□黄策勋
陈国豪
香港公屋与新市镇建设联动效应研究与启示
一、引言
始自20世纪50年代的香港公共房屋建设，是在香港政府在对土地房屋政策有效调控的基础上进行的。公屋建设基本满足了不同层级居民的住房需求，被全世界公认为有效解决社会居住保障问题的典范。香港的新市镇建设发展则配合着公屋计划相应进行，这项复杂的社会发展工程缓和了中心城区的人口压力，实现了香港的深度城市化。公屋与新市镇建设的联动，一方面改善了居住环境，疏导了市区的压力，减少了社会潜在的不安定因素。另一方面也促进了香港社会经济的持续稳定发展。目前以上海为代表的内地一线城市在城市建设进程中，正面临着中心城区人口稠密、发展空间减少的瓶颈，借鉴香港经验，对内地一线城市突破发展瓶颈具有重要意义。
二、香港公共房屋及新市镇发展历程1．建设动因
香港早期新市镇开发建设的动因，即在于吸引新增人口的定居和旧城人口的疏散，从而缓解中心市区在住宅、交通和就业等方面的压力。香港一向致力于保持其工商业中心地位，并努力发展成为一个国际化的都市，这就必须突破其中心城区建设空间减少与人口稠密之瓶颈。基于这些原因，20世纪50～60年代，香港新市镇建设开始进行策划和初步实施；20世纪70年代，相关的建设工程正式展开。
2．公屋及新市镇建设的历程
1954年，港英政府为安置石硖尾木屋区火灾居民，开始兴建公共房屋。该项建设计划的成功奠定了政府发展大型建屋计划的决心。1955年，为缓解市区人口压力，政府开始在观塘进行填海工程，相关的规划建设则标志着新市
镇发展在香港的开始。尽管如此，公屋建设在此后很长一段时间内都以重视数量为主要建设方向，而观塘的初期建设也未能配合香港高度用地之需求，住宅、工业混杂，互相干扰，被证明是失败的案例。
香港新市镇的正式建设工程于20世纪70年代在新界地区展开，香港政府为配合新市镇建设，在1972年提出公共房屋的“十年建屋计划”，由该项计划始，香港政府过去对公屋重数量而不重质量的态度开始得以改变，配套设施及居住环境等外界参考变量在其中开始被引入，而公共房屋与新市镇建设真正意义上的联动，也由此开始。公屋方面的历史数据显示，1966年香港总共有274000个居住单位，其中223000个是私人单位，仅有51000个公屋单位，占总数的18．16％。
在1965～1972年的公屋建设浪潮后，私人单位比例大幅下降，从1966年的81．39％下降到1972年的46．84％，并吸纳了大量移民。至此之后，公屋的供给大体保持一个稳定的规模。公屋的供给满足了不断增长的需求，1970～1979年房价大致处于一个下降的趋势，从私人交易量可以看出，1972年到1978年间不断下降。这说明，新市镇建设和公屋计划吸引了越来越多的人入住新建成的城镇。尔后，由1981年始，私人楼宅交易日趋活跃，房地产开始出现泡沫，1984年之后，楼价不断攀升，直至1997年东南亚金融危机的发生。
新市镇建设之本质在于疏散大城市中心城区拥挤的人口，公屋建设则是为了满足城市中大量中、低收入者的住房需求。以荃湾为例，在1991年统计的数据中，地区的70．87万人中，38％人口居住在私人住宅中，而高达68％的人口则居住在公屋中，可见公共房屋建设在新市镇建设中的重要地位，新市镇为公屋提供建设的载体，而公屋为新市镇发展提
（中国人民大学经济学院，北京
１００８７２）
基金项目：本研究是中国人民大学经济学院《香港“夹心层”住房模式理论对内地的启示》项目中的研究成果，
得到2011年国家大学生创新性试验计划基金的资助，感谢中国人民大学经济学院沈久沄副教授的指导。感谢香港房屋委员会在项目的实地考察中所给予的相关信息资料的支持。
项目组成员包括：黄策勋、陈国豪、段茜茜、蒙姿合、杨夕渲，全文由黄策勋执笔完成。
［收稿日期］2012－05－04
［作者简介］黄策勋（1991－），男，中国人民大学经济学院学生，研究方向：国民经济管理；
陈国豪（
1991－），男，中国人民大学经济学院学生，研究方向：国民经济管理。摘要：本文对香港公屋与新市镇的发展历程及其联动效应进行了详细的研究。通过对其联动效应的详细分析，认为在公屋与新市镇的建设过程中，发挥两者的联动效应是新市镇建设成功的保证；思考并提出了香港新市镇建设模式对内地一线城市保障房屋及新市镇建设的启示。
