完善现代市场体系加快转变政府职能（上）
张占斌
国家行政学院经济学部主任
各位学员，大家下午好。我们的培训中心给我布置一个任务，让我跟大家就完善现代市场体系，加快转变政府职能这么一个专题来进行一次讨论。
这是一个很重要的题目，这是两件事情，前面这件事情是经济学研究的主要范畴，后边这个事情更多的是公共管理学研究的范畴。这两件事情结合到一起是讲了市场和政府的关系这么一个问题，这也是我们前不久中央召开的三中全会在这个领域所作出的一些改革，所作出的下一步战略部署的中心内容，这是一个很重要的题目。
下面我们将从几个方面跟大家一起来讨论一下。今天下午想讲四个方面的问题，一个是把市场与政府从经济学和管理学的角度来看在资源配置方面的作用。第二个问题，政府与市场的关系。第三个问题，完善现代市场体系，发挥市场的决定性作用问题。最后一个问题是转变职能，更好发挥政府的作用。
一、市场与政府在资源配置中的作用
这次十八届三中全会作出这个决定，提出了“让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府的作用”，这跟过去比，对市场经济的认识程度进一步加深了。但它是讲了两个方面，一方面是讲了市场，另一方面也讲了政府，也不是单单地讲市场，前不久在中央党校主要省部级领导干部学习班上，总书记讲前一段我们在传达十八届三中全会精神的过程中，大家都做了很多工作，但也有一些问题，比如更多的是注意到了发挥市场配置的决定性作用这一方面，但对如何更好地发挥政府作用这方面宣讲得不够，也研究得不够。今天我就结合这些问题跟大家一起作一个交流。
市场与政府都是配置资源的一种手段，一种方式，无论是从经典的教科书里头，还是从我们现实中的实际情况来看，市场和政府是一种辩证的关系。资源配置是一个国家或一个地区经济发展的一个核心问题，采取什么样的方式来配置资源对这个国家的经济发展影响是很大的，这个道理既深奥也浅显，我们在实际日常生活中是能够体会到的。
关于市场与政府的关系，很多经济学家都作了很多的研究，也写的很多的书。很早的经济学著作中对市场和政府的关系也有很多论述，但观点是在不断地演进过程中的，如早期阶段，有一种叫市场万能论，所谓市场万能论是突出地强调了市场的作用，把市场比作一个看
不见的手，《国富论》也讲了社会中每个人都在力图追求个人满足，一般说来，它并不企图增进公共福利，也不知道它所增进的公共福利为多少，但有一只看不见的手去引导它促进社会利益，但效果比它真正想促进社会利益所得的效果更大。所以，早期有好多经济学家对市场非常尊崇，甚至尊崇到万能的程度，但任何事情走到极端也有问题，从后来的历史发展过程中，市场也出现了失败。市场万能到市场出现失败，过程虽然很长，但确实促使人们去思考，早期阶段人们认为市场能够决定一切，甚至政府可有可无，即使有的话也是一个祸害，政府只要在屋里看看书，喝喝茶水，主要市场发挥作用就可以了，但后来我们发现在复杂的经济社会面前，完全靠市场来配置资源也会出现一些问题，美国20、30年代的经济危机出现了大萧条，如何让市场能够逐渐地恢复起来，如何启动起来，是美国高层反反复复思考的问题，经济学家也出了很多注意。
从那时起凯恩斯主义盛行，即政府的扩张，政府对市场的干预出现了。后来，事实证明这种干预是有效的，也是起了作用的。所以，市场万能到市场失败，经历了一个很长时间的认识过程，说明市场确实有它非常好的一方面，但也有它很多不完善的方面。
如果单纯地迷信市场万能，那你就会犯大错误，但如果你要说对市场的重要性和对市场的配置资源方面的特殊功效，如果你给予忽略的话，你也要付出很大的代价。这两方面我们都要有所考虑才行。
