摘要
1994年分税制改革以后，中央政府将大部分财权归为己有，而把大部分事权下放给地方政府。在事权、财权极不对称的情况下，各地提供公共服务的水平产生了差异，从而产生了一系列问题。近年来，中央多次提出“公共服务均等化”的改革议题。它已经成为当前我国完善公共财政体制，促进经济社会持续健康发展的核心工作之一。因此，从财政的角度，研究如何正确利用财政转移支付制度，合理分配城乡财政支出，实现城乡公共服务均等化具有很大的现实意义。本文分析了我国城乡公共服务差距的现状，然后从财政转移支付的角度出发，从现实从在的问题入手研究如何有效利用财政转移支付制度实现城乡公共服务的均等化。并结合浙江省的实际做了进一步探析。
关键词：财政转移支付；城乡公共服务均等化；财政
目录
一、引言 (3)
二、财政转移支付制度简介
（一）财政转移支付含义、形式及意义 (3)
（二）我国财政转移支付制度现状分析 (3)
三、财政转移支付制度与公共服务均等化
（一）我国城乡公共服务非均等的现状分析 (4)
（二）我国政府间转移支付在促进公共服务均等化方面存在的问题 (5)
四、试探讨如何利用财政转移支付实现浙江省城乡公共服务均等化
（一）浙江省城乡公共服务现状 (6)
（二）利用财政转移支付实现浙江省城乡公共服务均等化的几点建议 (7)
一、引言
改革开放以来，我国收入总体水平和分配格局发生了很大变化，受多方面因素的影响，目前我国城乡公共服务水平存在着较大的差距，影响着社会公平。而在国家财政支出中，政府间的财政转移支付对提升社会公共水平起了很大的作用。因此，研究如何正确利用财政转移支付制度，合理分配城乡财政支出，实现城乡公共服务均等化具有很大的现实意义。
二、财政转移支付制度简介
（一）财政转移支付含义、形式及意义
财政转移支付是指资金在各级政府之间的无偿转移。它是以各政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨而实行的一种财政平衡制度。从各国的实践来看，政府间的转移支付即包括财政资金在上下级政府的纵向流动，也包括在同一级别的各个政府间的横向流动。财政收入由中央政府转入地方政府作为其收入来源是最常见的转移支付形式。一般来说，基本的财政转移支付可以分为：一般性转移支付和特殊性转移支付。
财政转移支付制度是分税体制改革的重要组成部分和配套措施，是解决中央政府与地方政府财政之间的纵向不平衡和各地区政府财政之间的横向不平衡的重要制度保障。财政转移支付能够通过弥补财政缺口实现地区间均衡发展，矫正与公共物品提供相关的外部性建立和完善全国统一的自由市场，实现国家长治久安。财政转移支付制度是公共服务供给的主要来源，对实现城乡公共服务均等化起着重要的作用。
（二）我国财政转移支付制度现状分析
自1994年我国实行分税制以来，财政转移支付政策工具的使用获得了巨大进步。总体来看主要表现在以下一些方面。首先，中央对地方的转移支付数额已有相当规模，中央对地方的转移支付数额逐步增大。据有关资料显示，2012年中央对地方转移支付预算为39912.45亿元，比上年增长14.6%，与1994年的590.1亿元转移支付额度相比增加39322.35亿元，增加66.6倍，年均增长26.4%。其次，转移支付形式日趋多样化。目前我国政府间转移支付的形式已经多样化，主要形式有：体制补助、专项补助、结算补助、税收返还、公
式化补助等。第三，省对省以下政府的转移支付制度逐步形成。大部分省、市、自治区把县级辖区作为转移支付的主体。第四。转移支付效用得以充分发挥。中央转移支付资金分配主要面向财力相对薄弱的中西部地区。
三、财政转移支付制度与公共服务均等化
（一）我国城乡公共服务非均等的现状分析
表3-12006年我国地（市）本及财政一般预算收支平衡表（部分）
单位：万元
数据来源：(2006地市县财政统计资料》
由表3．1中的各省市来看，我国公共服务供给呈现出总量供给不足，城乡和区域公共服务供给不均衡的问题。2006年我国财政一般预算支出总额为9112．32亿元，其中用于基本建设、农业、教育、医疗卫生和社会保障等基
本公共服务的支出占总支出的25％左右。1998—2006年期间我国财政用于农村和农业的支出占全国财政总支出的比重总体上呈下降趋势，农业支出仅占总额的2．35％，而以城镇居民为主体的医疗卫生和社会保障支出占支出总额的II．65％，这间接说明了城乡居民在享受财政所提供的公共服务方面差距极大。
义务教育方面，义务教育虽己在全国基本实现，但在设施、设备和人员配置上存在巨大的区域和城乡差别，教师工资城乡间存在着较大差异，农村教育经费与适龄人口的匹配不相适应。医疗卫生方面。我国医疗卫生经费总量投入较少，占全部财政支出的比例长期徘徊在4％-5％之间，历年呈下降趋势，而且卫生经费投入的城乡分配严重不公平。农村地区由于资金匮乏，许多乡镇卫生院的硬、软件条件都不到位，缺乏专业技术人员，甚至缺乏一些基本的手术器材。基本社会保障方面，中国现行的社会保障制度与建立社会主义市场经济体制的目标要求还存在很大的差距。目前我国城镇已经较全面地建立起了社会保险、社会救济、社会福利“三位一体"的保障体系，但大多数农村还基本没有推行养老保险制度，广大农民的老年生活仍主要依靠子女。覆盖范围比较窄，城乡社会保障体制分隔，缺乏衔接，是我国社会保障体系存在的主要问题。公共基础设施建设方面。地区、城乡之间存在很大差别，发达地区的城市和偏远地区的城市之间的公共基础设施相对健全，差距较小。而在农村，与农民的生产生活息息相关的桥、闸、路、渠等农业基础设施十分落后，给农民的生产、运输、出行带来很大不便。
