《公共政策分析》教学案例
陈振明编
目录
一、公共决策几个小案例
二、美应对中国实行有限接触政策
三、美对华应采取“遏制接触政策”
四、透析小煤矿“假关闭”
五、大连颁布桑拿封杀令
六、《减轻农民负担工作手册》江西竟遭禁
七、两桥相争六年之痒
八、泉州大桥收费18年至今“热征”
九、古巴导弹危机
十、规划——计划——预算制度(PPBS)
十一、廉政保证金能保廉政吗
十二、师日还是法美？修路还是铺轨？
2002年10月
一、公共决策几个小案例
1．从首都机场的“滞后”说起
1999年11月，首都机场新的候机楼投入使用，设计容量为旅客年吞吐量2700万人次，这一时间定位是2005年。然而，“时间定位”刚过一半，搭乘国际航空公司航班的乘客又在值机柜台前排起了长队，办理登机牌需50多分钟。机场人士透露，预计今年全年旅客年吞吐量将达到、并很可能超过2700万人次。耗费巨资建设的首都国际机场，投入仅两年多，即陷入滞后，步入老态。这是不是意味着我们又要再进行改造成重修？
去年5月，因一座大型综合性的立体交通枢纽要“拔地而起”，刚建成一年多的北京西直门立交桥不得不进行“功能性改造”。这一改造，又是10亿元。
一条道路、一座建筑，不是过家家，怎能说不行就不行、说拆就拆呢？
我们的一些部门，应该在战略上更多些前瞻性、在测算上更多些可靠性、在制度上更多些完整性，让国家有限的资金和人民的血汗钱一分一厘都落在实处，别打了水漂，让人心痛啊！（《工人日报》2002.2.6 董最文）
2．决策失误的“学费”由谁付
据报道，内昆铁路近日开始全面铺轨，而在经过贵州威宁县草海国家级自然保护区时，却小心翼翼，不惜将县城车站改址，为此三度停工累计240天，仅停工损失就达1300万元。
草海是以国家一级保护动物黑颈鹤为代表的10万只候的越冬地。为了保护这些濒临灭绝的珍稀动物；损失1300万元，从环保的角度来说，自然值得。不过，项目从论证、评估到勘测、设计，想必经过了层层审查，10万只珍稀保护动物不是来去无踪的麻很难一见，可为什么就层层都忽略了草海内10万只珍稀保护动物？
现实中这类因决策失误而交学费的事时有发生。“贪污和浪费是极大的犯罪”。决策者凭空大笔一挥，“撂”进去的是国家财富、集体资金，是人民的血汗，这不能仅仅用一句“学费”来搪塞。最后拍板的决策人应对自己的行为负责，让他们个人也为决策失误交出“学费”，而不是只由国家和百姓付出代价。增强决策者的责任心，把决策的失误减到最小，类似的学费才能少交。（2000年《中国青年报》10月13日）
3．耗资上亿建机场一年进出百十人——花谁的钱这么不心疼
九江、蚌埠机场年旅客吞吐量仅为100多人，芜湖机场为3800人……投资上亿元的这些机场，状况较好的每天也只始发旅客十几人。一年收入40多万元，开支800多万元。
然而，机场建设热一直居高不下。连位于5000米高原，目前国内民航飞机无法起降的地区也在申请建机场。珠江三角洲机场已十分密集，仍有城市要建机场，理由是他们有钱。四川乐山到成都相距仅100多公里，乐山要建机场；长春与吉林两市已分别建有机场，不知为何，还要在两城市间另建机场……
与机场盲目建设相对应的还有攀比现象。现在每建一个机场都提出“三十年不落后，五十年不淘汰”，一个比一个“洋气”，一个比一个“现代”，然而，气派的机场却没有相对应的效应。
专家们对盲目投资建机场造成的浪费极为痛心。据介绍，相当一些地区修机场资金筹措并不容易，像阜阳机场投资3.8亿，连阜阳的小学生们都被要求集资，建了机场却闲置着。专家认为，应该追究决策者和投资的责任，问问他们，到底是花谁的钱这么不心疼？（《经济参考报》2001.11.3刘娟等文）
4．大桥通车船舶断航(椒江大桥引发天价官司)
椒江是省第三大江。为沟通两岸交通，1993年浙江省政府批准筹建椒江大桥。随即，台州市委托有关专家进行论证，确定桥下通航净空高度为18米。消息传出，立即引起椒江上游的临海市有关公司的强烈反应，浇灌海圳荣液化石油气工业有限公司正在扩建的3000吨级红光液化气专用码头，恰恰位于椒江大桥上游5公里处，而其所有船舶按桥高18米均无法进港。
临海市政府与台州市政府紧急会商，要求将椒江大桥桥下净高抬高到28米，台州市政府答复，椒江大桥现设计方案可保证3000吨级船舶每天都有过桥进港时间。
1998年10月，椒江大桥正式动工。2000年12月，海门港监发布《航行通告》规定：椒江大桥水红以上最大高度超过20米船舶禁止通行。
此后，上游原设计生产能力为5000吨的临海市江南造船厂，只能接受2000吨的船舶订单。最惨的海圳荣公司，因8年多来所用的大小槽船高度均超过20米，结果没有一艘能通行大桥水域。2001年10月大桥建成通车，《航行通告》进一步明确：通航高度为船舶载重水红以上至最高固定点的高度为22米。
去年11月1日，海圳荣公司向浙江省高院起诉。5月24日，这场“天价官司”开庭审理。海圳荣公司称，台州市政府、椒江大桥实业公司违反国家行政法规，擅自按照自己确定的设计方案跨椒江建大桥，直接造成海圳荣公司的生产原料进口液化石油气，因运载船舶均超过22米高度，被禁止通过椒江大桥，公司因此无法从事任何生产经营活动，造成公司经济损失合计7600多万元，要求法院判令两被告赔偿经济损失5010万元。
为何就不能抬高大桥高度以成“双赢”？对此，台州市政府称，抬高大桥高度会大大增加费用。海圳荣公司代理律师朱嘉宁和徐建说，航道是不可再生资料，现在这种局面，损失的已不仅仅是海圳荣公司等一些上游企业，更影响了上游地区经济的长远发展以及造成国家限的航道资源无谓浪费。（《北京晚报》2002.5.25朱海兵文）
二、美应对中国实行有限接触政策
美国新的对华政策在今后与北京的关系问题上应包含更多的现实政策，既非全方位的遏制战略，亦非热情地拥抱，而是冷静的接触与回避共存，即有限的接触，克林顿总统最近关于中国问题的讲话是在正确方向上迈出的一步。
【美国《外交》杂志7－8月份合刊文章】题：有限接触（作者布鲁金斯学会对外政策研究高级研究员、布鲁金斯东北亚政策研究中心主任贝茨·吉尔）
确定对华政策
1998年6月美中首脑会晤一年后，双方关系的发展艰难前行，几乎到了停滞状态，朱镕基总理最近的美国之行受到核间谍案和侵犯人权问题传言的干扰，未能就中国加入世界贸易组织（WTO）达成协议。双边年贸易逆顺差达600亿美元，而且在继续增长；1999年中国可能会成为美国最大的逆差贸易伙伴，1989年天安门危机的悲剧记忆仍挥之不去。意外轰炸中国驻贝尔格莱德使馆事件导致已经被激怒的中国反对美国领导的对南斯拉夫采取的行动。最糟糕的是，笼罩在华盛顿对华政策问题上的高度党派化的气氛扰乱了对稳定这一重要而动荡的关系生死攸关的清醒冷静的思考。相反地，两国的联系所包含的不过是机械的谈判和微观的问题。双方一年前刚刚宣布的“建设性战略伙伴关系”究竟怎么了？
就美国而言，改善与中国的关系取决于两个因素：与中国就战略利益和分歧达成谅解，国内支持这一谅解的共识。这两个因素均未得到应有的持续正常的重视。这两个支柱至少已有十年，甚至更长时间不见踪影了，冷战结束十年后，世界进入了一个更加复杂的国际时代，美国再也承受不起任凭对华政策自由发展了。
共同基础
即便是在双边关系陷入困境的时候，美国与中国也有一系列共同的经济、安全和政治目标，至少，两国应避免可能导致冲突的战略误解，应当协同努力，加强稳定，鼓励经济发展。
中国所盼望的是一个有益于它进行迫切需要的社会和经济发展的国内等地区和平环境。美国最有资格给予或拒挠这种企盼，美国可以影响石油供应，鼓励南亚采取核克制态度，帮助亚洲重新激活经济，限制朝鲜搞边缘政策。鉴于美国的财富和经验，美国有能力向中国提供某些最直接的援助，帮助它实现政治和经济自由，实行法治，并使它的金融体制从不稳定和不负责任走向比较稳定和负责任。但是，美国也有能力在贸易谈判中对中国施加独一无二的压力，鼓励台湾自治，支持日本发展军事能力。
另一方面，中国具有最大的潜力，支持或干扰美国在东亚的利益。
中国和美国在限制伊斯兰原教旨主义扩散方面具有共同的利益，特别是在西南亚和中亚地区，双方都希望俄罗斯妥善处理骚乱，希望日本继续维护该地区的稳定。此外，在促进全球秩序和经济发展的机构中，如果中国具有较大的利害关系，其国与中国都将受益。作为全球安全协议的签约国，华盛顿和北京在保证条约得到实施的问题上享有共同利益。一言以蔽之，如果中国不仅接受国际惯例，而且参与制定，监督和确保它们得到实施，那将有利于美国。
意识形态的巨大差异
虽然存在这些共同关心的利益，但是美国与中国在许多问题上的观点存在根本性分歧，如全球化、民主化、国家与公民的关系以及人道主义干预等，尽管这些意见分歧不应夸大，但也不能忽视。
就经济方面而言，中国面临的困难基本上源于对全球化和开放市场的好处存在根本性的模糊认识，共产党领导人担心美国搞经济、政治和文化垄断，特别是中国正处于市场经济过渡期，容易受到冲击，这些观点在慢慢减弱，但是由于朱在访美期间未能就中国加入世贸组织达成协议，那些观点可能又有加强。
虽然美国与中国在某些安全问题上进行合作是可能的，但是双方在未来世界秩序的结构问题上看法不同，北京坚决反对它所认为的华盛顿令人担忧的倾向于单方面采取行动的趋势。与许多其他国家一样，中国不支持美国领导的对热点地区的干预，比如科索沃和伊拉克，并对美国可能在朝鲜采取军事行动表示严重关注。美国通过武器销售和政治承诺支持台湾是双方关系不断紧张的一个根源，中国1998年7月发表的国防白皮书毫不遮掩地多次影射美国，认为霸权主义和强权政治仍然是世界和平与稳定的主要威胁：认为冷战式的思维仍然盛行；认为扩大军事集团和加强联盟力量加剧了国际安全的不稳定性。
北约轰炸中国驻贝尔格莱德使馆更激怒了中国对于它所认为的美国任意采取单方面政策的长期以来处于一触即发状态的愤慨，这一悲剧性事件说明了美国的垄断地位，突出了中国的相对弱小，违反了中国长期强烈坚持的不干预别国内部事务的原则。
因此，即使能够克服轰炸使馆造成的直接影响，这一事件也必将长期痛苦地留在记忆中；直至未来，并将贯穿美中关系。
前进
鉴于双方这些共同的利益和利益冲突，美国显然既不能鼓吹与中国的战略伙伴关系，也不能一笔勾销接触政策，说它不灵，真正需要的是为美中关系制定比较精细、现实和路线明确的规划图，具有中短期指
导方针和适度可行的目标，取得明显进展对于稳定双边关系和美国国内支持美国与中国保持联系的选民情绪都有很大作用。
鉴于轰炸使馆事件造成的有害氛围，华盛顿必须致力于可以实现的与北京关系的3个具体目标；接纳中国加入世贸组织，维护朝鲜的稳定，促进中国进一步取得社会和政治自由。尽管其他问题也可以讨论，但是华盛顿不能指望取得立竿见影的变化。同时，如果克林顿政府确想看到美中关系取得进展，它必须把国内更多的政治资本用于争取广泛的公众支持。
在经济和贸易领域，政府应致力于与中国就其加入世贸组织达成公平的，商业上确实可行的协议。一旦达成协议，下一步的任务就是与北京合作，全面实施中国承担的世贸组织义务，确保台湾随后尽快加入。
其他经济问题将长期存在，应当是解决加入世贸组织问题后进行要认真讨论的主题所在，随着中国加入世贸组织，它要承担义务，重新处理双边贸易赤字问题将是自然而然的事情，但是，两国间基本的贸易失衡现象决定了美国对华贸易赤字不大可能大幅下降。
至于眼前的安全问题，华盛顿和北京应加强努力，保证朝鲜半岛的稳定，这种联手外交努力应包括：解决平壤的核武器计划问题，说服朝鲜停止继续导弹试验并协调人道主义救助行动。
在其他安全领域，将出现较大的长期困难。美国开始与东亚的其他国家——日本、韩国和台湾——合作，进行战区导弹防御系统研制，北京越来越视之为有政治企图，目的是在长期范围内对抗和遏制中国。
台北是导致华盛顿与北京产生分歧的最重要的安全问题。虽然克林顿总统一年前公开声明华盛顿长期以来的立场，即对台湾实行“三不政策”，可是中国认为美国与台湾的关系在逐渐加强。北京认为这种事态发展违反了美国的承诺，通过鼓励台湾顽抗到底，妨碍了两岸的最终统一，但是，美中25年前达成谅解所依据的状况基础正在消退，华盛顿和北京必须开创性地思维，找到更合适的解决办法。对美国而言，这意味着坚决澄清美国为台湾提供防御保护的义务，以及美国在和平解决两岸分歧方面的重要利益，这个争执最有可能引起美国与中国之间爆发战争，双方必须耐心努力，避免这一后果。
明年这一年，美国和中国可以加大刚刚起步的努力，提高中国的政治自由度。特别是在实行法治和基层选举方面。对人权的狭义理解忽视了中国的重大变化。
美国应认识到：改变这个地区是个长期的进程，人权方面遇到的挫折不应妨碍其他方面的进步。
作好准备
正如尼克松总统作好准备以来每位总统所发现的那样，美中关系需要不断的关怀和施肥，不仅是建设双边关系，而且要鼓励公众支持它，美国的决策者必须更加努力地工作，促成国内对稳定的美中关系形成强大的共识。
最重要的公开性外交途径之一就是中美之间举行定期的、制度化的高级会晤。美国总统下一次访问中国最早也要到2001年。两国应把一年一次的首脑会晤当作一个惯例。而不是意外的外交收获“战略伙伴关系”的表现形式，如果总统级首脑会晤难以进行，其他正常的渠道就应跟上。
第二，建立共识要求国会与政府在对华政策方面进行更多的磋商，双方可以通过加强在更大问题上的交流来加强相互信任，比如搞好军队与军队之间的关系，保证涉及核实验室的科技交流的安全性，加强美国控制对华敏感技术出口的能力，政府和国会应更好地协调政策，互相明确切实可行的预期希望，当然，在有害的政治氛围中寻求国内支持较稳定的美中关系是困难的，华盛顿通过的大部分对华政策不是出击性的进攻，就是胆怯的控制危害性措施，即便是从国内政治角度出发，这也很说是合理的，而在美国重大利益面临威胁时，这完全是不负责任的，在对华政策上，出于政治原因的短期，而且是存有分歧的决策削弱了华盛顿有效地与北京打交道的能力。
美国领导人在美国利益及美中关系的强弱问题上必须讲实话，讲真话，至少，新的对华政策在今后与北京的关系问题上应包含更多的现实政策，既非全方位的遏制战略，亦非热情地拥抱，而是冷静的接触与回避共存，即有限的接触，克林顿总统最近关于中国问题的讲话是在正确方向上迈出的一步。
如果美国的利益得到强烈而一贯的表述，美国的政策不仅公开承认美国与中国共同关心的问题，而且承认其战略分歧，那么接触的信心将增强，更多地国内选民将支持接触政策，此外，中国领导人将比以往更准确地理解美国对接触政策的和局限的看法。这种策略不应过分夸大中国的实力——这是一种太常见的倾向，不仅在国内存有分歧，而且等于承认了中国在外交争端中可以利用的心理优势。
十多年来，事实证明，美国对华政策取得成功的两个关键因素——与中国就战略利益和分歧达成谅解，取得国内支持这种谅解的共识——飘忽不定，在美国，这要归咎于政治局限，政策动向以及最近出现的不切实际的期望，但是，中国的政治、经济和军事发展日益显著，美国的对外政策领导人必须尽快稳定对华政策并争取国内较广泛的共识，中国有句谚语：千里之行始于足下，美国应当有一个美好的开端，越来越好。
（《参考消息》1999年9月22日）
三、美对华应采取“遏制接触政策”
美国兰德公司9月10日发表一份新闻公报，题：兰德公司分析家们敦促美国在对华政策问题上做出重大改变。
兰德公司的一些分析家对华盛顿长期以来实行的对华接触政策提出批评，同时也对许多对此政策持批评态度的人所赞成的遏制政策予以摒弃，他们今天敦促实行一项新的对华政策，并且称之为“遏制接触政策”，目的在于既能维持合作关系，又能抵御将来中国对美国的利益和目标形成的挑战。
这项提议出现在《美国与崛起的中国：战略和军事影响》的报告之中，这是一份内容广泛的报告，既探讨了影响中国国家安全行为的种种决定因素，又提供了对于中国军事现代化努力的最新估计，还研究了美国的政策选择。这份分析报告建立在历时两年，专门为美国空军而进行的调查研究的基础之上，主其事者是兰德公司的高级战略家，前负责政策计划的国防部副部长帮办蔡迈·哈利勒扎德。
这份报告指出，北京正在朝着“提高综合力”的既定目标前进，这是一个长期的目标，而不是一时的应急之需，尽管从一些世界水平来看，中国的军队在一些领域中，包括导弹、光学、激光和核武器，还远远落在后面。但是，中国认识到它们的弱点，国防开支正在不断增加。这份报告估计，与1991年相比，1998年的预算实际增加了54％。
鉴于美国的防务努力没有出现重大的减少，在今后的半个世纪里中国不可能在世界上与美国的力量分庭抗礼，平起平坐。不过，分析家们认为，如果中国自己的国防建设按照目前的速度进行，那么，在15－20年内，中国可能成为“一个可怕的、多方面的地区强国”。到那时，中国就有能力争夺对东亚的海洋和空域的控制，在战场上投入各种各样的远程武器，对美国在信息领域的支配地位构成挑战，同时给美国本土造成一种加大了的战略核威胁。
这些都表明，中国可能成为一个咄咄逼人的竞争对手，不过，其他可能出现的情况，比如中国的民主化或者对国际标准的适应，或者国际经济利益的不断加强，可能产生一种更加积极的结果。考虑到风险很大，而且前途难以预料，美国应该如何同中国打交道？
这份分析报告指出，布什和克林顿政府实行的接触政策存在三个缺陷。首先，结果“不如宣传的那个样子”——接触政策没有能够阻止中国研制化学和生物武器（尽管中国是禁止这些武器的条约的签字国），也没有能够阻止中国向巴基斯坦和伊朗提供导弹。其次，如果中国表现不好，这种政策没有提供一个反应的基础。最后，这种政策建立在一种假设的基础之上，即帮助中国发展经济和技术，最终将产生合作性的行为表现。如果这种假设错误，接触只会帮助中国成为一个威胁更大的对手。简而言之，接触并不能说明必须采取哪些措施才能保护美国的利益。
不过，一种试图遏制中国，降低中国力量发展速度的政策也不合适。首先，这样需要在国内取得一定程度的一致意见和动员，在国外取得一定程度的盟友的支持，这些要求不切实际。
这样将会丢掉接触政策带来的对于中国政策的影响。最为重要的一点是，这是一种宿命论的政策，一种自身可能成为事实的预言，中国现在还无法在东亚处于支配地位，这种结果并非远远不可避免，遏制政策忽略了这样一种可能性，即美中关系可能会以一种令人满意的方式发展。
在这些作者们看来，现在所需要的是一个超越两种战略的“第三条道路”。他们提出的政策将“一如既往地吸纳中国进入当今的国际体系，同时，既要准备可能对这种体系形成挑战，又要设法说服中国领导阶层：这种挑战很难构成，执行起来极其危险。”这样做的目的：“突出中国阶层面临的基本选择，指出其他选择都会面临严峻的形势。”
“遏制接触政策”应该——
△继续奉行接触政策，但是其程度应该有所减轻，华盛顿应该保持与中国的经济、政治和文化关系，寻求加强军队与军队之间的关系，同时强调互惠原则。但是，美国不应太多地顾及中国人在人权问题上的敏感态度，应该对出口关键军事物资的中国企业实施制裁。
△避免任何直接帮助中国发展军事力量的事情，尤其是尖端的武器和技术。我们将敦促美国的朋友和盟国也如法炮制，最为明显的一个手段就是通过加强出口控制，限制最为危险的系统的出口。
△加强美国同其他东亚国家的关系、努力改善它们之间的关系和军事合作。具体说来包括努力拓宽日本和韩国之间的军事关系，加强东盟国家之间以及它们与美国之间的政治、军事合作，鼓励日本和俄罗斯之间重建支好关系。
△既不鼓励也不逼迫台湾与大陆实行统一。根据“遏制接触政策”，“只要中国将来的道路仍然前途不明，维持现状符合美国的利益”。如果中国成为一个友好的民主国家，美国的政策可能会更加赞同实现统一。“另一方面，如果中国变成一个敌对国家，美国可能采取一种支持台湾事实上独立的政策。”
在结尾处，这份报告对上升之中的中国力量对美国整体军事，尤其是空军，可能产生的影响进行了长长的一段分析。将来需要做的事情包括：防御弹道导弹和巡航导弹；制订在核武器、化学武器和生物武器威胁之下的行动新概念；增加接近东南亚设施的机会；一如既往地接近日本和韩国的设施；着重强调远程武器系统的重要性。
分析家们警告说，美国还必须准备对付中国利用突然袭击造成既成事实的军事主张。这种倾向在台湾海峡目前的紧张局势中可能非常适用。（《参考消息》1999年9月22日）
四、透析小煤矿“假关闭”
截至10月31日，在国务院规定的关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿最后期限，江西省实现了矿办小井一律关闭的目标，并关闭乡镇煤矿619处。
然而，江西煤炭行业管理办公室副主任、省关闭整顿小煤矿百人督导组负责人贺爱民接受记者采访时指出：对照国务院提出的关井“六项标准”（吊销有关证照、炸毁井筒、拆除设施、填平场地、发布公告并在限期内尽可能恢复地表植被），当前关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产形势仍然十分严峻，有的地方问题还很突出。具体表现为一些县、乡没有按照“六条标准”进行关闭，大部分小煤矿仅拉倒了井架、切断了电源、封平了井口，明显存在以停代关、以封代关等“假关闭”现象。风头一过，这些小煤矿随时可能“死灰复燃”。
目击“假关闭”
7月30日，江西省经贸委发文公布了第一批小煤矿“死亡名单”288处。
9月13日，记者来到乐平市涌山镇国有煤矿涌山矿区范围内的6处小煤井关闭现场。在与国有矿区仅一墙之隔的发达一矿，我们登上一处高坡看见副井井架已被拉倒，井口用混凝土作了简单封闭，而在百米开外的主井，井口依然开启，绞架等设备纹丝未动。
11月6日，记者再次来到湘山镇，发现发达一矿主井依然没有拆除设备、填平场地，井区看不到彻底关闭的迹象。离开这处煤矿，我们又来到被称为关闭“基本合格”的和友煤矿，只见井口边电绞车用的电线历历在目，用工房屋也完好无损。封闭井口用的水泥板只是铺在几块木板之上，并留有一个与井口同宽的扁形洞口，黑黝黝甚是可怕。显然那是小煤矿主为自己留下的一条后路。
乐平市作为江西关闭小煤矿重点地区之一，有106处小煤矿属关闭之列。据正在现场工作的督导组长朱勤儒介绍，目前这个市只有54处小煤矿关闭达标。近半数小煤矿只是切断电源、拉倒井架，人员并没有完全遣散，电力设备也没有拆除，更有甚者封井口用的水泥板是活动的，而且还装有吊环，撬开井盖复工只需两三个小时。
萍乡市有95处小煤矿列人全省第一批关闭名单。这些小煤矿不仅投资规模较大，证照也齐全，关闭难度很大。11月8日至11日，在市、区政府和省督导组拒绝记者深人采访的情况下，我们由当地一位向导带领，沿着坎坷不平的乡村公路，摸索到湘东区巨源村。在一个不知名的狭长山坳，只见四五处小煤矿若有若无藏匿其中。走近看，这些小煤矿虽然都用水泥封闭了井口，部分井口设备也被拆除，但显然都是一些应付检查的临时掩体，与国家有关标准尚有明显差距。巨源村村主任说，全村共有22处小煤矿要关闭，但目前只炸毁7处，占总数的三分之一。
“假关闭”个中缘由
这次由国务院统一部署的关闭整顿小煤矿是1997年以来历次治理行动中规模最大、力度最大的一次。江西省以分管副省长挂帅，煤炭重点产区的市、县、乡党政一把手亲自抓，各级均成立了专门工作组、督导组，多次组织明查暗访、现场督导等行动，即便如此，江西一些地方的小煤矿仍然程度不同地存在“假关闭”现象。
调查中我们发现，企业权益的合法性与政府制订的关闭政策间产生的摩擦是形成当前一系列“假关闭”现象的首要原因。
贺爱民分析，1997年以来，江西组织过多次对小煤矿的清理整顿，大量非法小煤矿已被清除，全省小煤矿数量由5000多座减少到现在的1700多座，这些保存下来的大都为投资规模较大、对当地财政和就业贡献较大，且“四证”（采矿许可证、生产许可证、矿长资格证和营业执照）齐全的小煤矿。根据全国安全生产和产业结构调整的需要，今年初国务院对小煤矿又制订出台了“四个一律关闭”的政策。根据这一政策，大量“四证”齐全的小煤矿被列上了“死亡名单”，如这个省公布的首批228家关闭小煤矿中，就有139家属“四证”齐全企业。关闭政策是以小煤矿是否具备安全生产要求，是否在国有矿区范围内为准绳，只要在国有矿区范围内不管合法与否都要被关闭。而一些“四证”齐全的小煤矿主则强调自身是经过登记、注册的合法企业，安全生产方面上未出过大事，其生存权益理应受到有关法律的保护，政府不能说关就关。关闭者（地方政府）与被关闭者（小煤矿主）各执一词，谁也说服不了谁。关闭过程中难免出现“你要强关，我就硬顶”的僵持局面。今年7月以来，江西因关闭小煤矿接二连三发生冲突：涌山镇一小煤矿主持刀砍伤一名前去关井的干部，接着150多人从景德镇市一路上访到省会南昌；萍乡市一煤矿主身绑炸药扬言“要与煤井同生死”等等。为避免冲突，有的地方只好暂以“假关闭”先应付。
其次，补偿政策不透明、补偿资金来源不明确，补偿金额未到位，也是造成部分小煤矿“假关闭”的一个重要原因。多年来小煤矿在政府“有水快流”思想的鼓励和引导下，投入了大量的资金做大规模、整改达标。他们的资金来源大致有三种渠道：一是向当地信用社借贷；二是向亲朋好友举债；三是房屋抵押借债。借债额少则
上百万元，多则上千万元。“新光明”在涌山镇是一个极普通的小煤矿，其有凭有据的欠债就有136万元，其中高息私人借债28万多元、信用社借贷近50万元、余下的为单位欠款和房屋抵押借款。矿主杨三明说，“煤井一旦关闭，这么高的负债几代人都还不清。”国务院明确要求：“关闭小煤矿过程中发生的费用，原则上由地方政府承担。关闭小煤矿和职工安置任务重、地方财政确有困难的地区，由中央财政予以适当补助”。但江西省财力所限，至今尚未出台任何关于小煤矿关闭的经济补偿政策，省政府有关领导尽管表示过对“四证”齐全的小煤矿要给以一定的补偿，但资金来源不确定，补偿金额更一时无法到位。在这种情况下，小煤矿关闭要做到彻底到位难上加难。
第三，对于关闭小煤矿，基层干部面临财政减收、社会不安定因素增加、农民收人减少等多重压力，矿主们更持观望和侥幸心理。以乐平涌山镇为例，一方面，煤炭收人占其财政总收人的50％，小煤矿一旦关闭．财政压力必然陡增；另一方面，全镇5个产煤村毗邻而居，近3000户1万多人口主要以煤为生，关闭过程一有风吹草动极易酿成社会事端。小煤矿主们的心态主要有两种：一是认为这次关闭整顿可能与前几次一样也是“一阵风”，风声过后又可以再开；二是寄希望于小煤矿“封而不死”，今后可在补偿问题上与政府讨价还价。在这种心态下，“假关闭”也就成了他们“最合理的选择”。
依法取缔“假关闭”
对执行国务院“四个一律关闭”的政策大打折扣，甚至搞“假关闭”，不仅严重影响了国家政令畅通，还会因此埋下诸多安全隐患。身为副总工程师的朱勤儒说，小煤矿长时间封闭容易造成“老窿水”压力过高，一旦穿透附近仍在开采的煤井隔煤层，“老窿水”将势不可挡，直接酿成重、特大安全事故。今年10月5日，萍乡市上粟县久发煤矿发生死伤7人的安全事故就是“老窿水”造成的。据统计，仅“9·18郑州会议”以来，江西省就发生煤矿死亡事故13起，死亡38人。
如何防范并坚决取缔小煤矿“假关闭”现象？部分煤炭行业的管理者、法律工作者谈了自己的看法与建议。——面对证照齐全的小煤矿主们提出的种种法律质疑，省煤炭行业办公室从事法律事务的蓝群足提醒各级干部，应学法、知法，主动拿起法律武器，努力为国家关闭小煤矿政策寻求必要的法律依据。
他说，其实1996年修改后的《矿产资源法》就有一系列明确规定：（一）矿产资源开采企业必须达到一定的资源回收率。目前国家有关煤矿资源的回收率规定为50％以上，而我国小煤矿的资源回收率仅在10％到15％之间，这意味着小煤矿每开采一吨煤就要浪费资源八、九吨，远低于国家规定标准。从这个意义上说，目前小煤矿的开采大都属于违法开采。（二）煤矿的采矿权严禁以承包、转包、租赁等方式部分或全部转让开采，更不允许转给个人开采。对过去发生的以承包、转包、租赁等方式非法转让开采权的，各级国土资源和其他监督、执法部门要全面进行清理，依法予以取缔。（三）禁止任何单位和个人进入依法设立的国有矿山企业采矿。国有矿矿区范围是国家设立的，国有煤矿享有开采权。其他单位或个人不可能与国有煤矿同时享有资源开采权。同时《煤炭法》也有规定：凡是进入矿区范围内作业者都须与国有煤矿签订相关协议。部分属于关闭之列的小煤矿虽与国有煤矿签订过协议，但国务院办公厅明文规定，国有矿区范围内的小煤矿一律关闭，这就意味着签订协议的客观基础发生了变化。根据《合同法》，合约应当被解除。另外，《宪法》赋予我国最高行政机关国务院所作出的决定、命令在法律效力上相当于行政法规。因此关闭小煤矿本身就是依法行政。
——针对小煤矿关闭过程中出现的各种补偿、债务、人员安置等问题，长期在煤炭行业从事管理工作的景德镇煤炭行业办公室主任张焰认为，各级各地应因地制宜制订并尽快明晰经济补偿政策，积极寻找补偿资金来源。如对国有矿区范围内证照齐全的小矿井，可由政府或国有煤矿一次性出资买断其资源，也可在核定其有效资产后以投资人股的方式并人国有大矿，或根据其投资、规模、纳税等情况直接给予其适当经济补偿。对小煤矿集中的乡、村，在关闭的当年及第二年，财税任务应予适当减免，对当地耕地面积少、环境破坏严重，退出煤矿开采后生活确有困难的村民应给予适当补贴。资金来源除中央财政支持部分应尽快到位外，省、市、县三级财政可考虑按“四三三”比例分担，还可从关闭小煤矿后的煤炭涨价部分按一定比例提取。对关闭合法小矿井所形成的债务问题，政府部门及金融机构要设身处地为小煤矿主着想，尽快拿出相应的挂账停息、免息及核销呆账等政策，减轻小矿主的还债压力，缓解社会矛盾。
——针对部分基层干部存在的畏难情绪，江西省煤炭行业办公室主任包尚贤强调，各级干部要坚持关闭政策不动摇，利用到年底的这段时间，进一步加大对“假关闭”现象的督查、打击力度，坚决维护国家政令的严肃性和权威性，严防死灰复燃。
（新华社南昌11月21日电记者吴华国叶再春，原载《厦门日报》2001年11月22日）
五、大连颁布桑拿封杀令
理由非常简单：一切为节水让路。但业主认为这是以节水为名行封杀之实，其法理依据并不扎实。
“下诏赐死”？
43岁的H先生原在大连经营一个小型的大理石厂，积累了百十万的资金，1999年的时候，看到桑拿洗浴这个行业很赚钱，意欲倾全力投人150万元开一个大众浴池，这年10月拿到了执照。他的朋友劝他说，大众浴池利薄而且竟争激烈，要干就干高档点的桑拿。改造装修下来要500万元，他东挪西借，终于在2000年12月3日开张营业。然而在经营了仅4个月零7天之后，噩运降临了。
2001年4月10日，大连市政府下发了一个文件（大政发［2001］22号），说为了缓解供水紧张局面，要求全市6个区及开发区区域内的桑拿洗浴场所，除星级酒店、涉外宾馆和大众浴池外，从通告发布之日起全部关闭，逾期不关的，市政府将采取查封洗浴场所等措施强行关闭。一位业主说，这是“下诏赐死”。
13日，大连市综合执法队将H先生的营业场所贴上了封条，封条上盖着市公用事业局、市建委、市水利局、市公安局、市执法局、市工商局6个部门的大印。
文件说是歇业，然而H先生没有被告知何时可以恢复营业，也没有人给出任何类似赔偿的说法。地方媒体上有文章说，不能预测政府政策的投资，现在风险也只能自负。
遭此噩运的当然并非H先生一人，大连地方媒体的报道说，综合执法队在两天内已关闭了299家桑拿洗浴场所，有个别胆敢破坏封条的业主，被公安机关传唤。大连市全部的桑拿行业大约有500家，除了大众浴池和酒店宾馆外，属于被封之列的，大约有320多家，一周之内，大连桑拿业可谓是衷鸿遍野。
沙河口区一位桑拿老板对记者说，“现在地方报纸上号召桑拿业主转产，那根本不可行，桑拿洗浴中心的投资都花在装修、管道、设备上了，怎么转产？桑拿是个资金密集产业，投资进去至少要两三年才能收回投资，而且一旦停止营业，那些设备极易锈掉坏掉，实在是不经营就要死。政府说是歇业，却又不说歇业的期限，又关掉经营场所，如果这样，我们只有死路一条。
节水新举措？
大连一直为缺水而烦恼，在前年和去年连续两年干旱之后，这种烦恼演变成了切肤之痛。作为大连市主要水源的碧流河水库，正常的蓄水量是7亿立方，然而到了去年，只保有了1亿多立方。
大连市城市用水管理部门有关官员告诉记者，为了度过“水危机”，大连市政府频频出招，在“开源”方面，提前启动“引英（英那河）人连”水利工程，首期投资5亿元，倘若顺利的话五六月可以竣工，日可供水33万立方。在节流方面，从去年8月开始，大连市开始压缩工商业和居民用水。整个大连市正常用水量在100万吨/日的水平，在当年8月一步压到82万立方，2001年4月的目标是压到77万立方。
大连市为节水想尽各种办法，比如先生活用水后生产用水、居民用水每月限基本量6吨，超过后每吨收费16.2元、开展“每天每人节约一盆水”活动等，而其中在媒体讲得最多的可能就是关闭桑拿房的举措了。
2000年8月27日，大连市城市用水管理部门下发了《关于对桑拿洗浴业暂停经营用水的通知》，强行掐掉供水管线、拆除水表。桑拿业主们为了寻求活路纷纷各找办法，有关系的去找关系打通关节，有实力的就买水车到大连市外去拉温泉水继续营业，虽然有大约八九十家实力不支被迫倒闭了，但是仍有不少桑拿房“顽固”地继续营业着。但是到了今年4月10日，他们这些“伎俩”都将失效了，市政府祭出了杀着：一律封掉。
4月13日上午10时，在西安路的x隆桑拿，记者正巧赶上了执法现场：五六个执法队员将一个个封条贴上了男宾部、女宾部等浴区的门，在桑拿老板请求留一个门以便维修里边的水电等设备时，其中一个执法者不屑地说：“你以为这是自由市场吗？还讨价还价？”
拿桑拿开刀？
的确没有商量余地了，事实上从去年8月以来，不断有桑拿业主向市政府或有关部门申诉，甚至有人声称通过关系把申诉材料都递给了某副市长的秘书，但是他们的努力显然没有收效。
顾平是大连市沙河口区“万水千山洗浴宫”的老板，是桑拿业主中念过大学的知识分子之一，也在国外做过生意，去年5月17日回国后，斥资300多万元接手了这个算得上中上水平的桑拿洗浴中心。去年9月市里下了文件后，他向有关部门写了个请示，申请让政府切断供水来源，自己从市外拉温泉水营业。顾平为此买了一台拉水车，跑到离大连市区150公里的瓦房店市龙门塘度假村拉温泉水，每天拉两车，每车8吨水需600元，每吨水价成本在70元以上（在此之前，市内居民用水是每吨1.8元，大众浴池用水是3元/吨，桑拿洗浴中心用水是12元/吨），只想能够经营下去，然而他的申请被置之不理，到4月13日，他的洗浴中心也避免不了被关闭的命运。
顾平对记者说，其实不少桑拿业主都有采取类似的自救举动，比如规模较大的“金百合”（“金百合”公司于1999年12月投资3000万元建成桑拿洗浴中心，其中大部分是银行贷款，现在企业远未收回投资，却面临银行还贷压力），花了60万元买了两台水车，“昌隆洗浴中心”准备自己投资40万元搞一个小型的海水淡化厂，
“在水一方”的老板因为有船跑海运，每次船从外地回大连，就装一船压舱水，拉回来供桑拿用。顾平说，我们并不是不知道大连闹水荒的现状，也不是不理解市政府节水的决心，政府关桑拿的目的是节水，那我们自己解决用水，并不占用政府的控制内供水，而且温泉水既不能饮用，也不能做工业用，只能洗澡用，这是一举两得的好事，为何也不能得到政府的谅解和支持？
大连缺水不是这两年才有的事情，而大连的桑拿业则是1999年才蓬勃兴起的，其中大多是私营企业投资，都是政府各个部门审批过关的，最多达到500多家，1999年底大连市才发觉桑拿业发照过多，停止审批，因而现在的业者都是合法经营的企业。
一位业者对记者分析说，在去年倒掉一批之后，全市包括酒店和大众浴池在内，共有桑拿洗浴场所400多处，日耗水约7000吨，只占全市用水量的不到1％，这其中大众浴池的用水量是最大的。关掉近300家桑拿场所，从表面上看也顶多节水2000—3000吨，然而关掉这些场所并不意味着用水量的必然减少，事实上，消费需求并未减少，而是分流到酒店桑拿和大众浴池去了，在4月13日这些桑拿场所被封后，据说不少酒店的桑拿场所生意爆满。
既达不到节水的目的，又无端关掉合法经营的企业，因而有业内人士猜测说，政府想借节水来达到宏观调控的目的，控制桑拿业的数量规模。说白了，市政府是借节水向桑拿业开刀。（摘自《南方周末》2001年4月19日）
业主五点质疑
陷入绝境的桑拿业主们向市政府是否依法行政提出了强烈质疑。
业主A说，他怀疑市政府的政策是否触犯了《企业法》，“我们都是合法注册的企业，假如你政府是查获了色情经营活动，你以此理由查封，我无话可说；假如你查出我们偷漏税，或者卫生不合格，因此进行处罚，我也没有怨言。然而现在以限水为由关掉我们，剥夺我们的生存权，是否合理合法？市场经济是法治经济，政府关掉我们的法理依据是什么？”
业主B说，“政府主管水资源分配的惟一行政主管机关，依照法律，只能是市公用事业局，然而市公用事业局只有限水权，并没有关掉企业的权力。桑拿行业是以水为经营原料的行业，你要限水可以，限水总要给一个期限吧？为什么要贴封条查封企业？”
业主C说，“封条上盖6个部门的印章，分明是故意混淆各个部门的职能权限，以这些部门权限的最大公倍数来侵犯企业的经营权。桑拿业是用水行业，政府当初既然批准营业。当然就赋予了企业的用水权，因此，不要说我们去外地拉水，就是用市内水也是我们的正当权利。和化工、纺织、啤酒、饮料等行业相比，桑拿业远非高耗水的行业（据说，大连全市桑拿业的日用水量，只相当于华润在大连啤酒厂的日用水量，或相当于可口可乐在大连机场附近的瓶装厂2/3的用水量），为什么那些行业只是压用水规模（有的连压也没压），而桑拿业却要一刀切关掉？”
