民族地区地方政府公共服务能力建设解析——基于区域行政一体化发展模式视角下的思考

黑龙江民族丛刊（双月刊）　２０１０年第５期（总第１１８期）　民族问题研究　

民族地区地方政府公共服务能力建设解析　

——基于区域行政一体化发展模式视角下的思考　

金文哲　，王谦。　

（１．东北师范大学政法学院，长春１３０１１７：　２．吉林大学行政学院，长春１３００２３；３．吉林工程技术师范学院，长春１３ｏｏ５：２）　

摘　要：加强区域合作，推进区域行政一体化进程，有利于完善我国社会主义市场经济体制，进一步优　化公共资源配置模式，促进民族地区地方政府公共服务职能的高效履行。同时也有利于激发民族地区地方政　府参与建设服务型政府工作的积极性，实现民族地区公共产品和服务的高效供给与公平分配。新时期伴随着　我国区域行政一体化工作的深入开展，要求民族地区地方政府通过树立科学发展理念，增强公共服务意识，建　立健全法律体系，加强跨行政区域的协调沟通，并切实发挥民族地区各级地方政府自身比较优势，最终提高自　身公共服务能力建设水平，实现民族地区的可持续发展。　关键词：区域行政一体化；民族地区；地方政府；公共服务能力　中图分类号：Ｄ６３５　文献标志码：Ａ　文章编号：１００４－４９２２（２ＯＬＯ）０５－００３６－０４　

作为多民族国家，我国民族地区各级地方政　

府作为国家政府体系的重要组成部分，其公共服　

务职能履行的好坏，直接关系到民族地区政治、经　

济与社会的稳定发展，同时也影响着国家整体公　

共服务体系的完善与水平的提高。因此，及时认　

识到目前我国民族地区地方政府公共服务能力建　

设工作的紧迫性，并深入开展相关领域的研究具　

有极其重要的理论和现实意义。　

一、民族地区地方政府公共服务能力基本内涵　

“地方政府是一个国家政治制度的重要组成　

部分，不了解前者，就不能了解后者。每一个国家　

只有一个中央政府，却有多个地方政府。地方政　

府与民众的日常生活更为息息相关，与多样性的　

地理和社会生态环境的联系更为密切。”…对于　

地方政府概念的界定，学界目前并未形成统一的　看法。本文将地方政府定义为除中央政府以外的　

地方各级行政机关，包括省（直辖市、自治区）、市　

（计划单列市、地级市）、县（县级市）、乡镇等各层　

级的地方政府行政机关。本文中“民族地区”主　

要包括我国内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏　

自治区、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区在内　

的五大民族自治区，贵州省、云南省、青海省、甘肃　

省和四川省等五个多民族省份以及其他一些省中　

由少数民族所组成的民族聚居地区。民族地区地　

方政府既指上述民族地区各层级地方政府行政机　

关。由于地方政府能够及时了解本地区公众的公　

共物品需求数量和种类等准确信息，所以相对中　

央政府而言，能够更加及时有效地满足公众的公　

共需求偏好，实现公共物品和服务供给的效益最　

大化。在当代，无论在单一民族国家还是多民族　

收稿日期：２０１０—０８—１９　基金项目：２００６年东北师范大学哲学社会科学校内青年基金项目（Ｏ６ＱＮ０３５）及２００６年教育部人文社会科学研究青　年基金项目（０８ＪＣ６３００１４）阶段性研究成果之一　作者简介：金文哲（１９７７一），男（朝鲜族），吉林长春人，东北师范大学政法学院讲师，吉林大学行政学院政治学理论　专业博士研究生，主要从事地方政府理论研究；王谦（１９８２一），女，吉林长春人，硕士，吉林工程技术师范学院行政管理学　专业教师，主要从事地方政府理论研究。　