前边是说市场万能到失败，同样也出现过政府万能到政府失败这么一个情况。过去我们做计划经济的时候，政府包揽一切，政府计划控制各种各样的资源，覆盖了全社会，从上到下，基本上都是由政府来包揽。但是以我国为例，我们搞了这么多年的计划经济，到最后我们自己也搞憋屈了，还是因为我们的计划经济没有按照市场发挥配置资源的决定性作用来考虑，而是把政府作用推到万能的程度，也走到了极端。一旦把政府推到万能的程度以后，政府的失败就会跟踪而来。所以我们看到，虽然政府下了那么大的功夫，那么多人一天到晚在编制预算，编制计划，但那时候的经济并不活跃，商品、物资供应极度匮乏，而且是个凭票供应的时代，从那个时代开始人们也在不断地反思，政府到底能不能万能？西方学者批评我们是政府万能论或是全能政府，当然我们从意识形态的角度讲，我们是不赞同他们这种观点的，我们也写文章和他讨论、辩论和商榷，反驳他的观点。但从另一个角度讲，他批评的也不是没有道理，过去我们政府包揽得太多，把市场的事情和政府的事情都干了，都干了以后，影响了市场配置资源，而政府自己的很多事情都没有做好，甚至很多自己的事情都没有做，这样影响了政府能力的发挥，这两个方面我们都要给予注意。
从我国改革开放以后的历史来看，我们既认识了市场不是万能的，也认识到了政府也不
是万能的，所以我们也想逐渐通过市场化的改革来解决这些问题，而且我们也想逐步地把政府和市场这两只手比较优势都找到，而且在发挥两个比较优势上来下功夫，这样的话，如果能做得好的话，能够实现鱼和熊掌结合的话，更是我们追求的理想状态。这种理想状态有没有？不能说没有，但确实需要高水平的努力和我们在整个社会发展中，市场和政府之间要有一个很好的良性互动关系。第一个问题，我简单把政府和市场在不同时期的作用和人们对这个问题的看法跟大家说一下，这个问题到现在不是一个理论上多难的问题，但它是实践中最难的问题。
二、处理好政府与市场的关系
现在没有人讲市场万能，也没有人认可政府万能，大家也都知道市场和政府都需要来发挥一些作用，甚至都需要它俩更好地发挥作用，都希望能找到它俩一个发挥作用的实现形式，或都希望找到它俩配合的边界，这样的话，像坚守防区一样，你守你的防区，我守我的防区，这样可以发挥一种合力，但这种事情做起来很难，也是因为在这个关系把握上有时候很难掌握火候，掌握得那么好。所以，我们做了这么多年艰难困苦以后，我们党的十八届三中全会作出这个重大决定，还是提出来要更好地处理好政府和市场的关系，而且特别强调，经济体制改革是全面深化改革的重点，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。市场在资源配置中起决定性作用这句话，比过去讲到市场的问题上，我们的认识程度更深刻了，站得也更高了。据说，在报告早期阶段，没有后边这句话，“更好地发挥政府作用”，后来大家在讨论的时候觉得，如果单单讲市场在资源配置中起决定性作用，这句话没问题，但如果不把它更好地发挥政府作用联系在一起的话，容易使人们忽略今后政府在市场经济中是一个什么样的地位，所以把这两件事情怎么能处理好，确实是我们国家经济改革的核心问题，也是难题。
（一）政府与市场关系的演变历程
政府与市场的关系，在西方国家，当然它也有很多认识，也有一些演变，我国对市场和政府的认识关系也经历了一个很复杂的过程，这个大家在过去的学习中也都比较熟悉，简单跟大家再复习一下。最早我们说是计划经济，不认可市场经济，为什么是计划经济？这个要回顾我国的历史，共产党在夺取政权，进北京城之前，在延安开过会，在西北坡都开过会，都在探索建设一个什么样的国家，建设一个什么样的新中国。早期阶段，他们认为，共产党虽然能够夺取天下，但不能一夜之间改变生产力和生产关系之间的矛盾，所以，也不能一步