（二）我国政府间转移支付在促进公共服务均等化方面存在的问题我国政府间转移支付的均等化导向不明确，转移支付形式之间缺乏统一的协调机制，各种转移支付形式之间各自为政，转移支付的分配不规范，带有相当大的随意性，缺乏明确、科学的依据。同时，由于中央对省级转移支付中，用于均等化的一般性转移支付资金偏少，而省本级可用财力有限，造成省级及省以下转移支付规模小，难以满足地方财力尤其是农村基层政府的财力要求。
作为财政转移支付主要途径的税收返还额的确定方法缺乏科学依据，新体制下采取的税收返还制度，1994年以后，中央对地方上划的税收按基期年
如数返还，按各地区增值税和消费税的平均增长率的l：O．3系数确定递增率，经济发达地区增值税与消费税增长速度快于经济落后地区两税的增长速度，税收额多的地区得到的返还额多，其财力充裕，而税收额少的地区得到的返还额少，财力依旧不足。
四、试探讨如何利用财政转移支付实现浙江省城乡公共服务均等化（一）浙江省城乡公共服务差距现状
浙江省城乡义务教育资源配置失衡，城乡人口素质存在明显差距。以2007年为例，农村小学和初中生均仪器占有值分别为城市的63．2％和74．2％。
农村小学和初中生人均事业费分别比城市低15．3％和39．5％。从软件上看，农村小学专任教师高学历比重比城市低11．7个百分点，农村中学教师高学历比例要比城市低13．3个百分点。无论是教育资源的“硬件”还是“软件”，城乡之间都存在较大差距。
城乡公共卫生资源配置不合理，公共卫生服务差距较大。2007年浙汀省城乡卫生系统医疗资源数据显示，全省县(区)村卫生室共14991个，执业(助理)医生5330人，乡村医生11889人，其中大专及以上学历589人，仅占医牛总数的4．95％，中专学历及中专学历水平5986人，占医生总数的50．34％，在职培训合格者5231人，卫生员452人。从调查情况看，村卫生室几乎没有接生能力，2007年村卫生事接生人数为零。从城乡拥有病床比例以及使用情况看，医院平均每院床位数的城乡比超过18倍，城市医院就诊者的平均住院天数是农村的1．76倍。城乡卫生资源配置不均衡，是公共卫生事业发展中的一个突出问题，也是造成农村居民“看病难、看病贵”的重要原因。
文化资源过度集中在城镇，农村居民公共文化生活匮乏。尽管随着农村经济条件的改善，农村家庭电视机、电脑、音响等文化设备逐步增加，农村家庭的私人文化生活日益丰富。但农村的公共文化事业在经费投入、设施数量及规模等方面均远远低于城市，农民的公共文化生活匮乏。如表3显示，农村文化事业费仅为城市的29．3％，农村剧场影剧院数量占城市的34．6％，公共图书馆藏书量占城市的22．8％。
（三）利用财政转移支付实现浙江省城乡公共服务均等化的几点建议针对我省公共服务城乡差距现状和在利用财政转移支付制度推进城乡公共服务均等化方面存在的问题，我对建立促进均等化政府间转移支付制度提出以下建议：
1.明确均等化导向，促进社会公平。政府间转移支付的政策调节，应更注重
缩小城乡及地区间的收入差异，在社会范围内实现公平。不仅要保持对城镇转移支付力度，更要增加对农村基本公共服务的投入力度。贯彻十六届六中全会精神，将财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大土地出让金用于农村的比重。
2.增加一般性转移支付比重，深化均等化职责。不仅要一般性转移支付在总
量上继续保持增长，在结构上也要优化。应当将财力性转移支付整合为一项统一的一般性转移支付，使用一个全面的转移支付计算公式，确定中央对各个地方的转移支付数额。在确定标准财政收入的时候，应当全面衡量地方财政的收入能力，将预算没有反映到的财力反映进来。在确定标准财
政支出的时候，不仅应当考虑人员经费和公用经费等指标，更应当将总人口、可居住面积、地理环境状况等指标反映在内。
3.改进税收返还方法，完善转移支付结构。要改变实行分税制以来通过税收
返还维护地方既得利益的做法，而把均衡地区间财力分配作为转移支付的首要目标。同时，可将缩小税收返还规模，腾出的资金纳入一般性转移支付。
4.科学界定专项转移支付项目标准，规范专项资金用途。首先，要明确具备
什么条件才能列入专项转移支付。其次，要控制专项转移支付规模。专项转移支付规模不能过大，因为这种转移支付形式在政府间转移支付制度中是次要的、辅助的形式，应以具有均等化作用的一般性转移支付为主。
5.完善省以下一般性转移支付制度，缩小地区间财力差距。各地省以下一般
性转移支付制度由于其在经济条件、地理位置、文化背景等方面的具体情况差异较大，故不应采取完全一样的形式，但要使国家的一般性转移支付制度成为一个完整的体系，各地就应该努力使省以下转移支付制度与中央对地方的转移支付制度相匹配，在确保各项宏观调控措施有效实施的同时，兼顾地方利益，调动地方政府推动经济发展的积极性。强化省级政府均衡行政区域内财力差异职责，将县市间财力差异水平控制在限定的幅度之内。
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