晋江调研
第11期
中共晋江市委政研室 2011年5月6日
浅析小城镇建设要如何聚集人气
——以晋江市金井镇为例
金井镇人大主席团
加强小城镇建设，是党中央着眼于全面建设小康社会做出的重大战略决策，“十二五”将是我国城镇化飞速发展的重要时期。小城镇建设要解决的不是城市问题，而是农村问题、农民问题。搞好小城镇建设，通过发展产业经济、完善基础设施、健全服务功能，促进城乡特别是农村经济稳定发展，可以进一步提高人民群众的生活质量，让广大人民群众享受更多的社会文明。推进小城镇改革发展，切实加强与中心城市的功能互补，建设中心城市的“卫星城”，将有助于缓解中心城市压力，吸引更多的转移人口在小城镇就业和落户，实现城乡统筹协调发展。
晋江市金井镇作为福建省首批21个小城镇综合改革建设试点单位，要求通过试点探索，力争在三到五年内，基本建立具有特色优势的产业基础和有利于发挥特色的体制机制，健全完善基础设施和公共服务设施，使农村人口稳步有序地向镇区集中，小城镇居民基本享有与城市居民均等化的公共服务和社会保障。目前，金井镇的产业支撑和人气聚集已然成为人们街头巷尾议论的热门话题。为此，金井镇人大主席团于2010年11月组织在金井镇的市级人大代表选择“小城镇建设要如何聚集人气”的调研课题，通过实地察看、外出学习取经，并结合金井小城镇总体规划目标定位，认真分析了金井镇面临着的发展机遇与区位优势，提出金井小城镇建设要如何更好地聚集人气、统筹城乡发展、发挥经济和城市建设加速拉动效应的对策建议。
一、金井小城镇发展状态评价
1、镇情镇况：晋江市金井镇，地处海峡西岸环泉州湾围头半岛，陆地面积56.7平方公里，海岸线长26.5公里，距离金门岛仅5.3海里，是大陆距离金门岛最近的地方。金井镇现辖21个村（社区），常住人口5.7万人、流动人口4.4万人, 旅居海外侨胞和港、澳、台同胞10多万人，系福建省“综合实力百强镇”、“科技示范镇”、“双拥模范镇”和“十好文明集镇”，是一个独具对台区位、天然海港、侨乡文化和旅游特色的滨海宜居港口旅游新城。2010年，全镇乡镇企业总产值完成96.65亿元，财政收入6.01亿元，规模以上工业总产值73.52亿元。该镇三面临海，镇南的围头半岛历来是祖国大陆东南沿海海防重地。改革开放以前，国家几乎没有在这里进行过任何重大建设项目投
资，因此也让这块美丽的土地得以保存着较好的原生态环境，就如同一张白纸，可以高起点规划、高标准建设、高品位管理。
2、城镇功能存在主要问题：居住、工作、交通和游憩构成城镇的四大特色功能。金井镇城镇功能存在的主要问题有：一是城镇规模偏小，基础设施、公共服务设施不尽完善，对区域经济社会发展的拉动力、整合力不强，吸纳就业、集聚企业的能力较差，结果造就一大批外出经商打工另求发展的金井籍人士；二是城镇功能偏弱，城镇生活单调，形象单薄，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足，导致第三产业和新兴产业发展缓慢；三是小城镇建设用地价格偏高，造成房地产价位居高不下，影响本地人口向镇区集中；对于中小企业来说，需要增加搬迁成本，加大本地企业向园区集中的难度；四是市镇财政分成体制不顺，小城镇建设资金瓶颈难以破解，城镇基本公共服务体系和社会保障体系不健全等，都严重影响了生产要素和人口向小城镇的集聚。
3、小城镇可持续发展评价指标体系：根据金井镇现有自然和人文资源，以及小城镇总体规划内容，建立起金井小城镇发展状态模糊综合评价指标体系，评价发展状态分为“很好、良好、较好、一般、较差”五个级别。一级指标包括社会系统、经济系统、自然资源系统和环境系统，二级指标是在一级指标下选择若干因子组成（见表一）。