地去宣布说我们已经进入了社会主义国家，所以当时说我们夺取了天下以后，我们先搞一段新民主主义时期，实行新民主主义政策，我们在这个阶段我们是应该个体经济、民营经济、外资经济等混合经济都应该共同发展。共有经济在这个过程中也需要发展，共有经济的发展，共有经济能力的提高是要靠建立在市场的基础上，而不是建立在行政的基础上的，应当说，这个思想和我们国家改革开放以后我们实行的政治是基本上一样的。
当时刘少奇还到天津有一个很著名的讲话，他到天津去看整个天津的经济情况，而且还和天津的一些资本家进行了座谈，当时黄光伟也是位资本家出身，他就跟刘少奇说：“共产党夺取天下我们非常佩服，但我们对共产党的经济政策我们心里头不托底，希望能给我们讲一讲。”实际上当时的资本家有点恐慌，有的资本家已经跑到香港去了，也有的资本家跑到台湾去了，也有的资本家跑到美国去了，所以刘少奇讲：“我们共产党建立新中国，是多种经济的发展，要个体经济，民营经济，私营经济，都可以发展。你们资本家能够维持生产，坚持生产，也是对于新政权的支持。”他甚至讲到了剥削越多越光荣的话。刘少奇这个思想，从当时的七届二中全会来讲，他传达的七届二中全会思想是正确的，只不过是个别语言表达的准确性上差一点。
后来“文化大革命”之后批评刘少奇的时候，把他这句话“剥削越多越光荣”的话作为他很大的一个罪状。后来薄一波在写回忆录的时候曾经讲过这段历史，他说，少奇同志这么讲是符合中央精神的，只是有些措词不够谨慎。
后来邓小平也讲过话，说刘少奇这个讲话是符合中央精神的，大概这个意思。当时是希望资本家能够稳定社会，然后让社会秩序转入正常，各种经济都发展，在一个缓慢的发展中小步快走中来医治战争的创伤，使共和国的经济一步一步走上正轨，这是一个比较符合我们当时国情的这么一个选择，按经济学来讲，这是一个比较优势选择的过程，它是从自身的要素禀赋出发来考虑这个国情的实际而作出的选择。但是，当时这个领导人也预计，说新民主主义这段历史要多长时间，我们能够宣布进入社会主义？说这段历史要看我们的国有经济能掌握到什么程度，如果国有经济发展得好，越来越壮大，我们到一定程度我们就能够宣布我们到社会主义社会，而不是新民主主义社会了，当时毛主席、刘少奇都讲过，可能需要十年，十五年，甚至更长的时间来建设这个新民主主义阶段。应当说，这个思想还是有一定的符合中国国情，能够接地气的，是这么一个情况。但这种新民主主义经济政策后来很快就被改变了，没有实行下去。
1950年，朝鲜发生战争，朝鲜战争爆发，后来中国人民志愿军参战，战斗很惨烈，我们志愿军战士用血肉之躯怀着一个对共和国的忠诚到朝鲜战场上和美国为首的联合军作战，
付出很大的牺牲。彭德怀也是几次跑回到北京来跟毛主席汇报战况，而且强调加强药品、弹药、粮草的供应，中间一度还很紧张，后勤补给跟不上。毛主席自己当时也想，一个国家如果没有一个强大的工业化做基础，他感觉这个政权也会得而复失，所以朝鲜战争爆发一段时间以后，毛主席确实是寝室未安，而且也担心，如果打乱了就等于中国革命晚成功多少年，就做了这样的思想准备，他深深感觉到这个国家的国力太弱了，所以特别希望能够实行一种重工业化提倡日程。
刚建国初期的时候，毛也到苏联去做过谈判，中苏也签订过友好关系，但苏联人早期对中国实行大规模的援助的决心还是没有的，还是朝鲜战争爆发之后，斯大林认为中国共产党在关键的时候出了这张牌，等于给苏联人解了围，而且斯大林也需要有中国这样的盟友，这样的社会主义阵营来抑制对抗着以美国为首的新阵营，所以苏联同意对中国实行援助，所以从那以后，我们开始实行第一个“五年计划”，从第一个“五年计划”开始，国家开始了工业化、重工业化的历程，所以当时确定了叫优先发展重工业的战略。
在一个要素禀赋比较稀缺的国家里搞优先发展重工业，它是需要大量的资金投入、技术投入、资本密集、技术密集，且周期很长。没有国家的投入，个人很难干这件事情，当时资本家就跟中央领导人建议说，你们共产党本事大，我们资本家干轻工业，共产党干重工业，我们有个分工会更好一些，中央领导讲重工业、轻工业我们都得干，我们不能上资本家当，讲的是这个意思。但在一个如果完全是市场机制起作用的国家里头，在市场的配置，它一定向资金回报率最快、周期最短的地方去集中，所以轻工业一定是它集中的地点，而重工业的周期长，回报很慢，这很难和轻工业争夺要素的资源，在这种情况下，国家为了重点优先发展重工业，所以采取了国家的金融管制，后来又搞贸易管制，甚至了各种各样的门槛，甚至了各种各样的壁垒，逐步逐步地采取实行了优先发展重工业的战略，所以那种管理非常严密的行政的计划经济体制逐渐形成。
当时，不光中国当时是采取这样的办法，二战以后有些发展中国家的政治领导人怀着对民族独立的激情，也特别希望能够尽早地使这个国家富强起来，而富强起来的办法可能就是走工业化的道路，在当时现有的认识水平下，他选不出来别的道路可走，像印度的总理尼赫鲁都讲，我们印度要实现现代化，现代化是工业化，工业化就是重工业化，他把现代化、工业化、重工业化基本上是等同在一起了，基本上是划等号的，由此可以想见，急于让一个国家尽可能地、迅速地医治战争创伤，发展起来，这个欲望是非常强烈的。所以，这种思潮在当时的很多国家里头都有这样的思潮和理论依据，而美国当时也是凯恩斯主义盛行的天下，所以政府干预起了很大的作用。所以，我们实行了很长一段的计划经济体制或这种计划体制
从斯大林、列宁那儿学来的。
同时从中国自己的实际情况看，当时为了保证资金要素能够向重工业倾斜，而不是流到轻工业去，所以也需要它实行计划经济体制，但这种计划经济体制排斥了市场，市场价格没有信号，而且没有竞争，每个人都成了一个大集体中的一员，全中国都听一个人决策，这样整个全民族的活力就大大地下降了，而要素的跳跃和活跃也大大地下降了，所以我们过去计划经济年代，中国经济遇到很多的困难，也是因为这种体制到了僵化的时候，难以走下去。
所以，在这种情况下，邓小平复出之后，决定中国要搞改革开放，要正确地处理好政府与市场的关系。从那时开始才逐渐地破除这种计划经济，允许个体私营经济的发展，允许个体私营经济在中国大地上开始做事情。过去在计划经济年代，你要个体私营经济做事情，那是属于挖实用主义墙脚的，你要付出代价的，但到了邓小平改革开放年代里，我们把这个政策调整过来了，允许个体私营经济发展，而且它是整个社会主义经济的一个补充，就把过去纯而又纯的计划体制冲破了一道防线，后来随着个体私营经济的发展越来越多，后来中央在文件中讲到，不仅是补充，而且是个有益的补充。
再往后，随着个体私营经济发展，队伍越来越大，而且它在国民经济中占的比重越来越多，就业、税收都起了很大的作用。在这种情况下，中央也在不停地提高，通过全民大讨论，有关部门研究，中央决策，讲个体私营经济、非公有经济也都是中国特色社会主义的建设者，将一步一步地在思想进步。
邓小平曾经举过安徽“傻子”瓜子的例子，这个人改革开放之初靠炒瓜子赚了钱，但确实有一些偷漏税行为，当地很多人举报他，甚至想抓他，这件事情一直传到北京，邓小平在政治局会议上也讲了这件事情，抓他得不偿失，引起我们底下猜测共产党的政策是不是改变了，所以不要动他，看不看再说，所以采取了另一种方式，比如找人跟他谈谈话，交流交流，讲道理，而没有像过去简单地把他抓了，放监狱里头的这种办法。一个小事情上可以看出来，邓小平对发展民营经济，非国有经济给予很大的支持，希望能使中国经济更具有活力。
所以从1981年的时候，中央开会就提出来我们是有计划的商品经济了，后来我们认识逐步加深，到了1984年的时候我们提出来把有计划的商品经济，把商品经济和计划两个结合到一起，而且突破了以前对立的传统观念。