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　国家内，地方政府都要履行相应的公共服务职能　

义务，提供大量的公共物品和服务，如警察和消　

防，街道、人行便道、公共广场、公园和娱乐设施、　

医疗服务、污水处理设施、固体垃圾的收集和处　

理；公共卫生法规、区划和土地使用控制供水公共　交通、社会福利、扶贫等　Ｊ。地方政府公共服务　

职能就是指“地方政府满足地方社会公共需求，　

为地方社会提供基本而有保障的公共物品和公共　服务的职责和功能。”－３　并且从内容上可进一步　

划分为教育职能、兴办公共工程和公用事业的职　

能、保护消费者利益的职能、公共福利职能、保护　

劳工权益的职能、自然资源保护职能等具体内　

容　。因此，本文将民族地区地方政府公共服务　

能力界定为我国民族地区内各层级地方政府行政　

机关因地制宜，通过高效率、高质量地组织生产和　

公平分配各类公共物品和服务，实现地方政府公　

共服务职能，满足公众所提出的各类公共需求的　

基本能力。　

作为多民族国家，我国少数民族有１亿多人　

口，广泛分布在全国各省区，并以西部地区和边疆　

地区为主，仅民族自治地区就占国土总面积的　

６４％以上。民族地区地方政府公共服务体系完备　

程度与服务能力水平的不断提高，对于国家整体　

可持续发展水平的提升起着极其重要的作用。科　

学的设置民族地区地方政府相关公共服务职能部　

门的管理层级、幅度以及相应职能内容，可以帮助　

中央政府及时有效地贯彻和落实各项公共决策精　

神。同时通过民族地区各级地方政府部门的信息　

整理和传递功能，中央政府可以准确了解民族地　

区各民族群众对于公共服务质量及分配方式的意　

见和建议，及时修正相应的公共决策内容和执行　

方式，提高国家治理的整体效率和水平。具体而　

言，加强民族地区地方政府在公共服务能力建设　

领域工作的现实意义可以从政治、经济、社会等层　

面加以分析。首先从政治层面看，地方政府作为　

联系中央政府和基层公众的纽带，承担着维护政　

治稳定，发展民主政治，提高政府公共管理效能的　

重要职责。中央政府要维护政治统治秩序的稳定　

就必须保证各项方针政策通过地方政府的宣传和　

传递作用传达给基层公众，并通过各级地方政府　

及时反映基层公众的各种政治诉求。由于民族地　

区地方政府更加贴近基层各民族群众，能够及时　了解群众意见和化解民族地区社会矛盾，从而为　

国家整体的政治稳定提供有力的支持。民族地区　

地方政府的这种桥梁和纽带作用发挥的好坏，直　

接关系到国家意志能否有效贯彻落实，民族地区　

群众政治参与的诉求能否真正得以实现。民族地　

区地方政府在整理和传递各类公共信息的过程同　

时，也是及时化解各类基层矛盾，落实各项社会管　

理与公共服务职责，保障群众政治参与有序化的　

过程。民族地区地方政府政治层面能动作用的有　

效发挥，直接推动着国家政治稳定和政治民主化　

建设的发展进程。其次从经济层面看，民族地区　

地方政府公共服务能力的有效提升与发挥，直接　

推动了本区域经济的健康快速发展。作为本地区　

经济发展的主要组织者，民族地区地方政府能够　

根据本区域经济、社会发展的总体规划，有效引导　

和组织区域内各类经济组织有序开展各项经济生　

产活动。各层级地方政府行政机关在认真落实和　

履行自身公共服务职能内容的过程中，在人力资　

源调配、环境保护、土地开发利用等方面能够对区　

域内各类经济资源和要素进行有效调控，从而保　

证本地区经济的稳定、持续发展。最后从社会层　

面看，民族地区地方政府承担着在民族地方区域　

内有效提供各类特殊和一般性公共物品，维护社　

会稳定与可持续发展的基本任务。民族地区地方　

政府各级职能部门高效的公共服务活动，不仅提　

高了自身在公共产品与服务方面的供给效率，同　

时为本地区政治稳定、经济繁荣打下坚实基础。　

民族地区地方服务型政府建设工作的不断深入开　

展，直接推动了民族地区社会全方位可持续发展　

目标的稳步实现。　

二、民族地区地方政府公共服务能力建设进　

程中加强区域合作、推进区域行政一体化发展的　

现实必要性　

胡锦涛同志在十七大报告中明确提出，要突　

破现有的行政区划界限，发挥地方优势，在国内各　

地区形成具有带动力强、联系紧密特点的经济圈　

和经济带。推动区域经济、行政一体化进程，发展　

区域合作已经成为我国新时期社会主义市场经济　

建设和发展的主要方向，并成为目前我国推动地　

方经济建设与行政体制改革发展的重要途径。所　

谓“区域行政就是在一定区域内的政府（两个或　

两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调　

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　关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便　