业主D说，“政府出于公众利益限水，为此牺牲掉桑拿行业，就算我们这个行业倒霉吧，可是为什么同是桑拿洗浴行业，星级宾馆、涉外酒店和大众浴池却可以除外？现在一边是无端处死悲痛欲绝，一边却是生意爆满，政府这是以行政权强行介入行业内的竞争。酒店宾馆大多是国有企业和合资企业，而专业的桑拿洗浴中心则清一色是民营企业，抑此扬彼，政府这是不是明显的所有制歧视？”
业主E说，“政府作出这样一项事关数百家企业生死、至少2万多名员工就业的重大决策，然而事前并未曾召集桑拿业主进行调研或咨询意见，更不听企业的申诉衷告，也不曾跟企业对话商讨真正可达到节水目标的方法，真让人想不通。”
专家说法：依法行政是个严峻问题
由于牵涉到政府是否依法行政的问题，记者近日分别电话请教了几位专家学者。
中国政法大学经济法系王卫团教授说，根据《水法》，如果地方确实出现水资源极度稀缺，政府有权对之加以调控，比如不向部分需求方提供这个资源，或者用水表控制用量，超出限制部分加收费用，或者掐掉他的水管。因此造成的损失，政府不用承担责任。但是大连市政府只能禁止他使用自己控制的水资源（人家从外地拉水，应该准许，你可以让他提供从外地拉水的证明，否则予以处罚或关掉都可以），而不能禁止他经营，将人家的经营场所封掉，这个就不合法了。
北京天则经济研究所的经济学家盛洪博士认为，调节水资源的使用，有很多种办法，其中最经济最有效的办法是启动价格杠杆，通过调整水价调节需求，可以限量供应，超出部分征收数倍甚至十数倍的水费，你承担不起，自己就会歇业。政府强力关掉企业，也算是一种替代方法，但这种方法，第一我不赞成，第二，这种方法缺乏智慧，应把政府干预放在最后一个选择。至于关谁不关准，这里又有许多问题，酒店、大众浴池、桑拿洗浴中心，同样都是企业，都以赢利为目的，关掉后者，使前者更为垄断，这不符合市场经济的原则。
中国社科院经济所张平博士同意首选价格杠杆的方案。张平指出，任何政府的职能都是有边界的，政府权力要受到约束，像面临类似缺水这样严峻形势，政府作出公共政策选择时，必须要有人大授权才能获得这种权力，作出的政策选择最好不要有人遭受重大损失，若有损失，也一定要建立补偿机制。还有，在作出任何一项政策选择时，都要遵守“无歧视原则”。
盛洪和张平都强调指出，限水是一件小事，关键是政府给大家一种印象，政府有权关掉某些合法企业，那就很可怕，为了办好事而破坏市场经济的基本价值和原则，破坏政府的公信力，这比节水那个事要大多了，这样做是否值得？
事实上，在大连北边的长春市，在大连南面的烟台市，和大连一样面临严重缺水局面，据说长春市也曾考虑过关掉桑拿房，但掂量再三没有实行，而烟台市则引导洗浴业到周边县区去买天然温泉水。张平对记者说，随着中国加人WTO，依法行政在国内会越来越成为一个突出的严峻课题，大连作为中国北方最开放的城市，作出这样的政策选择，显然不利于其改革开放的形象。
（载《南方周末》2001年4月19日）
六、《减轻农民负担工作手册》江西竟遭禁
一本只有147页的薄薄小书在江西省创下了13天售出12000本、遍及江西所有地区的奇迹。
然而该书出以后又被追回，目前正堆在南昌市一个仓库中等待销毁。8月11日，农村发展论丛杂志社突然接到一个通知；停止销售《减轻农民负担工作手册》，并收回已售出的书。有关部门分头下乡，“不惜一切代价”收回《手册》；而一些地方政府部门包括公安机关也接到指令，要求“挨家挨户”收回《手册》，不可遗漏。有的地方把退书款提高到每本12元，希望能利用这个价差促使农民主动交书。他们的口号是“书卖到哪里，（不良）影响消除到哪里”。一些当地干部威胁农民，“谁藏书，谁负一切后果”。
该书是由中共江西省委农工委机关杂志《农村发展论丛》编撰出版的2000年增刊，书名为《减轻农民负担工作手册》，其中收录了近几年党中央、国务院、各部委有关减轻农民负担工作的文件、政策法规，以及江西、湖南等省贯彻中央减负精神和村民自治、土地管理、移民建镇的文件及政策法规，其中还针对诸多热点问题进行了解答。
（《南方周末》2001年10月13日）
七、两桥相争六年之痒
初到泉州，外地司机会发现一桩怪事：要想从厦门方向经高速公路进入泉州，走刺桐大桥最近，但他们却必须舍近求远，多花上15分钟，绕行十多公里，才能经泉州大桥进入市区。
原因很简单：刺桐大桥并未和高速公路相连，尽管两者只有百米之隔，尽管大桥公司一直努力争取，但在近6年的时间里，一直没有连接；而相隔好几公里的泉州大桥，却硬由一条政府直接投资1.3亿元才建起的公路，与高速公路连接起来。
同样横跨晋江，同样是当地重要交通枢纽，两座大桥的遭遇却如此不同。“它们的‘姓’不一样。泉州大桥‘姓’国有，刺桐大桥‘姓’民营。”一位当地人士这么说。
很明显，与泉州大桥的国有“身份”相比，刺桐大桥的民营背景，让其备受困扰。
蜜月
矛盾始于6年前。
1990年代中期，“过桥难”摆在泉州市决策者面前。晋江上，宽仅16米的泉州大桥，如长龙，举步维艰。再建一座跨江大桥成为当务之急。
这时，由泉州市15家民企台股组成的“名流公司”主动请缨，愿意不带任何附加条件，承建刺桐大桥。
一项创举就此诞生：随后成立的“泉州刺桐大桥开发有限公司”，名流公司投资占60％的股份，政府资金占40％，双方共同投资2.5亿元兴建刺桐大桥。按照约定，控股的名流公司，将严格按照建设—经营—移交的BOT方式，负责大桥的建设，在经营30年后，将刺桐大桥全部无偿移交给政府。
民间资金投资大型基础设施，且以BOT方式进行建设和管理，这在当时的国内尚属首例，因而引起了媒体的高度关注，《人民日报》曾报道说：“刺桐大桥为大型基础设施投资方式的改革提供了有益的经验”，“刺桐大桥是一座探索、改革的桥，它的意义远远超出了造桥者的想象”。
“这是刺桐大桥和政府的蜜月期，”泉州市一位不愿透露姓名的官员说，“政治上受到肯定，而在经济上，两者的利益是一致的，因为当时泉州大桥收费站是省里管辖，钱都直接收走了。市里当然希望再建一座大桥来参与竞争。”
1996年底，总投资2.5亿元的刺桐大桥建成通车。工期仅18个月，比常规建设节省近一半的时间，工程质量也达到全优。
争利
然而，蜜月期并未持续多久。刺桐大桥建成不久，泉州大桥收费站由省里交给了泉州市。面对每年将近1亿元的过桥费，两座大桥之间的关系，顿时微妙起来。
1997年底，泉州至厦门高速公路通车，由于刺桐大桥与高速公路相距仅300米且有空闲的连接匝道，大桥公司为此提出了连接方案，并已先期投资700多万元，但几年来这个请求都未获批准。
而在此期间，泉州市开始投资1.3亿元，修建一条横向的牛山连接线（如下图所示），将高速公路与324国道贯通，然后贯通与324国道相连的泉州大桥。
舍近求远、巨资修路，不仅刺桐大桥公司“想不通”，在当地群众中也引起了不满。2000年底，当地在媒体上征集2001年为民办实事方案时，打通刺桐大桥连接线成为市民呼吁最强烈的项目之一。
2001年，福建省省长习近平获知此事，曾专门作出批示，责成省体改委及省计委协调解决。
泉州市交通局局长吴群德说，“市里作过汇报：高速公路与刺桐大桥连接，不利于交通分流，因为刺桐大桥所在地，目前已是市区。况且，高速公路南有晋江互通口、北有西福互通口，相距20公里，刺桐大桥刚好位于两者中间。在不到20公里的高速公路上设立三个互通出入口，是否合理呢？”
针对吴群德局长的这一解释，在接受记者采访时，福建省和泉州市的一些人士提出不同看法：
一、关于交通分流的问题。从现在的城市布局看，泉州大桥地处市中心，但大型货车经过泉州大桥，势必直接经过市中心，泉州市民已视之为城市的困扰。作为历史文化名城和著名的旅游城市，政府为了多收一些过路费，却任由大型货车经过市中心区再穿过泉州大桥，一些百姓对此表示不理解和不满。
二、福厦高速公路在泉州市的两个互通口相距20多公里是远还是近？事实上，从泉州市西福互通口再向福州市方向，10公里左右就是惠安县的互通口。
记者曾就这一问题请教福建省交通厂的一位技术人员，他说高速公路多少公里设一个互通口，并没有硬性的规定。而福建省一位部门负责同志对此问题一针见血地指出：泉州市不愿看到刺桐大桥与高速公路直接“对接”，最根本的原因就是地方和部门利益在作怪。
“水蛇腰”路段
为解决“出路”问题，1999年，刺桐大桥公司转而投资4800多万元启动“324国道复线”工程，这一方案得到了省市有关部门的批准。
但这一方案的实施仍然一波三折。由于复线工程与泉州市拟建的牛山连接线有交叉，先动工的324国道复线工程，将自己的设计方案提前交到了泉州市有关部门，但等到全长6.3公里的复线工程修到牛山连接线时，大桥公司发现，已经完工的牛山连接线，预留给复线工程的桥洞比原先设计的偏移了20米，而且是一个斜向的桥洞。
两个工程同由福建省交通规划设计院设计，复线工程又设计在先，为何却出现这种情况？大桥公司无奈，“复线工程”被迫返工，工期延长一年，多花了几百万元，原本设计笔直的道路，变成了一条反S形的危险路段，被当地群众戏称为“水蛇腰”。
