实行土地公有制的特殊国情，20世纪90年代以前，论述
农村土地政策的居多，90年代以后论述城市土地政策呈逐年增加的趋势。
对于大陆而言，学者们对城市土地政策的探讨主要是城市土地国有化政策。
这是由1954年和1982年《宪法》所决定的。1949—1978年的28年间，学者们
研究的重点和热点主要是城市及郊区土改政策、城市土地调拨政策、城市土地无偿使用政策等内容。在王先进的《中国土地管理与改革》、杨继瑞的《中国城市
土地制度创新》、周诚的《土地经济研究》论著中指出：新中国建立初期，我国
城市土地曾实行过有偿使用政策。当时各大城市均沿袭旧中国的惯例，由地方政府收取土地使用税(费)，取之于民、用之于民；取之于地、用之于城市的建设与
开发。但是到了1955年前后，各城市相继取消了城市土地的使用税(费)，逐步
形成了城市土地的无限期、无偿、无流动的使用政策，形成了城市土地的“大锅饭”供给制的配给政策。在这种背景条件下，学者们研究的内容可分为两类：一
类主张土地非商品性，即认为土地没有价值，故不是商品，这是占主导地位的观点。如王克忠（1989）认为，“土地是一种自然资源，不具有价值”。依据这种观点，大多数学者研究侧重点是土地的计划调拨性和土地的无偿分配性，实际上研究的是两权合一的土地政策。另一类虽承认土地的商品属性，但由于无法得到官方的认可，所以很少见诸报端，即使偶有出现，也逃不了一边倒的批评。概括地讲，这一时期学者们对城市土地政策的研究具有论著数量少、专门研究不多、研究内容单一、探讨问题偏激等特点。
1978年以后伴随着农村土地政策的改革，城市土地政策也开始有所变化。
到目前为止，学者们研究的重点和热点问题主要是城市土地两权分离政策、城市土地有偿使用政策、城市土地租赁政策、城市土地市场政策、城市土地规划政策等几个方面。从研究脉络看，20世纪80年代初中期，学者们主要是研究土地是否具有商品属性问题与土地应否有偿使用问题；80年代中末期，学者们主要是研究土地如何有偿使用和土地有偿使用规范化问题；90年代初期，学者们主要是研究土地有偿使用政策法律化问题和房地产市场问题；90年代中期，学者们主要是研究土地宏观调控问题、土地利用规划问题与土地基准地价问题；90年代末期学者们主要是研究土地有偿使用形式、土地作价入股、土地用途管制、土地市场体系建设等。
当前，学者们研究的重点和热点问题主要是城市土地政策创新问题。归纳6
起来看，大致有十个方面：一是土地有偿使用政策方面，着重于土地有偿使用的范围、形式等内容；二是土地出让政策方面，着重于扩大拍卖的比重，逐渐减少招标、协议，进一步规范拍卖政策等内容；三是闲置土地处置政策方面，着重于土地置换、土地换地权益书、土地收购储备等内容；四是土地市场建设方面，着重于有形市场、土地交易机构、土地信息系统、土地中介机构转制等内容；五是土地供应政策方面，着重于向西部倾斜、控制增量盘活存量、支持有发展潜力的重点小城镇建设等内容；六是划拨土地政策方面，着重于企业改制上市、低门槛入市、收益分配使用等内容；七是地价政策方面，着重于基准地价更新与平衡、地价公布、地价查询、地价审核等内容；八是土地规划政策方面，着重于规划后的实施、土地整理重划、与“十五”计划相关的规划等内容；九是土地登记政策方面，着重于土地登记公开查询、土地登记政策效力、土地动态检测等内容；十是管制政策方面，着重于用途管制、价格调控、网络监管等内容。另外，也有不少学者对城市化与城市土地政策及其相互关系也作了探讨。如杨重光《城市土地管理与可持续发展》、李元《中国土地资源》等论著专题探讨了城市化过程中的土地利用政策、土地调控政策与土地管理政策。同时，学者们在研究城市土地政策过程中，也没忽视对ＷＴＯ及其相互关系的研究，如陈海秋在《ＷＴＯ与中国土地市场的发展》一文中，论及了加入ＷＴＯ后，对城市土地市场发展的影响及其应对策略。
就台湾学者而言，学者们探讨的重点和热点主要是都市计划政策、市地重
划政策、土地债券政策、区段征收政策、城市更新政策、城市土地使用分区管制政策等几个方面。对上述几个方面，朱嗣德、杨松龄、殷章埔、苏志超、王文甲等学者从不同的角度进行了研究。当前，台湾学者对城市土地政策的研究，大致集中在以下几个方面：一是比较城市土地政策研究，如都市区使用、管理、开发等土地政策比较；二是城市土地开发竞争力政策研究；三是城市化土地政策的研究；四是城市土地更新政策的研究；五是园区、专用区土地政策的个案研究；六是地政资讯政策的研究。
上述表明，当前对城市土地政策的研究，与农村土地政策的研究相比起步
较晚，研究也不够深入。目前对城市土地政策的研究大多针对具体的土地政策，并没有站在宏观和全局的高度对城市土地政策进行系统分析研究，同时也没有对国内外的土地政策进行对比论述，对土地政策的评析缺乏定量研究。
1.3研究内容与研究思路
本文从城市土地政策的角度入手，综合应用土地管理学、土地政策学、公7
共经济学、政策分析、运筹学、统计学、定量分析等有关理论知识和技术，并结合公共管理和公共政策分析的方法，通过政策分析方法来指导整个研究的思路和步骤，将我国城市土地政策划分为三个阶段，介绍了我国建国以来特别是改革开放以来的土地政策发展与演变，通过具体分析这些不同时期的土地政策，对我国土地政策的背景、目标、效果做了评析。同时对美国及台湾、香港地区城市土地政策进行了述评，得出了值得借鉴的经验和教训。最后，对我国城市土地政策的发展作了展望。
本文的主要内容和结构安排，具体研究思路是：
第一部分为绪论部分，主要介绍了选题意义、国内外研究概况、研究内容
与研究思路。
第二部分为土地政策概述，阐述了土地政策的基本内涵、基本功能和土地
政策制定的评估标准。
第三部分将我国城市土地政策划分为三个阶段：无偿划拨阶段、两权分离
阶段、土地参与宏观调控阶段，介绍了我国城市土地政策的发展与演变。
第四部分结合土地政策的制定过程和评估标准，对我国城市土地政策的发
展演变做了评析。
第五部分介绍了美国及台湾、香港地区的城市土地政策，评析得出了值得
借鉴的经验及其借鉴。
第六部分对我国城市土地政策的发展做了展望。8
2土地政策概述
2.1土地政策的基本内涵
自从产生了阶级和国家，政策就作为一种约束或引导机制而存在。政策实
务虽早已存在，但“政策”一词却是从明治维新后的日本引入国门的。从西方政策科学研究来看，政策内涵已基本固定，即：①政策是为目标、价值、和实践而设计的一项计划；②政策是政府要做或不做的决定；③政策的重要活动即为公共政策。也就是说，政策是政策主体在一定的政策背景下，采用政策手段，为实现某种政策目标的行动方针和行动，具有极强的问题导向性。土地政策是政策科学的一个分支。
早在两千多年以前，中国的著名思想家就认识到了土地的重要性，正所谓
“地者，政之本也”、“夫土地者、天下之本也”。土地是人类赖以生存的重要生产资料，土地问题也是我国国民经济的重大课题。自中国共产党成立以来，“农民问题”、“土地政策”一直是重中之重。在中国共产党第一次全国代表大会上通过的《中国共产党的第一个纲领》中虽没有具体规定在民主革命中如何解决农民的土地问题，但却规定了“没收”土地“归社会公有”的政策目标。
在我国对土地政策的研究主要集中在公共政策学、地政学、土地制度学和
土地经济学等领域，对土地政策的理解略有不同。黄贤金、陈龙乾等认为土地政策可以理解为国家、政府、政党或单位为实现土地资源优化配置而指定的计划或行动准则。这种对土地政策的理解侧重于土地政策的管理职能和土地资源的利用
方面，认为土地政策的主要内涵在于通过计划使土地利用效益最大。刘书楷认为, “土地政策是利用土地而产生的对土地的所有、占有、使用处分等诸方面关系的
总称”。姜爱林认为土地政策是“国家和政党等政治实体为了实现一定历史时期
的土地管理任务和土地利用目标，围绕特定的经济社会利益而规定的利用以调整
人地关系的一系列准则、方向与指南的总和”。也有的学者从广义和狭义两个层
面对土地政策作了界定。如毕宝德认为土地政策从概念上可以作广义和狭义两种
界定。广义的土地政策泛指与土地所有、土地使用、土地管理及土地利用技术等
有关的一切政策。狭义的土地政策是指土地所有、使用与管理等的土地经济政策。本文在研究过程中采用最狭义的定义，即国家和政党（党和政府）直接制
定、以土地政策名义发布的所有有关土地的政策。由于本文的研究方向为城市政9 策，因此本文研究对象主要限定为国务院、各部委出台的相关城市土地决定、规定、意见、通知等，采用以地理划分与经济属性划分相结合的方法，评析我国城
市化进程中城市土地政策发展与演变。
由于土地制度和土地政策在现实和研究工作中极易混淆，因此极有必要分
析一下土地制度与政策。制度是在特定社会范围内用来约束、规范社会成员的社
会经济活动行为的一系列规则。通常，制度目标的实现要通过许多具体政策措施
的实施。政策的实施是制度有效运行的方法和策略，也就是说，如果人们要建立
某项制度或改革某项制度，可以先通过某些政策的建立与实施，使之逐渐成为能
为大众所认可的制度。一项政策如果是行之有效的，往往会通过立法途径成为更
持久，更有约束力的法规。
制度与政策的区别在于，制度包含政策，制度的内容比政策丰富。政策更
具有发展阶段性和问题导向性特征，表现为某一制度在一个特定发展阶段中发挥
作用的具体方式。某一时期的某项具体土地政策，一定是为实现某一特定历史时
期的土地管理任务和土地利用目标而制定的，问题解决了此项土地政策变失去了
存在的。因此，政策在其作用过程中具有较大的时效性、可变性和通融性，在作
用的时间长度上也相对较短。政策也体现着政府推行某项制度的具体做法，政策
通常是政府意志的体现，而制度的形成与有效运行则更多地取决于民众地赞同程度，同时制度效率的发挥也要求制度的相对稳定性与持久性。我们通常讲土地制
度与政策，可理解为围绕着土地问题而形成的整个制度安排与相应的政策措施。2.2土地政策的基本功能
20世纪50年代“结构一功能”概念被引入政策学领域。美国政策科学创
始人拉斯韦尔首次提出了“功能过程理论”。继而，另一位美国政策学家也提出
了“政策功能模式”。国内从80年代末也开始了对政策功能的研究。所谓土地政
策功能，是指土地政策自身所具有的和土地政策在其运行过程中所表现出来的功用、效力、性能、用途等的集合体。简单地讲，就是指土地政策在管理社会事务
中所发挥的作用。从我们对土地政策的定义及其特征理解的角度看，城市土地政
策的基本功能主要有以下几个方面：
(1)导向功能
所谓导向功能，其含义是指城市土地政策对人们的土地管理活动与土地利
用方向具有引导、指向的作用。这种功能具有四个特征：①超前性；②指向性；
③规范性；④引导性。其作用形式有两种类型：①直接导向与间接导向；②正导
向与负导向。这种功能的内容主要有：①规定目标，确立方向；②教育指导，统10 一认识；③约束协调，因势利导。城市土地政策的导向功能，不仅是行为的导向，同时也是观念的导向。
(2)调控功能
所谓调控功能，是指政府运用土地政策，在对土地管理、土地利用中所出
现的各种利益矛盾进行协调和控制的过程中所起的作用。这一功能包括：协调功
能和控制功能。所谓协调功能，就是指土地政策对人口大量增加而耕地不断减少
的失衡趋势进行制约、调节的能力。这种功能具有四个特征：①多维性；②动态性；③适度性；④综合性；其作用形式有：①由冲突引起的政策协调；②由社会
变迁引起的政策协调；③由人们生活环境变化引起的政策协调。土地政策之所以
具有协调功能是因为：一方面是由土地政策的本质属性——土地经济利益关系的
调节器——决定的；另一方面是由土地政策体系的内在要求所决定的。所谓控制
功能，就是指土地政策的制定者通过土地政策对人们开发、利用与保护土地的行
为及土地供给与需求的制约与促进，以实现对土地总量的控制。这种功能具有四
个特征：①强制性；②惩罚性；③限制件；④管制性。其作用形式有三种：①监
督作用；②惩罚作用；③教育作用。土地政策之所以具有控制功能，是因为：一
方面是由土地政策的规范性所决定的；另一方面是由土地政策控制在整个土地管