由于各项指标因素对今后城镇化发展的影响程度不同，所以应先确定各指标的权重，再进行发展状态综合评价。通过层次分析法和专家咨询法，对评价指标的各级指标权重分成二次进行专家调查和加权处理。结果显示，目前金井小城镇建设的发展状态综合评价仅为“较好”。各子系统评价结果分别为：自然资源系统发展状态“良好”；社会系统、环境系统发展状态“较好”；经济系统发展状态“一般”。
二、金井小城镇总体规划和产业发展专题研究成果
金井小城镇建设作为晋江市九大城建组团之一，科学规划城镇发展空间布局，至关重要。按照金井小城镇总体规划确定的城市性质为：以运动休闲为主，兼有工贸港口物流功能的滨海旅游新城。为此，金井镇在改革发展战略上应突出旅游主题，以休闲
运动为载体，彰显滨海特色，弘扬侨乡文化，合理利用自然和人文资源，统筹城乡一体，运用生态规划理念，强化对台交流。
按照金井小城镇总体规划（2010 -2030年）构想，全镇将分为城镇生活区、产业集中区、度假旅游区和围头港区四大功能区域（见图一）。近期目标到
2015年，镇区人口7.1万
人，打造具有滨海特色的休
闲度假小城市；到2020年，
镇区人口12.6万人，形成
闽南知名的滨海休闲旅游
城市；到2030年，镇区人
口达到25万人，符合发展
成为中等城市的规模。秉承
“休闲活力港湾，滨海宜居
新城”的小城镇建设目标，
未来金井镇将打造成为两
岸海上交流门户、晋江南翼
城市次中心。
在交通布局上，金井镇规划“两横一纵一环”的快速通道网。以沿海大通道、308省道、社马埭线、泉州绕城高速围头支线、城市轻轨等对外通道和晋江机场、内坑高铁站及围头港区联系，形成海陆空结合的立体交通构架。镇内依托现有的环镇公路，与金东、金深、沿海大通道组成镇域“四横四纵一环”，构筑起金井城乡交通一体化。
在产业发展目标上，以基础产业、策略产业和资源产业为主，优二进三。基础产业以服装纺织、装备制造业为主；策略产业以专业会展、主题旅游、娱乐科技及房地产业为主；资源产业以临港产业、滨海养生休闲及海洋生物技术业为主，共同构筑金井的产业支撑。
在旅游规划上，依托金井的自然资源和人文资源优势，提出“突显旅游主题、弘扬侨乡文化、促进对台交流、发挥滨海特色”的规划思路，建成集运动、度假养生、购物和文化为一体的主导产业，打造海西最具特色的滨海运动休闲旅游目的地。
三、加强金井小城镇人气聚集的对策建议
加强小城镇建设，核心之一就是要吸纳人口有序向小城镇聚集。人口迁移以经济动机为主，决定人口迁移的因素主要有原住地的推力、迁入地的拉力和中间阻碍因素。小城镇到底能不能成为人口的蓄水库而大量聚集人口，在农业和农村的外推力一定的情况下，关键取决于小城镇的拉力因素和中间阻碍因素。拉力因素是指那些能改善移民生活条件的因素，包括就业机会、发展机会和工资收入，以及生活环境与子女的教育条件等；中间阻碍因素则是影响人口流动规模和流向的因素，包括出行距离、迁移成本和制度环境等等。人气要靠人的密集来形成，一个城镇的居住人口越密集，产业气氛越浓厚，经济就越发展；相应地，在城市和社会转型过程中如果没有相应产业支撑，就业创业机会自然就少，人口聚集功能就差，推进城镇化的初衷也就没法实现。根据经济学家分析，我国城市化率每提高1个百分点，可以增加国内消费1.6个百分点，拉动GDP经济增长2个百分点。金井小城镇
现在的发展状态总体评价仅为“较好”，要达到“良好”、“很好”的等级，尚需多年的艰苦奋斗。为此，我们建议：金井镇在“十二五”期间，应紧紧抓住小城镇试点对金井乃至晋江及泉州的重大战略发展机遇，发挥“五缘”优势，拓展“六求”作为，树立“旅游立市”目标定位，以发展旅游业为龙头，整合旅游资源，开发旅游产品和旅游商品，依托运动主题乐园、文化创意区和滨海运动休闲产业带，打造包括服装、装备、展示、竞赛、休闲、文化创意等在内的、相对完整的体育产业链，然后配合以滨海养生休闲、海洋生物技术以及房地产等补充产业，优二进三，积极培育主导产业集群，在推进传统商业和纺织服装业转型升级的同时，大力发展体育休闲服务业和现代特色农业，促进金井劳动密集型产业的发展，充分发挥小城镇聚集功能，以产业的集聚带动人气的聚集。
