治理理论（Theories of Governance）
作者介绍：
乔治·弗雷德里克森教授（1934－）是新公共行政学派的代表人物，曾任《公共行政理论与研究》杂志的主编，美国公共行政学会会长。1987年起出任堪萨斯大学埃德·斯滕尼特聘教授之职。此前，他还担任华盛顿大学校长十年，同时担任密苏里大学公共与社区服务学院院长，印第安纳大学公共与环境事务学院副院长等职。自1991年以来，弗雷德里克森一直担任《公共行政研究与理论》（Journal of Public Administration Research and Thory）杂志的主编，并曾担任过美国公共行政学会的主席。1990年获美国公共行政学会和公共行政与公共事务学院全美联合会共同颁发的“杰出研究奖”。1992年获美国公共行政学会为公共行政专业研究作出杰出贡献的学者颁发的“德怀特·沃尔多奖”。
20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论（New Public Administration），发展了社会公平理论，认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值应是社会公平（social equity），主张将“效率至上”转为“公平至上”；强调公共行政组织变革的终极目标是建立民生行政之模型，强调公共行政的顾客导向。新公共行政学派对威尔逊以来的“政治—行政”二分法的观点进行了批评与唾弃。他们认为，建立在这种二分法基础之上的公共行政研究局限在一个非常狭窄的领域——执行政策上，把研究重点放在了政府机关预算、人事、编制等内部事务以及大量其他的所谓“中性”问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会现实之外，远远不能满足社会问题、处理社会危机的需要。
新公共行政强调公共行政不能保持价值中立，应当承担起对社会的责任，不仅要关注以经济的、有效的方式为社会提供产品和服务，更重要的是要把社会公平作为追求的价值目标。要实现社会公平，必须以设计出一种新的具有灵活性的组织体制，以取代呆板僵硬的官僚组织体制，这种新的组织设计必须实现两个目标：第一，顾客导向，即将公众的需求作为组织存在和发展的前提；第二，应变灵活，即组织结构弹性大，能够对外界刺激作出迅速的回应，这种回应是评价现代政府组织结构与功能的重要指标。这样分权、权力下放、项目、组织发展、责任扩大、冲突、顾客至上、参与和沟通就成为新公共行政分析组织问题的一些基本概念。
一、背景：公共管理对于治理理论的需求
在20世纪大部分时间里，公共行政可以说是官僚机构、科层和问责的同义词。在20世纪最后25年间，由于赤字增加、经济滞涨、对于福利国家承诺中断的觉醒以及公众关于政府侵犯个人自由的共识等，工业化民主国家在政府目标和手段方面发生了巨大的变化。
政府的官僚级次逐渐变得弱化，权力日趋分散，同时也越来越希望减少其作为私人部门的政策主导者的角色。政府管理方面更多地开始采用以市场为基础的管理和资源配置机制、在提供公共服务方面越来越多地依赖私人部门或私人组织、不断努力缩减政府规模，并分散政府作为社会政策主导核心的权力。
在上述变化过程中，政府自身的属性开始受到质疑，市级、州乃至联邦政府的权力和责任也变得不再清晰，而出现了和其他辖区以及私人部门的融合。到20世纪末，出现了所谓的“空心化国家”（hollow state），即比喻政府在大多说情况下将公共服务的提供外包给非营利组织系统，从而减弱自己作为公共产品直接提供者的角色。
以上政府角色及其时间的变化对原来的公共管理理论提出了很多挑战，甚至对公共管理领域的核心概念进行了重构。传统意义上的公共管理中的“公共”指的仅仅是政府，随着政府角色的转变，特别是后来出现的所谓“空心化国家”，实际上“公共”一词的概念范围扩大了，除了政府，其中还包括大量的机构和组织，而且及还要考虑这些组织彼此之间以及它们与政策制定当局之间的联系。而这些机构和组织在传统意义上是被排除在政府范畴之外的。公共管理在应用实践领域需要重新定位，理论所要解释对象的数量和复杂性也大大提高。公共管理在学术领域的拓展反映为对“治理”概念的兴趣与日俱增，事实上，在该学科代表性的文献里，“治理”一词逐步成为“公共管理”的替代或代名词。“治理”概念的兴起，也为公共管理学科带来了新的理论方向。例如，加维（1997）将治理作为区分传统公共管理与新公共管理理论的方法。（传统公共管理基于政治——行政二分法，新公共管理基于对分散式网络越来越多承担起公共服务提供的理解）。另外，“治理”还被认为是理解政府项目实际上如何运作的更有效的方法。
但是作者认为，由于目前由于缺乏普遍一致的概念界定，治理目前在更大程度上被认为是对变革时代经验实践的认知，而不是具有内在一致性的理论体系。所以与以前相比，虽然官僚机构及其管理的韦伯模型与公共管理的相关性有所减弱，但较之仍有些模糊的“治理”概念，他们还是很有力的理论工具。尽管如此，关于“治理”的争论很激烈，在一些学者看来，“治理”作为研究学科具有重构公共管理的潜力。大量研究者都为研究“治理”理论付出了很多艰苦的努力。在正在逐步兴起的治理理论领域，公共管理者所面对的核心问题主要源于针对分散化政府日益增多的情况：在社会中政府应扮演什么样的角色？该角色如何履行？这些提供公共服务的新做法是否能够充分地对民主程序负责？
作者这篇文章主要将治理领域争论中的一些主要观点进行介绍，并探讨它们是否具有为该学科提供理解和解释21世纪公共管理所需理论工具的潜力。
二、治理的新模型
首先，是治理的新模型。代表人物是劳伦斯·林恩 (Laurence E.Lynn,Jr.)，卡罗琳·亨德里奇及卡罗琳·希尔（Carolyn J. Heinrich and Carolyn J.Hill
1999,2001）。
在他们看来，治理概念有潜力将支离破碎的公共管理和公共政策研究统一起来，他们提供了共同的解释目标，试图建立广泛的研究计划，并为执行该计划提供框架。林恩等认为，所有与治理相关的研究其核心问题在于：“公共部门、公共机构以及公共项目和活动应当如何组合和管理，一起实现公共目标？”。林恩等学者的目标是提供建议，提出研究设计和解读的途径，试图为治理的研究工作建立系统性基础。
林恩等学者认为治理研究中有两个首要的思想前提。第一个是制度主义，特别是公共选择学派的实践。结构性制度安排塑造了组织内部的行为，也决定着组织的绩效，并且形成其与外部行为者的联系。第二个是对网络的研究。强调“多重社会行为者在讨价还价、实施和传递的网络中扮演的角色”。
他们将治理定义描述为：“包括法律、管理规则、司法管制及限制、描述和从事政府活动实践的制度系统，类似这样的活动可以被宽泛地界定为公共品和公共服务的生产和传递”（林恩等2000，3）在定义中包含组织、财务和程序结构，法律法规，政策管制，可用资源，管理规则以及制度规范等很多独立但彼此联系的因素，这些因素的特定整合被称为“治理体制”。每个体制中都包含着大量唉某个特定领域决定公共服务提供的构成因素，包括政策领域、政策活动的类型、特定的地区以及特定的组织等。这些治理体制的形成是一个动态的过程，被他们称为“治理逻辑”（logic of goverance），这一流程通过立法、执行以及司法等行动将公民的价值观和利益联系起来。林恩等以简化的形式，通过模型对治理逻辑进行了表述，公式如下：
这个简化模型为治理的经验研究提供了起点。模型中的解释变量并不是彼此独立的，同时林恩等还意识到其他的理论研究或特定研究目标可能会需要将其他变量涵盖在内。
作者认为，虽然林恩等人提出的概念和模型并非真理，但他们的研究注重治理的多层面属性，而这点在以前的学术研究中并没有得到很好地反映，也没有被赞成分权的学者充分认识到。对于设计有助于解释并提高分散化管理政府的绩效的研究计划来说，林恩等学者提出的治理概念和模型无疑为其提供了基础。
但同时作者认为，林恩等人的这种观点就其进一步发展成为成熟理论力量的潜力而言，仍存在不少疑问。首先，他们的概念和模型都过于简练。他们提出的模型企图将所有因素都包含在内，也就存在着毫无解释力的风险。通过在各个学科的大量文献中提取共同目标和方法论，从而形成界定清晰的研究计划，无疑将是一项涉及范围广泛、极具复杂性的共工作，然而，这个包罗万象的目标同样也是该治理理论最大的弱点，以至于在将其作为系统的指南时收到质疑。作者认为，当林恩等运用其横扫一切的概念来处理模型构建中的具体问题时，他们在很大程度上缩小了治理的范畴。就连林恩等学者自己也认识到，如果关于治理的定义太庞大，那么将有可能缺乏具体的意义。其次，即使这些因素能够建立更简单及更概括的模型，它却往往无法得出一般性的结论。治理体制是通过其政策领域来进
