简政放权：难在落实,重在问责——专访国务院发展研究中心资源与

ＦＡＺＨＡＮ・ＳＨｌＤｌＡＮ　视　点　简政放权：难在落实．重在问责　一专访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长高世楫　２０１５年５月ｌ２日。国务院在京召　开全国推进简政放权放管结合职能转　变工作电视电话会议（下称“５月１２日　会议”）。国务院总理李克强在此次会议　上发表讲话时表示，会议的主要任务是　回顾总结两年多来简政放权、放管结　合、政府职能转变情况，部署下一阶段　的重点工作，把改革推向纵深。　同日，国务院印发（２０１５年推进简　政放权放管结合转变政府职能工作方　案》，明确下一步简政放权工作要重点　抓好８个方面６５项任务。国务院还发　布了《关于取消非行政许可审批事项的　决定》，在前期大幅减少部门非行政许　可审批事项的基础上，再取消４９项非　行政许可审批事项，将８４项非行政许　可审批事项调整为政府内部审批事项；　今后不再保留“非行政许可审批”这一　审批类别。　正如李克强总理５月１２日会议讲　话所述，本届政府成立伊始，开门办的　第一件大事就是推进行政体制改革’、转　变政府职能，把简政放权、放管结合作　为“先手棋”。舆论普遍认为，本届政府　对于简政放权的推动力度超越以往，亦　收到诸多成效，其下一步工作的着力点　也备受关注。《中国发展观察》记者就相　关问题专访了这一领域的权威研究者、　国务院发展研究中心资源与环境政策　研究所所长、研究员高世楫。　记者：简政放权是本届政府自上任　以来一直力推的重要工作。５月１２日　会议是一个阶段性总结，你怎样评价本　届政府迄今为止推进简政放权工作的　成效？　高世楫：从总体上看，本届政府在　推进简政放权方面做了很多实实在在　的事情，狠抓落实．讲求实效，政府务实　的态度令人印象深刻。两年多来，简政　口《＿中国发展观察》记者杜悦英　放权工作在稳步推进，政府对简政放权　工作有明确的目标要求，对减少的审批　事项及相关目标细化到数字、时间，也　落实到部门。　正如李克强总理在５月　１２日会议上所总结的，两年多来，简政　放权、放管结合工作取得明显成效，国　务院部门共取消或下放行政审批事项　５３７项，本届政府承诺减少１／３的目标　提前两年多完成。　上一轮大规模清理审批事项、减少　行政审批的审批制度改革，某种程度上　缘自国际环境的外部约束，其推动力是　中国加入ＷＴＯ，其结果是大量减少了　行政审批，并推动出台了《行政许可　法》。而这一轮简政放权则是中国政府　基于经济进一步市场化而更加直接、主　动、自觉、内生动力更强的路径选择。　此外，本届政府推进简政放权工作　的执行力令人赞叹。深化经济体制改　革，完善市场经济制度是一项持续性工　作。从工作的连续性上看，２００４年《行　政许可法》开始实施，是我国市场经济　建设的一个里程碑事件。《行政许可法》　作为一项基本法律，对政府与市场的关　系、政府的行政许可程序等基本问题，　均给出明确规定。《行政许可法》明确　称，对于公民或企业能自主、市场竞争　能调节、行业组织和中介机构能治理管　理、行政机关能够事后监督的事项，都　应该让市场和企业自己去做而不应设　置行政许可。这部《行政许可法》的立法　理念是先进的，各项规定条款是到位　的。但遗憾的是，从实践层面看，这项法　律执行得并不算好，许多先进理念无法　落到实处。与之对比，本届政府对简政　放权的执行力要强得多，做到了务实与　高效。我们在调研中也听到一些企业较　好的反馈，他们表示行政审批事项少　了，投资环境得以改善。　记者：李克强总理在５月１２日会　议上的讲话中。将“放管结合”与“简政　放权”一起提出。“放管结合”的必要性　体现在哪些方面？　高世楫：从完善市场经济体制的要　求看，简政放权的目的是回归市场经济　的本质，促进形成有效竞争的市场。