关键词：公屋；新市镇；联动效应〔中图分类号〕F12〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1003－6547（2012）09－0044－04
供主要动力，两者联动而产生相辅相成的效应。
在香港长达四十年的公屋与新市镇联动建设发展过程中，先后兴建了荃湾、沙田、屯门、元朗、粉岭、大埔、将军澳、天水围和东涌九个新市镇。这些公屋新市镇建设共分为三代，第一代新市镇包括荃湾、沙田和屯门，在起步阶段，即强调均衡发展、自给自足，为市民提供了住房和基本生活设施，相关的产业与服务设施为居民提供就业与相关服务，市民无需离开新市镇即可自主生活，实现了初期设计理念，产生示范效应。在总结第一代经验与不足的基础上，第二代新市镇：大埔、元朗、粉岭的建设则转换了重点，这些新市镇在原有的拥有悠久历史和根深蒂固传统的乡村墟镇地域上，发展新市镇基础设施和社区设施。港府除了大量兴建公屋，还专门拨出乡村发展区以为原居民修建“可自住、可出租”而有创富机会的“丁屋”，以期实现在继续创造良好完善之环境的同时，更为注重保持原有自然的乡村环境；香港的第三代新市镇则完全是从零开始，不再刻意强调自给自足，开始向高空发展，建设高密度的公屋住宅楼，吸引更多居民居住，形成“水泥森林”。
通铁路、起高楼，公屋与新市镇的联动发展彻底改变了香港的风貌。由20世纪70年代港九地区12％的面积容纳85％的人口到现在香港一半人口居住于新市镇中，公屋与新市镇的联动发展记载了香港30年的变迁，是香港经济起飞的缩影。在香港三代新市镇中，由“自给自足”到“水泥森林”，不仅体现其设计理念，也具有着明显的带着历史色彩的主导功能。20世纪60年代的荃湾、屯门新市镇以码头与仓储运输为主；70年代末建设的元朗、大埔新市镇则以制造业为主；80年代至90年代动工的将军澳、东涌新市镇则分别具有高科技园、国际商业贸易、金融与交通中心等不同功能。主导功能的历史性不同，反映了香港由转口贸易港至工业制造中心，再到科技研发、经济金融中心历史地位的转变。在明确新市镇角色定位的同时，亦大力遵循本地历史发展脉络，这是香港长达半世纪新市镇发展的两大重要理念。
3．公屋建设驱动新市镇发展
香港新市镇开发在很大程度上依赖于公营房屋的兴建与开发。作为香港新市镇发展过程中建成相对较早的一批房屋，公共房屋建设是香港新市镇建设的最初期，也是最为重要的驱动力量。
关注香港公共房屋建设对新市镇发展的驱动，需要从这样几个方面来进行考量：
（1）公屋政策，资金筹措
公共房屋建设成功是香港新市镇发展成功的重要保证，而包括公屋管理制度在内的公屋政策与不断突破资金瓶颈的资金筹措模式，则是公共房屋建设的重要保证。
①完善的双轨制住房供应体系。政府在住房政策中采取明确的住房供给双轨制，根据不同收入情况和对住房消费的不同需求来提供不同解决方案。对于市场中房地产企业开发的商品房基本采取不干预但行使调控职能的态度，同时通过保障性公共房屋政策来解决社会不同收入阶层，特别是占近一半人口的中低收入市民的居住问题。住房市场供应体系则主要面向高收入家庭提供私人永久房屋，这类人群可以依靠
市场购买或租住私人开发的住宅。
②专门的政府管理机构和独立的非营利性机构。香港设置了独立的专门机构来负责公共住房体系的整体运行。房屋委员会（Hong Kong Housing Authority and Housing Department全称香港房屋委员会及房屋署，1972设立）和房屋协会（Hong Kong Housing Society，1948设立），这两大机构负责协调公共住房发展规划、开发建设、社会分配和运营管理等诸多环节，参与公屋制度的建设和管理。
③多渠道资金筹措方式与补贴措施。公屋建设的资金来源途径主要有两个：一是政府通过免费拨地拨出资本和低息贷款提供资助；二是房委会通过出租公屋及其附属商业楼宇、出售居屋获得维护及兴建公屋所需的资金。与此同时，香港政府对不同收入层次的居民分别采取住房货币化补贴，降低贷款利率或实现贷款利息补贴，延长贷款期限减免购房税费和支持非营利性机构开发面向中低收入群的低成本住房等政策措施，保证香港公共住房制度协调、稳定、公平地运行。