针对此疑问，泉州市交通局总工程师郑宗仕告诉记者，桥洞“位移”是因为在设计牛山连接线时，预留给大桥公司的是盘旋匝道，留待其与高速连接线贯通。因此桥洞也是设计成斜向的。
大桥公司一位相关负责人苦笑着说：“原本可以直接贯通，现在却要在连接点上盘旋一周，岂不是多此一举？”
怪圈
“政府与企业争利。”这是福建省一位经济界人土对“两桥之争”的一个总结。
而在“争刊”的背后，记者发现，与刺桐大桥竞争的泉州大桥，其收费的合法性尚待商榷。
据了解，1984年，福建省交通部门直接投资1900多万元建成泉州大桥。当年通过的《泉外大桥征收过桥费暂行办法》规定，从同年12月1日起在泉州大桥试行征收过桥费，到收回该大桥全部投资时为止。1988年，泉州大桥即已收回建设总投资，但几经延期，通行费一直征收至今。18年来，泉州大桥净收益已超过5亿元。
但省市有关部门也有苦衷。据透露：去年泉州市上交中央财政25亿元，地方一般预算44.9亿元，市本级财力只有7亿元。这7亿中，工资要占4亿多，办公经费2亿多元，剩下的寥寥无几。
泉州市级交通基础设施建设的投资，这几年都在亿元以上，主要来源之一就是泉州大桥的收费，另外还有银行贷款。到今年年底，市一级交通部门欠银行贷款将这到3.8亿元左右，而一些路桥建设项目的贷款，也是靠泉州大桥收费权来作为还款保证的。
于是一个“怪圈”在泉州市路桥建设领域形成：一方面，高负债的政府部门不断靠借新债承建新的项目，债务“雪球”越滚越大，最后不得不靠违规收费来填补资金缺口；另一方面，有着强烈投资冲动的民间资本无法真正进入基础设施建设领域，“有劲使不上”。
困扰
在这样的背景下，刺桐大桥公司在后续发展上遭遇的另一件事，颇耐人寻味。
泉州市一直在筹划泉州湾后渚跨海大桥项目，总投资达3亿多元，5年来，泉州市每年都将项目带到厦门投资贸易洽谈会上招商，年年落空。有趣的是在此期间，大桥公司几次提出，以BOT方式投资，却
一直没有得到答复。到了今年，泉州市更是决定独力投资开工修建。
在采访时，记者不时听到这样一种声音：好的项日，国有部门也可以做，从银行贷款不就行了，为什么要让给民企？
福建省工商联经济部副部长谢庆欢说，在引进民间资金时，不光要看到能赚多少钱，还要看到他们能节约多少钱，看到他们规范的企业运行机制。
福建省一位官员说，现在交通基础设施建设从规划到审批、设计、施工、经营，相关部门已形成了“一条龙垄断”，对民间资本进入“持排斥态度”。
但从全局上看，引进民间资金进入路桥建设领域，已是必然之选，数据显示：从1993年至1998年，福建省公路建设投资厂8亿元，建设二级以上高等级路面5000公里，但各级政府为此举债至少100亿元，交通负债已成为政府的最大负担。
刺桐大桥曾被视为福建省自动民间投资相对内开放的一个象征，然而，当年的“象征”如今却处于尴尬境地。面对这个“六年之痒”，人们有理由追问：类似的问题该怎样才能不再发生？
请“进门”还需给“座位”
泉州市允许民间资本建造、经营大桥，开了民间资本进入基础设施建设领域的先河，这好比允许人家进了门。但桥建起来后，却处处设卡、添堵，这又好比请进门后却让人站着，不给座位。这样的“待客”之道，不仅令人寒心，而且实在是没有道理。
经济的发展需要民间投资的快速增长，所以我们整天在讲激活民间投资。可是民间投资刚刚露点头，就遭遇到“垄断利益集团”的强力“阻击”，生怕人家发展得快，生怕人家多赚钱。在垄断和权力面前，民营企业自然属于“弱势群体”，可最终吃亏的是老百姓。修路、架桥本是为行人方便，可就是“钱”的问题，便让车辆、行人舍近求远绕道走。如此与民争利，政府又怎么能建立起威信呢？
看来，解决民间投资不足的问题，更重要的是从法律、制度上创造一个公平竞争的环境。如果不能拆除对民间资本“进门”后设置的障碍，无异干对民营企业和民间资本的扼杀。与其如此，还不如别让人家进门呢！
（编者注：本文据新华社电，作者为新华社“新华视点”记者陈警、黄全权。载《南方周末》2002年10月日）
八、泉州大桥收费18年至今“热征”
——投入两千万收益超五亿
当初投资1900多万元的泉州大桥自建成设立征费站以来，历经收费延期、权力移交、用途转换，连续征收通行费18年。目前，泉州大桥征费站收入余额超过5亿元，但仍在收费。
一次投入带来几多收益
泉州大桥建成于1984年，由福建省交通厅直接投资建设。省交通厅负责同志介绍，作为“多渠道筹集公路交通建设资金”的改革产物，福建省率先在泉州大桥实行征收过桥费的办法。当年9月，省政府出台《泉州大桥征收过桥费暂行办法》，决定“从同年12月1日起在泉州大桥试行征收过桥费，到收回该大桥全部投资时为止”。大桥建成后。成为连接泉州市南北两岸的惟一通道。
1998年底，和泉州大桥并行的顺济新桥和江大桥相继建成通车，两座桥共投资6300万元。两座新桥也一并统一收费管理，成为泉州大桥征费站的“分站”。
根据泉州市交通和财政部门提供的情况，目前泉州大桥（含两座新桥）每年征收的通行费约7000万元左右，扣除人员工资、桥梁养护等各项成本，每年的净收入为4000多万元。从1997年至2002年，累计净收人为2.1亿元。
在此之前的13年，由于时间较为久远，相关部门难以累计出确切的收益，但有关人士估计“至少为2亿多元”。
而根据福建省政府的一份文件，由于“收费工作进展顺利，至1988年底，收费总额已超过泉州大桥原建设总投资。”
一番设站变换多少用途
尽管1988年泉州大桥“收费总额已超过原建设总投资”，但征费工作并未就此停止。在随后的日子里，泉州大桥征费站经历了一次移交、两次延期和几番“责任”变换。
值得一提的是，近几年，泉州大桥转而以“国道324线泉州大桥收费站”的名义收费，但在有关部门提供的所有文件中，记者均未发现关于“性质转换”的界定和提法。当地交通部门的同志说，他们一直是照此理解的。
一项决定带来几多关联
泉州大桥连续收费18年的现象引起了各方关注。近年来，每年泉州市“两会”期间，都有代表和委员对这一现象提出质疑。
泉州市交通局吴群德局长说，市里也多次就此问题向省政府进行专门请示，省里曾派专家组实地考察
论证。但专家组和市里一致认为，泉州大桥征费站撤、留问题牵一发动全身，一旦撤销，首先将影响到300米外另一座过江大桥的命运。
1994年，为缓解泉州大桥超负荷状况，泉州市政府决定在市区边缘再造一座过江大桥，并引入民间资金成立了泉州刺桐大桥开发有限公司。其中由泉州15家私有企业合股成立的名流公司控股60％。1996年底，刺桐大桥建成通车。按照约定，大桥由项目投资法人建设经营30年，期满后无偿移交给政府。目前，刺桐大桥和泉州大桥的车流量和征费收益大致相当。
泉州市交通局王宽良副局长说：“两桥并行相隔300米，泉州大桥征费工作一旦停止，势必造成刺桐大桥无车行走，无费可收。而泉州市政府目前根本无力收购其产权。怎么办？”
一个站点背负几多重担
事实上，刺桐大桥的前途与命运并非泉州大桥收费站欲撤不能的根本原因。采访中，当地有关人士坦陈，造成当地交通部门“有问题也不得不征收”的最大苦衷是：泉州大桥的收人已成为泉州市各项交通工程启动和还贷资金的主要渠道。在“无限期征费”的背后，隐藏的是各种项目无休止的捆绑和当地路桥建设资金严重人不敷出的尴尬境地。
泉州市近年来交通基础设施建设方面的成就有目共睹。巨大成绩意味着巨大的投人。近年来，泉州市筹集的工程建设启动和还贷资金达10多亿元。2001年，泉州市市级交通基础设施投资额1.16亿元，今年则安排1.42亿元。但这都是在“政府投人少得可怜”的情况下实现的。在这种情况下，泉州大桥征费站所发挥的作用可想而知。
“泉州大桥支撑了全市道路建设的滚动发展。”当地交通部门的一位同志说。
但是，在泉州大桥收费的种种“合理性”之外，一些专家和学者也明确提出凡点质疑：
大桥的收费项目和用途存在着明显的“捆绑”，这与国家有关规定明显相悖，是否仍应继续？
将征费收人作为一个城市交通基础设施建设资金来源的主渠道是否合理？这种对桥梁收费的“无限”依赖是否会造成“政府卸责、百姓承担”的不公平？
城市道路短缺的矛盾将在很长一段时期内存在，在建设资金无法保证充裕的情况下，是否意味着收费可以因此一延再延，永无止境？
（新华社“新华视点”记者黄全权吴亮，原载《人民政协报》2002年8月14日第1版）
九、古巴导弹危机
1962年10月，美国处于与苏联发生核战争的边缘。美国的情报侦察机发现苏联在古巴建立了导弹基地，利用这个基地苏联可以发射导弹袭击纽约、华盛顿特区以及美国东部沿海的其它重要城市。美国专家预测战争将使1亿美国人丧命，这将超过苏联的死亡人数，也比欧洲多出好几百万。肯尼迪总统的智囊团琢磨着为什么苏联要把导弹基地建在古巴以及如何才能说服苏联撤走导弹。
肯尼迪总统在公众中发起了反对苏联的舆论攻势，其驻联合国大使艾德莱·史蒂文森（Adlai Stevenson）戏剧性地公开了关于苏联导弹基地的侦察照片，要求苏联大使作出解释并宣称他将一直等待苏联的答复。同时，肯尼迪总统的智囊团策划了若干个方案以对付这场危机：军队官员计划要在导弹基地完全运转起来之前发动一场袭击将其摧毁；其他智囊人物则认为应先采取海面封锁阻断苏联进一步的导弹运输，以便在双方武力冲突开始之前给苏联一个拆除导弹的机会；而政府却在策划一个秘密的非正式外交策略以揭露苏联的企图从而使危机缓和下来。肯尼迪总统最终决定采用封锁政策，于是，整个国家都在焦急地等待苏联运往哈瓦那的军事物资是否会打道回府。当苏联的船只先是在离封锁线不远的地方停下而后返回苏联港口，紧张的局势就缓和下来了。苏联总理赫鲁晓夫（Nikita S. Khrushchev）同意从古巴撤走导弹并不再在古巴部署这样的武器。肯尼迪总统也承诺美国不会入侵古巴并撤走美国设在土耳其的对苏联构成威胁的导弹。经过10月16日到28日这13天的高度紧张之后，危机宣告结束了。