理和土地利用中的重要地位所决定的。以上可以说明，土地政策的调控作用，主
要体现在调控社会特定的经济利益关系，尤为重要的是人地关系及土地经济利益
关系。比如，2004年12月国土资源部出台的《闲置土地处置办法》，共调控功
能就十分明显，对闲置土地起到了很好的遏制作用。
此外，还有土地政策的国际协调问题，这也是其调控功能的重要内容。土
地资源问题已经不仅仅限于一国内部，而成为一个区域性乃至全球性的问题。同时，土地资源利用不当，也会引起跨国界环境问题．甚至全球环境问题。1972
年在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，通过了一条原则，这条原则承
认各国有开发本国自然资源的权利，但这种开发不能损害其他国家的环境。这就
是说，土地政策不但要遵循这一条国际化的原则，同时，还必须赋予其国际协调
功能。
(3)分配功能
所谓分配功能，是指土地政策在一定历史时期内新创造出来的价值或体现
这部分价值的利益和权利在不同阶级、社会团体或社会成员之间的分配的能力与
作用。政策的分配功能，实质是政策对利益分配或价值分割以满足不同政策主体、客体之需要的能力与作用，是一种权威性的分配功能。土地政策的分配功能主要
有三个方面：①将那些满足社会需求的资源(即利益)向谁分配：②如何进行分配；11 ②什么是最佳分配？这三个方面中，最重要的是“利益向谁分配”。
因此，认真研究土地政策的利益分配功能，既是重要的理论问题．又是一
个严肃的实践问题。可以这样讲，离开了“究竟把利益分配给谁”这一核心问题，土地政策将失去了制定的必要，即使制定出来也会失去其灵魂，这一点至关重要。
2.3土地政策的评估标准
土地政策评估在本质上是寻求、证明和确定土地政策价值的过程，而这个
过程是评估者依据一定的标准所进行的活动。土地政策评估的标准是进行土地政
策分析评估时应坚持和遵循的客观尺度和准则。土地政策评估标准的选择和组
合，将直接影响评估的结论及其合理性和可靠性。因此，土地政策评估标准历来
为土地政策评估所重视。具体标准有以下几点：
(1)土地政策的效果标准
一项土地政策的实施往往会产生正、反两个方面的结果：既有积极的影响，
也有消极的影响。并且土地政策的影响和结果也是多方面的，从影响的领域来看，
可以是对社会政治经济生活的影响，也可以是对人们的道德、心理的影响；土地
政策的结果也是多种多样的，有直接效果、附带效果、意外效果、潜在效果，象
征性效果等。
在使用土地政策的效果标准时，评估者还需要了解下列方面的信息：一是
土地政策目标的实现状况，即预定的目标实现没有，是否完全实现，还是只实现
了其中的部分；二是土地政策实施后对社会产生何种影响，在经济、政治、文化
等领域已造成或正在造成怎样的效果；三是土地政策实施后的全面效果，正效应
和负效应各有哪些。
(2)土地政策的效益标准
土地政策的效益标准，主要是指对土地政策在其运行过程中的作用的力度、
作用的范围等情况做出规定。土地政策的效益标准主要包括：土地政策实施的时限，即是否在最合理的时间内保证质量地制定土地政策的目标和方案，以及组织
土地政策的实施；土地政策落实的程度，即是否高质量地按实施程序把土地政策
落实到实处；土地政策实施过程中的政策监督是否有效；是否及时地发现和纠正
土地政策运行过程中出现的新问题、新情况等。
(3)土地政策的效率标准
土地政策的效率是指土地政策的成本与收益的状况。这一标准强调土地政
策要达到某种水平的产出所需的资源投入量或是一定量的土地政策投入所能达
到的最大价值，它具体表现为土地政策效率与投入量之间的关系和比例。一项土12 地政策的投入需要众多资源，包括人、财、物的量，投入的时间以及投入要素的
质量等，这都应纳入土地政策的效率标准中进行评估。
(4)社会公正标准
在整个土地政策的评估过程中，公正标准是土地部门应该考虑的重要标准
之一。公正标准包括在土地政策制定中不应以为了少数人或者少数利益集团的利
益牺牲大多数人的利益，在执行的过程中，不应歪曲和规避土地政策为少数人牟利。也许某项土地政策符合上述的效果、效益等标准，但是却造成了不公平的利
益分配，因此这项土地政策则不是一项成功的政策。公平标准不仅是土地政策评
估的重要标准，它也是土地部门所有活动的重要准则。
(5)生产力标准
任何一项政策，其最终结果的衡量标准是看它是否有利于生产力的解放与
发展，土地政策当然也不例外，离开这一根本标准，土地政策评估就会偏离社会
的基本发展方向。土地政策的正确与错误，积极与消极，归根到底取决于它有无
或在多大程度解放生产力，使土地这种生产资料更好地与生产力相适应，促进生
产力的发展。13
3我国城市土地政策的发展与演变
自1949年10月1日中华人民共和国成立，到现在已走过半个多世纪。在
这半个多世纪里，中国共产党领导全国各族人民，在继续推行新民主主义土地政
策的同时，不断进行改造、创新与发展，构建了一个具有中国特色的相对比较完
整的城市土地政策体系。
3.1计划经济时期的无偿划拨阶段（1949－1978）
经历多年战火的摧残，新中国的城市百废待兴。国民党政府旧政权的崩溃，
一方面，以四大家族为首的官僚资本家的土地和房产，面临重新的分配；另一方面，大量无地的城市居民需要取得必要的土地和房产，同时政府也需要土地来开
展国名经济建设和为城市居民建造房屋。新中国成立前，城市土地在国土面积中
所占的比重很小，分别由政府官僚、封建地主、民族工商者、个体劳动者、城市
居民和外国人所有，旧中国土地实行的是私有土地所有制，尤其是城市土地是可
以进行买卖、转让和租赁的。
新中国成立后，国家对城市土地所有制分阶段进行了改革。按照不同性质
的土地采取不同的方法、阶段，以没收、购买等方式逐步实现土地国有化。1949
年公布的《中国人民解放军布告》、《共同纲领》以及1951年的《关于没收战犯、汉奸、官僚资本家与反革命分子的财产的指示》、《关于没收反革命罪犯财产的规定》中都分别指出官僚买办资本土和民族资本、个体工商户以及华侨土地财产的
改造应该区别对待，主要内容包括：①没收外国人、封建地主和国民党政府在城
市中的土地，强制使之变为国家所有；②用赎买、国家经租及公私合营的办法将
私营工商企业、房地产公司和房地产业主的城市房地产收归国有；③以城市建设
征用土地的方式强制、低价将农村的非国有土地转变为国有土地。1950年出台
的《土地改革中对华侨土地财产的处理办法》解决了历史遗留的华侨土地财产问题。
1953年政务院公布的《国家建设征用土地办法》中规定“凡征用之土地，
产权属于国家。用地单位不需要时，应交还国家，不得转让”。1954年2月24
日，中央人民政府政务院关于对国有企业、机关、部队、学校占用市郊土地征收14 使用费或租金问题的批复中规定：“国营企业经市人民政府批准占用的土地，不
论是拨给公产或出资购买，均应作为该企业的资产，不必再向政府交纳使用费；
机关、部队、学校经政府批准占用的土地，亦不交纳租金和使用费。”1954年4
月27日，中央人民政府内务部关于执行国家建设征用土地办法中几个问题的综
合答复中也规定：“国家机关、企业、学校、团体及公私合营企业使用国有土地时，由当地政府无偿拨给使用，均不必再缴纳租金。”
1954年9月《宪法》的颁布与实施，正式确立了我国的社会主义制度，也
以立宪的方式宣布全部城市土地归国家所有。在1958年出台的《国家建设征用
土地办法》中规定对于迁建单位的土地，地方政府应该采取协商、调剂的办法进
行安排和补偿。1959年中央政府决定对国有企业、机关、部队、学校等经批准
使用土地不再交纳使用费或租金。同年在中央政府关于国家征地办法中明确提出
了“无偿拨给使用，不必再交纳租金”的政策。在60年代中期，土地所有制改
造任务完成。在之后的几十年中，政府通过城乡建设用地征地的方法对非国有化
土地逐步实现国有化。
1966年5月至1976年l0月的十年“文化大革命”，使党、国家和人民遭受
了新中国成立以来最严重的挫折和损失。这一时期，土地政策基本处于停止不前，乃至倒退、混乱的不正常状态。这个阶段主要有两个政策文件：[1]1967年11
月4日国家房管局、财政部税务总局发布了《关于城镇土地国有化请示提纲的记录》。该记录的主要内容有：①对土地国有化问题，中央1956年已有原则指示，
主管部门应认真贯彻执行；到10年后的今天提出要把土地收归国有不是太早而
是太晚了。如果需要，可根据中央1956年指示精神，采取适当办法进行土地收
归国有工作。②土地国有化问题，1963年研究过一次，一种意见是所有城镇土
地一律收归国有，另一种意见先解决空闲的、出租的土地收归国有。土地范围，
无论什么空地(包括旗地)，无论什么人的土地都要收归国有。什么叫城镇土地．应按具体情况划分，不宜扩大。③土地收归国有后，地产税应改为土地使用费，收
取标准可略高于地产税。行政机关、学校、医院、部队等原划拨土地仍不收土地
使用费。为简化手续，房产税可与土地使用费结合征收。④土地国有化后，原有
私人之间在土地上的债权债务自行处理。⑤集体所有土地出租，可采用征用办法
收归国有。⑥任何生产单位都不应当经营土地出租的业务。[2]1973年6月18
日，国家计委、建委发布了《关于贯彻执行国务院有关在基本建设中节约用地规
定的指示的通知》，主要内容有：①基建征地要贯彻节约用地原则。可利用荒地、空地、劣地的，不得占用耕地、良田。必须占用耕地时，也要精打细算，尽量少占。②新建项目选址要把占地多少作为方案取舍重要条件，建设项目的总平面布15 置要紧凑合理，老企业的改建扩建要充分利用原有场地。大城市要有计划地搞些
高层建筑，严格控制大城市规模。③基建征地必须严格执行审批制度，切实把关。凡初步设计未经批准项目，不许征用土地。④基建征地应做好被征社队群众的安
置工作。补偿费应用于发展农业生产。⑤检查清理中对于多征少用、征而不用、
早征迟用的土地，都要退还当地人民公社和生产队耕种，退还时不要收回补偿费，但土地所有权仍属国家。
由此，我们可以形象的用五句话概括这一时期的城市土地政策的特征：城
市土地一律收归国有；土地使用由政府统一行政划拨；土地无偿使用；土地无限
期使用；土地使用者不得转让土地。
3.2改革开放以来的两权分离阶段(1978－90年代末)
党的十一届三中全会以后，改革开放开始成为中国经济发展的主旋律，我
国开始了全面的市场化取向的经济体制改革和对外开放，在社会经济领域展开了
一系列改革，以适应社会主义市场经济体制和城市经济的发展。经济体制改革的
这种形势，一方面为城市土地使用制度改革创造了良好的条件，另一方面客观上
也要求城市土地使用制度改革尽快起步。
随着中国全面的改革开放的进行，三资企业大量的出现，国民经济发展迅
速，非农建设用地大量增加，耕地逐年减少的趋势开始加快，计划经济体制下的
土地产权制度的严格限制，在实践操作方面存在大量的问题。随着经济体制改革
的不断深化，城市土地政策发生了重大的变化。1980年7月26日，国务院《关
于中外合营企业建设用地的暂行规定》指出：“中外合营企业用地，不论新征土地，还是利用原有企业场地，都应计收场地使用费。”“场地使用费，可以作为中
国合营者的投资的股本。”这表明国务院开始征收城镇土地使用费，因此可以看
作是城市土地政策改革的先兆。
1982年以后，农业部成立了土地管理局，形成了农村土地由农业部管理，
城市土地由建设部管理的格局。这一时期的城市土地政策主要有：1983年9月
20日国务院发布的《中外合资经营企业法实施条例》，第七章对场地使用权及其
费用的政策问题做了专门规定；1983年11月19日，针对一些企事业单位或个
人非法买卖租赁土地问题，国务院发布了《关于制止买卖、租赁土地的通加》，
要求“必须坚决制止”；1984年12月25日，针对一些地方肆意克扣、挪用征用
土地费用的问题，农牧渔业部等四部委联合发布了《关于征用土地费用实行包干
使用暂行办法》，对土地征用费用包干的有关政策做了具体现定；1985年10月5 日，城乡建设环境保护部发布了《集镇实行统一开发、综合建设的几点意见》，16 专门规定了集镇用地的政策问题。
随着改革开放的深入和城市化进程的加速，80年代末至90年代初，国务院
和各部委出台了众多城市土地政策。1988年9月27日，国务院发布了《城镇土
地使用税暂行条例》，对城镇国有土地使用税的征收、缴纳及使用的政策问题做
了规定。该条例指出，征收土地使用税是“为了合理利用城镇土地，调节土地级
差收入，提高土地使用效率，加强土地管理”。该条例还规定，土地使用税实行
后，土地使用费改征土地使用税。1989年8月12日国务院出台了《关于出让国
有土地位用权批准权限的通知》，对于国有土地使用权的批准权限做了严格规定。1990年5月19日，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，
决定对城市、县城、建制镇和工矿区范围内的土地使用者开征土地使用税，以征
收土地使用税为有偿使用的实现形式，代替了土地使用费，同时对城镇土地使用
权流转的若干政策问题做了规定。同年。国务院发布了《外商投资开发经营成片
土地暂行管理办法》。
1992年，我国确立了建设社会主义市场经济体制的改革目标，把规范和发
展当地产市场作为培养市场体系的重点。城市土地二级市场的放开，土地交易范
围迅速扩张，以至出现了1992－1993年的“房地产热”，全国大搞开发区建设，
土地投机十分盛行，炒买土地现象非常严重。据原国家土地管理局对24个省区
调查，1992年1－9月，批建的开发区有1951个，规划占地1.53万平方公里，
其中80％以上是交通、水资源条件好的耕地，而这些开发区的实际开工面积仅
307平方公里，约占2％。对此，1993年4月28日国务院出台了《关于严格审
批和认真清理各类开发区的通知》。1993年7月，国务院开始整顿房地产市场，
各项相关的土地法规政策相继出台并实施，对土地交易行为进行规范。1993年
为规范土地和房地产市场，调节土地增值收益，维护国家利益，国务院发布了《土地增值税暂行条例》，对土地增值税的征收、缴纳及使用的政策问题做了规定，
并将土地增值税纳入国家税法体系。
1996年，国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用出让和转让暂行
条例》。该条例对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及划拨土地使用权
等问题作了明确规定。同时要求各省、自治区、直辖市人民政府应当根据该条例
的规定和当地的实际情况，选择部分比较成熟的城市先行开展城镇国有土地使用
权出让和转让的试点。同年，《股份有限公司土地使用权暂行规定》和《国有企
业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》出台，允许将一定期限的国有土地使用
权作价入股，由新设企业持有并用于转让、出租、抵押，同时政府还创立了新的
出租方式，即土地年租制。另外，根据国有企业改制的要求，政府改革了城市土17 地资产运营与管理体制，加强了土地利用的宏观管理、总体控制和总量调控，逐
步理顺了政府与企业、企业与企业之间的土地利益关系，并允许原划拨性质的土
地可以在补地价以后进行转让。另外，国家土地管理局等部委也制定并发布了不
少的土地管理政策，如《出让国有土地使用权审批管理暂行规定》等，据不完全
统计，大约有50多件。
从保护耕地政策，以及公平考虑，这一阶段的城市土地政策进行了第一次
创新，城市土地开始由计划经济时期的无限期、不流动、无偿使用政策向有限期、流动、有偿使用转变，土地所有权和使用权开始分离，城市土地政策的出台也更
加频繁。
3.3土地参与宏观调控阶段（90年代末至今）
随着改革深化、形势发展，现行土地管理体制下的土地管理政策已难以满
足加强土地管理、切实保护耕地的需要。在这种情况下，既要改革现行“条块结
合体制”，又要改变现行滞后实践的土地管理政策。1998国土资源部的成立，标
志着我国的土地政策的发展进入了一个新的阶段。此后，土地政策逐步上升为一
项重要的宏观调控政策，被用来参与国民经济宏观调控。因而，这段时间也成为
我国城市土地政策出台最为密集的时期。
1998年2月17日国家土地管理局发布的《国有企业改革中划拨土地使用权
管理暂行规定》，对划拨土地的使用权作了相关规定；1998年7月20日，国务院发布《城市房地产开发经营管理条例》，对房地产开发企业取得土地之前所必须的手续做了明确规定，对房地产企业的用地作了严格限定；1999年2月24日国土资源部发布的《土地利用年度计划管理办法》和《建设用地审查报批管理办法》，对土地利用制定年度计划，建设用地审查报批做了严格规定。
1999年，财政部、国土资源部联合发布了《新增建设用地土地有偿使用费
收缴使用管理办法》。1999年4月28日，国土资源部出台了《闲置土地处置办法》，对闲置土地的认定、处理作了规定。同年，国土资源部下发了《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》，严格限定了行政划拨供地和协议出让土地的范围，并限定了现已出让土地使用权的最低价格。2001年2月14日国土资源部发布了《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》。同年，国土资源部又下发了《关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》，要求各地接合本地区实际，加快建立土地有形市场，完善土地市场功能。
针对土地资产市场配置比例不高、隐形交易严重、土地收益流失、政府官18
员“寻租”现象严重等问题，2001年5月国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》，提出了严格控制建设用地供给总量、大力推行国有土地使用权招标、拍卖、加强地价管理、规范土地审批的行政行为等要求。同时，该通知还指出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。
2002年4月，国土资源部通过了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，
要求经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。2003年6月国土资源部又通过了《协议出让国有土地使用权规定》，对国有土地使用权协议出让适应范围以及出让底价做了严格限制，规定以协议出让国有土地使用权的出让金不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按国家规定应当缴纳的有关税费之和，有基准地价的地区，不得低于出让地块所在级别基准地价的70％，低于最低价的不得出让土地使用权。
虽然早在1999年国土资源部就出台了《土地利用年度计划管理办法》，但
一直没有得到很好的执行，突破土地利用年度计划和总体规划的现象时有发生，该办法也显得软弱无力。2004年11月1日，国土资源部重新出台的《土地利用年度计划管理办法》规定了农用地转用年度计划实行指令性管理，明确了计划分类和分级管理，建立了考核机制，考核情况和下一年度指标分配挂钩。
2002年8月26日，国土资源部、监察部联合下发了《关于严格实行经营性
土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》，严格实行商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性土地使用权的招标、拍卖或挂牌方式出让，体现公开、公平、公正的市场经济原则，抑制权力进入市场，创造了土地市场竞争的环境。2004年两部又联合行文，进一步明确4类用地必须实行招拍挂出让。把2004年8月31 日作为大限，不再以历史遗留问题作为土地协议出让的依据。
随着城市化进程的加快，不少地方政府为吸引外资，甚至争相压低地价，
引发了新一轮的开发区热。很多开发商以办教育、发展高新技术产业为名划拨圈地，然后改变土地用途搞房地产开发，导致土地变相非法入市。而在大量圈地以后，一些开发区再次陷入荒芜。为此，2003年国务院办公厅先后下发了《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》和《清理整顿各类开发区加强建设用地的通知》，与清理整顿土地市场工作同步进行。
2004年11月1日，国务院公布了《建设项目用地预审管理办法》，改变视
预审为可有可无的现象，明确规定预审意见是建设项目批准、核准的必备文件。
其核心内容：首先明确任何建设项目批准、核准必须经过预审，明确预审是必备
环节；其次是实行分级预审制度，规定需人民政府或有批准权的人民政府发展和19 改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审；其三是强
调预审前置关口的重要地位，规定未经预审或者预审未通过的，不得批准农用地
转用、土地征收，不得办理供地手续。
近年来，房地产价格节节攀升。2002年—2003年，我国商品房平均销售价
格年均上涨4.2%，2004年达到14.4%，2005年一季度就增长了12.5%。全国很
多地区存在房地产投资规模过大，商品住房价格上涨过快，供应结构不合理，市
场秩序比较混乱等突出问题。为了加强对房地产市场的引导和调控，巩固和发展
宏观调控成果，促进房地产业的健康发展，2005年4月30日，国务院出台了《关于切实稳定住房价格的通知》，要求各地方高度重视房价，实行政府负责制。同
年5月11日，国务院办公厅转发了国土资源部、建设部等7个部门《关于做好
稳定住房价格工作的意见》，通过税收、土地、金融等一系列政策对供需双向调控，稳定房地产价格。就国土部门来讲主要采取的措施有：在严格执行规划的前
提下，适时调整土地供应结构、供应方式及供应时间；居住用地及住房价格上涨
过快地区，适当提高住房用地供应比例；停止别墅供地、严控高档供地；违规项
目用地严禁转让；在1-2年之间，征收闲置费；超过2年不开发，无偿收回。
针对当前土地管理特别是土地调控中出现了一些新动向、新问题，建设用
地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁
不止的现象，2006年9月国务院出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》，
通知要求进一步明确土地管理和耕地保护责任，切实保障被征地农民的长远生
计，规范土地出让收支管理，调整建设用地有关税费政策，建立工业用地出让最
低价标准统一公布制度，禁止擅自将农用地转为建设用地，强化对土地管理行为
监督检查，严肃惩处土地违法违规行为。这是继2004年国务院出台的《国务院
关于深化改革严格土地管理的决定》后，我国政府为进一步贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展，在加强土地调控方面采取的更为严格的政策。20
4我国城市土地政策评析
4.1无偿划拨阶段政策评析
新中国成立初期，我国城市土地的所有权和使用权基本上是处于分离状态。
城市土地所有权属于国家，而使用权则属于不同所有制经济的不同单位或属于居
民所有。土地使用者向国家缴纳土地使用税（费）。这样一种科学的城市土地使
用制度，理应坚持下来并在实践中不断完善。遗憾的是，由于新中国成立不久，
缺乏城市土地管理政策等方面的经验，加之原苏联计划体制的影响，我国城市土
地有偿使用的制度，便暂时画上了句号。
为了减少土地资源在交易过程中由于不断增加出价或转让价格而对正常生
产造成的成本上升，促进国民经济的恢复和发展，为社会主义改造打开基础，国
家对城市土地所有制分阶段进行了改革。按照不同性质的土地采取不同的方法、
阶段，以没收、购买等方式逐步实现土地国有化。1949年公布的《中国人民解
放军布告》、《共同纲领》、1950年《土地改革中对华侨土地财产的处理办法》以
及1951年的《关于没收战犯、汉奸、官僚资本家与反革命分子的财产的指示》、《关于没收反革命罪犯财产的规定》、1953年政务院公布的《国家建设征用土地
办法》等，这些城市土地政策的实行，我国城市土地政策随着城市土地国有化也
由原来的可以自由买卖、转让转化为国家统一管理。在之后的几十年中，政府通
过城乡建设用地征地的方法对非国有化土地逐步实现国有化。应该说这些政策的
实行间接改善了城市居民的居住条件，直接降低了工业产品的物质成本，对新中
国的工业化进程有着很大的贡献，在当时发挥了较大的积极作用，成为高度集中
的计划经济体制中的重要一环，增强了国家的经济调控能力，促进了生产力的发展，巩固了新生的人民政权。
1954年2月24日中央人民政府政务院关于对国有企业、机关、部队、学校
占用市郊土地征收使用费或租金问题的批复、1954年4月27日中央人民政府内
务部关于执行国家建设征用土地办法中几个问题的综合答复这两个中央文件的
出台，全国各地先后进入了城市土地行政划拨，无偿无限期使用、无流动性的历
史时期。在计划经济体制下，中国城市土地产权制度是一种产权行政化的制度安排，土地全部由中央政府所有，各级政府分级监督管理。城市中的国有土地禁止
买卖、出租或者以其他形式非法转让，城市土地的分配是通过计划和行政审批进21 行的。分配的标准是以政府认定的政治、经济地位和身份，这决定了这种土地分
配方式是以放弃效率为代价的。具体表现在：国家企事业单位通过划拨方式取得
的土地使用权的使用成本低，导致土地使用者多占少用、占而不用，造成土地闲置。据广州市1982年对用地情况的调查，市内空地占19％，该市越秀区1978
－1980年内有103个单位的75823平方米土地长期占而不用。[2]就全国来讲，城市土地的空置率至少在15％以上。而划拨土地使用权的无限期、不流动，导致
土地所有权的固化，造成城市土地利用程度低和城市土地利用结构的不合理。有
专家指出，那时中国同样的工业项目的用地面积比发达国家要高11－13倍，若
将这些土地盘活，提高土地使用效率，城镇可挖掘大约40％的土地潜力。[4]而且，与国外城市土地利用结构相比，我国城市内工业用地明显偏多，居民生活用地、
绿地用地不足。
文革十年，政府虽然也出台了极少数的城市土地政策，但由于公检法系统
遭到极大的冲击和破坏乃至瘫痪，这些政策没有得到很好的贯彻执行，上述土地
政策无论合理与否，其实施效果难以考查。
我国高度集中的计划经济体制下的城市土地管理政策，是与高度集中的计
划经济体制相适应的，对于当时迅速地建立社会主义公有制的基础，促进城市经
济建设起到了一定地积极作用，改善了人民的生活和居住条件，在一定程度上促
进了生产力的发展。然而，随着社会主义市场经济体制的建立和城市经济建设的
进一步需要，这些城市土地政策的弊端越来越明显地暴露出来：城市土地国家所
有权在经济上无法实现；城市土地国家所有权沦变为事实上的占地者所有权；城
市土地的利用效率十分低下；不利于城市的建设与发展；助长了社会“分配不公”的不良倾向，不利于社会主义市场经济体制改革的建设和城市建设发展的需要，
并阻碍经济改革的进一步深入。因此，改革原有的城市土地政策显得尤为必要和
迫切。
4.2两权分离阶段政策评析
党的十一届三中全会以后，我国开始了全面的市场化取向的经济体制改革
和对外开放，在社会经济领域展开了一系列改革，以适应社会主义市场经济体制
和城市经济的发展。经济体制改革的这种形势，一方面为城市土地使用制度改革
创造了良好的条件，另一方面客观上也要求城市土地使用制度改革尽快起步。1980年7月26日，国务院《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》的出
台，表明国务院开始征收城镇土地使用费，因此可以看作是城市土地政策改革的
先兆。受此影响，1982年，深圳特区开始实施《深圳经济特区土地管理暂行规22 定》，在国内首先开始按年度向城市不同等级的土地使用者收取相应的土地使用费；1983年9月20日《中外合资经营企业法实施条例》的出台，对于土地可以
作价入股的规定，在更深更广的层次上推动了城市土地两权分离发展。1984年
辽宁省抚顺市作为试点地区开始征收土地使用税；同年，广州市也逐步开始收取
城市土地使用费。随后，上海、重庆等城市纷纷发布一系列土地税收政策，使土
地使用不再是“无偿无限期”。据统计，1986年，试点城市征收土地使用费2600
多万元。到1988年初，全国已有100多个城市开征了城市土地使用费。
更具爆炸性的土地政策革新发生在1987年9月9日，深圳率先在全国试行
了首块土地批租。次年，东部沿海地区的福州、海口、广州、上海等城市相继进
行了土地批租试点。这次革新使国有土地使用政策由有偿使用向市场化发生了一
次巨大的飞跃。它打破了传统的土地政策所规定的行政划拨、无偿无限期使用、
禁止买卖转让的框架，并且实际上促进了我国土地市场发育。城市土地使用权方
面的巨大变化在政策、法律上的直接后果是1988年对《宪法》的修改和颁布新
的《土地管理法》。宪法修正案中删除了严禁转让土地的规定，增加了土地使用
权可以依法转让的规定。随后《土地管理法》也作出了相应调整。两部法律的修
改也标志着土地所有权和使用权分离思想的提出，这无疑是土地政策方面的一次
思想解放。
随着改革开放的深入，大量外资的涌入和国内资金投入生产领域，再加上
传统的粗放型土地使用模式，导致了对土地的大量需求。一些企事业单位和个人
利用政策的空子，非法买卖、租赁城市土地，肆意克扣、挪用征用土地费用。《关于制止买卖、租赁土地的通知》和《关于征用土地费用实行包干使用暂行办法》
出台，严格限定了城市土地的流通，减少了土地征用过程中的腐败。1993年《关
于严格审批和认真清理各类开发区的通知》和《土地增值税暂行条例》的出台，
规范了土地交易行为和土地市场，调节了土地增值收益，维护了国家利益。据统计，到1992年4月全国仅有17个省（区、市）开展土地出让试点工作，而到1993年底，全国除西藏外的29个省（区、市）都已开展土地转让。到1993年
底，全国共出让国有土地使用权4.4万宗，总面积达7.9万公顷，收取土地出让
金1231亿元人民币。
1996年，《城镇土地使用税暂行条例》和《城镇国有土地使用权出让和转让
暂行条例》等一系列政策法规的颁布，为土地市场发育提供了条件。城市土地产
权制度改革的全面发展，促进了土地市场发展与土地产权交易规模和范围的扩
展。同年，《股份有限公司土地使用权暂行规定》和《国有企业改革中划拨土地
使用权管理暂行规定》出台后，土地有偿使用的形式也越来越多样化，除新增建23 设用地有偿出让外，还出现了以补地价的形式改变原来行政划拨性质促进存量土
地的合理流动，及土地使用权抵押、作价入股等形式。
随着我国经济的发展和改革开放的进行，迫切需要在土地政策方面加以变
革。而由于中国实行城市土地国有的特殊国情，我国政府逐步探索出所有权和使
用权两者分离的经验，应该说两权分离既保证了我国的社会主义性质，也显现了
我国城市土地的资产属性，改变了过去单一划拨土地的模式,促进了我国土地产
权一级出让市场和二级出让市场的发育,土地使用权进入了市场流转,推进了城
市土地的优化配置和城市建设，也推动了我国城市化进程的加速和社会生产力的
极大发展。但是，也存在着政府过度干预市场，土地配置市场程度低、市场缺位
等问题。即使到了2001年，全国城市土地有偿出让面积只占2%，2003年宗地
20%、面积24%有偿使用，土地有偿出让中80%为协议出让，招标、拍卖、挂牌出让只占15%，由此带来的土地寻租案件层出不穷，在一定程度上危害了社会公平原则和公共利益。
4.3土地参与宏观调控阶段政策评析
实际上，改革开放以来，土地政策在参与国民经济宏观调控过程中的作用
已经逐渐显现出来。2004年，国家明确提出土地政策参与国民经济宏观调控的
观点，土地政策上升为一项重要的宏观调控政策，同金融政策、产业政策等被用
来参与国民经济宏观调控。
《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》对划拨土地的使用权作
了相关规定，促进了国企的改革，但也留下了很大的操作空间，造成了国家财产
的大量流失。因而，2002年4月和2003年6月，国土资源部分别通过了《招标
拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《协议出让国有土地使用权规定》。应该说，协议出让土地对土地的有效使用和开发起到了很大的作用，对城市经济发展
做了很大的贡献，在吸引大量投资的同时，城市市政基础设施的建设起到了有利
的支持和促进。然而，随着社会主义市场经济体制的建立，房地产业和土地有偿
使用制度的发展，协议出让土地方式也暴露出一些矛盾和问题，主要表现为：一
是炒卖项目，甚至形成占地不开发的“圈地”现象；二是政府的土地收益流失；
三是行为不规范，容易滋生腐败，不利于国有土地资产管理。特别是我国加入WTO之后，协议出让方式已经不适应市场经济发展的要求，并在一定程度上制约了城市的经济发展。
在国家出台统一的土地收购储备政策之前，我国的土地储备制度率先在杭
州市和上海市得以实施。随后，南通、青岛、武汉等地纷纷成立土地储备机构。24 《关于加强国有土地资产管理的通知》出台后，大大推动了土地储备在全国的发展。据统计，截至2001年10月，全国有1002个县市建立了土地储备制度。《关
于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》的出台，更是大大推动
了土地使用权的市场化进程。城市国有土地的收购、储备、拍卖制度在各地的推
广是国有土地使用权出让方式的一次重大改革，被称作“第二次土改”。然而，
土地收购储备作为我国土地使用制度改革的一项创新制度，目前还没有专门的法
律或法规对其性质进行规定，自然也没有专门的法律法规条文对这个问题做出专
门的规定。因此，随着实践的发展，需要在法律上对之加以确认。
1999年《土地利用年度计划管理办法》的出台，成为国家重视用土地参与
宏观调控的开始。但是这些政策并没有得到很好的贯彻实施，以至于2004年11
月1日，国土资源部重新出台了《土地利用年度计划管理办法》，规定了农用地
转用年度计划实行指令性管理，实行了各地耕地总量动态平衡和占补计划，对保
护耕地、盘活存量土地起到了一定的作用。
2003年，国务院办公厅先后下发了《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》
和《清理整顿各类开发区加强建设用地的通知》，与清理整顿土地市场工作同步
进行。全国各地除暂停审批各类开发区外，全国6866个各类开发区已核减了4813 个，占原有总数的70.1％；规划面积压缩了2.49万平方公里，占原有总数的64.5 ％。据统计，2004年通过清理整顿，全国共查处土地违法案件70646件，涉及
土地面积3.5万公顷，结案60738件，占总案数的86％。纪检监察机关会同国
土资源部门共查处经营性土地使用权出让违规违纪案件330件，追缴土地出让金175.5亿元。
2004年《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》和《关于做好稳定
住房价格工作的意见》出台后，各地住房价格总体回落，部分地区房地产投资增
长过快的势头得到控制，投机行为得到遏制，房价涨幅趋缓，住房供应结构有所
改善，房地产投资增幅继续回落，部分地区需求偏大的状况有所缓解，居民住房
消费结构发生积极变化，同时也遗留了很多问题。而时隔一年之后，2006年4
