2007年第1期湖南行政学院学报(双月刊)
No 11,2007(总第43期)
JOURNALOFHUNANADM I N I STRATI O N I N STI T UTE
General No 143
文章编号:1009-3605(2007)01-0091-03
社区民主自治与基层民主建设
徐耀东
(中共湖南省委党校、湖南行政学院,湖南长沙410006)
收稿日期:2006-07-12
作者简介:徐耀东,男,湖南耒阳人,中共湖南省委党校、湖南行政学院副教授,主要研究方向:民主政治发展、民间组织发展。
摘要:基层民主建设是我国民主政治建设的突破口,城市社区民主自治制度为扩大城市基层民主提供了一个制度化、法
制化的平台。本文阐述了社区民主自治对城市基层民主建设的重要意义,城市社区自治制度的主要内涵及发展现状,并就如何继续推进社区民主自治促进城市基层民主建设的问题作了建设性探讨。
关键词:城市社区民主自治;城市基层民主建设;政社分开;自治能力中图分类号:D6 文献标识码:A
一、社区民主自治对城市基层民主建设的重要
意义
社区民主自治促进了城市政府与社会的分离,为城市基层民主建设创造了必要的社会条件。公民社会的形成是一个国家民主政治发展的社会基础。各种形式社会自治组织的产生有利于提高公民的自组织能力,增强社会的自我管理和自我发展的能力,从而形成制衡和监督公共权力的民间力量,这有利于社会转型时期的社会稳定和民主政治的健康发展。传统国家的社会政治结构是家国一体、政社一体结构,这是一种依附性社会政治结构;现代国家的社会政治结构是政府、市场、社会三元分化相对成熟的结构,这是一种自主性社会政治结构;我国还是一个由传统向现代过渡的转型国家,转型国家的初始阶段在社会结构分化方面是要实现政府与市场分离(如政企分开),发展阶段在社会结构分化方面是要实现政府与社会分离(即政社分开)的任务,最终是要实现政府、市场和社会的三元分化,所以,我国现在的社会政治结构还是一种过渡性社会政治结构。三元分化的后果必然带来公民社会的形成。当前,中国在农村实行村民自治、城市推行社区居民自治,这有助于实现政府与社会的分离,有利于中国民主发展。那么,在城市推行的社区自治制度,正是转变城市政府的管理职能、提高城市居民自治能力、加强城市基层民主建设的有益尝试。
社区民主自治为扩大城市基层民主以及城市居民参与城市管理提供了一个重要平台。当前,制约中国民主政治发展的重要国情是人口众多、发展极不平衡以及社会发育不健全。中国政治发展正处于由传统政治向现代政治的转型过程中,发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全
面建设小康社会的重要目标。以基层民主建设作为我国民主政治建设的突破口,把扩大基层民主作为发展社会主义民主的基础性工作来抓,这是我国民主发展的重要途径和重要特色。完善城市社区民主自治,建设管理有序、文明祥和的新型社区,这是党的十六大提出的关于城市基层民主建设的重要任务。这项任务的实现离不开城市居民的广泛参与。以扩
大基层民主为突破口,以村民自治和城市社区自治为平台,发展社会民主,调动民众民主参与基层管理的积极性。以社会民主、经济民主、文化民主以及局部民主发展的成果来推动国家政治民主化,这是我国民主发展的现实选择。城市社区民主自治制度为扩大城市基层民主和城市居民的民主参与提供了一个制度化、法制化的平台。
社区民主自治有利于化解城市基层的各种利益矛盾,促进社区的稳定与和谐,为城市基层民主建设提供良好的社会环境。社区民主自治是适应市场经济条件下利益主体多元化、分配方式多样化和社会成员利益诉求差异化的新情况所作出的制度安排。通过民主决策、民主管理、民主选举和民主监督的制度设置来协调多元化的利益主体的利益关系,能够实现城市居民差异化的利益要求的相对满足,保障公民的各项权利,能够弱化城市居民与城市居民之间、城市居民与城市政府之间利益矛盾的对抗性质,从而促进了城市社区的和谐与稳定以及城市的健康发展。建设管理有序、文明祥和的新型社区对于加强城市基层民主建设具有重要意义。
社区民主自治制度的实践,成为城市居民接受民主教育、民主训练的大学校,极大地提升了城市居民的民主素质和民主能力,对城市基层民主建设有重要的推动作用。公民民主意识、民主素质、民主能力以及民主文化的形成,虽然与公民文化素质和文化水平有直接的关联,但是,公民民主
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素质和民主能力的最有效的培育途径是在包容公民各方利益的科学民主制度下的民主实践。按照我国2005年4215%的城市化水平计算,中国现有城市人口约515亿,有315亿左右的合格选民,这分别相当于7个法国、6个德国、217个日本国、1123个美国的人口。社区民主自治制度的实践,使城市居民在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的民主实践过程中接受了民主教育和民主训练,其所带来的巨大社会效益,对城市基层民主建设乃至中国民主政治发展都具有重大推动作用。
二、城市社区自治制度的主要内容及发展现状
在2000年11月19日中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中,对社区作了界定,社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围,一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。这一界定,一方面兼顾了社会学研究对社区一词理解的一般内涵;另一方面结合我国城市社区建设的实践对其使用的特殊性作了明确的规定。