④严格的准入与退出机制。政府制定一套复杂、严格的考核机制。那些有需求入住公屋的家庭需要在房屋轮候册上登记，（公屋轮候册由房委会设立，所有合资格的公屋申请都会依登记的先后次序排列在公屋轮候册内，房屋署严格依照轮候册上的申请书编号及申请人所选择的地区，依次办理审查及配房手续，不会考虑申请人所提出的理由，如健康或现住居所状况欠佳，而作出优先配屋安排。而且申请人还须通过全面经济状况审查，才可入住公屋。）此外，房委会每年检讨轮候册收入及资产和限额，确保真正有需要的人才符合资格申请公屋。
（2）统筹协调，配套先行
在整个新市镇与公屋的开发建设过程中，反映出强烈的“政府主导、发展商配合、整体规划、统筹协调、配套先行”这一开发风格。
用住房将市民从旧核心市区吸引到新市镇并且留住这些居民，配套设施绝对不能缺乏。新市镇与公共房屋在建设时，必须严格地对相关配套设施进行考量。《香港规划设计标准与准则》在这方面即包含了从居住密度、社区设施、康乐用地到工业、零售设施、内部运输、自然保护等各个方面的内容。
另一方面以TOD模式发展的新城亦以快速交通系统为导向，通过快速交通设施缩短周边地区与中心城区的通勤距离，达到转移中心城区功能和分散居住压力的目的。1972年，港铁配合“十年建屋计划”，与新市镇开发同时兴建，至1979年底即投入运营。
新市镇配套的完善吸引更多居民由中心城区搬迁至此，而公屋社区的设施完善则加强了居民对新市镇的归属感，留住居民。这种联动效应互相促进，既避免了启用之初“就学难”、“买菜难”等通病，也在不断完善公屋社区的同时，帮助新市镇实现成熟与繁荣，这是香港新市镇成功的重要原因。
（3）均衡发展，自给自足
新市镇建设的“均衡发展”原则即在于统筹公共房屋与私人住宅建设之比例，从而保证每一个阶层都能在新市镇找到其自身的位置。
香港的高昂房地价格使得住宅的私有或公有，在香港成为区别居民收入高低的直观标准。在公共房屋与新市镇联动建设之时，如若不对人口结构进行先行想定的话，就容易导致新市镇的“贫穷化”。这种现象的愈演愈烈，会使得“较高收入者住在高价市中心区私人住宅，低收入者住在郊区廉价公共房屋”的两极分化现象不可避免地形成，人为的阶层划分与对立不仅无益于新市镇的建设，还将进一步造成社会的不稳定，形成新的“贫民窟”。在建设过程中，港府提供的便宜土地兼顾私人住宅与公共房屋，配以同样等级的公共服务。四比六的比率，使私宅与公宅在一定程度上保持均衡。另一方面“自给自足”亦是新市镇建设中所需要着重考量的。新市镇如若只作为中心区的附庸而缺乏工作岗位，将给人们出行带来巨大的成本。故而在新市镇与公屋建设的同时，提供起码大于公屋容纳人数的充沛就业资源将决定新市镇建设之成败。
一定数量的工业区、商业区及必备的社会公共服务设施的保有可以为当地居民提供必要的工作岗位及就学就医的条件。香港的新市镇建设在这方面既有成功的典范，也有失败的教训，但总括而言，成功皆源自对市镇用地用途的合理规划，而匹配要素和前瞻性眼光，在任何程度上配置的不合理和缺乏都会导致最终的失败。以制造业为例，新市镇建设之初适逢香港制造业由旧核心区转移到新市镇，而待其建成之时，则因内地改革开放而再次转移到珠江三角洲一带，从而导致新市镇中工业用地大量剩余。可见在新市镇建设中，整体综合考量与时机把握的重要性。
综合来看，香港新市镇发展以公共房屋建设作为驱动，在良好的资金筹措模式与公屋政策统筹下以土地的均衡实用、土地的大疏大密式的开发和TOD的交通模式为基础，规范化而又以人为本的集约型发展使得人口增加得以消化，实现了较好的资源配置。总结起来，在横向的一般性层面，这种范式具有如下特点：
①政府统筹。在公共房屋与新市镇建设过程中，规划、土地、财政、制度等诸多要素的同时齐备需要政府强有力的统筹协调。在这其中，拓展署统筹基建。在规划过程中，负责统筹的是政府的规划署，而进入施工之后，则由拓展署负责统筹；在公共房屋方面，则由房屋委员会进行统筹。正是政府多部门统筹与各司其职的得力，才能实现公共房屋与新市镇联动之良好效应。