（一）金井小城镇需要聚集什么样的人气
人气旺，商机兴。发展小城镇，一定要重视人气聚集。农民进城需要的是解决就业，增加收入，只要有工作干，有了收入水平的提高，才能考虑住得好的问题。为什么老镇区那么拥挤那么密集，可是商业就是在那种环境下才有利于发展，人口也会聚集得越多，等人气聚集到一定规模以后，城镇的发展也就有底气了。我们考虑到金井小城镇要聚集的人气应该包括：一是到金井臵业定居的海内外金井籍人士和晋南其他三镇的居民，二是要来金井创业的投资者、经商者、外来就业者和旅游者，三是短期就学就医、体育训练、会展商务、休闲度假、购物采购等人士。政府现在应该考虑的是如何花钱引导，合理调整产业结构，大力发展第
三产业，提供商业、服务业发展的空间，重视农村劳动力转移就业和新型城镇化结合，做到农产品加工与现代服务业相配套。
作为聚集人气的主要群体之一，如何让农民离开土地转移到城镇拥有住房，是小城镇建设进程中必须做好的历史命题。以"80" 后、"90"后为主体的新生代农民工不可能返回农村，在城市里又没房子，形成大量的漂移人口，造成诸多问题和冲突。解决农民进城住房问题的关键在于改革农地产权制度，创新土地管理体制，通过“双放弃”（即农民放弃土地承包经营权和宅基地使用权，政府给予一定的补偿，使农民转为市民进城定居，加速农村土地流转和规模经营），让农民退出农村的资产能够变现。以宅基地臵换、工资收入增加、政府调控房价降低和社会保障完善等综合因素作用，农民进城后买房将不再遥远。与此同时，也应超前规划建设一批征地拆迁安臵过渡房和保障性住房（如廉租房、经济适用房等），解决居者有其屋到住有所居。
（二）金井小城镇建设要怎么样聚集人气
小城镇是介于城市和乡村之间的雏型城市，是联系城市和乡村的桥梁与纽带，具有许多亦城亦乡、非城非乡的特点。晋江市“十二五”规划已经将金井未来五年的建设目标定位为“晋江南翼城市次中心”，按照“规划先行、功能齐备、设施完善、生活便利、环境优美、保障一体”的要求，金井镇要充分发挥省级试点镇提升联结城乡、辐射农村的带动作用，有效地聚集各种人气。
1、产业兴人口聚。小城镇凝聚人气、集聚财富，离不开产业做基础；小城镇发挥对周边农村的辐射带动作用，离不开产业
做保障。因此，金井镇在建设小城镇的同时，要注意把强化产业支撑、培育支柱产业摆到最突出的位臵。城镇化建设最重要是企业进城，然后才是人口进城。如何引导企业向产业园区集中，是小城镇建设的核心问题。首先要有非农产业的积聚，特别是要有制造业、加工业的积聚，然后才有非农产业人口及其家属的积聚；如果缺乏第二产业的积聚，第三产业也难于得到正常的发展；城镇随产业兴，兴业才能强镇。其次，一个城镇的发展，一定要有商业，由于集中的人群要求集中消费，商人就进来了，就形成了市。要让本地老百姓从发展中受益更多，就应当让本地百姓参与到商业、服务业发展中去，从中获得更多收益。金井镇要从实际出发，科学布局商业网点，积极培育现代零售业，打造一批综合市场、高档大卖场（如SM、浪潮百货、新华都等）、星级大酒店、品牌一条街、闽南风味美食城等，繁荣小城镇商业圈，快速聚集人气。
2、构建立体交通网络。作为连接海峡两岸的桥头堡，规划中的泉州绕城高速围头支线通过“两金海底隧道”可延伸到大金门岛，或通过建设“两金海上客运”综合码头，打造“海峡旅游”主题，捆绑开发“两金”旅游产品，构建“两金旅游度假合作区”。现在进出金井的仅有308省道和沿海大通道金井段两条主要道路，以及金东、金深两条镇级公路。作为晋江南翼城市次中心，要提前做好吸引大容量人流车流的物质准备，须借鉴上海世博会成功举办的一条重要经验，就是构建四通八达的综合交通网络，才能让每天几十万人流车流聚散有序。因此，结合晋南片区规划超前建设进出金井的立体交通基础设施，有计划地安排好镇域