城市社区自治制度则是城市以社区居委会为组织载体,以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容,以实现居民自我管理、自我教育和自我服务为原则和目标的城市居民民主制度。它是在城市基层实现直接民主的重要形式。这一概念界定了城市社区自治制度的主要内容:城市社区自治制度是城市基层实现直接民主的重要民主制度;它以
;它以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督作为民主自治的内容;它以实现居民自我管理、自我教育和自我服务作为民主自治的原则和目标。上述四个方面的界定构成了城市社区自治制度的完整内涵。
新中国成立后,中国共产党在城市管理中废除了国民党时期的保甲制度,1954年12月31日全国人大常委会颁布了《城市居民委员会组织条例》,在全国各个城市普遍建立居民委员会。这是城市社区自治制度产生的最初源头。1982年,城市居民委员会制度首次写入中国宪法,《中华人民共和国宪法》第111条确认:城市居委会是“基层群众性自治组织”。1989年12月26日,全国人大常委会制定通过了《城市居民委员会组织法》,为城市居民委员会发展提供了法律基础和制度保障。1999年1月,民政部发布《全国社区建设实验区工作实施方案》,在全国各城区中选定26个城市社区开展了社区建设的试点和实验工作。当年4月,沈阳率先迈出了“社区自治”的步伐。此后,社区直选逐渐在南京、上海、广西、北京等地大范围地付诸实践,在全国开展了社区建设示范活动。2000年11月19日,中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知,中办发[2000]23号文件。明确提出社区建设的指导思想是:“改革城市基层管理体制,强化社区功能,巩固党在城市工作的组织基础和群众基础,加强城市基层政权和群众性自治组织建设,提高人民群众的生活质量和文明程度,扩大基层民主,密切党群关系,维护社会政治稳定,促进城市经济和社会的协调发展。”我国城市基层管理体制进入全面转型时期。这是指导当前城市社区自治的准法律文件。到2004年底,全国城市已经建立了符合新型社区建设要求的71375个居民委员会。目前,城市社区建设正在由点到面、由大城市向中小城市、由东部地区向西部地区推进,以完善城市居民自治,建设管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和的新型社区正在全国展开。
20世纪90年代中后期,我国一些大中城市相继开始了社区建设的探索。从民政部选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个全国社区建设实验区以来,通过几年的社区建设实践,逐渐形成了几种有代表性的社区自治模式。
上海模式。即“街道社区管理模式”。其特点是权力重心下移至街道,强化街道办事处的权限和职能,使街道办事处成为社区建设的管理机构。上海市卢湾区五里桥街道在实行“两级政府、三级管理”的改革过程中,创建了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。社区管理领导系统:由街道办事处和城区管理委员会构成,对全街范围的社区建设行使领导、协调、监督等职能,街道办事处具有以下权限:部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权;城区管理委员会,由街道办事处牵头,派出所、房管所、环卫所、工商所、市容监察队等条条单位参加,通过社区事务协商会议进行统一协调,促使条的专业管理和块的综合管理形成整体合力,有效克服了过去街道管理条块分割的弊端。社区管理执行系统:由市政管理委员会、社区发展委员会、社区治安综合治理委员会和财政经济委员会四个工作委员会构成,四个工作委员会分别承担各个方面的管理任务。社区管理支持系统:由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成,主要负责议事、协调、监督和咨询,对社区建设和管理提供有效的支持。
沈阳模式。即“社区组织自治模式”。其特点是理顺关系,明晰社区责权,建立了比较系统的社区内部管理体制。1999年4月,沈阳市以改革社区管理体制为突破口,以完善社区基本功能为目标,逐步形成了社区管理体制的新框架。沈阳模式将社区定位于小于街道而大于居委会辖区的范围上,在社区内创造性地设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区管理委员会三个社区自治组织。社区成员代表大会:即“决策层”,是社区最高的民主管理权力机构,社区成员代表由社区居民、驻社区单位、团体按一定比例推荐产生。社区议事协商委员会:即“议事层”,是社区成员代表大会推荐产生的议事协商机构,成员由社区内有声望的知名人士、居民代表以及单位代表等人组成,行使社区民主议事、民主监督的职能。社区(管理)委员会:即“执行层”,是经社区成员代表大会选举产生的执行机构,是社区各项工作的实际组织者和实施者。
江汉模式。即“政府组织与社区组织合作模式”。其特点是工作重心下移社区,以体制的创新推动政府职能的转变。武汉江汉区通过制度创新,明确了街道、职能部门与社居委的关系是“指导与协助、服务与监督”关系,提出了“五个到社区”,即人员配备到社区、工作重心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区。与此同时,还建立了社区评议街道和政府职能部门的考核监督机制,评分结果列入政府目标管理和公务员考核的重要内容,作为单位和个人奖惩的重要依据。江汉区在学习借鉴沈阳模
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