实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的　

公共服务。”　

（一）加强区域合作、推进区域行政一体化进　

程，有利于完善社会主义市场经济体制，进一步优　

化公共资源配置模式，促进民族地区地方政府公　

共服务职能的高效履行。伴随着我国社会主义市　

场经济的快速发展，国内各相关地区根据自身优　

势特点，直接参与国际国内竞争，获取自身发展资　

源的趋势不断扩大。区域合作发展模式的推广与　

扩大，尤其是以区域经济一体化和行政一体化为　

基础的发展体制的逐步成熟，已经逐步发展成为　

新时期推动我国社会各领域综合协调发展的新的　

突破点。区域合作发展模式的推广，不仅直接增　

强了地方政府在获取自身发展资源方面的竞争优　

势，同时也直接推动了地方政府间在各类公共资　

源配置过程中，能够主动摒弃传统的地方保护主　

义思想，从区域发展的宏观视角出发确立和完善　

自身资源竞争理念，自觉实现区域内及区域间公　

共资源优势互补和合理配置。这一方面是中央宏　

观调控政策作用的体现，更重要的也是社会主义　

市场经济体制自身不断完善与发展的必然结果。　

原有刚性行政区划限制的逐步被打破，使得各类　

公共资源能够在区域间和区域内通过有序的良性　

竞争实现自由、高效流动，进而极大地提高各级地　

方政府部门获取和利用相关资源的效率和能力。　

因此，民族地区各级地方政府通过加强区域合作、　

推进区域行政一体化进程，能够真正做到因地制　

宜，合理规划自身公共物品与服务的供给任务和　

目标，并在清晰认识自身同国内其他地区在公共　

服务能力水平上的差距及自身特点、优势的基础　

上，高效实现自身所承载的公共服务职能与责任。　

（二）加强区域合作、推进区域行政一体化进　

程，有利于激发民族地区地方政府参与建设服务　

型政府工作的积极性，实现公共产品和服务的高　

效供给与公平分配。２００４年２月温家宝总理在　

中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发展　

观”专题研究班结业式上提出了“建设服务型政　

府”的理念和要求。但是要实现全面建设服务型　

政府工作目标，仅依靠中央政府的宏观政策引导　

是不够的，更重要的是各级地方政府能够从自身　

发展特点出发，积极主动地参与到此项工作中来。　

・３８．　没有地方政府的积极配合和参与，离开地方政府　

所具备的地方优势的充分发挥，服务型政府建设　

目标是很难实现的。新时期区域合作发展理念的　

不断拓展，区域行政一体化模式的逐步成熟，尤其　

是相关制度创设和法制体系的完善，为民族地区　

地方政府参与服务型政府建设提供了一个良好的　

契机。在区域合作发展模式下，各民族地区地方　

政府只有通过树立自身高效、民主、廉洁的政府形　

象，通过提高自身公共服务意识和公共服务能力　

水平，才能不断吸引和获得自身发展所需各类资　

源，进而拓展本地区未来可持续发展的空间。此　

外地方政府和中央政府在公共服务的供给方式上　

也存在着较为明确的分工。伴随着区域合作发展　

步伐的不断加快，服务型政府建设工作进程在中　

央和地方各级政府层面不断深入，而民族地区地　

方政府与中央政府间在公共产品和服务供给领域　

的合作势必更加密切。这又必然促进住房、医疗　

卫生、教育等领域的中央宏观调控政策，以及基本　

公共服务均等化工作目标在民族地区得到有效的　

贯彻和落实。　

三、区域行政一体化发展模式下有效提升民　

族地区地方政府公共服务能力水平的基本思路