十三大提出了国家调控市场，市场引导企业，这里边很经典的一句话。
后来到了1992年邓小平南巡以后，江泽民同志后来在党的十四大上讲，我们要明确市场在资源配置中起基础性作用，而且我们提出来，我们要搞社会主义的市场经济，这反映出我们的思想认识不断地进步。再往后是前不久的党的十八届三中全会作出的这个决定，要把
市场在配置资源中起决定性的作用这么一个论断。总书记在关于三中全会的说明中还重点强调了发挥市场的决定性作用的重大意义，是我们党的理论上的一个重大突破。所以我们要简单回顾一下，可以想到，改革开放之后，我们最早提出有计划的商品经济是对传统的计划经济第一次思想解放，第一次突破，1992年十四大提出我们实行社会主义市场经济，明确了市场在资源配置中起基础性作用，这又是一次思想解放，一次重大突破。这一次三中全会提出这个问题，又一次或第三次思想解放和思想飞跃，这对于我国未来的发展都会有很大的影响作用，但是可以结合自己的工作，也包括对未来的展望来更加深刻地理解我们在整个问题上这两个关系到底应该蕴含着什么样的含义，而且它蕴含着什么样的今后的政策。
（二）如何处理好政府与市场的新关系
我们这么多年来一直讲，我们建设社会主义市场经济，1992年十四大提出来要建立社会主义市场经济，而且很早的时候就提出来我们要在2020年建设更加完善的社会主义市场经济，那时候离2020年还早，这个话说起来很有底气的，但现在离2020年更加完善的社会主义市场经济体制，我们就只有6、7年时间了，这个时间很短，到那个时候能否说是更加完善？给我们留的时间不是很多了，所以改革的任务是非常艰巨的。
我们说我们在社会主义市场经济建设中还存在着很多问题，这些问题不容忽视，比如我们这里课件大家看到的，比如市场秩序不规范，以不正当手段谋取经济利益的现象也是广泛存在的，为什么有这些腐败？为什么有一些人要当红顶商人，要当胡雪岩这样的商人，也是因为这种情况。再一个，生产要素市场发展滞后，要素闲置了大量有效需求得不到满足，同时也是并存的。另外，市场规则不统一，部门保护主义和地方保护主义也是存在的。打个比方讲，过去你到北京来，只能让你喝二锅头酒，你到内蒙古去，只让你喝蒙古王，不给你别的酒，这是地区的保护主义，但现在没有了，看不到了。但还有在其他方面的地方保护主义、部门保护主义，变着法存在还是有的，这在日常生活中时时地有时候被记者和电台给揭露出来。另外，市场竞争不充分，阻碍优胜劣汰和结构调整，现在我们产业结构不是说多么合理，没有达到理想境界，很多产业、产能严重过剩，制造出的很多低端产品，造成很严重的污染，用电用水都很大，而且所产生的利润很少，所以这种情况也都说明我们市场体制存在着不少问题，市场还没有真正发挥作用，如果真正发挥作用的话，这些毛病最后就没有藏身之处。所以，西方国家，欧盟有些地方老找我们毛病，说我们不是市场经济国家，这么说我们还不高兴，我们要派很多人跟它辩论，举例，以各种各样的证明说我们是市场经济国家，但我们关起门来自己说，这么问题存在，你是一个严格的市场经济国家吗，你是一个真正的市场经
济国家吗？还没有达到完善的这一步，所以我们离真正的市场经济，比较完善的市场体制，还有不少的路需要走，这个路还挺长，还需要大功夫。