格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）研究了这场危机后认为应从三个不同角度来理解它。首先，在他称之为“模型Ⅰ”中，古巴导弹危机可以从传统的理性行为人角度来分析。从这种角度来看，美苏两国统一了用以指导各自决策的国家立场。其次，他提出“模型Ⅱ”，这是以组织过程为基础的，在这种途径里，决策可以通过分析双方行政机构的一般运行程序来理解。最后，他提出“模型Ⅲ”，即官僚——政治观点，利用这种方法，决策可以理解为是“中央政府里各个玩家进行议价游戏的合成结果。”通过理解“他们的观念、动机、职位、权力和策略”，我们就可以领会一项决策的内涵了。
议价模式有助于解释导弹危机。1961年4月由美国支持的，旨在推翻古巴领导人费德尔·卡斯特罗（Fidel Castro）的猪湾事件的最终失败，使肯尼迪总统处于易受攻击的处境，因为美国人已逐渐相信由共产党人占主导地位的古巴对美国的安全构成了威胁。此外，猪湾事件使肯尼迪的形象变得优柔寡断。于是在发现古巴导弹之后，从这个角度考虑，政府不得不采取有力行动，因此军事行动就取代了无所作为或任何外交途径。
肯尼迪最初赞成一种被一些智囊人物称为“外科手术”式的空袭，在不造成大面积破坏的情况下摧毁苏联的导弹发射装置。但其他参与讨论的人如国防部长麦克纳马拉担心武力会引发一场迅即便超出任一方控制能力范围的核战争。总统的弟弟罗伯特·肯尼迪（ Robert Kennedy ）则尖锐地提出如果总统发动突然袭击，那么他是否会成为美国的“东条英机”——策划突袭珍珠港的日本战略家。实际上，如艾利森所指出的，“在如此激烈的争论之后总统已不大可能再按最初的偏好行事，要不就会成为罗伯特·肯尼迪所谴责的那种人。”
总统最亲密的三个谋士罗伯特、麦克纳马拉和总统顾问西奥多·索伦森（Theodore Sorensen）组成了一个推进封锁工作的小组。与此同时，军事顾问兼中央情报局局长约翰·麦科恩（John McCone）与国务卿迪安·腊斯克（Dean Rusk）仍力主空袭，但当被问及空袭后苏联可能做出怎样的反应时，他们的立场才有所退缩。因为空袭后最可能出现的情况便是苏联对美国在土耳其的导弹基地发动进攻，根据北大西洋公约组织的条约，这将迫使联合国出兵苏联，这样的事对任何人都没有吸引力。最后，军事策划人员认为“外科手术”式空袭是不可行的，因为任何针对导弹发射装置的军事行动要想取得成效都必须大规模攻击古巴军事设施，而这多半会是场侵略战争。
实施封锁的决定以及其它针对危机的主要决策可以看作是几个主要参与者讨价还价的结果。在现实中，决策是个要求决策者应对各种不确定性和偏好冲突的复杂的竞技场。正如艾利森所总结的那样，“使棋子移动的不只是支持行动的理由，或实施决议的组织的路线，而是行动支持者与反对者的权力与技巧在起作用”。因此，决策被认为是各方议价的结果。在议价游戏中，各个玩家的观点是由其立场决定的，如俗语所云：“你的立场取决于你的位置。”谁能取胜取决于谁有最强硬的手腕和谁能进行最有效的议价。
（选自费斯勒和凯特尔的《行政过程的政治》一书）
十、规划——计划——预算制度(PPBS)
理性途径凭借其逻辑而拥有许多追随者。然而，正如PPBS案例所表明的那样，理性决策直接明了的逻辑在现实中存在相当大的变动，而且，系统分析实施过程中存在的障碍可能会导致其最终失败。
1961年，国防部长罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamala）在五角大楼里推介使用了PPBS。这项方法分三个步骤：(1)规划。高层官员制定国防活动的五年战略；(2)计划。将战略转化为对国防部的需要的具体说明，包括应在何时购买何种武器系统；(3)预算。将计划转变为每个年度的预算要求，其基本思路就是要将年度预算过程与长期计划相挂钩，而不是与随意性要求相联系。而且，每个分支机构都要根据规划而不是单位编制来制定预算。如五角大楼会确定国家的战略要求是否需要喷气式战斗机，如果需要的话，那它要具备什么性能。而在预算方面，麦克纳马拉希望规划预算能够通过减少机构间为其特有的武器系统而进行的竞争来压低开支。
约翰逊总统对国防部所取得的成效甚为满意。1965年，他将PPBS推广到几乎所有的联邦非军事部门和机构，每个机构都要以计划的形式向预算局（Bureau of the Budget，现在的行政管理与预算局：the Office of Management and Budget）提交预算。规划预算要有大量的论证资料，这些资料包括“所有相关的结果、费用、资金需要”以及“解决问题的各种途径所需成本和收益”。此外，各个机构还要为未来计划和资金要求拟定一个五年规划。然而，这些规划往往是“冗长的愿望清单，列明了机构在没有被施加财政约束的情况下想在他们的计划上所做的投入”。PPBS文件和机构实际计划之间的联系往往很模糊。同时，由于国会仍沿袭旧的方式来操作拔款程序，PPBS与国会决议间的联系实际上也很模糊。
PPBS没有对总统及国会的预算决议加以结合和改进，反而创建了自己的文案工作领域，PPBS最终不堪重负而失败。1971年6月，当行政管理与预算局停止要求各机构将常规预算申请同PPBS文件一起上交时，联邦政府的PPBS也就宣告终结了。
从其最初的目标来看，PPBS是个失败的例子，它未能改变政府计划的基础，也未能真正把预算——政府的投入——和它的产出联系起来。在尝试过该方法的外国政府和几乎所有的州及地方政府中，其结果都是相似的。PPBS的失败部分归因于预算者无法应付该制度在分析上的负担，从根本上讲，它的失败是因为设计上存在明显缺陷：PPBS没有根据它要运作的组织环境来设计。首先，PPBS的设计者将国会排除在外，而且PPBS的实施者“拒绝向国会透露依据PPBS所做的研究和有关信息……（可是）缺少这种信息，国会甚至连针对项目进展提出恰当问题的能力都受到严重削弱”。其次，虽然PPBS仅是行政机关的一种工具，但甚至连这种有限的环境因素也被忽略掉了。PPBS实施者对如何化解行政抵制准备不足，任何创新都会招致这样的抵制，但PPBS实施者似乎对许多其他政府官员显得相当傲慢。PPBS的实施使下层组织非常不安，因为PPBS看起来要夺走他们的权力(权力被集中到机构负责人和预算局手中)，使分析工作从深谙政策领域的机构人员手里转移到那些擅长量化却不熟悉政策领域的PPBS技术人员手中，同时它要求大量文件报告却对决策无任何可见的影响力。
然而，PPBS仍具有相当大的成效。它把大量能干的分析者引入政府，其中的许多人仍在为政府效力。19它使许多高层官员和职业公务员熟悉了一种论述问题的新风格：强调解释目标、形成实现目标的各种途径以及在适当的时候使成本收益量化。现在，制定项目成本的多年规划已成为国会预算程序中的例行部份。
此外，五角大楼现在仍积极地实施一项修正过的PPBS。国防部官员继续制定长期规划，将这些规划转变为具体计划，然后再形成预算。这一过程的运作方式因行政方面的差异而有相当大的区别。共和党政府倾向于授予各个机构更多权力，而民主党政府则将权力更多地收归于国防部长身上。尽管PPBS 持续存在，但结果却仍令人失望。原助理国防部长劳伦斯·J·科伯（Lawrence J. Korb）认为在里根时期，高层官员采取PPBS“促使国防部的合理预算近乎崩溃，并助长了对国家一致性的进一步破坏。事实上，当1987年末温伯格（Weinberger）离开五角大厦的时候，预算程序正近乎一片混乱”。科布认为，国防部的规划对“预算程序几乎毫无影响”，规划会议的参与人数过多以致根本无法作出有意义的决策，而前期的决策从来不会促成最终预算决策的形成。
（选自费斯勒和凯特尔的《行政过程的政治》一书）
十一、廉政保证金能保廉政吗
今年年初，湖南省利阳市在人事局、财政局、地税局、工商局等11个单位推行“廉政保证金”制度，并计划三年内推行到所有党政机关。廉政保证金由个人和集体两部分组成，个人部分按本人当月基本工资的5％交纳，集体部分由单位按个人的两倍交纳。凡发生腐败行为者，将按规定扣除已存保证金，由纪检监察部门收缴财政入库。廉洁的国家工作人员退休时，可以一次性领取专户储存的廉政保证金。《检察日报》、《人民网》等多家媒体都做了报道。
一石激起千层浪。有人认为推行廉政保证金制度是一项制度创新；有人认为是在摆花架子，有违于法律精神；也有人认为在我国目前特定的国情下可以探索，总结完善。
今天，我们特意将石云松、周士君同志的两篇文章放在新推出的栏目“圆桌声音”刊发，以期读者对这个做法进行多角度的思考，更期望有更多的读者能参与这个栏目，发表您的高见。
试点可行
浏阳市推行的廉政保证金制一见诸媒体，引起不同反应。
赞同的意见
它是一项新的制度设计，符合现代行政管理和民主政治理念。从唯物主义的原理出发，人都是社会的人，趋利避害是其基本的表现。正是基于这样的认识，现代民主政治思想的先贤们，才设计出了一整套管理制度。