②法律管制。法律管制的强化在香港公屋与新市镇建设过程中扮演着重要地位，在香港的实践中，通对新市镇土地“法定图则”与公共房屋“准入机制”的法律管制，香港在很大程度上避免了其公屋与新市镇建设方向的偏离的风险。
③均衡土地。土地资源的充足是公屋与新市镇建设成功的重要保证，香港通过规划署及拓展署、房屋局、规划地政局领导下的委员会、用地督委会分别行使物色、公私比例、指定地点、房屋类属等决定职能；同时，政府弹性处理土地供应确定公私用地的适当比例及合适地块。通过土地的杠杆同时进行人口结构与集约程度的调节。
④配套紧密。配套设施的紧密是公屋与新市镇联动效应成败的另一关键要素，通过对公共房屋社区公共服务设施与新市镇产业设施的配套实现了新市镇的“自给自足”；大多新市镇中TOD发展模式的采用使得快速交通设施缩短地区距离，成功地转移了中心功能与分散了居住压力。
从新市镇代际间所展现的发展特征与经验积累来看，这种范式又具备以下特点：
①第一代新市镇：自给自足，人口均衡。作为缓解城市中心压力及公屋与新市镇联动的第一次实践，第一代新市镇在建设之初即肩负城市展拓与经验积累的双重使命。在此之中，配套设施的完善与公私住宅用地的合理分配使得新市镇在具备自足能力的同时又不至于出现“贫民窟”、“阶层分化”等不稳定现象。
②第二代新市镇：以人为本，和谐发展。作为兴建于拥有悠久历史与大量原住居民的墟镇上的新市镇，第二代新市镇通过注重完善环境、与当地居民协作及保持原有环境等方式实现以人为本，和谐发展之理念，成为该代新市镇所积累的重要经验。
③第三代新市镇：密度集约，水泥森林。作为没有任何发展基础的第三代新市镇，具备着向高空发展的最大建筑特点，成片高密度住宅楼拔地而起，使得一定空间容纳了更多的人口，而不增加人口稠密度，同时又为绿地、公共设施等留出足够空间。
三、启示：推广应用与深一步的思考
扎根于香港土壤，以公屋建设作为主导驱动，统筹协调多方主体共同建设，体现了高密度、节约型、和谐发展的香港新市镇建设模式是否具有进一步应用价值，对以上海为代表的内地一线城市新市镇建设能否产生推广效用，答案是肯定的。
目前内地一线城市城区人口的集中程度已达巅峰状态，依照最新的“六普”人口普查数据，截止2010年11月1日，上海人口密度达到了3631人每平方公里，成为中国大陆人口密度最大的城市。而这一过程，正是我国香港地区，在20世纪60～70年代所经历的。城市化在上海的推进使得“中心城的建设空间日渐减少以及中心区人口日渐稠密”、“市中心建设量已经萎缩，而且人口密度过高，成为发展的瓶颈”。基于此，上海市在进入21世纪后提出了以“一城九镇”为代表的一系列新市镇建设规划，在实施进程之中，城市形态得到了巨大改变，城市规模得到了进一步扩大，城市人口就业问题得到了进一步优化。但需要注意到的是，一系列新问题、新现象也在这一进程中暴露。
作为当下内地城市建设的两个主题，新市镇与保障房（香港定义中的公屋）都在各自独立的范围内“火热开建”，由此造成的两大局面即是：诸多新市镇建设失败案例产生，以及国内住房空置率的居高。
根据中经网统计数据库显示，2011年全国商品房新开工面积190082．7万平方米，增速（累计）16．2％；竣工面积89244．25万平方米，增速（累计）13．3％；销售面积109945．56万平方米，增速（累计）为4．9％，其中现房销售面积26745．17万平方米，期房销售面积83200．39万平方米。全国的房地产住宅竣工面积和住宅销售面积，2011年住宅竣工面积（累计）71692．33万平方米，增速（累计）为13％；
同期的住宅销售面积（累计）97030．26万平方米，增速（累计）为3．9％；住宅本年新开工面积为146034．57平方米，增速（累计）为12．9％。可见在竣工面积和新开工面积累计增速约13％的情况下，销售面积增速仅为3．9％，而已竣工的住宅中，大量可供销售或出租的面积并没有销售出去，空置率是比较大的。
