水利工程项目建设中代建制模式

水利工程项目建设中代建制模式
摘要：代建制作为一种新兴的建设管理模式, 日益受到建设项
目的关注和应用, 本文结合代建制在南水北调工程中的实践, 对
代建制在水利项目中的实施做了探讨。
关键词：代建制; 水利项目; 实践
1.代建制的涵义
项目“代建制”最早起源于美国的建设经理制(cm制) 。现已在
美国、加拿大和澳大利亚等国家和地区的工程项目管理中得到广泛
应用。cm制是业主委托建设经理来负责整个工程项目的管理, 包括
可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作, 但不承包工
程费用。采用cm制进行项目管理, 关键在于选择建设经理。
所谓“代建制”是指将项目建设人与项目使用人分离, 由项目
出资人委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力
的其他企业, 代理投资人对项目招投标、勘察、设计、施工、采购
和监理等建设全过程进行组织管理, 项目竣工后交付使用人的项
目建设管理方式。“代建制”含有“代建”和“制度”两重含义: “代
建”是指投资人将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建
设直至交付使用(即建设项目总承包) ; “制”是制度, 规定在政
府投资的公益性建设项目中采用这种项目管理模式。现行“代建制”
是指政府通过招标的方式, 选择社会专业化的项目管理单位( 代
建单位) , 负责项目的投资管理和组织实施
工程建设工作, 项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代
建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。
2.代建制在我国的发展现状
我国从二十一世纪初起, 在政府投资项目已经开始推行“代建
制”。1999年初, 上海浦东咨询公司受原上海市计委委托, 全过程
代理建设上海市收教收治综合基地项目, 开始了上海市财政投资
项目以代建制形式委托中介机构进行建设的试点。2001 年上海市
建委发布《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实
施意见》, 试点范围涉及水务局、市政局、绿化局、环卫局、交通
局、住宅局等单位。北京市从2002 年10 月开始, 对全额使用政
府投资的公益性建设项目进行代建制试点, 到2003 年底实施了北
京回龙观医院1 号病房楼工程项目、北京市疾病预防控制中心防病
业务楼项目、北京市残疾人职业技能培训体育训练中心建设工程项
目。结合各地试点的成功经验。
2004 年7 月16 日, 国务院发布了《关于投资体制改革的决定》,
明确“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’, 即通过招标
等方式, 选择专业化的项目管理单位负责建设实施, 严格控制项
目投资、质量和工期, 竣工验收后移交给使用单位。”同年11 月
16 日, 建设部又出台了《建设工程项目管理试行办法》, 进一步
规范了代建制的操作,为代建制的深入开展和有效运作奠定了基
础。财政部也很快推出“财政部关于加强政府投资项目代建制财政
财务管理有关问题的指导意见”, 对实行代建制后有关预算申报、
编制和下达及建设资金拨付和监
督检查等作了规定。
在国家法规、部门规章和有关政策的鼓舞下, 近十几年来, 我
国部分省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市的政府
投资项目逐步推行“代建制”, 并纷纷出台了关于代建制的管理方
法, 已初见成效。目前, 全国已有二十多个省市在进行代建制试点,
青岛市的做法比较有代表性。青岛市在认真探索公共产品理论在政
府投资项目管理改革中的实现方式的基础上, 提出了对政府投资
项目实行代建制的构想, 变财政提供建设资金为政府直接提供公
共产品, 即“交钥匙”工程,并于2004 年全面实施。实践证明, 这
项改革完全符合《国务院关于投资体制改革的决定》精神。其主要
做法是: 先按照实际需要确定待建项目, 上报相关部门审批后,
通过政府采购平台招标确定代建单位, 选择了代建单位之后, 由
市发改委、市财政局、项目主管部门与代建单位签定代建合同, 在
合同的履行期间, 加强对代建项目的监督管理, 最后根据具体的
实施情况, 总结经验, 建章立制。从试点情况来看, 改变过去用行
政手段控制投资的做法, 引入市场经济机制, 用经济手段控制投
资。政府部门与代建单位签定代建合同, 明确规定项目超概算投资
部分由代建单位自负, 节约投资由政府给予代建单位适当奖励。代