月份，国务院又出台了一个“国六条”，旋即转发了九部委的“15条新政”。去
年的新老国八条曾被视为最为严厉的房地产政策，其内容也非常地务实，但2006 北京和深圳等城市房价的疯长，以致今年国家不得不又出台了“国六条”。如此
短的政策周期也说明国家注重宏观调控政策的运用，同时也说明了某些政策效用
甚微。
针对当前土地管理特别是土地调控中出现了一些新动向、新问题，建设用
地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁25 不止的现象，2006年9月国务院出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》，
通知要求进一步明确土地管理和耕地保护责任，切实保障被征地农民的长远生
计，规范土地出让收支管理，调整建设用地有关税费政策，建立工业用地出让最
低价标准统一公布制度，禁止擅自将农用地转为建设用地，强化对土地管理行为
监督检查，严肃惩处土地违法违规行为。这是继2004年国务院出台的《国务院
关于深化改革严格土地管理的决定》，在严格土地执法、加强规划管理、保障农
民权益、促进集约用地、健全责任制度等方面，作了全面系统的规定，对加强土
地调控方面起到了一定的作用，对城市土地起到了引导作用。同时，由于其贯彻
难度较大，对农民权益保障难以有效保障，损害了农民的利益。建设用地总量增
长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、“圈地热”屡禁不止，我国
固定资产投资过热和经济结构失调问题依然存在。为了进一步贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展，在加强土地调控方面采取的更为严格的政策，2006 年9月国务院出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》，由于政策刚刚出台，其实施效果还有待研究。
从以上土地政策的颁布频率可以看出，改革开放以来，由于以土地换资源，
以空间求发展的粗放经济发展模式，已经严重削弱了经济发展的可持续能力。近
几年，土地参与宏观调控的主题，愈来为土地学界和政府所关注，政府已经把土
地政策作为宏观调控中的一个极为重要的调控手段，更加注重其在宏观调控中的
运用。但由于体制转轨、经济发展迅猛等因素，虽然有关城市土地的政策已经不少，但由于政出多门，且相互之间不协调，造成部门之间理解不一，政策本体和
政策环境等因素的影响，土地政策的执行效果难尽人意。同时，我国的土地产权
制度不明晰和产权主体在一定程度上的缺位，也从根本上决定了我国城市土地政
策的多变、分散和不系统性，土地政策改革的制度障碍和深层次矛盾并未从根本
上消除。[3]26
5美国及台湾、香港地区城市土地政策评析
5.1美国的城市土地政策
虽然美国建国只有200多年的历史，但在土地政策的制订、执行、修改给
我们留下了深刻的认识和启迪。
5.1.1土地分区管制政策
20世纪初的城市病（拥挤、噪声、失业等），影响了美国城市土地政策的制
订。美国的土地利用分区管制政策是因经济的发展所引起的土地利用秩序和环境
问题而最早于纽约市兴起的。分区制的产生，使得不同用途、不相容的土地被分
割开来。随着经济的发展和人们认识的变化，这一制度又经历了三个阶段，每个
目录 一、相关的概念 1.城市化 2.我国城市化发展的支持观点总结 二、我国城市化进程中存在的问题 三、小城镇化发展模式具体分析 四、我们需要怎么样的城市化
一、相关的概念 1.城市化 城市化的概念有狭义和广义之分。狭义概念就是指人口城市化，即农村人口迁移到城市转变为城市人口或农村地区转变为城市地区使农村人口转变为城市人口，由此使城市人口规模增大和比重提高的过程。其中，农村人口迁移到城市转变为城市人口的人口城市化称为迁移城市化，农村地区转变为城市地区使农村人口转变为城市人口的人口城市化称为就地城市化。一般情况下，农村人口迁移到城市转变为城市人口的迁移城市化为人口城市化的主流，农村地区转变为城市地区使农村人口转变为城市人口的就地城市化通常是人口城市化发展到一定阶段因城区扩大或新设城市带来的人口城市化现象。 城市化的广义概念，除包括人口城市化以外，还包括人们通常所说的土地城市化和生活方式的城市化等。应该说，人口城市化是基础，城市化的这些丰富内涵都是从人口城市化衍生出来的。 2.我国城市化发展中的不同支持观点 中国特色的城市化道路，经过笔者的总结认为主要围绕以下几个观点展开。 观点1：小城镇发展论。认为我国原有的城市无力接纳众多的亟待转移的农村剩余劳动力和乡村人口，而中国的国情国力又难于再建那么多新城市。福利补贴、粮食补贴等国家已负担不起，城市住房、交通、供水、就业等问题已相当紧张。因此，只能在原有乡村集镇的基础上发展小城镇。这样就可以离土不离乡，进厂不进城，将大量的乡村剩余劳动力就地消化。 观点2：中小城市战略论。认为农村城市化有远见的选择是，依托现有县城(包括县级市)发展中小城市，再辅之以把一些条件较好的中等城市扩建成百万人口的大城市，适当保留、改造和建设一部分重点小城镇。这既符合我国实际，又可避免发达国家“城市病”在我国重演。 观点3：大中小城市并举论。认为应以大中城市为主导，大中小城市全面发展。即：挖掘大城市潜力，扩大和建设中等城市，择优和适当发展小城市。理由是：(1)城市化发展过程中的“城市病”是一种社会经济“发展病”，可以通过社会自身发展而得到治理。由城市化滞后的“农村病”是一种“停滞病”，它不仅难治，而且还会引发更严重的“城市病”。我们不必因噎废食，因害怕“城市病”而不敢发展特大、大中城市。(2)全面发展大中小城
中国农村城市化进程分析 摘要： 城市化发展是一个历史的进程，它对人类生产生活方式的改变以及社会文明的进步起到了重要的作用。在城市化的进程中，人们的物质生活水平不断提高，思想观念和生活方式也在逐步进化。关于城市化，其理论研究非常之多，也存在不少争论，研究区域的区位论，劳动力流动的二元经济结构理论，非均衡增长理论以及生态论等等，都从各自的角度阐述了城市形成的内在动力和表现形式，对这些文献的回顾和评价，有助于对城市化本质的理解和对城市化进程的认识。 关键字：城市城市化农村经济发展阶段人口一．城市化的定义 世界城市化的发展经历了一个漫长的过程，人们对城市化理论的探索也积累了大量的成果。尽管如此，人们对城市化的认识仍然有着不同的看法，正确理解城市化的定义以及相关的概念对于进一步认识城市化的进程及其发展规律，具有重要的意义。 城市化的概念源于英文urbanization, urban意为城市、都市；-ization是表示行为发生的过程，即“化”的意思。那么从字面理解，城市化就是非城市地区向城市地区转变的过程。但是，许多学者认为，城市化是一个内容非常丰富的过程。这个过程，不仅包括形式上的城市、城镇数量的增加及其规模的扩大，人口向城市的集中，还包括实质上的区域产业结构的转变，以及城市文化、文明、意识和精
神的扩散。因此，城市化的定义包括质和量两个方面。从量的角度讲，城市化过程意味着农村地域不断被转化为城市地域，主要表现在城市地域范围的扩大和城市人口规模的增加。但从质的角度讲，城市化过程是一个不断被城市“同化”的过程，即城市的先进生产力、现代文明不断向农村传播和扩散，城市本身的产业结构升级、城市建设和城市管理不断改进，逐步满足人民日益增长的物质文化需求。综合看来，城市化主要包括以下三个方面的内涵： 第一是人口的城市化。 第二是空间城市化。 第三是乡村城市化。 可见，城市化实际上是一个以人为中心的、受众多因素影响的、极其复杂多变的系统转化过程，包括硬件结构和软件结构两大系统的更替和提升，是一种从传统社会向现代文明社会的全面转型和变迁过程。城市化不仅是农业人口转化为非农业人口，并向城市（镇）集中和聚集的过程，而且是城市（镇）在空间数量上的增多、区域规模上的扩大、职能和设施上的完善以及城市（镇）的经济关系、居民的生活方式以及人类的社会文明广泛向农村渗透的过程。城市化过程既是越来越多的农民从土地上解放出来的过程，同时也是广大农村居民物质生活和精神生活得到极大提高，逐步实现城乡协调发展，最终实现消除城乡差别和工农差别的过程。 二．中国城市化发展的四个阶段
浅析农村城镇化过程中的土地问题及对策分析 摘要：十八大报告提出，必须以改善需求结构、优化产业结构，促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。农村城镇化是我国农村经济体制改革的一个必然过程，城镇化能够提高土地利用效率，改善农民生存环境，是政府必须面对的一个社会问题，它是一个影响极为深广的社会经济变化过程，客观上是有利于社会总体生活水平的提高。在城镇化进程中，我们毋庸置疑需要面对城镇化所带来的各种各样的社会和经济问题，其中最主要的就是土地问题。 1.农村城镇化的内涵 农村城镇化（Rural Urbanization）是指各种要素不断在农村城镇中集聚，农村城镇人口不断增多，城镇数量、规模不断增大，质量不断提高的过程。它是以工业为主体的非农产业集聚发展的必然结果，是农村社会演进并通往现代化的一个重要过程，是传统农村向现代城市文明的一种变迁，是统筹城乡发展、全面建设小康社会的重要内容。 2.农村城镇化过程中的土地问题产生的原因 由于我国现行农村土地制度是集体所有制，农民对所使用的土地不具有资产性质。到目前为止，法律所赋予农民的土地产权虽是“长期而有保障的土地使用权”，但事实上这一权利具有一系列非常严格的限定。一是农民手中的这块土地仅限于农业用地使用，这种硬性规定导致农民对土地的产权被限制在农产品种植权和从事农业耕作的收益权上；二是尽管允许农民对承包的土地进行“自愿、有偿、依法转让”，但转让范围也仅限于农业用途；三是农民对所承包的土地不拥有出让权和抵押权。以上种种限制使农民的土地权利只具有为他们提供生计的功能。城镇化过程中，农民无法从土地价值上受益；也无法出让或变现土地，导致农民进城务工时一无所有；土地不抵押权的缺失使农民丧失了利用土地作为抵押品获得金融资本。 总之，农民尽管被赋予了对土地的使用权、收益权和转让权，但是，这种有限的权利还是约束了土地对于农民的资产功能的实现，从而迫使农民在参与工业化和城市化进程中长期
高一地理《城市化——世界城市化的进 程》教案设计 一、教学目标 【知识与技能目标】 .能说出城市化的发展阶段。 2.阐述发达国家和发展中国家城市化进程的差异。 【过程与方法目标】 .学会利用图表来分析、概括城市化的过程，掌握基本的读图技巧。 2.通过城市化的阶段图，分析城市化不同阶段的特点。 3.通过分析、比较，来区别发达国家与发展中国家在城市化发展中的差异性，从而学习运用比较法分析问题的能力。 【情感态度和价值观目标】 激发探究我国城市化的进程和特点的热情，预测家乡城市化的发展动态。 二、教学重难点 【重点】 城市化的过程和特点。 【难点】 城市化水平与社会经济发展水平的关系。
三、教学过程 环节一：导入新课 自城市开始出现以后，城市化的过程就已经开始。但是，在人类历史的不同发展阶段，城市化过程所影响的范围和城市化的速度在不同地区都有不同的表现。 环节二：新课教学 .城市化的发展阶段 【展示图片】自读课文第一自然段和图“世界城市化水平的提高”，思考： 《城市化——世界城市化的进程》教学设计 城市化的发生是在什么时期开始的? 城市化的时间变化有什么特点? 教师总结：从世界各国城市化进程来看，城市化水平随时间的变化不管是发达国家还是发展中国家以及世界的城市化曲线，基本上都是呈一个被拉长了的“S”形态。 2.城市化不同过程的特点 【展示图片】阅读教材，结合图2.19“城市化进程示意图”和“英国的城市化进程资料”，思考问题并完成表格：《城市化——世界城市化的进程》教学设计 资料：伦敦1801、1851、1981年的城市扩展。 《城市化——世界城市化的进程》教学设计 世界城市化的进程经历了哪几个阶段?