实　现企业自主经营，市场有效竞争，需要　有相应的市场规则和规则执行机制，这　些规则包括确保交易公平、双方交易不　对第三方利益造成损害等。对建立和执　行规则，政府承担重要责任；所以简政　放权，政府不能“一放了之”。在减少行　政审批、废除一些行政许可和非行政许　可事项的基础上，政府还要加强市场监　管。李克强总理也多次明确提到，在＿　些领域，政府要加强事中和事后监管。　完善市场监管体制既是对政府依法履　行市场监管职能的要求，也是市场经济　得以有效运行的本质要求。　市场经济的本质，就是市场参与方　可以自主实现自由交易，但是交易合同　的执行往往需要引入第三方机制。在大　部分情况下，法庭能保证合同的执行，　但法庭是一种事后的执行机制。如果涉　及行业准入壁垒、生命安全、环境污染　风险等事项，涉及交易的公平性问题，　则必须对交易进行事前或事中干预，这　就是需要政府监管的理论依据。　从全球市场经济发展的历史来看，　市场不断扩张的历史，也是政府监管扩　张的历史。过去３Ｏ多年的全球市场化　实践已经充分表明，在政府监管本应充　分发挥作用的地方，如果出现监管缺　失，就会出现市场失灵，造成巨大的社　会福利损失。如自２０世纪７Ｏ年代以来　美国金融市场“去监管化”走过了头，监　管缺失，最终导致２００８年金融危机，进　而衍生包括美国在内的全球经济大衰　｜２Ｏ＇５年第０７期／总第２９７期　２ｔ

　视　点　ＦＡｚＨＡＮ・ｓＨｔＢｌＡＮ　退，迄今仍然没有完全恢复。中国面临的　问题有所不同，当前主要的问题是市场　经济制度本身还不够完善。有效的市场　经济是法治的市场经济，而我国市场经　济的法治环境还不完善。这不仅体现在　政府有超越法律、随意干预经济的行为，　也体现在一些企业没有守法经营，损害　市场竞争秩序、损害消费者权益的行为　上。违法行为没有受到惩罚，造成消费者　权益和公众利益受损，这是法治不昌明、　政府监管失效造成的。所以中央强调在　简政放权的同时加强政府有效监管，正　意味着两方面的工作都不可偏废。　记者：简政放权，放管结合，实际上　是政府在实现自己应有角色的回归。这　个过程中，有哪些老问题、新问题？新的　市场环境对政府有效履责的能力提出　了哪些新要求？　裔世楫：市场经济的有效运行需要　一整套完整的规则，包括政府有效监　管。其他国家市场经济发育的历史表　明，随着市场范围的扩大，市场交易复　杂性的增加，政府监管的职能是越来越　多的。我国在走向市场经济的近２０年　中，政府职能也在不断调整。总体而言，　政府职能调整取得了一些进步，但仍然　存在人们常说的“缺位、错位、越位”问　题。在监管市场竞争秩序、保护消费者　权益、保护环境等领域，政府该管的没　有管或没管好；而在市场准入、企业运　作等方面，政府干预太多，且这类干预　往往因缺乏法律依据而具有随意性。　市场经济所要求的监管是依法监　管。政府对生产的干预，要依法、依规实　施；政府履行有效监管的职责，不但要职　责法定，而且履行这一职责的程序也要　法定。这个问题既是老问题，又是新问　题。在—个法治的市场经济中，政府的职　能范围、履职方式都与过去不同。过去政　府可以行使自由裁量权，而现在则必须　按照法律规定，充分履行监管职责，一方　面不能乱作为，另一方面也不能不作为。　在５月ｌ２日　会议Ｅ李克强总理强调，简　政放权、放管结合，一方面要制Ｉ　政府乱　作为，另一方面也要杜绝懒政怠政行为。　记者：在任何一个有效竞争的市　场，没有健全的法制，没有有效的监管　是不可能的。政府应当具备哪些能力或　者手段来对市场进行有效监管？　高世楫：中国市场经济制度建设的　长期目标，就是要建立法治基础ｔ完整的　经济制度体系，其中包括现代监管体系。　现代监管体系包括：有完备的法律体系　明确不同的市场主体权利、明确政府监管　职责；有专业化的监管机构，以法定程序　和规则对市场主体行为进行干预。