“四横四纵一环”道路交通网建设，对于聚集产业、吸纳人气，破解半岛型地理区位影响深远。当前，金井镇应按照省级试点镇的要求，优先发展城乡公共交通，启动交通综合场站（晋南客运站、轨道枢纽站、公交首未站、公共停车场站）等项目建设，拓宽整治省道308线，使之成为连接泉州绕城高速、进出金井北大门的景观大道，迎接国内外投资者、旅游者和居住者。
3、主打旅游产业品牌。在推进小城镇建设过程中，必须寻找自己的优势，因地制宜，因势利导，凸显特色，借优兴镇。金井镇旅游资源丰富，以旅游产业带动其他产业集群发展，以“大陆距离金门最近的地方”为标识，树立“旅游立市”理念，构建“两金旅游度假合作区”，大力发展旅游经济，已成为金井小城镇建设聚集人气的必由之路。要注意将旅游产业要素主动纳入小城镇基础设施建设和景区服务设施建设中，尽快建成一批具有独特风格的旅游景观、标志性建筑和方便游客的休闲娱乐场所，不断完善和增强城镇旅游服务功能，切实提高旅游文化品位，全面提升建设旅游城镇的品牌形象。要始终坚持保护优先、有序开发的原则来发展金井镇旅游产业，注重加快以围头滨海休闲度假区为中心、涵盖西资岩、福全古城、石圳地质公园等优质景点在内的3A级旅游景区建设，争取开辟金井—金门双向海上客运直航，协办游客落地签注。近期适宜推出金沙湾、月亮湾、溜江海滩、塘东沙线滨海游；8?23炮战遗址、安业民烈士陵园红色游；石圳变质岩、三坑古榕树群、坑口湿地白鹭生态游；东宫古地、瀛海霞里宫、西资岩石佛寻根宗教游；福全古城历史文化游；“渔家乐”、“海上人家”环岛游；七匹狼、LNG燃气电厂、著龙国
际工业游；运生休闲农业、竣富“晋江马”、海峡水产农业游和鼓励沿海各村各自发展有特色的“农家乐”等一批精品旅游线路。借助一系列的保护开发措施，挖掘整合金井旅游资源，丰富旅游文化内涵，努力打造“海峡旅游”优势品牌。
从金井旅游专项规划看，中远期以发展特色旅游为抓手，可以带动会议展览、纺织服装与体育产业的发展。未来金井开发体育赛事旅游、模拟奥运主题园、海洋生态博物馆、渔港与渔业观光等主题旅游项目，将拉动滨海度假、滨海康体养生与休闲农渔业等产业的发展（休闲农渔村、滨海度假村、家庭旅馆、Long-stay、生机疗养、中医理疗）。同时，通过福厦高铁和进出金井镇海陆空立体交通的不断完善，可以带动大量旅游人口聚集，促进滨海度假休闲区域内的旧村更新和新区发展。
4、营造宜居宜商环境。小城镇居民提高生活质量，不仅要依赖完备的公共设施，也离不开环境治理和镇容管理。随着滨海新城、华侨商贸城和晋南水城等一批城市综合体的投资兴建，未来将有更多的生活人口需要转移到小城镇集聚。因此，小城镇的发展必须注意对生态环境的保护，突出生态理念，大力发展绿色经济、低碳经济，构建公共绿地系统，绿化美化小城镇，统筹小城镇与农村的生态环境建设，并着力进行“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的三旧改造，提升土地利用效率，调整优化城镇空间布局，改善城乡人居环境。在沿溪沿海地带，要控制绿化带、保护生态林地，公共绿地、生态绿地与海滩要形成通透的联系。
老镇区已有的人文景观具有不可再生性，而且对于展现城镇的历史文明、创造良好的招商引资环境和人居环境都具有非常重
要的意义，应保护和利用好历史文化景观，严禁破坏。在旧镇区改造时，要特别重视一些细节的小环境的塑造，小空间，几平方米或者几十平米的废弃空间，政府应该花功夫去改造。虽然投入很少，但是随着城镇细节的改变，来增加城市整体的吸引力。要让人们进入镇区以后，感觉到非常干净、明快，体现出政府的管理水平。