这里头主要的原因是因为政府和市场的关系经常错位，有时候是缺位、越位、错位，有的时候是政府缺位、越位、错位，但这两个到底谁毛病更大一点？毛病更大的是政府干预过度，缺位、错位和越位并存，政府经常是种了别人的田，荒了自己的地，而且种了别人的田的时候很有积极性，而种自己的地的时候就没有积极性，没有办法，怎么能够建立起一个好的服务型政府？以往的政府参与市场经济中有些地方很深，深度产业，这些年来，最近这十多年来，很多地方政府公司化倾向很严重，有人讲是GDP政府，经济政府，经济主义政府，有很多的评价，你这个政府不全面，就盯着GDP或只盯着一点钱，所以很多都是卖地财政、土地财政，当然我们说这些问题有复杂、深刻的社会根源，也不能都给否了，有它复杂的社会原因汇合到一起以后导致这么一个结果，但我们不能说有这个现象就都是合理的，不合理，需要我们研究怎么来改变它，当然这个需要一个过程，也需要配套。所以，怎么能够把政府和市场的关系处理好，是个大学问。
这次中央讲到市场决定资源配置是市场经济的一般规律，斩钉截铁，讲得非常清晰，非常强调，没有任何含糊的语言来强调我们要围着市场转，政府和市场将来遇到什么事情的时候，以谁为主，是以市场为主，政府要围着市场转，而不是市场围着政府转，这是一个很大的带有分水岭性质的一件重大的理论突破，我们在这个理论基础上继续往前来探索它俩的关系，对我们来讲今后的意义非常大。
除了好政府和市场的关系，那就得考虑它的边界在哪里。一个，你要积极稳妥从广度、深度上推进市场化改革，另外要大幅度减少政府对资源的直接配置，政府出卖土地，现在我们还一下断不了这个土地财政，谁也没有这个本事把土地财政都断了，也有人讲要是断了政府都开不了门了，确实存在这个问题，但我们的土地财政是非常地不规范，这笔钱使用非常不规范，甚至也不透明，而且还容易产生腐败，产生浪费，产生低效率，而且有些钱是游离于人大监督之外的，所以从长远来看，这种不科学的大量的钱归少数人使用或管控，不利于我们建立一个真正的廉洁政府、透明政府、法治政府。另一方面，这个土地不是无限的，要是土地是无限的，地永远可以卖下去，那我们也不发那么大愁，我们缺钱卖地就可以了，缺多少钱就卖多大地，以后地就像印钞厂一样，但我们没有那么多地，现在有些地方把儿子的地，孙子的地都卖光了，按照我的理解，有些市长心里也想，下任市长又不是我儿子，是我儿子，我还是给他留点地，不卖那么多。所以他能卖就尽量卖，谁有本事谁卖，卖了以后这个钱搞民生工程，建设，修房子等，也不是都市长用了，但这里边关键在于土地财政不可持
续，等将来儿子孙子卖什么？所以现在有些地方政府借债，没完没了，总书记在中央经济工作会议上强调要防范金融债务风险，而且强调你有多大的锅要摊多大的饼，现在我们有些地方的饼比锅大3、4倍，甚至有大到十几倍的，有些地方领导他借人钱，他压根就没想还他，急于自己搞政绩，搞出政绩以后拍拍屁股以后自己升官走了，将来把这些毛病，烂摊子留给后人，所以总书记为什么强调我们这个经济增长要实实在在没有水分的增长，要没有后遗症地增长，这样才行，否则什么人去了一大堆后遗症，我就先把后遗症搞出来，我不管后来市场怎么样，这样不行，所以总书记也强调，我们今后的地方干部要一张蓝图干到底，一张蓝图绘到底，不能上一套搞一套，所以要改变我们的政绩考核，也在于此。
另外，市场在资源配置中起决定性作用，总书记也特意强调，并不是起全部作用，这一点大家要清楚，起决定性作用，但并不是起全部作用，并不是它在市场上全部管了，所以需要我们更好地发挥政府的作用。发挥政府的作用，都有哪些事情可以发挥政府作用，比如它也哪些责任，不管是教科书也好，还是我们中国经济社会发展的实际来看，比如说要保持宏观经济的稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，这些东西都应该更好发挥政府作用的应有之义。能把这些条都发挥好了，那当然我们可以说你很好地发挥了政府作用，但每一条做好都很困难，所以政府一个政府的管理人员，特别是担负一定领导职务的管理人员，那真不是一件容易的事情，所以干部需要学习，总书记也要让大家加强学习，不要没事一天到晚老喝酒，要加强点学习，这样的话我们才能提高。