龙源期刊网 https://www.doczj.com/doc/214384923.html, 浅析快速城市化进程带来的环境资源问题 作者：王淼 来源：《现代经济信息》2017年第03期 摘要：文章阐述了我国快速城市化进程中存在的一些环境问题，分析了形成问题的现状和原因，并针对性地提出了若干建议，认为应该大力宣传节约资源的环保理念，完善地方法规，分散城市功能，合理规划布局，兴建卫星城市，采用先进的管理和技术手段，加强污染物的治理，达到污染物达标排放，对可利用污染物进行无害化资源化处理，实现资源的循环利用，等等。 关键词：城市化；环境保护；资源问题 中图分类号：X22 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）003-00-02 城市化是社会、经济、人文进步过程中的必然现象，是一个国家进步发展的标志。随着一个国家的社会经济的不断发展，人口总是向着经济发达的区域流动，农业人口向非农业人口转移，乡村人口向着城市人口转移，这一人口定向性聚集的过程，导致了城市规模的不断扩大和新兴城市的不断兴起。这一现象就是所谓的城市化，城市化是一个全球性的社会现象。 世界城市化最早在英国开始。1851年，英国城市人口超过了农村，在世界上最先实现了 城市化。中国的城镇化经过多年高速发展，在促进经济发展、改善民生等方面发挥了重要作用。城市化给中国带来经济、政治、文化、教育的繁荣和人们生活水平的迅速提高。然而，由于有些地区城市化进程过快，也带来了一系列的问题。如城市化的快速发展导致了“大城市病”的问题和矛盾，使城市出现了人口膨胀、交通拥堵、环境污染和资源紧缺，基础设施不健全等方面的问题，本文就此谈谈自己的看法和建议。 一、中国城市化现状 1.中国的城市化起步于重工业为主的工业化发展战略，50年代中国城市化就是在重工业优先发展的工业化战略中开始起步和发展的，这种工业化战略奠定了中国工业化的基础，但是一直发展缓慢。中国城市人口与发达国家相比呈现双重性的特点：（1）中国城市人口总量很高。（2）城市人口比率指标却很低。 中国城市化起步较晚，发展时期较短。我国1949年城市人口占10.6%，到1978年为12%，从1978年以来以后改革开放和市场经济地位的确定，中国经济步入快速发展阶段，进入90年代国家政策促进了城市化的发展，到20世纪末城市化水平为36.2%，进入21世纪高 速发展阶段城市化水平达到48%。但与西方发达国家仍有差距：美国72%，英国87%，德国79%，荷兰86%加拿大77%，澳大利亚83%。
我国城市化进程存在的问题与对策分析姓名：黄子钊 学号：L01314005 专业：13级行政管理
我国城市化进程存在的问题与对策分析 摘要：城镇化是国民经济和社会发展的大战略, 积极稳妥地推进中国城镇化是全面建设小康社会, 解决中国三农问题, 发展中国特色社会主义的基本途径之一。城镇化不仅有利于解决好“三农”问题，而且还有利于促进农村经济的快速、健康发展。改革开放以来，伴随着经济的快速增长，中国的城镇化进程也快速推进，取得了巨大的成就。当前中国的城镇化进程中存在很多问题，需要深入研究和解决。针对存在的问题提出对策如下：改革规划管理制度和土地管理制度，形成促进城镇化的体制和政策环境等。 关键词：城市化，问题，对策分析 城镇化主要是指伴随着现代工业发展和分工细化而产生的人口向城市集中的过程。农村富余劳动力向非农业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。目前，我国城市数量不断增加，城市化及城市经济和社会水平也在持续上升。然而中国城镇化进程中存在着许多问题，需要深入研究和解决 。 一、我国城市化进程中存在的问题 1、城镇化的区域差异较为明显 改革开放以来, 我国的城镇发展体系逐渐走向成熟。以城市特别是大城市发展为代表的、城市区域空间为主体发展的新格局日益显现, 一些区域具有区位、资源和产业优势, 已经达到了较高的城市化水平, 形成了城市发展相对集中的城市群东部地区的城市化进程比中、西部地区明显要快。尤其是在沿海地区的珠三角、宁沪杭、京津唐等大城市群区域。工业化、信息化、城市化的迅速发展。集聚了中国大量的财富、劳动力与高新技术，使沿海许多城市经济繁荣，市场活跃，生活水平提高，环境逐步改善。已经进入城市化发展的中期阶段，中部地区正处于初期向中期的过渡阶段。西部地区仍处于城市化发展的初期阶段。 2、规划体系不够健全，发展不和谐。 （1）城乡分割严重，二元结构明显。东西部之间、城乡之间分割严重，贫富差距大，二元结构明显。因此，城乡发展不协调、城乡之间存在着明显分割化的现象成为我国城镇化所面临的障碍和问题。同时，城乡之间的巨大差距，使得城乡居民收入水平相差很大，城市的人均消费水平远远高于农村。而在户籍制度的约束下，人口不能自由流动，农村居民不能享受城市居民同等的教育、社会保障等公共服务。另外，土地制度的弊端也为城镇化的推进带来了障碍，土地产权不明晰、流转制度不规范制约着农村人口向城镇的自由流动，而且农民依靠土地所带来的收入相当低，农民物质基础薄弱，很多农民处于亦农亦工的状态，辗转于城市和农村之间，不利于农村人口向城镇人口的快速转变。 （2）基础功能设施不够完善。城镇化水平的日益提高需要配套的完善的基础功能设施
城市化过程与特点 【学习目标】： 1.了解城市化的概念、表现及城市化的意义； 2.对比分析发达国家与发展中国家城市化的差异。 3. 激发探究地理问题的兴趣和动机，树立人类与自然环境协调一致的观念，增强热爱祖国、热爱家乡的情感。 【学习重点】： 1.城市化的基本概念、表现及意义； 2.城市化的过程和特点； 3.发达国家和发展中国家城市化的差异。 【学习难点】 城市化的过程和特点 【学习说明】仔细阅读课本正文和阅读部分，进行总结和归纳。 【自主预习案】（10分钟） 一、城市化 1．概念：人口和产业活动在空间上________、__________转变为___________的过程。 2．表现 （1）_______________________持续上升； （2）劳动力从_________向______________逐渐转移； （3）______________ 不断扩大 3．意义 （1）缩小______________。 （2）改善_______________。 （3）提高________________。 （4）使现代化大城市成为主要的科技创新基地和______________。（5）提高乡村的______________。 二、城市化动力机制 1．城市化动力：_________________ 2．城市发展与工业化的关系 工业是城市经济的主要支柱，能够安排大量劳动力就业，并为服务业提供广阔的发展空间。
【合作探究案】（30分钟） 三、城市化的过程和特点 阅读P37~P38活动， （1）找出发达国家城市化的特点、存在的问题及解决措施。 （2）找出发展中国家城市化的特点、存在的问题及解决措施。 （3 【练习案】（5分钟） 1、有关城市化的叙述，正确的有：（） A.其含义只是指人口向城市集聚的过程 B.一个国家或地区的城市化水平与其社会经济发展水平无关联性 C.在城市化过程中，城乡居民人均收入、文化教育水平不断缩小 D.在城市化过程中，城乡居民的劳动方式、生活方式差距加大 2、关于城市化的标志，表达不妥的是（） Ａ．城市人口增加，乡村人口减少 Ｂ．城市人口在总人口中的比重在上升 Ｃ．城市用地规模不断扩大 Ｄ．城市人口数量增加 3、二次大战后发展中国家城市化进程加快的原因是（） ①城市经济畸形发展；②人口增长过快，导致农村劳动力过剩；③农业劳动生产率提高；④城市基础设施完善；⑤城市就业条件改善。 Ａ．①④Ｂ．②③Ｃ．④⑤Ｄ．①② 【课后探究】 城市化过程中经历了哪几个阶段？ 郊区城市化和城市郊区化的区别。
城市化进程与土地利用的双重困境 一、城市化进程中土地利用的困境 2008年2月，联合国经济社会事务部人口司发布报告，指出2008年底，全球半数人口将居住在城市。工业革命以来，城市化与工业化一直被视为驱动城市经济与社会发展的双轮。在历经两个多世纪的曲折发展，全球城市人口首次超越农村，标志着全球城市时代的来临。在此背景下，探讨城市问题更具意义。如今，城市问题日趋复杂化、多样化、普遍化，如何长效的持续发展成为全球未来发展的重要议题。而土地资源作为城市建设的重要部分，从旧城改造到新城扩建，这一切与土地密不可分。早在300多年前，政治经济学之父的威廉〃配第就曾说，“劳动是财富之父，土地是财富之母”。如今，土地不仅是城市地域扩张的载体，更是作为重要的经济资源，备受关注。 在我国，城市土地利用问题比较严重。在“招、拍、挂”机制推行后，土地变相成为地方财政收入的重要来源。随之引发的土地闲臵浪费、动拆迁等问题，日趋严重，群体性事件时有发生。目前，城市土地开发与利用主要面临两大困境：一是，城市化进程中的农民失地问题。据预测，按照现在的经济发展速度，2000年～2030年的30年间，占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万人，甚至超过1亿人，将有一半以上的农民既失地又失业1。失去土地的农民，成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”2。二是，土地资源的配臵利用问题。在城市不断扩张的同时，不容忽视的是对土地资源的不合理利用。据最近国家土地管理局对部分城市用地情况调查表明，城市土地4%一5%处于闲臵状态，40%左右被低效利用。若按低效利用相当于1/4闲臵土地推算，空闲地将占城市用地15%3。如何在有限的土地资源中,将现有资源充分利用，是目前面临的巨大挑战。 本文研究综述，聚焦这两大问题，国外不同学者对相关问题从失地群体的生计、政策机制、产权交易、可持续利用等不同方面进行研究，为解决城市化进 1宋斌文，樊小钢，周慧文：《失地农民问题是事关社会稳定的大问题》，《调研世界》，2004(1)。 2赵锡斌，温兴琦，龙长会：《城市化中失地农民利益保障问题研究》，《中国软科学》，2003年第8期。 3周刚华，贾生华：《城市土地利用要追求最佳效益-论城市化加速阶段土地资源的配置》，《中国土地》，2001(12):18一21。
各国城市化进程标准化管理部编码-[99968T-6889628-J68568-1689N]
世界主要国家城市化率（2009 年） 来源：光大证券研究所添加日期：2011-02-21 1920-2000年日本城市化进程 来源：日本统计局添加日期：2008-08-05 战后日本在创造举世瞩目的经济高增长奇迹的同时，也创造一个至今无人打破的城市化发展纪录：1947 年到1965 年，仅仅18 年的时间，日本城市化率由33.1%提高到68.1%，年均提高1.94 个百分点，年新增城市人口约228 万人。其中1947 年到1955 年，城市化率每年提高2.9 个百分点，城市人口每年增加305 万。 1790-2007年美国城市化进程 来源：美国添加日期：2008-08-05 美国的城市化进程所经历的时间较长，自1840 年美国城市人口超过10%，到1960 年美国城市化率达到70%，美 国城市化率每年提高0.5%，沿着S 型曲线阶段性上升。 美国城市化的历史进程 来源：海通证券研究所添加日期：2007-09-26 美国城市化的历史进程. 中国城市化率(1989-2050 年) 来源：华创证券添加日期：2012-07-01 中国城市化进程曲线图 来源：联合国添加日期：2007-10-24 该图表描述了中国的城市化进程，同时与日本和韩国的城市化进程进行了比较。 根据人口学的纳瑟姆曲线，城市化率超过30%时，国家将进入高速城市化的阶段，直至城市化水平达到70%左右。美国在1880-1960，日本在1930-1970 先后完成了纳瑟姆曲线中的高速城市化。我国自1995 年达到30%的城市化拐点，预计高速城市化的进程可以持续到2030 年。