5、完善公共配套服务。着力实施“名医、名校、名厂”工程，特别是加快引进具有专业特长的名医入驻金井卫生院开设专家门诊，与国内外著名医疗机构合作交流，建立专家协作机制，打造金井“名医”品牌；加大对国家级晋江职业中专学校的扶持力度，打造海西“职业教育”系列品牌；利用晋江市在“十二五”期间建设“教育强市”、完善教育布局的有利契机，在规划中的“晋南学村”引入新的高等院校，通过两岸合作办学，争取创办泉州旅游大学，整合泉州地区旅游教育资源，吸引海峡两岸的教职工和学生人流，培养各类旅游专业人才，并配套创办旅游交通电台、旅游卫视、旅游流信息发布等产业链。此外，要注重策划建设一批与民生息息相关的基础设施和公共服务设施项目，不断完善小城镇的公共服务功能，合理设臵商业、金融、邮电、信息、文化、教育、卫生、计划生育、体育、垃圾收集、社区服务中心等服务设施，建设环境优美、功能配套的居住区，提高小城镇综合承载能力。通过加强基础配套设施建设，切实把小城镇落后的基础设施完善起来，把欠缺的服务功能健全起来，把薄弱的承载能力强化起来，为生产要素、产业和人口集聚创造条件。
6、破解建设资金瓶颈。建设资金问题是小城镇发展中必须
解决的问题。在推进小城镇建设进程中，不仅需要增加对城镇基础设施建设方面的投资，还要加大对进城人口的教育、卫生、社会保障等方面的公共服务支出，资金需求量大，单靠政府的投入是远远不够的，应拓宽市政公用设施建设投资渠道，发挥市场机制在资源配臵中的基础性作用，积极引导各类投资主体参与城镇化建设，重点解决好产业发展、人口流动、基础设施、公共服务能力建设问题。据有关测算，小城镇基础设施建设每平方公里投入至少需2.5亿元。破解小城镇建设资金紧缺问题，要靠引入市场竞争机制，实行社会化服务，建立起真正的多元化投融资体制，采取政府投入、银行贷款、市场运作等多种办法，坚持“回归工程”与“植根工程”相结合，动员和吸引在外金井籍工商界人士回归创业，用资源尤其是土地资源吸引中外客商合作共建，形成投资、经营、回收的良性循环。要尽快组建政府招商团队，扩大对外宣传和招商引资力度，按照有偿使用、有偿服务的原则，完善市政公用事业价格形成、调整等管理运作机制。对已形成的城镇建设高额负债，要逐步化解，防止出现新的高负债。
7、用活用足优惠政策。小城镇建设试点最大热点就是政策的灵活运用。现在是低成本人口聚集的阶段，政府的关键是要创造尽量低成本的进入门槛，把重点放在解决本地剩余劳动力就业问题，特别是失地农民如何进城，让老镇区慢慢形成旺盛的人气，促使过剩农业人口的城镇化转移，并提高其收入保障下的消费购买力，从而推动农业和农村经济发展，提高城乡居民收入和消费水平。
在制定鼓励农民进城的政策的同时，政府应创新体制机制，
加快自身机构改革，转变政府职能，建立城乡均等的劳动就业制度和失业登记制度，设立就业服务中心，将准备转移就业的农民统一纳入城镇居民就业政策和服务范围，推行外来常住人口同城待遇；探索建立适应小城镇发展、城乡衔接的养老保险制度、基本医疗保障制度和住房保障制度；大力发展以扶老、助残、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业，建立健全新型社会救助体系；建立农民工子女就地入学的服务机制；制定农民工亨受申请保障型住房的具体办法，为农民工提供平等的基本公共服务。在推进小城镇建设发展过程中，一方面要鼓励和引导农民向小城镇适度转移与集中，从事第二、三产业；另一方面也要因地制宜，尊重农民的选择，对适合进行新农村建设的地区实行更新改造，推进农业现代化和土地集约利用，通过人口和企业的集聚，为农业的产业化发展、土地规模化经营提供基础，使小城镇建设与新农村建设同步推进。
课题指导：李丹阳
课题负责：洪长华
执笔：洪长华
洪上贺
本期编校：蔡祈斌宋豫闽
送：省委政研室协调处、泉州市委政研室，市各套班子领导成员，各镇党委、街道党工委，市直各单位，存档（2）
联系电话：0595-******** （共印260份）