与此同时，各地大批保障房项目上马，造成既“冷清空置”又“火热开建”的局面。另一方面如若对我国目前保障房体系进行深入分析，可以发现内地城市中经济状况介于中等收入与中低收入的夹心人群大多被排斥于保障房体系之外。但在香港，“夹心层”却正是构成其保障住房的主体人群。而由于我国内地一线城市经济发达、人口流动性大，相应地区的夹心层人群大多由高校毕业生构成，在目前房价高企的情况下，解决这些高素质的劳动力住房需求，能满足城市经济发展的需要，更能满足新市镇建设的需要。
概括地来说，内地一线城市在推广新市镇建设过程中所暴露的问题皆可归结为建设过程中各个建设内容的彼此联动效应的欠缺。
从规划设计过程来看，香港相关建设过程的成功建立在各建设内容间良好的联动效应，而其本质则在于抓住了“新市镇”、“公屋”两大既有包容性，又有相互促进性的两大建设内容。新市镇建设之动因来自于城市中心区密度过高的发展瓶颈；公屋对于新市镇的建设则满足了城区人口向新市镇转移的需要及居住条件的改善；通过公屋相关生活配套设施的建设，转移人口的生活质量与归属感得以进一步提升；大量居民的聚集产生了更高程度与更大规模配套设施建立的需要，配套设施的进一步提升更加促进了市镇的繁荣，并以此为基础，成就了香港新市镇建设的成功。值得注意的是，这样的一个建设活动中的各个细节都是同步进行的，任何一个细节的缺失都将产生更大失误的连带效应。以香港经验观之，在人口高度密集，土地高度稀缺的大城市中，新市镇与公屋的建设，决不能独立地看待，而内地大城市在相关建设过程中所暴露出来的诸多问题，大多也都是因为两大建设内容把握性的缺失，从而导致了连带的细节过程中产生的弊病。
从土地方面来看，香港在划拨土地使用过程中，初期物色阶段是由多单位（规划署、拓展署）协作完成的，除此之外，不同部门的协作仅体现于不同程序之中，而非相同程序，呈现流水线化管理；相比之下，在内地的土地拨付使用过程中，单一程序的多部门管理是经常性的。流水线管理过程与多元管理过程各有利弊，然而在多元管理过程中，部门间衔接的不畅将使得管理效果大打折扣。另一方面香港为了达到土地供应平衡，在私人住宅和公共房屋间制定适当用地比例和开发强度，尽量弹性地处理土地供应；相比之下，内地一线城市则因土地资源有限而优先安排保障性住房的供应。需要注意的是，土地资源有限的不利在很大程度上是可以通过高密度、节约型的发展来克服的，公私用地之间的弹性处理则可以使得在城市开拓及容纳居民的过程中又能够同时兼顾人口结构的均衡与地区经济发展。
从财政资金方面来看，香港政府与房屋管理机构在资金使用发展过程中，经历了由财政拨付到资金借贷，再到投资收益的关系转变过程。这样的一种转变过程使得香港房屋管理机构可以在获得初期资金支持之后慢慢具备自负盈亏之能力，真正实现机构的“独立性”，减轻政府财政负担；相比之下，内地在目前保障性住房建设和新市镇建设方面在偏重财政拨付的同时，是否也可以对相关机构的未来关系转变过程予以预先的想定，以期最终实现初期的直接财政拨付，成为长期撬动保障房和新市镇建设的强有力杠杆，值得相关部门妥善考虑。
从法律制度来看，在整个香港公屋与新市镇建设发展过程中，政府设置严格的公屋建设、准入、退出机制，将区域发展蓝图上升至法律的高度，给予建设发展过程以高等级的保障，在最大的程度上避免了寻租与建设方向偏离情形的发生；相比之下，内地的相关发展过程则大多体现在政策层面。是否可以在保障房与新市镇建设政策出台后再将其上升至法律高度，以期回避政策波动对建设方向的影响，值得相关政府部门妥善考虑。
总体来看，香港通过公共房屋与新市镇建设的联动建设发展实现了其城市开拓的雄心、保障了经济的平稳发展。这种联动性，对于有着拥有广泛内陆腹地的内地城市有着更深刻的意义。在以上海为代表的内地一线城市建设和工业化发展由中心城向郊区转移的过程中，兼顾新市镇与公共房屋两大建设内容，其价值绝不仅仅在于独立地实现新市镇建设成功与公共房屋建设成功的层面，而在于兼顾经济发展与社会稳定，从更长远的角度来说，在于实现经济的又好又快发展。■
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责任编辑：严瑾