政府　履行监管职能，特别是实施事前、事中的　干预时，除了　依法　依规外，还要有相应　的专业化要求。比如对市场操纵行为的　判断，对企业是否执行了国家的生产安　全、环保等相关法律规定，政府监管部门　需要有专业知识和技能来做出判断，进　行监管。简言之，政府的有效监管，必须　要依法监管、专业化监管，必须按照规定　的程序，确保监管的公开、透明、可问责。　记者：具体到简政放权、放管结合　的政策执行层面，会有哪些可能存在的　问题？　高世楫：第一个可能存在的问题，　就是该放权给公民、法人、行业组织或　者中介机构、市场的权真正没有放掉，　而是从中央政府和部门层层下放到地　方政府或地方政府部门，各种许可、审　批仍然以各种变相方式存在。第二个问　题，就是可能出现“放”到位了，而“管”　不能及时跟上的问题。“管？跟不上．既　有意识不到位的问题，也有能力和经验　不足的问题。现代社会应该是一个法治　社会、“规则社会”，规则清楚，人人遵　守，这样社会才能低成本地运转，效率　得以保证。而现在是太多人和企业不守　规则，违法成本低，因此“管”必须跟上。　近些年完善社会主义市场经济的实　践表明，一些政府部门在应对高速市场　化、城市化进程中出现的一系列竞争秩　序、环境风险、安全风险及相关群体性事　件上，缺乏相应的处理经验和能力，缺乏　敢于“认事”的姿态。一些政府部门和监　管机构存在法治意识不到位、专业能力　不足的问题，在程序上也容易被人抓住　把柄。出现问题时，在危机处理、媒体应　对、当事人沟通、处理程序方面，都或多　或少存在问题。有些属于政府处置不当，　有些则是事件背后复杂利益的博弈。　记者：正如李克强总理在５月１２　日会议上所说，在新的历史时期，深化　简政放权等改革。不是权宜之计。而是　既利当前又惠长远，具有多方面的重大　意义和作用。实现“双中高”目标，需要　靠深化简政放权等改革培育新动能。简　政放权下一步工作的着力点是什么？　高世楫：我认为。应该切实落实包　括《行政许可法》在内的法律法规，进一　步清理与规范政府的职能范围，明确政府　有效行政的程序，提出依法行政、透明行　政的具体要求，确立问责程序。其中最重　要的是要加强对政府是否有效履行职责　的问责，要问责到位、问责到底、问责公　开。通过严格问责，确保政府有效履责。　在界定政府权责方面，要厘清哪些是中　央政府的权责，哪些是地方政府的权责。　记者：李克强总理在５月１２日会　议的讲话中提到，虽然简政放权一直在　稳步推进，但群众办事还是存在难与　慢、部门之间经常扯皮的情况。你刚才　也强调了问责的重要性。应当如何强化　对政府的问责机制？　高世楫：放管结合，严格问责，中央　在积极作为，李克强总理也强调加强领　导，督促实施。不管是“放“还是“管”。政　府都应当依法、专业、遵守程序。要避免　懒政怠政行为，就要加强问责。　现在最重要的问题是，要通过问责　的方式，确保规则得到执行。该管的没　管或没管好，不该管的管了，都要问责。　问责机制包括纵向问责和横向问责。纵　向问责，就是上级加强检查监督，督促　各级政府及各部门充分履职。横向问　责，就是当事人通过申请行政复议、行　政诉讼等方式公开维护自己的权利，同　时还包括媒体曝光、社会监督。　需要看到的是，这一轮简政放权的　推进过程所面临的整体法治环境比过　去更好，政府转变职能的意识更强，企　业和公众依法维权的意识也更强。在这　种背景下，我们要鼓励对政府问责，形　成一套有效的问责机制。我认为，问责　的机制与程序将有效规范政府行为，社　会效果会比ｌＯ年前更好。　如果政府依法履行职责。不管不该　管的，管好该管的，按照程序，严格问责，　就能推动政府转型，促进中国市场经济　体制的完善。推动政府转变为法治政府、　服务政府、可问责的政府，这不仅关乎市　场经济体制的完善，更是推进国家治理　体系和治理能力现代化的重要内容。　（转自《中国发展观察》）