行构建的，不同类型的政策会引发不同的治理问题。作者举了一个例子是，对于福利问题所适用的方法，未必同样适用于环境保护问题。
另外，林恩等学者的模型还存在其他一些技术方面的难题，其中包括使得研究者们采用更为复杂的方法论以及在解决一些难以测度的问题时遇到的困难。对于如何将大量非固定的解释目标纳入基于概念和方法论描述的研究计划，他们的研究关注甚少。
三、将治理作为新公共管理
对林恩等人研究最大的批评就是其对于治理概念的界定太过宽泛、包罗万象以致失去了具体的意义。第二种关观点是将治理等同于新公共管理（NPM），有时也被称为“新管理主义”，以此给出更明确的概念边界。代表人物是唐纳德凯特尔（Donald Kettl 2000，1-2）。
唐纳德凯特尔在对公共管理改革运动进行广泛回顾后，指出了这场发生在不同国家以及不同地区运动的共同点，其共性主要集中在六个方面：(1)生产率。“用最少的钱办最多的事”。(2)市场化。改革旨在通过政府与市场的杠杆机制来解决传统官僚机构的问题。(3)服务导向。更好地在政府与公民之间建立联系并借助公共服务来改善顾客的满意度。(4)分权化。将政策的决定尽可能地接近那些可能受到这些决策影响的人。(5)政策。改革似乎能够改进政府的创新、改革管理公共政策的能力。(6)问责制。改革旨在促使政府兑现自己的承诺。
凯特尔认为，从本质上讲，这场管理改革运动代表了关于治理的争论：即政府应该做什么？如何能够最好地实现这些目标？需要具备怎样的能力？因此，在管理改革中的治理被认为是“政府和社会之间关系的核心所在”，新公共管理运动将对于这种关系的重新评估作为核心，则表明管理领域政治的根本转变。
关于治理争论的最终结果是新公共管理的出现。虽然在新公共管理中有许多变量，但其中的主要变量借助于两个模型来进行分析和预测，即西敏寺模式（Westminister model）和政府再造模式（reinvent government model）。西敏寺模式最早起源于20世纪70年代末的新西兰，然后迅速扩展到其他议会制国家，如澳大利亚、加拿大、英国。西敏寺模式的特点表现在对这些国家控制产业的私有化、将政府的运作与这能部分分离、将决策权授予职能领域的行动者。而政府再造模式是美国所特有的模式，由于美国从未对经济中的大规模国有部门抱有任何热情，其所需私有化的领域较少，此外因为美国的地方、州和联邦政府在大多数政策领域都实行责任分担，并受不同的政治动机支配，因此没有哪个集权机构具有足够的权力推动类似西敏寺模式下大规模的功能重组。凯特尔认为，西敏寺模式能够更为基础和系统地对政府应该承担哪些责任，而又不应承担哪些责任进行确定，并保护那些被认为可以由私人部门更好处理的运作，同时致力于寻找更好的方式来从事被认为更适合由公共部门处理的工作。而政府再造则强调更大程度上的竞争，以此来彻底改变政府的传统角色。
在私人部门和公共部门，管理都把对社会协调合作的需要作为中心，即领导关注领导如何把不同的资源，包括金钱、人力、专业性的技术等整合在一起，从而完成工作。公共政策与公共项目实施中的“错综复杂的舞蹈”（intricate dance）代表着政府和社会之间的联系，而“治理”是用来描述这种联系的术语。由于新公共管理致力于认真描述、重新思考并改善这种关系，因此，它被认为是一种与治理相关的模式。
以上是将治理等同于新公共管理的观点。盖伊·彼得斯(B.Guy peters)和约翰·皮埃尔(John Pierre 1998,2000)反对这种观点，他们认为尽管新公共管理和治理之间存在交叠，但两者之间存在根本区别，他们试图从思想上将新公共管理和治理区分为两个独立的概念。
盖伊·彼得斯和约翰·皮埃尔首先提出在讨论治理问题时的四个基本要素，即网络优势、国家降低直接控制的能力、公共资源与私人资源的整合和对多种工具的使用，用这些因素来解释治理，盖伊·彼得斯和约翰·皮埃尔发现，新公共管理和治理理论之间显然存在许多共识和交叠之处。例如二者都都削弱了选举出来的官员所承担的传统角色和责任，它们的假设条件都认为政府与民众和社会的距离太远以至于政府机构最终失去效率和态度傲慢，二者都是以结果为导向的，都采用了“掌舵”的理念等。这一系列相似性职能显示新公共管理和治理理论在概念上的很多交叠，但并不意味着治理就是新公共管理的同义词和代名词。
彼得斯和皮埃尔从以下几个方面说明了二者的区别：
第一，治理所代表的概念是——政府与社会中其他部分之间的联系——这通常是民主政治形态的一个组成部分。例如西方民主国家往往都致力于建立与私人部门之间的合作关系，而新公共管理则更偏重于思想意识方面，它着重形成一种关于如何构建这种联系的规范理念。就其核心而言，新公共管理试图将企业价值注入公共部门，它认为公共部门并不扮演神圣的文化或社会角色，公共部门与私人部门的唯一齐备在于所生产的产品类型不同，而与此对应的大多数治理理论观点则认为公共部门在保障并推动民主政治的公共利益方面发挥着独特的角色，为公共部门和私人部门之间存在显著的差异。
第二，两个模型所关注的实质不同：治理所关注的是过程，而新公共管理所关注的是结果。治理主要考虑对有关公共政策的制定、实施和管理的过程的理解。新公共管理显然对过程没有多少兴趣，它更关心政策的结果是什么而不是如何实施。
第三，治理与新公共管理遵循不同的哲学基础。新公共管理从根本上来说是一种组织理论。在制度研究，特别是公共选择理论的基础上，其分析方向都集中在组织结构方面，在公共选择理论中，新公共管理的支持者发现了一套完善的思想工具，用以取代传统韦伯模型对公共服务的提供进行指导。而治理理论在制度方面的关注远不如其对政府与社会之间关系的思考。它不排斥韦伯模型，相反非常希望能够在适当的情况下对此加以结合。究其根本，治理是一种政治理论，它将“对价值进行权威的分配”作为最终目标，致力于对政府为什么要这么做进行
解释，并探索如何才能做得更好。
第四，治理框架中的研究着重在政府的控制下保证公共服务的提供，而新公共管理则致力于对公共部门带来彻底的转变。作为一个考虑政府和社会的理论，治理理论认同公共品及公共部门所扮演的独特的文化和政治角色，并试图通过发展战略措施来保持政府对公共部门资源的控制能力，而在新公共管理模式中，新公共管理则替代传统公共行政管理中的韦伯组织模型。
第五，可能也是最重要的，治理理论并不具有与新公共管理一样的意识形态及观念。从根本上讲，治理缺乏对公共部门进行基于市场的文化改革的理念或核心动力，而这时新公共管理的主要特征。新公共管理希望单方面地把企业价值观、目标及相关实践运用到公共服务的提供商，治理理论则不认同这些目标，它就政府应该做什么以及如何做得更好提出了重要的问题，然而答案并非单方面地依靠基于市场的制度改革。
通过以上分析，彼得斯和皮埃尔反对将治理等同于新公共管理的观点，认为治理包含的内容更多，对待公共管理的传统观点更温和，同时缺乏思想意识形态领域的特定位置，因此作为理论而言，它具有模糊性。彼得斯和皮埃尔的结论是，关于治理的争论很多学术研究正在保持与变革时代中显示情况的同步。
四、行政联合——将治理作为公共管理的重新定位
弗雷德里克森认为，分散化管理国家的出现以及现有公共管理框架的老化使得公共管理学科不得不努力寻找新的思想基础，弗雷德里克森将这种寻找成为公共管理的重新定位。
在弗雷德里克森看来，公共管理的重新定位代表着公共管理领域的分水岭，重新定位的过程培育了一种公共管理自身的理论思考，这些新贡献直接解决了在分散化管理国家中的治理问题。
弗雷德里克森认为，面对分片式管理的国家，公共管理正在逐步脱离原先的思想框架（包括理性选择、市场理论、博弈论以及它们的各种分支等），从而转向合作理论，致力于网络运作与制度的构建和维持。无论从实践还是理论方面来讲，公共管理都将自己重新定位为要应对分散化管理情况下的大量挑战。
弗雷德里克森对“治理”的界定是，在集权逐渐弱化、区域界限的重要性逐渐下降及普遍存在制度分散化的情况下，行政管理中横向及制度内部纵向的联系。
政治辖区和公共管理之间的联系逐步减少，这种弱化使得政府与公共服务提供机构集于一身的传统观念出现“脱节”。在这种脱节的情况下，各种形式的政治辖区，特别是区、市、镇、州和联邦的界限已经不再具有重要意义。由于相关的政策问题已经越过边界，公共政策和公共管理方面的收益和成本越来越难以仅仅局限在单个政治辖区内。这一趋势为公共管理的实践和理论带来了巨大的挑战。弗雷德里克森提出如下疑问：在政治辖区的相关性逐渐降低的时候，应当如
何界定并理解公共管理？当控制权受到质疑时，又应当如何界定并理解公共管理？公共行政管理在传统上被认为是将代表的决策与其所代表群体的偏好联系在一起的政府代理机构，它又该如何重新定位，以应对政府和被统治者之间日益增加的分歧？这些都是关于治理的问题。弗雷德里克森认为，公共行政管理理论方面的结合有助于解释并理解脱节日益严重的过程中所出现的令人头疼的治理难题。
弗雷德里克森在对管理者实际行动的观察中努力寻找系统模式，正如他描述的，“行政管理联合”体现出网络化社会中代表各个部分的行动者和那些行动者的管理行为之间横向的正是联系和非正式联系。推动这种协调联合的力量是以专家在相关知识方面的专业性判断作为基础，而不是某种正是的制度权威，因此联合主要是由具有相同想法的专业人士所采取的行动，尤其是处理特定问题或政策领域的专门职能部门。这种职能部门的联合促使行政管理部门在辖区之间建立联系，并且在所谓脱节的情况下对政府的运作进行协调。大多数联合都是由公共服务的专业人士们自愿组织、维持和运作的，在联合中，中央集权被由职业化的利益和价值观形成的建立在自愿基础上的合作和网络所代替。
在弗雷德里克森看来，尽管联合本身不具有等级性，但等级对于联合的存在是必要的，如果这些等级结构被看作为既定辖区镇南关的政治提供了“大厦”的话，公共管理的联合则被视作连接这些“大厦”的一系列桥梁。一旦大厦倒塌，那么桥梁也将无法存在。这些桥梁作为整体来看，它们形成了强有力的协调和合作网络。
由于来自于价值观、职业化利益的驱动力量，加之将体制中各行动者之间的合作作为目标，管理联合理论和新公共管理理论形成了鲜明的对照。新公共管理大量吸收市场理论，强调个人利益和竞争，而联合的动力则主要来自于公共服务专业人士的价值观和信念，也包括所有人在合作方面的天赋和本能。联合的最终结果不仅是在分散化国家的不同部门之间进行协调，而且更重要的是促进有效代表机制重新形成。在联合的情况下，职能部门的专业人士具备了了解其他辖区决策的知识，并与之保持联系，从而认识到它们如何影响到自己的辖区，同时能够利用共同合作协议来确保辖区间所关注的问题得到反映。
浅析多中心治理理论——基于对奥斯特罗姆著作的研究 发表时间：2019-08-08T16:09:09.267Z 来源：《知识-力量》2019年9月36期作者：万隽 [导读] 多中心治理理论是奥斯特罗姆夫妇基于深刻的理论分析和丰富的实证分析共同创立的。多中心治理理论打破了以往学者认为只有国家或市场是解决公共事务治理之道的定式思维，提出了政府与市场之外新的可能性方式，即在政府、市场两个中心之外引入社会，作为“第三个中心”。该理论模型可能在特定的情况下是有效的，但是未必一定能够提供理想的政策选择方案。 （海南大学，海南 海口 570228） 摘要：多中心治理理论是奥斯特罗姆夫妇基于深刻的理论分析和丰富的实证分析共同创立的。多中心治理理论打破了以往学者认为只有国家或市场是解决公共事务治理之道的定式思维，提出了政府与市场之外新的可能性方式，即在政府、市场两个中心之外引入社会，作为“第三个中心”。该理论模型可能在特定的情况下是有效的，但是未必一定能够提供理想的政策选择方案。 关键词：多中心；囚徒困境；信任；合作 多中心治理理论是当今西方学术界最热门的理论之一，“多中心”一词是迈克尔·博兰尼在《自由的逻辑》一书中首次提及和阐释的。印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺·奥斯特罗姆 与文森特·奥斯特罗姆夫妇基于深刻的理论分析和丰富的实证分析，共同创立了多中心治理理论。对于公共事务的治理，传统的观点一般有市场派和政府派。市场派以公共选择理论为基础，基于“理性经济人”假设认为，对于公共事务的治理，人们会通过市场自动达到帕累托最优。面对“强市场、弱政府”的治理模式所带来的“市场失灵”困境，以凯恩斯主义为代表的政府派强调，政府理应在公共事务的治理过程中实现从“划桨”到“掌舵”的转变，一只“看得见的手”以“强势政府”的身份进入公共事务治理的诸多领域中。 一、多中心治理理论的内容 由于市场或政府在公共事务的治理过程中失灵，奥斯特罗姆夫妇基于长期的社会实证调研认为，公共事务的治理应该摆脱市场或政府“单中心”的治理方式，建立政府、市场、社会三维框架下的“多中心”治理模式，以有效地克服单一依靠市场或政府的不足。“‘多中心’意味着有许多在形式上相互独立的决策中心从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作”。多中心治理理论的核心是，主张采用分级别、分层次、分阶段的多样性制度设置，加强政府、市场、社会之间的协同共治。该理论的价值在于“通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的‘多层级政府安排’具有权力分散和交叠管辖的特征，多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大限度上遏制集体行动中的机会主义，实现公共利益的持续发展”。 （一）理论假设 任何一种治理理论都有其理论预设前提，多中心治理理论作为治理理论的一种也不例外。为了科学地论证多中心治理的逻辑与内涵，奥斯特罗姆夫妇预设了如下理论前提:（1）城市公共物品和服务在其生产函数方面不同于其同时受到影响人数方面；（2）对公共物品和服务偏好接近的人在聚居方面倾向于抱团;（3）公民通过观察或耳闻的方式来比较相关管辖单位解决问题的绩效；（4）在多个不同组织范围和规模的管辖单位选择适合自己的公共服务，并可以根据需要选择向其他地区迁居;（5）多个管辖单位有利于实现财政收支平衡，使服务的受益者共担成本，再分配最好由州或者中央政府等大的单位负责;（6）选任官员可以根据公民需求在大城市地区选择公共物品和服务的潜在生产者，并通过签约外包的方式限制低效生产;（7）鼓励续约的生产者采用先进技术，提倡有效的团队协作生产，提高生产经营效率。 （二）基本内涵 中心治理理论强调治理的主体是多元，而不是一元的，各主体相对独立且彼此之间相互联系，在一定范围内共同承担公共事务治理的职责。多中心治理实质上是构建政府、市场、社会共同参与的“多元共治”模式。 （1）政府维度:政府不是单一的治理主体。在多中心治理理论的视域下，同时存在政府、市场、社会参与公共事务的治理与公共物品的供给过程，其中，政府不是单一的治理主体，政府与市场、社会不再是对立的，而是相辅相成的。公共物品和服务的供给主体不再是政府单一垄断，通过政府、市场、社会之间的竞争和协作促进公民享有更多的选择权和更好的服务。对于公共事务的治理，政府不再是简单地发号施令或采取行政措施来解决问题，而是要借助市场、社会的协调和合作，实现治理目标。 （2）市场维度:市场参与公共事务的治理。在多中心治理理论的视域下，公共事务的治理不仅仅有政府的参与，同样也需要市场的协同参与。现代社会分工协作体系的进步促进了公共物品生产体系和供给体系的分离。在市场机制下，由于严格地按照供求关系生产公共物品，基本达到了供给与需求之间的平衡。另外，在市场机制下，企业在生产公共物品过程中严格地按照成本—收益分析生产，提高了公共物品的供给效率和效能。这些都使得市场成为公共事务治理主体中不可或缺的重要组成部分。 （3）社会维度:社会作为第三个中心参与公共事务的治理。奥斯特罗姆夫妇在系统地分析了公共事务的治理典型模型“公地悲剧”“囚徒困境”“集体行动的逻辑”之后得出结论:每个个体的理性行为可能造成集体的非理性后果，个体从自身的利益最大化的角度出发，导致往往会忽视公共事务的利益。奥斯特罗姆夫妇用博弈论这一分析工具，否定了前人认为公共事务的治理或彻底私有化或强化中央 集权的观点，提出了政府与市场以外的解决方法，那就是，人们通过自筹资金与自主合约可以达到问题的有效解决。 参考文献 1][美]埃莉诺·奥斯特罗姆．公共服务的制度建构[M].上海:上海三联书店，2000. 2][美]埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事务的治理之道[M].上海:上海译文出版社，2012.4. 3][美]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海:上海人民出版社，2014.6. 4][古希腊]亚里士多德.政治学[M].北京:商务印书馆，2014.7． 5][美]迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海:上海三联书店，2010．8. 作者简介：万隽（1994-），男，吉林长春市人，在读研究生，管理学学士，单位：海南大学政治学理论专业，研究方向：公共管理和地方治理。
整体性治理 整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。 兴起 整体性治理理论对新公共管理的一种修正。新公共管理是从经济和社会的视角看待政府的管理，其背景是全球经济一体化的推进对效率的要求，西方现代工业社会对公共服务提出的多元化的要求，以及官僚体制的结构和运作方式由于繁文缉节和低效率而遭到普遍垢病。因此，新公共管理所采用的治理方式，比如强调绩效、结果、分权以及解制、效率、重塑政府等都反映了当时时代的要求。 而整体性治理理论则是以政府内部机构和部门的整体性运作为出发点的，其背景是信息时代的来临。20世纪90年代后信息技术的迅速发展和普遍应用，使新公共管理的一些治理方式被终止或被改革。新公共管理在提升政府解决问题的能力、在服务提供者的竞争过程中引入多样性等诸方而取得了不少的成功。但是，新公共管理的市场化、分权化与解制也使政府机构破碎化，极大地增加了决策系统的复杂性。而信息技术的发展要求政府管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。在登力维看来，数字信息时代的治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛
的数字化。 此外，与新公共管理要打破官僚制的努力不同，整体性治理是以官僚制作为基础的，即整体性治理强调，信息技术的运做是以官僚制组织为基础的。正如菲利普·库琅所言，现代公共管理是在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。唐纳德·凯特尔在评论斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯著的《网络化治理:公共部门的新形态》.书时曾指出，“戈德史密斯和埃格斯的最深刻的见地是，必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，并根据新兴的各种网络建立横向的行动线。”
多元治理得基本内涵包括:一就是治理主体得多元性。主张除政府外,市场主体与社会主体等可以参与公共事务得管理与调节,其中市场主体主要包含企业、社会主体则就是指第三部门与公众。同时强调这些主体应在法制及制度框架内进行合法运作,积极参与公共事务管理,参与决策与共识得建构;二就是治理手段多样化。治理在依靠政府权威得同时,也可以依赖于市场化得手段,考虑新技术及工具得应运,治理手段应由以强制性为主向以平等对话、合作为主得多元化手段转变;三就是治理目标多元化,即一改传统得“善政”治理目标,转变为“善治”治理,具体来说,治理目标应由单纯追求效率向公共利益最大化得实现转变,以最终达成国家与公民社会间得互动与合作得关系。 显然,多元治理理论主站打破了国家与公民社会、公共部门与私人部门等传统两分法得思维模式,指出有效得管理得应该就是多元主体间得合作与互动得过程,以此试图建立起全新得公共事务管理新范式。具有如下特征、 (1)关注治理主体多元化格局,重视与关切来自私人或民间得力量。它主张除市场与政府外,还有来自社会得力量,如志愿性团体、非政府组织、社区等组织,它们亦可以参与维持秩序、政治、经济与社会事务得管理与调节。同时强调这些主体应在“法制及制度框架内合法运作,参与决策与共识得建构,积极参与共同管理"。 (2)关注治理主体多元化得同时,就政府得地位给予了重新定位。主张政府在管理网络中承担“长者”得身份,政府得职责不仅仅局限于最高绝对权威得行使,而就是肩负着建立指导参与共同管理得多元主体
间得共同准则、确立稳定行为主体得大方向得重 (３)主张以多元主体为核心,各种治理主体在协作得基础上相互拾遗补缺,通过多样化互动模式,形成政府主导下网络式得治理格局。同时,在多元治理得网络格局中,政府与来自市场与社会得主体间形成既独立运作而又相互依存得关系,实现责任、资源与权力得共同分享,形成合作伙伴式得主体关系。 在多元治理理论启示下,超限运输治理得主体不仅就是政府,而应引入市场主体与社会主体,这就包括私人部门(公路运输企业)、第三部门与公众等。至此,所谓得超限运输多元治理模式就是指政府、企业、第三部门与公共等多元主体为治理超限运输这一危害社会得公共问题而形成得治理结构得总与。(本文以下简称多元治理模式)。 历程回顾 (１)治理主体自由裁量权大 现行治理模式下,治理主体权力高度集中,呈自上而下单向运行、在具体运作上,政府集决策者与执行者于一体,就相关法律、法规规定处罚标准得自由裁量权过大。从公共管理学角度分析,在市场经济下,政府符合“经济人”得假设。因此,在这一模式下,执法人员滥用行政处罚自由裁量权,权力寻租现象严重,为达到经济利益目得,无视法律严肃性,以罚代管、以权谋私、交钱放行等不规范行为更就是时有发生、(3)对企业、公众与第三部门等主体力量重视不够 现行治理模式,政府主体地位贯穿超限治理始终,除了承担着决策者与执行者角色,外,也就是治理成果得评价者与监督者。政府得这种绝对
公共治理理论 一、公共治理理论产生背景 1、自20世纪70年代以来，西方发生的社会、经济和管理危 机，推动了公共管理和公共行政理论研究的范式变革。 2、近代资本主义社会的发展，政府公共管理的范围日趋扩展， 规模不断扩大，公共行政获得了相对独立于政治之外的地 位。 3、公民社会发展的需要。 4、现代信息技术的发展。 5、西方学者的努力和众多社会组织集团的迅速成长。 二、治理的含义 1、治理的基本含义： “治理”的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持 秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关 系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大 限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管 理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方 式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内 维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运 用。 2、罗茨（R.Rhodes）关于治理的六种不同定义： a.作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共 开支，以最小的成本取得最大的效益； b.作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运 行的组织体制； c.作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私 人部门的管理手段引入政府的公共服务； d.作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共 服务体系； e.作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部 门与私人部门之间的合作与互动； f.作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础
上的社会协调网络。 3、格里·斯托克（Gerry Stoker）关于治理的五种观点 a.治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共 机构和行为者。 b.治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中 存在着界限和责任方面的模糊性。 c.治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之 间存在着权力依赖。 d.治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。 e.治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不 限于政府的发号施令或运用权威。 4、治理与统治的区别 a.本质性区别：治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是 政府机关；而统治的权威则必定是政府。 b.主体的区别：统治的主体一定是社会的公共机构，而治理 的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公 共机构和私人机构的合作。 c.权力向度的区别：治理的权力向度是多元的、相互的，统 治的权力向度是单一的、自上而下的。 三、公共治理理论的主要内容 1、治理的主体多元化 公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，包括有： a.政府部门（中央政府、地方政府、其他公共权威）现实中 的政府具有复杂的结构，地方、中央和国际层面的政府及不 同部门构成了多层级、多中心的决策体制，众多权威交叠共 存是这一体制的主要特征。 b.非政府部门（私营部门、第三部门）治理的主体包括政府， 但又不限于政府。只要各种公共部门和私营部门行使的权力 得到公众的认可，这些部门就可能成为不同层面上的权力中 心，即可成为社会治理的主体。 2、主体间责任界限的模糊性 治理主体间的责任界限存在一定的模糊性。这与治理主体
多中心治理 多中心治理多中心治理的含义是：以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务，减少了“搭便车”行为，避免“公共的悲剧”和“集体行动的困境”，扩展了治理的公共性。多中心治理理论主要有以下几个特点：一. 多中心治理的主体是复合主体，包括政府、企业、非营利组织、公民社会、国际组织、社会组织等。二. 多中心治理的结构是网络型的。三. 多中心治理的目标是实现公民利益最大化和满足公民多样化的需求。四. 多中心治理的方式是符合“合作—竞争-合作”。多中心治理过程中最重要是寻求一定的秩序，也要遵循一定的秩序。而在市场与国家以外发现了另一只“看不见的手”，并在这一思路下寻找到了问题的答案正是多中
心秩序理论的最大意义所在。在奥斯特罗姆多中心理论体系中，关于社会秩序的理念是贯穿其理论始终的主旋轴，而这一主旋轴的核心意涵又集中体现在多中心秩序的概念中，正是围绕这一概念的归纳与演绎，多中心理论形成了自己独具本色的理论体系。何谓多中心秩序？在此，文森特·奥斯特罗姆借用了波兰尼首先使用的“多中心”一词及对多中心秩序的理解，并继承了其初始涵义。波兰尼在《自逻辑》一书中区分了社会的二种秩序，一是指挥的秩序，一是多中心的秩序。指挥秩序又可称为设计的秩序，这种秩序凭借终极权威，并通过一体化的上级指挥与下级服从的长长链条维系着自身的“协调”与运转，实现着自身的分化与整合，波兰尼称这种秩序为一元化的单中心秩序。在波兰尼看来，多中心秩序是与指挥秩序相对而言的，在这种秩序中，许多行为单位既相互独立，自地追求自己的利益，但又能相互调适，受特定规则的制约，
我国城市治理的成就及改进的思路 与目标 中国城市发展历程和取得的成就 改革开放30年，中国城市发展取得了巨大成就，突出表现在： 城市化水平大幅度提高。改革初期，1978年中国的城市化水平只有17.92%。到2007年底，全国城镇人口占总人口比重达到44.94%，与1978年相比上升了27.02个百分点，年均上升0.93个百分点。如果把流动人口包括进去，这个比重还要高。城市个数由193个增加到656个，初步建立了合理的城镇体系。 基本建立了城市市场体系的框架。中国的改革首先从农村开始，但城市改革很快以企业改革为核心，并从生产、流通、消费、分配等领域全面展开。经过30年，基本形成了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的局面，社会主义市场经济体制框架已基本建成。城市成为中国市场体系的支撑，城市经济成为我国市场经济的主体。 城市经济发展水平迅速提高，城市二、三产业发展迅速，综合经济实力增强，在区域中的经济中心作用明显增强。2006年全国地级及以上城市土地面积仅占全国6.4%，总人口占全国28%，但地区生产总值占到全国的62.7%。 城市社会进步明显，教育、科技、体育、文化事业发展迅速。 城市基础设施建设规模和质量水平空前扩大和提高，城市面貌有了很大改观，市政公用事业和公共交通、污水处理、园林绿化、环境卫生等设施得到普遍提高。 城市居民生活水平日益提高。城镇居民的经济收入大幅度增加，2007年城镇居民家庭人均可支配收入为13785.8元，如果以1978年为100，则2007年的指数为752.3。住房是城市居民生活水平的重要标识，1978年城市人均住宅建筑面积只有6.7平方米，而2006年人均已达27.1平方米。比1978年增加20.4平方米，居民居住条件和生活环境明显改善。城镇居民的恩格尔系数逐年下降，从1978年的57.5%下降到2007年的36.3%，消费结构不断升级。 从总体上看，中国已进入工业化中期，城市化进入新的历史时期和发展阶段。在改革开放前的高度计划经济体制下，我国城市实行行政主导的“大一统”式城市管理体制。改革以来，我们对城市管理体制和城市治理机制进行了有益探索。1980年实行的财政“分灶吃饭”是城市改革
整体性治理理论及对本研究的适用性分析 本篇论文目录导航： 【题目】云南省公路局养护设备优化管理探析 【绪论】整体性治理下公路养护设备管理研究绪论 【第一章】整体性治理理论及对本研究的适用性分析 【第二章】云南干线公路管养体制概述 【3.1】云南省公路局养护设备管理现状 【3.2】公路局养护设备管理现存问题 【3.3】养护设备管理现存问题的原因分析 【第四章】整体性治理视角下养护设备管理顶层制度设计 【5.1 5.2】机械化养护和应急中心整体布局及养护设备配置 【5.3】全面实行养护设备动态管理 【结论/参考文献】公路局养护设备保养管理研究结论与参考文献第一章整体性治理理论及对本研究的适用性分析 云南省公路局养护设备管理体制的完善，契合整体性治理理论。本章通过阐述整体性治理理论产生的背景和特点，梳理其发展的脉络，发掘其理论内涵和要义，深入地分析整体性治理理论在完善云南省公路局养护设备管理体制方面的适用性，是分析研究云南省公路局养护设备管理的理论基础。 第一节整体性治理理论产生的背景和特点 整体性治理理论的创始人之一罗西瑙认为，“治理
”是由共同的目标所支持的活动。这个目标不一定需要强制力量以让别人服从，事实上依赖于主体间重要性的程度，甚至超过了颁布的宪法和宪章①.罗茨认为，“治理”应包含六个方面的内容： （1）最小的国家管理活动；（2）公司管理的治理；（3）新公共管理的治理；（4）善治的治理；（5）控制体系的治理；（6）组织网络的治理。 彼得斯提出了四种政府治理模式，以区别于传统的政府治理模式②.邓哈特在传统公共行政、新公共管理理论的基础上，提出了新公共服务。随着信息技术的发展及数字化产品在发达国家的普遍应用，逐步兴起了与信息时代相适应的整体性治理政府管理模式（Holistic Governmance），这一理论强调了信息时代背景下的整合与协作。 一、整体性治理理论产生的背景 英国早在18 世纪进行城市人口收集和分析时，就使用了整体性的工作方法，很好地利用了政府部门间的协作关系，有效实现了人口信息的统计，开创了整体性工作的理念。1845 年，英国的《诺斯科特·屈威廉报告》中提出了跨功能协调的理论要求，以合并观点、增加战后的国家福利。1981 年哈丁委员会在报告中提出了按功能性组织原则来进行观点合并的要求，从多个方面进行协调成为当时政治议案的重要内容。二十世纪60 年代，由于英国福利制度在协调方面的失败，需要对其进行弥补。思博（Seebohm ）委员会为
国家治理、政府治理和社会治理的 基本含义及其相互关系辨析 王浦劬 内容摘要：在十八届三中全会的《决定》中，国家治理、政府治理和社会治理是全面深化改革总目标和总部署的关键性范畴。基于中国国情、政情、社情，准确理解和把握这些基本范畴的内在含义，辨析其间相互关系，是贯彻落实全面深化改革设计，推进国家治理现代化的认识基础。为此，本文基于中国共产党治国理政理论和中国的国情，分析解释了国家治理、政府治理和社会治理的基本含义，在此基础上，分析阐发了其间的包容性关系、交集性关系和区别性联系。 关键词：国家治理；政府治理；社会治理；基本含义；相互联系 一、问题的提出 党的十八届三中全会《决定》指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”①。为此，国家治理体系及治理能力现代化建设，将成为我国全面深化和推进改革历史进程的定向南针。 在十八届三中全会的《决定》中，“治理”是关键性概念，从国家治理、政府治理、社会治理，到事业单位法人治理、公司法人治理、学校内部治理、社区治理，“治理”概念在《决定》中被明确直接提及24次之多。不过，从总体上来看，这些不同层次上的“治理”概念，主要涉及治理活动的三个基本概念，即国家治理、政府治理和社会治理。与此同时，国家治理现代化被确定为全面深化改革的总目标，而政府治理和社会治理则成为《决定》所确定和阐发的重要改革内容。因此，国家治理、政府治理和社会治理及其相互关系，实是正确把握全面深化改革战略和内容的关键环节。 然而，国家治理、政府治理和社会治理作为21世纪初在我国学术界兴起的学术概念，其学术定义和内涵认识呈现多样性，迄今尚未形成普遍认同和共识。在全面深入推进国家治理现代化的深刻历史进程中，基本认知的歧意却可能成为改革共识的思想困结，从而使得全面深化改革实践面临路径选择和实施方案 作者简介：王浦劬，教育部人文社会科学重点研究基地北京大学政治发展与政府管理研究所所长，北京大学、复旦大学和吉林大学“国家治理协同创新中心”联合主任，教育部“长江学者”特聘教授，北京大学政府管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为政治学理论与方法、当代中国政治与治理。
“公共选择”学派的理论演进 《大都市区治理的理论演进》p84-85 “公共选择”学派是当代西方经济学的一个重要理论分支，主张运用经济分析方法来研究政治问题。“公共选择”学派的理论来源很广，可以追溯到亚历山大·汉密尔顿、詹姆斯·马蒂森和阿列克斯·德·托克维尔的国家和民主学说。该学派的开创者一般被认为是乔治·梅森大学的詹姆斯·布坎南，重要的代表人物包括戈登·塔洛克、罗纳德·科斯、威廉·尼坎南等。而在打都市区和地方政府研究方面，注明的学者包括查尔斯·蒂伯特、奥斯特罗姆夫妇、罗伯特·沃伦和罗伯特·比什等。 蒂伯特认为，相对于联邦支出而言，地方公共支出的模式更好地反映了居民的公共政策偏好。这是因为地方政治领导权是以自我利益为基础，需要维持是以或最大限度的优势以及共同体的规模，进而保证“每一个地方都有一个反映了居民愿望的收入和支出模式”。虽然蒂伯特从未专门概括这一思想，但是他的观点还是很快被学者们归纳为市民消费者选择居住地时“用脚投票”。这种观点引起了学术界的极大兴趣，被称为蒂伯特模式。据统计，仅求证或扩展蒂伯特假说的论文就有上百篇。然而，需要注意的是，蒂伯特认为他的模型只是一个纯粹的理论，并承认“作为消费者的投票人如果没有完全的只是明确的偏好，那么也不会有完全的流动”。 1964年，赫茨发表了一篇题为《地方对地区范围城市政府服务》的文章，进一步支持了奥斯特罗姆、蒂伯特和沃伦等人的观点。他认
为不同种类的服务所要求的适宜的政府组织地理范围不同，在决定政府服务职责的时候，应考虑经济、政治、行政等相关因素。他认为特定的规划在更大范围内开展更加有效，而一些情况可能正好相反。考虑到政治的因素，民众越接近政府，渎职发生的可能性就越小。他可以推动新的途径，改善管理，提高效率和服务水平。确保变化演化而不是革命的方式发生。从而他得出结论：有效的市民消费对政府的反馈在同样支出的水平下可以比不存在这种反馈的情况下产生更好的服务。 对“公共选择”学派有关大都市区治理观点的评价《大都市区治理的理论演进》p92-94 “公共选择”学派对于更好第理解大都市区治理问题提供了一个新的视角和思路： 第一，使人们从先前过于关注正式的结构转移到关注个人的需要和偏好。“公共选择”理论兼顾公共与死人利益，考虑正式与非正式的制度安排，强调个体的需要和选择，通过社区利益的民主管理来保护个人的自由，这与带有一定排他性特征的大都市政府相比具有一定的积极意义。此外公共选择理论对过去学术界流行的“大政府观念”造成了巨大的冲击，使不少学者认识到，视图通过合并、煎饼等大都市区范围内的政府结构的重组的方式，一劳永逸地解决大都市区发展
多中心治理理论在中国面临的困境及对策 摘要：多中心治理理论提供了一种不同于传统的科层制管理的新思维，它打破了单中心的政府统治模式，强调以政府、社会还有现代意识的公民作为治理主体，然而由于多中心治理理论本身的局限和移植到中国的局限，多中心治理的实现还困难重重。转变政府角色和职能，发展社会组织，培育现代公民，充分发挥中国特色的党、人大和政协等组织的作用，才是解决这些困难的可靠对策。 关键词：多中心；困境；对策 自从20世纪80年代以来，西方国家兴起了一场以“新公共管理”为核心容的声势浩大的政府改革运动，多中心治理理论作为这场运动的最新成果，为公共治理提供了一种全新的价值理念和制度安排。该理论从它诞生之日起就迅速成为学术界的热点，也是一个理论上的全新的研究领域，很多学者（当然也包括国）都对其作了深入性﹑系统性的研究。笔者在梳理他们的研究成果时，发现目前国学术界对该理论研究的兴趣点和兴奋点主要集中在于介绍该理论或建构该理论的理论体系，这些都属于该理论的理论研究。当然也有很多学者侧重该理论的应用研究，比如臧乃康探讨了多中心治理理论对长三角区域公共治理合作机制的重要意义【1】.宋敏探讨了多中心治理理论视角下的农村公共物品的供给机制问题【2】.龙献忠分析了高等教育多中心治理的涵、必要性和意义【3】这些学者将多中心理论与现实问题紧密结合，提出了一些有建设性的见解。综上所述，无论是对多中心治理理论的理论研究还是应用研究，都没有系统性的分析该理论在中国应用面临的困境及对策。本文在综合前人的成果基础之上，尝试探讨这一问题。 一、多中心治理理论的基本容及主要特征
（一）对多中心治理理论的涵界定 对这一理论的涵的准确把握，我们需要理解“多中心”和“治理”这两个关键性的概念。 多中心”概念，最早是由迈克尔·博兰尼1951年在《自由的逻辑》一书中提出来的，此后成为人们瞩目的焦点。博兰尼区分了社会的两种秩序：一是指挥的秩序，一是多中心的秩序。“多中心性”在博兰尼的文章中是“负重(六边形)框架上各顶点的相互移动”,这样的相互适应移动状态即形成了“多中心秩序”。将若干要素排列为多中心的任务就叫多中心任务. 在博兰尼那里，“多中心”只是描述他所发现社会秩序的特征的一个词汇，而经过奥斯特洛姆等人的阐述和发展。“多中心”一词已成为一种思维方式和理论框架，更成为公共物品的生产与公共事务的治理模式之一。当然对这一概念最权威的解释应该属文森特．奥斯特罗姆“大城市地区地方管辖单位的多样化可以理解为一种“多中心政治体制”，意味着有许多在形式上相互独立的决策中心，它们在竞争关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作”【4】.可见多中心的实质就是打破了单中心的政府统治模式，强调以政府、社会还有现代意识的公民作为治理主体，对公共事务进行管理，为人类提供服务。 “治理”，英文为Governance，原意是控制、引导和操纵。在1989年世界银行关于非洲的报告中，“治理”一词首次出现；1995年全球治理委员会在一份题为《我们的全球之家》的报告中,界定治理为:各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。短短十几年，治理理论迅速发展成为一套容丰富、适用广泛的理论。在社会科学的许多领域，如政治、行政、管理等方面得到广泛运用，并日益受到广泛的重视。 治理理论虽然得到广泛的运用，但治理一词的确切定义在理论界仍存在着较大的争议。作为治理理论的主要创始人，罗西瑙将治理界定为一系列活动领域里
从新公共管理到新公共服务再到整体性治理理论的演 变与发展 07403 刘洋长久以来，韦伯的官僚制和科层制牢牢占据着公共管理的核心理论地位，但随着社会的迅速发展和科学理论的不断进步，韦伯的理论在应对层出不穷的新事物、科技的新成果和公民不断变化的新需要上便显得有些捉襟见肘。新的公共管理理论的出现势在必行。尤其是近半个世纪以来，理论界的创新成果频出，新公共管理理论，新公共服务理论，以及现在十分流行的整体性治理理论都取得了一定的成果，但与此同时，也未免让人感到眼花缭乱，无从下手。本文参考大量此方面的理论文献，来梳理新公共管理到新公共服务再到整体性治理理论的演变与发展。 一、新公共管理理论 1，背景与产生。第一，西方国家摆脱困境的需要。二战后，西方国家的发展经历了一段黄金时期，然而到了20 世纪60 年代末，发展的高峰跌入危机的深谷，面临一系列困境。这些困境主要有：(一)政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满；(二)经济衰退和财政压力的加剧；(三)社会问题与政府不可治理性增加。第二，科技革命和全球化浪潮。科技革命和全球化是公共管理学产生和发展的重要推动力。第三，政府管理和民主制度方面的矛盾。以韦伯官僚制思想为基础的传统行政体制难以适应时代的要求，而西方国家民主的现状也难以满足民众的“民主需求”。 20世纪70年代末以来，西方发达资本主义国家实行的政府改革，引起了极大的社会反响，“重塑政府”“运动企业型政府”“政府新模式”“市场化政府”“代理政府”“国家市场化”“国家中空”等理论相继出现，他们打破了单向的等级指挥关系，建立了互动交流和导向管理，努力发挥市场机制在公共服务领域中的作用, 积极借鉴私营管理的技术和方法, 不断提升政府的管理能力和公共服务能力。这一时期出现的这些理论便都被划为新公共管理理论。而这其中由以奥斯本和盖布勒提出的重塑政府理论最为著名。 2，主要理论概论。“重塑政府”运动的积极倡导者奥斯本和盖布勒总结美国改革地方政府和联邦政府的经验，宣扬政府管理的新范式1。新公共管理的理论概要便是他们提出的重塑政府的十大基本原则：（1），起催化作用的政府: 掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3），竞争性府: 把竞争机制注入到提供服务中去；（4），有使命感的政府: 改变照章办事的组织；（5），讲究效果的政府: 按效果而不是按投入拨款；（6），受顾客驱使的政府: 满足顾客的需要, 不是官僚政治的需要；（7），有事业心的政府: 有收益而不浪费；（8），有预见的政府: 预防而不是治疗；（9），分权的政府: 从等级制到参与和协作；（10），以市场为导向的政府: 通过市场力量进行变革。2 英国著名公共管理学家胡德(C. Hood) 将新公共管理的特质归纳为: 公共部门管理专业 1【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府——企业精神如何改革公营部门》【M】上海市政协编 译组等译。上海：上海译文出版社 2【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府——企业精神如何改革公营部门》【M】上海市政协编译组等译。上海：上海译文出版社
地方治理理论述评 引言 地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分，不了解前者，就不能了解后者。在欧美，地方政府被视为民主政治训练的场所、公民道德和意识培养的基地、切合公民需要的公共服务和产品的提供者、中央政府集权倾向的制衡者之一。而地方政府最为主要的任务就是为社会提供公共产品和服务。 20世纪30年代，在美国出现了一股以效率和效益为名称的城市改革运动。这场改革要求在全美城市地区实行大规模的合并、兼并，尽可能地减少地方政府单位的数量，理想的结果是一个包括郊区的城市地区只有一个政府。但是，人们越来越意识到，地方公共事务的有效治理决不能仅仅依赖于地方政府，需要将视野扩展到地方政府与私人部门、NGO和市民之间的关系。传统的有政府主导和影响的地方公共舞台成为多重组织和个人与政府共同表演的场所。政府更多的是协调者而不是控制者，是掌舵者而不是划桨者，是服务的供应者而不必是生产者。因此，传统的地方政府全能角色必须进行分解和重构。 一，邻里关系 首先，我们必须对“邻里关系”这一重要概念作出澄清并对其进行讨论，因为这一概念是地方治理理论的一块基石。 （一）邻里关系的定义。Seebrook对邻里关系的定义是：在一个区域内，大多数人认识周围住着的人，而且很可能认知每一个人的年龄划分，知道所有标志性建筑和区域中心。 可以说，邻里关系提供了一个研究日常生活的社会关系的一个有用的维度。它聚焦于一个关键的生活空间，在那里人们怎样接近材料和社会资源，怎么传递一个机会，生活在那里的对于自己或者外来者而言，标志性方面是哪些。地区劣势肯定存在，但它不仅因为在地方房屋市场和人们所在城市版图的地理位置。对于困难的社会体验加强了人们已有的困难体验。一些在邻里关系的人们尽全力来为自己创造最大化的机会。这里面的一个关键的变量是这些活动和体验是否发生在一个业已建立的社会互动的社会世界里。
国内多中心治理研究文献综述 摘要：多中心治理理论作为在公共管理研究领域出现的一种新的理论，是20世纪七、八十年代以来“治理革命”的产物，它是以自主治理为基础，以多个权力中心或服务中心并存为特征的理论形态。尽管多中心治理理论引入我国的时间还不长，还存在不足之处，但许多学者付出了很大的努力，为多中心治理理论在我国的深入研究奠定了基础。 关键词：多中心治理；自主治理；文献综述 自从20世纪七、八十年代以来，西方国家出现了一股政府改革浪潮，掀起了所谓的“治理革命”，后来又逐渐波及世界其他地区，与全球化、现代性重建和公民社会复兴一样，都是当今人类政治生活中最重要的事件。多中心治理理论，作为“治理革命”的重要理论基石，是当前学术界一个热点，也是在理论上一个新的研究领域，诸多学者都做出了积极探索，本文就多中心治理理论诞生以来，国内学者们所做的理论探讨和实证研究做简要的回顾，以期描述多中心治理理论在我国的研究现状和发展前景。 一、对多中心治理内涵的概述 多中心治理是个复合概念，由于提出时间有先后之分，而就其本质而言，多中心和治理也具有各自不同的内涵，所以对它们分别进行解释。 （一）多中心的内涵 “多中心”（Polycentrity）概念，最早是由迈克尔·博兰尼1951年在《自由的逻辑》（The Logic of Liberty）一书中提出来的，此后成为人们瞩目的焦点。博兰尼区分了社会的两种秩序：一是指挥的秩序，一是多中心的秩序。他引进“多中心”一词是为了证明自发秩序的合理性以及阐明社会管理可能性的限度。“多中心性”在博兰尼的文章中是“负重(六边形)框架上各顶点的相互移动”,这样的相互适应移动状态即形成了“多中心秩序”(polycentric order)。将若干要素排列为多中心的任务就叫多中心任务(polycentric task)。 在博兰尼那里，“多中心”只是描述他所发现社会秩序的特征的一个词汇，而经过奥斯特洛姆等人的阐述和发展。“多中心”一词已成为一种思维方式和理论框架，更成为公共物品的生产与公共事务的治理模式之一。他们通过对局部公共事务(如警察服务、池塘资源管理)治理的自组织机制，以及公共经济生产与消费属性的多年实
“十三五”时期的特大城市治理 特大城市，从字面上理解，是指规模特别巨大的城市。其显著特征是，经济和人口聚集规模大，建成区占地面积多，创新能力强，在所在国家和地区经济社会发展中扮演着十分重要的角色。按照国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》划分标准，纳入本文研究视野的特大城市有上海、北京、深圳、重庆、天津、南京、广州、沈阳八座。 特大城市规模体量大，聚集能力强。其发展动力既有经济聚集因素，也有行政推动因素。其发展特征可以概括为以下几个方面。 1.行政等级高。八座特大城市中，中央直辖市4个，副省级城市4个。较高的行政等级强化了这些城市的资源掌控能力和经济与人口聚集能力。 2.经济实力强。八座特大城市的地区生产总值占全国比重的20%左右。八座特大城市的人均地区生产总值，除重庆外，普遍高于全国平均水平1倍以上，深圳甚至高于2倍以上。 3.外来人口聚集多。八座特大城市的外来常住人口占全国流动人口总量近20%。除重庆、沈阳外，外来常住人口占比普遍较高，外来常住人口的大规模聚集构成特大城市的显