如何在快速城市化进程中延续城市文脉 系名称：建筑系专业名称：城市规划学生姓名：高洁指导教师：王力忠 【摘要】：“城市从其起源时代开始便是一种特殊的构造，它专门用来储存并流传人类的文明成果；这种构造致密而紧凑，足以用最小的空间容纳最多的设施；同时又能扩大自身的结构，以适应不断变化的需求和社会发展更加复杂的形式，从而保存不断积累起来的社会遗产”①。 城市作为人类智慧文明的载体，在时间的积淀中形成自身的历史文化，构成本土的城市特色，在社会的不断演变发展中实现自我调解和自我完善。然而，当今全球化迅速蔓延，建筑趋同，城市趋同乃至文化趋同现象愈演愈烈，这已经引发了世界范围内的普遍关注。经济快速发展的今天，如何在城市化与现代化的进程中保护好城市的历史文化遗产，将城市文脉延续下去，是当代城市建设者面临的一大重要课题。本文从景观方面、城市方面、建筑方面以及人的体验方面展开讨论城市文脉的延续问题，希望探寻出快速城市化进程中城市文脉延续的方法。 【关键词】：城市文脉传承景观城市建筑 【英文翻译】：The city as a carrier of human wisdom and civilization, conforming of its own history and culture in the time of accumulation, constitute the local characteristics of the city and continue to evolve in society to achieve self-mediation and self-improvement. Today, however, as the rapid spread of globalization , the convergence of architecture, the urban convergence as well as the intensified cultural convergence has led to worldwide attention. In the situation of rapid economic development, how to protect the city's historical and cultural heritage in the process of urbanization and modernization, is an important task contemporary city builders faced with. This article discuss the continuation of urban context from the aspects of the landscape, the city, the architectural and human experience in the urban, hoping to explore the method of urban context in the process of rapid urbanization. 城市文脉是“城市赖以生存的与其本质密切相关的背景”，包括城市的政治、经济、历史事件和文化背景等②。它既有共时性又有历时性，在历史发展过程中，人、自然环境、建成环境和社会文化背景之间进行动态的、内在的联系，从而构成了城市特有的文脉。它体现了人与建筑的关系，建筑与城市的关系，整个城市与其文化背景之间的关系。城市文脉包含显性形态和隐性形态，显性形态包括人、地、物；隐性形态是指对城市发展有潜在深刻意义的影响因素，包括城市的政治、经济、历史事件和文化背景以及社会习俗、心里行为等。 所谓城市文脉的延续，就是指现在的文化与过去的文化之间的传承关系，缺失任何一种文化都构不成文脉。城市只有形成了自己的文脉，并且得到延续，其功能才能得到充分的发挥。文脉不是名声古迹、文物遗址的堆积，它是一种城市的记忆，是一代代城市人的文化和智慧的结晶。就中国而言，从上世纪中叶至现在，大多数城市都经历了城市功能的同化、泛化，城市功能以经济功能为主，城市不断地破旧立新，将传统当垃圾清除，然而新建的内容却缺乏创新。在这种情况下，如果不采取有效的措施，文脉的断绝将不可避免。
分类号学号2004614070024 学校代号10487 硕士学位论文 我国城市化进程中的城市土地 政策研究 学位申请人：徐金礼 学科专业：土地资源管理 指导教师：马彦琳教授 答辩日期：2006年10月30日A Thesis Submitted in Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master of Management The study on the city land policy of our country in urbanism process Candidate:Xu Jinli Major:Land Resources Management Supervisor:Prof.Ma Y anlin Huazhong University of Science&Technology Wuhan 430074,P.R.China September,2006独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢中所罗列的内容以外，论文中不包含其他个人或集体己经发表或撰写过的研究成果。对本文研究做出贡献的个人和集体,均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名: 日期:年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留和使用学位论文的规定，即:学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权华中科技大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。 保密□，在_______年解密后适用本授权书。 本论文属于 不保密□。 （请在以上方框内打“√”） 学位论文作者签名：指导老师签名： 日期:年月日日期:年月日I 摘要 土地作为人类生存和发展的物质载体，在人类社会发展进程和国民经济中 的地位是不言而喻的。城市是一个历史范畴，它是生产力发展的结果。从城市发展进程来看，城市化是社会生产力发展到工业化的必然产物。随着中国经济的崛起、工业化进程的加快、经济体制及行政管理体制的改革,资金、技术、人口向 城市聚集,大量农村剩余劳动力涌入城市,我国城市化步伐加快。在未来一段时间内,我国城市化将步入高峰时期,届时城市人口数量将翻一番,对城市土地提出更 高的需求。而由于土地供给的刚性和中国人多地少的国情,城市建设用地的需求
摘要本文通过论述和分析当前城市化进程中土地利用存在的问题和耕地保护所面临的困难,从而提出了在城市化进程中应大力加强的耕地保护的四项对策。关键词城市化进程耕地保护中图分类号: D922文献标识码:A 一、当前城市化进程中土地利用存在的问题(一)征地范围宽泛,导致大量耕地被无端占用。我国土地管理法规定,国家为公共利益可以将农民集体所有的土地依法征为国有。然而,公共利益的界定过于宽泛,导致大量的耕地被占用的现象。另外,对于农民是否拥有土地的归属权、继承权、支配权等问题,仍没有给出明确解释和说明,并且有些地区种粮的经济效益偏低,农民淡化对土地的依赖。当政府要将耕地作为城市扩展的建设,且答应给予他们相当的补偿和“农转非” 等待遇的条件时,耕地被征收所带来的暂时好处被扩大化。政府答应的补偿也没有完全得到落实,至于“农转非”的优惠条件,在社会保障和医疗系统并不完善的市场体系中,也没有完全体现,农民的根本利益更是没有得到维护。 (二)城市土地利用中耕地闲置情况浪费严重。城市土地利用受利益分配机制不合理、政策引导不到位等因素的影响, 土地资源粗放浪费的现象很突出:一些地方片面追求经济增长指标, 为了在短期内提高政绩, 不惜以牺牲耕地资源为代价, 盲目招商引资投入项目、扩大城市规模,违规设立各类开发区、
经济园区和大学城,大量的无序占地造成大量的耕地闲置浪费。目前,这种低效粗放扩张现象在各个地区都十分普遍。《南方周末》在2006年10月报道:国务院召开常务会议,严肃处理河南郑州龙子湖高校非法占地案。这是国土资源部成立8年来,就土地违法问题,处理官员级别最高的一起案件。 (三)城市土地利用总体规划不合理。由于各地区城市土地利用总体规划的滞后和历史原因,我国城市土地利用在结构上不合理,土地利用的效率低,城市土地级差地租得不到体现,以致城市土地产出率低。另外,我国城市内部用地结构不合理还体现在工业用地比重偏大,城市绿地和交通用地比重偏小的现象。由于城市工业用地比重大,许多工业企业占据了市区重要地段,造成土地资产的严重浪费:城市交通用地偏挤、绿化用地偏紧,造成我国城市存在交通拥挤,环境质量差等现象。土地利用结构的不合理,直接关系到土地的集约利用的效果。 二、当前我国城市化进程中耕地保护所面临的困境(一)城市化水平的提高与耕地保护的矛盾日益尖锐。不管是城市化发展的任何时期,城市的扩张都以占用大量的耕地扩大土地面积的外延方式为发展途径,其直接的后果就是耕地总量的锐减。我国城市建设和发展占用耕地的比例较大。城市化进程是我国实现现代化的客观表现,是经济发展的必然趋势。土地是城市的基本,城市化建设必然要有一定的土地做保障,为此而占用土地,甚至包括耕地,是无法避免的。由于我国耕地少,人口多的
世界主要国家城市化率（2009 年） 来源：光大证券研究所添加日期：2011-02-21 1920-2000年日本城市化进程 来源：日本统计局添加日期：2008-08-05 战后日本在创造举世瞩目的经济高增长奇迹的同时，也创造一个至今无人打破的城市化发展纪录：1947 年到1965 年，仅仅18 年的时间，日本城市化率由33.1%提高到68.1%，年均提高1.94 个百分点，年新增城市人口约228 万人。其中1947 年到1955 年，城市化率每年提高2.9 个百分点，城市人口每年增加305 万。 1790-2007年美国城市化进程 来源：美国添加日期：2008-08-05 美国的城市化进程所经历的时间较长，自1840 年美国城市人口超过10%，到1960 年美国城市化率达到70%，美国城市化率每年提高0.5%，沿着S 型曲线阶段性上升。 美国城市化的历史进程 来源：海通证券研究所添加日期：2007-09-26 美国城市化的历史进程. 中国城市化率(1989-2050 年) 来源：华创证券添加日期：2012-07-01 中国城市化进程曲线图 来源：联合国添加日期：2007-10-24 该图表描述了中国的城市化进程，同时与日本和韩国的城市化进程进行了比较。 根据人口学的纳瑟姆曲线，城市化率超过30%时，国家将进入高速城市化的阶段，直至城市化水平达到70%左右。美国在1880-1960，日本在1930-1970 先后完成了纳瑟姆曲线中的高速城市化。我国自1995 年达到30%的城市化拐点，预计高速城市化的进程可以持续到2030 年。 2002-2006 年全国各大城市的城市化水平
快速城市化进程中水资源环境效应及其优 化调控 国贸2班周星2012218090
摘要前言：城市化是人类发展的必然趋势,也是一个国家走向现代化的必经阶段。近数十年来,我国城市化进程加快,同时也出现了一系列的城市水资源与水环境问题。文章分析讨论了城市化进程中存在的城市水资源短缺,城市水环境污染等问题，并提出相应的解决思路与措施。 城市是指非农业人口的聚居地，是一定地域范围的政治、经济、文化、科技、教育中心，包括国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。城市化是社会经济发展的必然结果，是人类社会文明程度提高的重要标志。伴随着工业化和现代化进程，城市居民用水、工业生产用水以及其它城市用水需求逐年增加，但是供水能力不足，水资源短缺,水环境污染问题却成为了制约我国城市更好更快地发展的重要因素。 城市是人—地关系的焦点,是社会经济发展中生产和消费最为集中的地方,因而城市也成为污染集中的地方。水是生命存在与发展的源泉,也是城市的活力所在。 目前我国正以世界罕见的速度推行城市化,城市人口占总人口的20%左右,2010年达29%,2050年将达47%左右。建国初期我国有城市136座,“七五”末期450座,到“八五”末期猛增至640座。特别是随着城市规模扩大、数量增多,出现了一些地理位置相近,资源环境条件相似,类型、功能互补的城市群。我国已有5个超大规模城市群(沪宁杭、京津唐、珠三角、四川盆地以及辽宁中部),这些城市群面积大、影响和辐射范围广。 城市化对经济发展的快速驱动作用、对财富的迅速增值能力,使人类获得了巨大经济效益,但城市水资源环境所受到的负面影响也日益凸现。城市“水泥森林”造成的区域水文循环的改变、人口剧增和生产高度集中导致的用、排水日增等问题,制约了城市进一步的发展。 城市化进程中水环境物质代谢的严重失衡 如把城市看作一个有机系统,则城市水环境的“水质”污染实际上是城市物质代谢失衡的结果。自然条件下,某一系统的物质输入和输出保持平衡,自然系统中不存在废物的概念。而在城市区域,输入了大量的矿石、燃料、化学合成物质。这些物质部分转化为产品,部分在生产过程中以工业污水形式排入水环境,或以气体、颗粒物的形式进入大气环境,随大气降水一起进入水环境,转化为产品的部分又通过人们的消费和使用以生活污水的形式排入水环境。大量污染物进入城市水环境,必然造成城市水环境物质代谢的失衡。 1.降水与城市水环境污染 城市大气水环境物质代谢失衡是造成地表水环境污染的原因之一。人类排放的大气污染物改变了清洁大气的物质成分。这种污染源来自两个方面。一是固定点源,即工厂企业排放的来自于矿石、燃料及一些化学合成物质的气态和颗粒态污染物。二是流动污染源,即城市交通中大量的汽车尾气污染和车辆行驶过程中造成的道路扬尘。 大气中污染物质的代谢大多是通过溶于雨水或被雨水所携带的途径。虽然这对大气的净化十分有利,但在严重大气污染情况下,通过雨水途径代谢的大气污染物使雨水的化学成分或物质含量发生了很大的变化,最直接的表现就是世界上许多城市群出现的酸性降水,以及由此造成的城市地表水酸化和大量的水生生物死亡。降水将污染物直接带到地表,甚至携带到较远的地区。由于城市人口十分密集,加上垃圾收集系统的不完善,降水达到地面后溶解了大量的污染物,其中甚至包括一些有毒物质。由于我国目前对城市雨水不进行处理、直接排放,因此城市雨水会直接造成城市地表水环境的损害。