建制实行以前, 由于缺乏有效的制约手段, 政府投资项目超标准、
超概算的老大难问题一直难以得到有效解决。实行代建制后, 政府
投资项目超概算、拖延工期的现象从根本上得到了有效控制。
3.南水北调工程中代建制的实践
南水北调工程是世界上最大的调水工程项目, 按照规划, 南水
北调工程分东线、中线、西线三条调水线路。整个工程的总工期长
达50年, 总投资高达5000 亿。中线工程南起湖北省丹江口水库,
北至京津地区, 跨越鄂、豫、冀、京等省市。该工程是一项优化我
国水资源配置、促进全面建设小康社会宏伟目标实现的重大基础性
战略工程, 对国民经济全局和中华民族的长远发展具有重大而深
远的意义。
南水北调主体工程建设采用项目法人直接管理、代建制、委托
制相结合的管理模式。按照《南水北调工程代建项目管理办法( 试
行) 》中规定“代建制”在南水北调的具体实施是指在南水北调主
体工程建设中, 南水北调工程项目法人( 以下简称项目法人) 通
过招标方式择优选择具备项目建设管理能力, 具有独立法人资格
的项目建设管理机构或具有独立签订合同权利的其他组织( 即项
目管理单位) , 承担南水北调工程中一个或若干个单项、设计单元、
单位工程项目全过程或其中部分阶段的专业化管理, 目前在三个
标段进行试点工作。在南水北调中
实施“代建制”一方面是出于自身建设需要的考虑, 避免了项
目建设单位临时组建现场管理的部门, 政府不用组织相应的管理
机构, 而把主要的精力放在工程的总体决策和监督指导上面, 另
一方面也是对我国建设体制改革的一种探索, 把现场的主要管理
职能通过招标的形式委托给有相关资质的专业化管理公司进行管
理, 分担了大型水利项目政府投资建设的风险。
4.代建制在水利工程项目建设的思考
代建制在我国的施行将近十年, 在南水北调中线工程三个标段
的试点工作, 证明代建制有自身的优势, 同时代建制作为一种新
生事情,处于不断发现不断解决问题的阶段。
4.1 明确代建单位的法律地位
代建制在水利建设项目实践过程中, 代建人履行职责的法律环
境尚不健全, , 在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。因此
应该进一步完善与代建制相关的法律法规。通过法律法规的形式明
确代建单位的合法地位。建立和完善代建单位的工作制度、工作规
范、对代建单位的奖励和处罚机制, 按照合同约定, 明确项目各方
的职责, 保障代建单位正常地开展工作, 避免出现业主越权干预
代建单位的正常工作。
4.2 加强政府引导, 规范市场选择
推行水利工程代建制应以政府引导、指导为主, 直接干预为辅,
加强项目实施过程的控制和监督, 实现管理要素的优化配置。实行
“代建制”, 政府主管部门主要从事行业的指导监管工作, 政府作
为投资方,受到合同的约束, 有助于减少建设实施过程中对建设规
模、建设标准变动的随意性, 并使项目使用单位从决策角色转变为
监督执行角色。通过市场选择相应的建设管理模式, 允许多种管理
模式共存, 包括专业项目法人、事业性代建机构、项目管理公司型
代建机构。
4.3 制订合理的代建取费标准
水利工程中的代建单位不仅要对工程前期的施工准备, 工程施
工过程中的管理控制, 工程后期的移交、档案移交等, 还必须熟悉
水利工程项目管理的每一个环节, 从不同角度推进工程的顺利实
施。目前代建管理费的计算方法是以建设管理费的一定百分比(多
为80%～90%)作为计算标准, 这种计算方法导致代建费用总体水平
偏低。鉴于代建制需要大量的智力密集型的单位和相应的高技术、
经验丰富的管理人员参与, 代建费用过低不利于吸引高素质的代
建队伍和人员的参与, 更不利于提高代建单位的管理水平, 严重
制约着企业参与代建制的积极性。
4.4 建立和完善代建相关制度
在代建制的具体实施过程中, 应该不断总结经验, 建章立制。
建立合理的代建单位激励约束机制, 可以鼓励代建单位结合工程
实际实施情况加强对工程建设管理过程中的“三控、两管、一协调”,
从而节约建设资金、保证工期、控制投资。目前在水利工程代建单
位信用体系没有完善、代建市场没有成熟的条件下, 为保证工程资
金安全, 工程建设资金应专款专用, 经代建单位审核同意由项目
法人或财政部门经直接将款项支付给施工单位、监理、设计等有关
单位。因此有必要完善代建单位的保险体系, 代建单位作为名义上
的“甲方”, 对工程建设的中主要是充当监督角色, 需要提高代建
单位的抗风险水平。
5.结语:
水利工程项目建设涉及的问题多、专业面广、风险性高,兴水利
项目一般都是政府直接投资, 代建制作为一项新的项目管理模式,
可以避免传统的建设管理模式在水利工程项目建设中的弊端, 可
以有效的保证工程质量及工期, 节约资金并提高投资效益。因此,
在水利工程项目中推行代建制是政府投资项目建设管理体制改革
的要求,同时也是一种需要。