著特征。 4.民用汽车保有量多。八座特大城市的民用汽车保有量 占全国民用汽车保有量的15%左右。按照人均保有量计算，除上海外，其余七座特大城市的人均民用汽车保有量都远远高于全国平均水平。 5.人均道路面积少。除南京和天津外，其余六座特大城 市的人均道路面积都低于全国城市的平均水平，特别是，上海不到全国平均水平的1/3，北京略多于1/2，广州不到70%。 6.房价收入比高。按照国际经验，房价收入比6-7是合 理区间。八座特大城市，除重庆和沈阳处于合理区间外，其余六座特大城市明显偏离合理区间。房价收入比过高成为特大城市的显著特征。 7.优质教育医疗资源聚集。八座特大城市聚集了众多的985高校和211高校。其中聚集985高校20所，占全国985高校39所的51%；聚集211高校56所，占全国211高校118所的47%。八座特大城市聚集了众多的三甲医院。全国共有三甲医院769家，其中分布在八座特大城市的有194家，占比25%。 8.能耗集中。八座特大城市用电总量占比高，人均用电 量大，是全国重要的能耗中心。 中国特大城市治理需要探讨的问题 中国特大城市发展中存在的共性问题是：人口过度聚集、
整体性治理理论与实践启示发端于英国的整体性治理理论和以澳大利亚、新西兰为代表的整体政府建设实践，对于我国推进国家治理体系和治理能力现代化，具有一定借鉴意义。 推进国家治理体系和治理能力现代化，既要立足于中国特色社会主义事业伟大实践， 也要吸收人类文明一切有益成果。发端于英国的整体性治理理论和以澳大利亚、新西兰为 代表的整体政府建设实践，对于我国推进国家治理体系和治理能力现代化，具有一定借鉴 意义。 整体性治理理论的提出及由来 整体性治理理论是对19世纪末20世纪初传统官僚制政府以功能为导向而导致政府职能重复分散的批判，是对20世纪80年代新公共管理理论以客户需求为导向而导致公共服务碎片化的回应。整体性治理理论由英国学者佩里·希克斯首倡。1997年，佩里·希克斯在 其《整体政府》一书中第一次提出整体性治理理念。整体性治理就是以公众需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，跨越组织功能边界，在政策、规章、服务、监督四个方面，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化 问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为 公众提供无缝隙、非分离的整体性服务，充分体现国家治理的包容性、整合性。1997年，托尼·布莱尔执政的英国工党政府以整体性治理理论作为其政府改革纲领，并提出协同政府 概念。1999年，英国政府出版《现代化政府》白皮书，在对前两年工作进行总结基础上推行整体政府改革十年规划。这一模式也迅速推广到经合组织诸多国家。
澳大利亚通过引入整体性治理理论，充分发挥信息技术作用，打造整体政府，是最早响应整体性治理的英联邦国家。《澳大利亚联合政府报告》中对整体政府定义进行了说明：横向上，对国家安全、科学、统计、环境、区域发展、就业等领域进行革新，实现组织间跨部门合作；纵向上，强化总理在行政领域的主导地位，实行统一财政管理体制。澳大利亚整体政府建设实践主要体现为在政府内部建立伙伴关系，整合自身资源；对外建立协同关系，拉近与服务对象之间的距离；建立“中央链接（Centre link）”，同一系统集结各种社会服务项目，提供“一站式”服务。 21世纪以来，新西兰推进整体政府建设，初步实现从新公共管理向整体性治理的转换。在1999年选举宣言中，新西兰工党把解决公共部门问题列为施政目标之一，特别提出，要解决政府部门“碎片化”问题。工党政府咨询小组在2001年以来一系列总结报告中，确认“协调”问题是公共部门绩效低下的“硬伤”：新公共管理引入竞争机制的同时，忽视了部门之间的合作、协调，出现“碎片化”制度结构；政策制定不能充分考虑公共服务具体运行环境，导致执行缺陷。新西兰整体政府建设实践的主要内容包括：排除相互冲突甚至有破坏性的政策环境；更好地联合使用资源、实现成果共享；促进同一政策领域中不同利益主体之间协调、协作；为公民提供无缝隙服务。当然，整体政府建设在相当程度上依赖于信息技术发展。有了信息网络技术支持，政府整合——不论是不同政府层级之间，还是不同机构单位之间，甚至是政府之间的整合，才成为可能，甚至发展为一种必然趋势。 从主体角度看，澳大利亚、新西兰整体政府建设强调治理主体的整合与协调，推进各个公共管理主体协同合作 治理主体的整合主要在政府架构及政府运作层面进行：一方面，将分散的专业化组织整合成集中的整体性组织，政府组织与其他组织建立良好合作伙伴关系；另一方面，提出
什么是城市治理 1980年代末以来，有关“治理”(governance)的讨论方兴未艾，是当今西方学术研究广泛使用的理论分析框架，并成为了一种显思想、主流学术，由此也相应地成为了一种“时髦的词语”。正由于这种时髦，也就出现了滥用，而在中文文献中，这种现象似乎更为严重。这与我们固有的对“政府”、“管理”等词的认识及相应的思维定式有关，而在接受外来思想时过分的实用主义(或更多的是功利主义)意识起了作用，总想把别人说的概念与某一种现象联系起来，以便于进一步使用。在城市规划领域中出现了两种最典型的误读，一是将治理读解为是政府的一种管理方式，二是将治理读成了是对公众参与的强调。确实，治理这个概念与这两方面都有关系，但却不是仅指其中的任何一个，也不是这两者的简单加和。 “治理”一词久已存在，但在现在西语意义上的使用，肇始于世界银行1989年一份报告，此后在一系列的国际政治、经济组织中广泛使用。这种使用有其很深刻的原因。这些国际组织存在和发挥作用的前提是不得干预主权国家的内政，但又对这些国家的社会经济体制不满，尤其是以世界银行或地区银行为代表的金融机构希望受援国都能遵循它们所确立的制度理念，因此便用“治理”一词来指代“国家改革”或“社会政治变革”的含义，从而以“一个相对而言没有攻击性的论题用技术性措辞来集中讨论敏感问题，而不致于让人认为这些机构越权干涉主权国家的内政”。因此，从这个词的重新被挖掘出来使用的目的上就可以看到，是为了寻找到一种不同于传统的政府管制的做法。从这个意义上讲，“治理从头起便区别于传统的政府统治概念”。 有关治理的概念有多种定义，但相对较为广泛认同的是全球治理委员会1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中的定义。这份报告对治理作出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有4个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。从这样的解释中，我们可以看到，对治理的理解如果从管理或管制的角度去理解则必然会存在误差。这一点在有关治理的经典文献中有一本J.N.Rosenau等主编的书，它的书名就是《没有政府的治理》(Governance Without Government)就是明证。 治理的实施需要公众参与，但公众参与并不就是治理。从严格的意义上讲，公众参与制度的实施与运作，或者说，公众参与制度的“元制度”才是治理概念的一个组成部分。 从城市规划的角度来说，将治理引入到城市规划领域，可以改变我们对城市规划作用方式的理解，同时也可以使我们通过城市规划发挥作用的机制发现规划作用方式的转变。这种新的理解和转变要求我们对城市规划的整体理解及其哲学基础发生改变。我们应该看到，城市规划不仅仅是政府行为，更是政治行为，当然，这里的政治是广义的而不是狭义的，尤其不是中文中的狭义。从这样的角度去理解，那么就可以较好地把握治理在城市规划中的运用。而从另一个角度来看，城市规划究竟是怎么得到实施的，其背后的实施机制究竟怎样，这些问题如果不得到解决，那么就不可能界定我们的规划体系，也不可能设计我们的规划制度。如果我们对城市规划是如何发挥作用的这一点还搞不清楚，那么很显然，我们所设计的规划体制仍然不可能保证经过法定程序批准的规划得到实施。 在认识治理的概念的同时，我们有必要分清楚政治的谋略与技术的策略。在一定的意义上，政治的谋略充当着目的的角色，而技术的策略则担当着手段的作用，但这两者本身是一个互动的过程。我们不能被技术的策略所迷惑，而应看到在此背后所被遮蔽着的政治谋略。在很多的情况下，政治谋略往往是技术策略发展演变的真正动力。但多少年以来，我们的规划师