１9７8－200０年中国城市化进程研究 197８年改革开放以来,中国的城市化速度大大加快，从城乡居住人口这个城市化指标来看,２0００年城镇人口所占比重达到36·２２%,比１9７8年提高了18·3个百分点;而1949—1９78年的2９年里，城镇人口比重仅提高了7·3个百分点。但并不是说这个结果是令人满意的，我们应该能够做得更好一点。本文试图对这22年的城市化做出恰当的评估，指出其特点和成因，并依此提出建议。 一、197９年以前中国城市化评估 (一) 城市化水平。 众所周知,从１949年建国到1９78年“三中全会”以前，中国大陆的城市化相当缓慢，在1950至１980年的3０年中，全世界城市人口的比重由2８．4%上升到４1.3％,其中发展中国家由１6.2％上升到30.５%,但是中国大陆仅由11．2%上升到１9．4%。[１] 这种城市化的缓慢并不是建立在工业发展停滞或缓慢的基础上，正相反，改革开放前的29年,中国大陆的工业和国民经济增长速度并不算慢，工业总产值1９78年比1９4９年增长了3８．１8倍，工业总产值在工农业总产值中的比重，由1９４9年的3０%提高到1978 年的72.2％；社会总产值增长12．44倍，其中非农产业在全社会总产值中的比重，则由1949年的41．4％上升到1９78年的77．１%；国民收入总额则从1９４９年的３５8亿元增长到1978年的３01０亿元（按当年价格计算),提高7．41倍,其中非农产业在国民收入构成中的比重，也由19４9年的31．６%上升到１97８年的６4.6％。[2] 另据麦迪森计算，从１9５0年到１97３年，世界GＤP总量年均增长4．9%，人均GDP 增长2.９％，其中中国大陆GＤP年均增长5.１％，人均增长2．９%，高于和等于世界平均水平,高于同期发展中国家平均水平。[3]
1978－2000年中国城市化进程研究 1978年改革开放以来，中国的城市化速度大大加快，从城乡居住人口这个城市化指标来看，2000年城镇人口所占比重达到36·22%，比1978年提高了18·3个百分点；而1949—1978年的29年里，城镇人口比重仅提高了7·3个百分点。但并不是说这个结果是令人满意的，我们应该能够做得更好一点。本文试图对这22年的城市化做出恰当的评估，指出其特点和成因，并依此提出建议。 一、1979年以前中国城市化评估 (一) 城市化水平。 众所周知，从1949年建国到1978年“三中全会”以前，中国大陆的城市化相当缓慢，在1950至1980年的30年中，全世界城市人口的比重由28．4%上升到41．3%，其中发展中国家由16．2%上升到30．5%，但是中国大陆仅由11．2%上升到19．4%。[1] 这种城市化的缓慢并不是建立在工业发展停滞或缓慢的基础上，正相反，改革开放前的29年，中国大陆的工业和国民经济增长速度并不算慢，工业总产值1978年比1949年增长了38．18倍，工业总产值在工农业总产值中的比重，由1949年的30%提高到1978年的72．2%；社会总产值增长12．44倍，其中非农产业在全社会总产值中的比重，则由1949年的41．4%上升到1978年的77．1%；国民收入总额则从1949年的358亿元增长到1978年的3010亿元(按当年价格计算)，提高7．41倍，其中非农产业在国民收入构成中的比重，也由1949年的31．6%上升到1978年的64．6%。[2] 另据麦迪森计算，从1950年到1973年，世界GDP总量年均增长4．9%，人均GDP 增长2．9%，其中中国大陆GDP年均增长5．1%，人均增长2．9%，高于和等于世界平均水平，高于同期发展中国家平均水平。[3] 上述中国城市化滞后于工业化的独特现象，是与改革开放前大陆所选择的经济发展战略和由此导致的计划经济体制分不开的。本文即准备从经济发展战略的形成及其对劳动力供求关系和转移的影响，来探讨这个时期城市化缓慢的主要原因。 1949－1878年全国城镇人口变化情况[4] 年份|总人口(万人)|城镇总人口(万人)|城镇人口占总人口% 1949|54167| 5765|10．6 1950|55196| 6169|11．2 1951|56300| 6632|11．8 1952|57482| 7163|12．5 1953|58796| 7826|13．3 1954|60266| 8249|13．7 1955|61465| 8285|13．5 1956|62828| 9185|14．6 1957|64653| 9949|15．4 1958|65994|10721|16．2 1959|67207|12371|18．4
北京大学学报(自然科学版),第45卷,第1期,2009年1月 Acta Scientiarum Naturalium Universitatis Pekinensis,V ol.45,N o.1(Jan.2009) 快速城市化进程中广州市景观格局 时空分异特征的研究 郭泺1 杜世宏2, 薛达元1 江学顶3 11中央民族大学生命与环境科学学院,北京100081;21北京大学遥感与地理信息系统研究所,北京100871; 31中山大学环境科学与工程学院,广州510275; 通讯作者,E2mail:dshgis@https://www.doczj.com/doc/214384923.html, 摘要 以广州市作为研究对象,利用1985,1990,1995,2000和2005年5期遥感影像,研究了广州市20年来景观空间格局的时空变化特征。结果表明:随着城市化的加速,广州市1985—2005年期间景观空间格局的复杂性总体上不断增加,但变化速率、强度和发展态势在全市范围和不同的行政区域内表现出一定的分异特征。1985—2005年期间广州市12个行政区由于规划发展目的不同,表现出不同的时空变化特点:城区、番禺和花都干扰强度和幅度大, ;从化和增城干扰强度和幅度相对较小,且更多地表现为某一次的重大干扰痕迹。番禺受城市化过程和人类干扰主要发生在1990—2000年,花都的重大城市化过程主要发生在1985—1995年,增城和从化的景观变化主要发生在1990—2000年,而城区受城市化进程影响的趋势和整个研究区最相似,表现出多次多时段干扰的迹象和受城市化干扰程度大、城市化时间长、开始时间早的特点。 关键词 快速城市化;景观格局;时空变化;广州 中图分类号 Q149 Spatio2Temporal V ariation of Landscape P atterns during R apid U rbanization in G uangzhou City G UO Luo1,DU Shihong2, ,X UE Dayuan1,J I ANG Xueding3 11C ollege of Life and Environmental Sciences,Central University for Nationalities,Beijing100081;21Institute of Rem ote Sensing and GIS,Peking University,Beijing100871;31School of Environment Science&Engineering,Sun Y at2Sen University, G uangzhou510275; C orresponding Author,E2mail:dshgis@https://www.doczj.com/doc/214384923.html, Abstract Using3S technique,surveying and statistical analysis,this study took landscape pattern changes of G uangzhou City as a case study.The study examined the relationship between the process of a typical rapid urbanization and landscape spatio2 tem poral patterns during the period from1985to2005,and com pared the landscape and class2level pattern indices in G uangzhou City.The results show that the com plexity of landscape structure and the fragmentation of the landscape increase from1985to 2005,whereas,the intensity and tendency of the landscape changes varied during the four com parative periods:198521990, 199021995,199522000,and200022005.I t is a rapid development period from1985to2005in G uangzhou.S patio2tem poral landscape patterns of the ten districts are different due to different development and planning m otives.The intensity and extent of disturbance is strong and happen frequently in Urban,Panyu and Huadu districts.C onghua and Z engcheng districts represent slight disturbance,and their urbanization process mainly take place during199022000.Urbanization in urban begin early while it mainly happens after1990in Panyu and Huadu districts,showing the effect of frequent disturbance and severe intensity.The trend of urbanization in urban is similar to total study zone,showing frequent disturbance,multi2period and characteristics of long2term urbanization. K ey w ords rapid urbanization;landscape pattern;spatio2tem poral change;G uangzhou 国家科技支撑计划课题(07BAC03A08),国家民委重点项目(07ZY05)和中央民族大学“111”计划资助 收稿日期:2007211226;修回日期:2008206230 921