“廉政保证金”客观上增加了一些人看得见、摸得着、甚至能够感受到切肤之痛的“腐败成本”，对反腐败确有积极的意义和作用。再说，新加坡等国也有这方面成功的实践经验。他山之石可以攻玉。新加坡《中央公积金制度》中就有类似于“廉政保证金”的规定：所有参加社会工作的人员包括政府公务员，按每个月工资的20％扣交公积金，政府也按该职工月薪的20％比例提供公积金，如果在职时廉洁奉公，没有贪污腐败和违法行为，退休后，全家生活富裕、安居乐业；反之，这笔钱则被上缴国库。
收取“廉政保证金”的做法，就其基本思路而言，是有法理依据的；从契约自由角度讲，收取“廉政保证金”并没有违法，毕竟公职人员从本质上讲是政府的雇员。
反对的意见
有论者认为，这一制度设计的出发点和思路是：所有公职人员都有可能腐败，实际上是以往司法领域中存在的“有罪推定”的一种翻版，将构成对相对人员合法权益的侵害和人格尊严的损害。
“廉政保证金：的做法实际上也非浏阳市首创，类似的制度，在新加坡等一些国家早已存在。但是，它国的实践，仍不能作为我们实行廉政保证金制度的依据。拿新加坡来讲，我们和它也没有大多的可比性，原因是他们的公务员实行的是高薪，扣除公积金，并不会影响他们的生活。我们公务员工资低，收取的“保证金”很少，几十年下来也就是几万块钱，如此微薄的成本，究竟能够在多大的程度上遏制腐败，实在令人生疑。
况且，我们有许多地方的财政依然是“赤字财政”，有的地方甚至连政府正常履行职能的经费也不能保证，公务员工资都发不出来，何来用于支付“廉政保证金”的银子？假如这项制度再推行到县、乡一级的政府，将更现其尴尬。
笔者的想法
反腐败要靠教育，更要靠制度。邓小平同志曾反复强调制度的重要性，他说：制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。从预防职务犯罪要有工作创新、机制创新、制度创新的角度看，浏阳市的做法无疑值得赞赏。
关于“保证金”是否侵害相对人合法权益、损害其人格尊严的问题，我们不妨换一个角度来思考；对绝大多数廉洁奉公的公务员来说，退休时能够领取比个人付出更多了一到两倍的“保证金”，谁说不是对他们工作业绩的褒扬和奖励？假设我市试行廉政保证金制度，绝大多数公务员退休时可以一次性领取一二十万元，谁不乐意？再者，廉政保证金制度如果作为政府与其雇员之间的契约，甚至是法律上的规定，自公务员入伍之日起便开始履行，又有何侵权、损害之虑？
“廉政保证金”既然是一种创新制度，它就不可能那么完美，需要有一个过程，在实践当中使之不断完善。当前的问题是，大家切不要“一哄而上”，不论经济或其他的条件具备与否，都来推行“廉政保证金”，而应选择少数条件较好的地方，小范围、小面积先行试验，譬如总结浏阳市做法的经验，再逐步加以推行。即便试验失败了，试试又有何妨？它能够使我们更加聪明起来。
难以保证
“廉政保证金”能为遏止腐败现象蔓延提供“保证”吗？这恐怕很值得怀疑。
反腐准星瞄错
“廉政保证金”的准星瞄错了目标，有令无病的多数陪有病的少数吃药之嫌。在评价干部队伍时，我们常说，“我们的干部绝大多数是好的”，也就是说，不廉洁的现象只发生在少数人身上，而“廉政保证金”制度的准星瞄准的却是全部公职人员，这就难怪有人说这是“有罪推定”的一种“翻版”了。其实，就整个公职人员队伍来看，有条件搞腐败的也毕竟只是少数实权在握的领导或关键岗位，要防止腐败现象的发生和蔓延，恐怕还得对这些关键部位集中火力，才会对腐败更有杀伤力。但“廉政保证金”制度却不分青红皂白，令所有有条件没条件搞腐败的人员都缴纳所谓保证金，而且是强行从公职人员的合法收入中扣除，这不是让没病的大多数陪有病的极少数吃药吗？如此，不仅使奉公守法的大多数受到无端伤害，还容易分散反腐败工作的注意力，最终干出令亲者痛仇者快的蠢事。
银样蜡枪头
就实际效用而言，“廉政保证金”是银样蜡枪头，其约束腐败者的作用实在是微乎其微。就“廉政保证金”的作用，媒体上曾有人这样算了一笔账：假如一个人的基本工资达到1000元，每月从工资中扣5％应该是50元，集体拿出100元，两项相加计150元。一年总计不过1800元，按一个人30年工龄算，全部下来也超不过6万元。可我们不妨翻阅一下已发生过的现成腐败案例，有几个贪官的“经营业绩”竟如此之差，30年才捞6万元？与那些逢年过节坐在家里不动就进账数十万上百万的主儿比，你扣的这点“保证金”连给他挂零的资格都不具备，更何谈让他们因“保证金”而缚住腐败之手呢？
增加财政负担
“廉政保证金”制度本身就有讲不通的地方，甚至有与时下的法律相悖之处。因为在所谓的保证金缴纳中，按个人基本工资的5％的2倍由公家交纳的“集体部分”，实际上是增加了财政负担。而这部分到了许多没出事的干部退休之际，却冠冕堂皇地装人了个人的腰包，是不是与理不通、与法不容呢？作为国家公职人员，工资福利等合法收人都由人事部门按国家政策统一调整，而如今却以“廉政保证金”这个土政策的名义变相给公职人员涨工资，是不是在钻法律的空子？再说了，许多公职人员在职清清白白一辈子，临退休却被自己单位塞兜里些“不法收人”，岂非也有辱其清廉之身乎？
那么，对干这样一笔徒有虚名的“廉政保证金”，有些人却指望它能在反腐败斗争中冲锋陷阵，力挽狂澜，并立下奇功，甚至押宝使其成为遏止腐败现象蔓延的“保证”，可能吗？
【原载《厦门日报》2002年10月12日】
十二、师日还是法美？修路还是铺轨？
美国的私人汽车,代表了美国的个人主义与自由精神；日本的公共交通，则象征着日本“社会共同体”的价值观念。当今中国面临对这两者的历史性选择。
最近美国《商业周刊》欢呼：中国的中产阶层将能够买得起私人汽车。据有关估计，在未来几年，中国私人汽车的销售量将每年增长15%，到2010年将有250万辆私人车，更乐观的估计则是500万辆。中国将渐渐变成一个私人汽车社会。难怪美国的汽车制造商们会大喜过望了。
然而，私人汽车并非一个现代社会的惟一标志。私人汽车将会给中国的能源、环境带来显而易见的影响，不过更重要的是私人汽车对一个社会的公共精神的损害。
美国与日本这两个目前最发达国家之间的一大不同，就是交通。美国人大多用私人汽车，日本人则多依赖公共交通。这种不同的背后，实际潜藏着不同的政治理念。美国人注重个人自由，认为社会由个人组成；日本人则认为人首先是社会的动物，离开了社会，无所谓个人自由。私人汽车，代表了美国的自由精神；公共交通，则象征着日本“社会共同体”的价值观念。
美国：个人自由忽视社会交流
美国人很少不喜欢车的，开车的人有如当年骑在马背上的西部牛仔，可以纵横驰骋，不受任何拘束。车，已经成为自由的神话。
一些新古典主义经济史学家，甚至企图否认铁路在美国西部开发中的决定性作用。他们声称，没有铁路这一庞然大物，美国的西进也许在开始时会慢一点，但慢得微不足道；依靠小而自由的私人交通工具，西进会更有后劲，会迅速超过依赖铁路而展开的西进。日后美国铁路系统不断萎缩，似乎颇能支持这一论断。
在美国，一提公共交通，人们立即会想到庞大的政府预算，高税率，甚至社会乌托邦工程。克林顿本来非常羡慕日本的公共交通系统，当年竞选时就许诺要将美国各大城市用日本式的新干线高速列车连接起来，但他的构想到他任满时还无影无踪。
那么，私人汽车是否就意味着小政府、低税率呢？当然不是。美国的高速公路，并非私人资金的产物。几年前，美国国会还通过巨额拨款，维修全国的高速公路网。钱还是要从税金中出。买不起车的人，有时难免要为开着豪华车的人交税修路。
私人汽车，表面上支持着“小的是好的”新古典主义自由经济的理想，实际上恰恰相反，是大企业垄断经济资源、控制社会生活的工具。一辆私人汽车的投资，是比一列火车或公共汽车的投资要“小”，但远比一张火车票或汽车票的投资要大。
因为大家都开车，以车主为主顾的大型连锁店便应运而生。如 Stop＆shop、沃尔玛这样的超级销售商，便统治了销售业。小本经营的夫妻店，本来不仅为人们提供了方便的服务，而．而且也是邻里之间的一个社区中心，社交与生意相杂，颇具人情味，如今则再难与这些销售王朝竞争。因为有了车，人们不需要到街坊近所的小店买东西。靠摆掀起家成为商业巨头的故事，早已是十足的神话。“小”再也美好不起来了。社会的流动性，也因此减少。
更重要的是，人永远坐在车里，人与人之间变得越来越隔膜。街上车多人少，人们的交流机会少了，街上变得越来越冷清甚至危险。
刚来美国时听政治家演讲，一提教育问题，不管是共和党还是民主党，都众口一辞“不能把投产丢在街上！”街道已经成为“学坏的地方”的同义词。可是如果回到古代的雅典——民主的发源地，我们就会发现，街道是进行公民教育的最理想场所，是当时城邦民主政治的基础。许多关于城邦的政治问题，是在街上进行公共讨论，苏格拉底也是在街上传播他的智慧。
要培养理想的公民，你就需要把孩子放在街上。一句话，街道是公共空间，是培养民主社会公共精神的地方。汽车，则通过把人们从街上赶走或隔离，扼杀了这一公共领域。
不仅如此，在雅典的街道上所展开的公共辩论中，阶层感可以被淡化。汽车却可以使穷人与富人在空间上隔离开来。因为有了车，富人白天上班时驱车从穷人区或高速公路上急驶而过，晚上迅速退入郊外。没有了现场的目睹身受，富人们的社会责任感便大大减弱了。