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我国通用航空发展现状及政策研究
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通用航空是民用航空的重要组成部分,具体指从事包括工业、农林牧业、医疗卫生、抢险救灾、气象检测、文化体育等领域在内的非公共运输任务的民用航空活动。发展通用航空,对于扩大内需、调整经济结构、促进科技进步和构建综合交通运输体系均具有重要意义。通航装备制造业2011年已被国务院列入战略性新兴产业。近期,我们对我国通用航空发展现状、存在问题以及财政政策建设进行了分析研究,现将有关情况反映如下:
一、我国通用航空发展现状
我国通用航空几乎与欧美发达国家同时起步,但由于市场需求培育不足,低空空域尚未开放等原因,与国外通用航空产业和国内民航运输业相比,发展速度相对缓慢,成为我国民航业发展的“短板”。主要存在“两多、两少、两不足”等问题。
(一“两多”——老旧机型多、小通航企业多。
截至2010年,纳入中国民航局财经信息统计的通航企业共83家,资产总额仅94.7亿元,仅相当于运输航空企业的1.8%;全年营业收入26.6亿元,合计实现利润1亿元,不足运输航空企业的1%,且大多数企业半数飞机机龄超过30年。规模最小的青海宇翔、江西长江等通航企业总资产仅为400万元左右,只拥有1-2架飞机,难以有效满足市场需求。
(二“两少”——通航飞机少、专业人才少。
截至2011年底,我国通航飞机在册总数仅为1154架,不到全球通航飞机总量的1%,通航飞行员1719人,年作业飞行量不足14万小时。通用航空经济社会效益的发挥受到极大制约,例如:我国农业飞机不足200架,采用飞机作业的耕地面积仅占总耕地面积的2.6%,而美国、俄罗斯则高达40-50%;面对汶川、玉树地震等重大自然灾
害时,因飞机数量少,缺乏高原型机型,导致调机难度大,任务匹配性不高,救援效率受到一定程度影响。
同时,我国民航专业院校主要从事运输航空专业人员培训,针对通用航空的培养计划和课程非常少,其他有资质的培训机构培养能力也相对有限。通用航空专业人员培训费用相对较高,例如企业培养一名通航私照飞行员成本约13万元,培养一名通航商照飞行员成本约70万元,一般企业难以完全承受,专业人才培养积极性不足。
(三“两不足”——风险抵抗能力不足、基础设施建设不足。
我国通航企业收入和利润过于集中,绝大多数来源于石油、电力服务领域,航空护林、飞机灭蝗、航空探矿等传统公益性项目市场规模较小,盈利能力不足,企业抗风险能力较差。例如,作为国内最大的通航企业,中信海直绑定中海油的发展模式虽然在一定时期内可以锁定收益,但风险高度集中,一旦客户出现诸如漏油、减产等问题,将对通航企业产生明显冲击。
而美国通航企业收入来源更加多样化,公务机、航空运动、旅游、医疗救援等业务都已成为其主要盈利项目。
通航机场是通用航空产业的重要基础设施。目前,我国通航机场和起降点累计不足400个,主要依靠通航企业和县市一级地方政府投资建设,因建设运行成本高,经济效益差,社会资本投资热情不高,部分机场运行一段时间后也因缺少后续资金而闲置荒废。同时,现有运输机场、军民合用机场及军用机场因通用航空飞行收费标准较低,容易影响其他航班运行和飞行任务,大多不愿接受通用航空飞行,导致通航飞机降落难、转场难,进一步压缩了通航企业的生存空间。
二、制约我国通用航空发展的主要因素
当前我国通用航空发展存在的“飞不上天、落不下地、赚不到钱”的三大核心问题主要受以下因素制约:
(一“飞不上天”的制约因素——空域划设方式不合理,飞行审批过于严格。
我国空域由空军统一管制,军民航分别指挥。空域划设方式比较落后,低空空域尚未开放。通用航空作业审批程序多、协调费用高。以直升机作业为例:每次飞行要先获得相关地方政府的批文,然后飞行计划报中国民航局审批,再由空军最终协调。这样,单区域飞行至少需要提前5-7个工作日申报,跨区域飞行至少要提前12-14个工作日。通用航空飞行的灵活性和机动性难以发挥。
(二“落不下地”的制约因素——基础设施建设落后,布局规划不合理。
我国通用航空机场和临时起降点主要集中在华北、东北和华东等地,东部地区机场密度是全国平均水平的5.3倍,西部地区非常少。此外,我国尚未建立支撑通用航空发展的固定运营基地(FBO、飞行服务站(FSS、维修基地(MRO等设施及相关配套设备。
(三“赚不到钱”的制约因素——市场发育不成熟,企业运营环境差。
2010年,全国超过一半的通航企业处于亏损状态,主要原因:一是税负较重。目前我国制造的民用航空器型号比较单一,飞机的发动机和航电设备制造水平低,核心零部件和专业装备基本依赖进口。运营中的通航飞机,国产比例也不超过40%,尤其直升机和公务机几乎全部进口。而进口通航飞机的累积税率超过23%,远高于进口大型运输机5%左右的税负水平。二是盈利性较差。由于受到空域管制和飞行方面限制,通航企业在实际运行中通常需要额外承受所谓“空域使用费、飞行计划审批协调费”等收费,负担较重。同时,通用航空飞行服务定价水平普遍较低,且议价能力不足,效益较差。
三、当前发展我国通用航空产业的有利条件
(一低空空域开放取得实质性进展。按照国务院、中央军委《关于深化我国低空空域管理改革的意见》精神,2012年底前,低空空域管理改革试点范围将由长春、广州、海口“两区一岛”飞行管制分区扩大到沈阳、广州飞行管制区以及唐山、西安等6个飞行管制分区,
试点地区达到我国陆地面积的31%,2015年前将在全国推广。试点地区1000米以下低空空域将划分为管制、监视和报告3种类型,在监视、报告空域内,建立起用户自主运行、自负责任的管理模式,飞行审批流程大大简化。
(二各方面的积极性显著提高。目前,中国民航局、工业和信息化部等部门都出台了鼓励通用航空发展的相关政策措施。地方政府也热情高涨,截至目前,相继有8个通用航空产业基地(园区开工建设和开展招商引资。此外,国外通航产业主力也已开始在我国布局,美国塞斯纳、奥地利钻石、欧洲直升机等公司在我国设厂进行整机生产,并有涉足通用航空运营环节的迹象。
(三市场需求逐步扩大。根据国际经验,人均GDP突破4000美元,国民对通用航空的潜在需求将逐渐转化成为有效需求,尤其是公务飞行和私人飞行需求将进入快速发展阶段。此外,随着经济社会的发展,对航空摄影、应急救援、医疗救援等航空服务的需求也在迅速增长。
(四财政资金支持渠道予以明确。《民航发展基金征收使用管理暂行办法》今年4月1日正式生效,明确将支持通用航空发展纳入民航发展基金使用范围,开辟了中央财政支持通用航空发展资金的新渠道。
四、支持通用航空发展的财政政策建议
考虑到通用航空的发展对国家政策的依赖程度较高、初始投入较大,当前我国通用航空发展的配套基础设施薄弱,市场发育尚不成熟,加快通用航空发展,不可能完全靠市场自动实现,必须发挥财政政策引导作用,建立有效地保障机制。
(一稳妥推进低空空域开放——让通航飞机飞得上天。
空域问题是制约我国通用航空发展的核心问题。目前,国家空管委办公室正牵头开展深化低空空域管理改革工作,并取得了初步成效。按照《全国空管系统“十二五”规划》,财政资金应着力于解决低空空域开放中涉及空管保障的关键问题:
