政府购买生态服务的合作模式
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政府购买生态服务的合作模式 作者：牟永福 来源：《领导之友·理论版》2017年第11期 [摘要]京津冀地理位置的紧密性和环境污染的溢出性，决定了京津冀环境治理的一体化的必然性。但是，面对末端治理的巨大成本和恶性循环，变末端治理为前端生产、变治理环境为生产生态产品，就成为改善京津冀环境质量，实现京津冀协同发展可持续性的必由之路。因此，建立京津冀政府购买生态服务合作模式及政策协调机制，可以解决京津冀环境治理的高成本问题，为实现京津冀环境治理一体化以及京津冀协同发展提供动力支持；可以通过市场化的途径满足北京、天津拓展生态空间、获取区域外生态服务的迫切需求，有效解决河北省特别是环京津地区环境治理成本负担过重和脱贫解困的巨大压力之间的两难选择问题；可以建设京津冀生态协同圈，有助于推动京津冀产业转型升级和产业结构合理布局。
[关键词]政府购买；生态服务；合作模式；京津冀 [中图分类号]F205 [文献标识码]A [文章编号]1671-198X（2017）11-0048-07 [收稿日期]2017-09-06
政府购买生态服务有两种表述：一是指生态补偿，通过政府间横向转移支付手段补偿或赔偿改善生态系统的行动；二是指生态服务付费，通过市场机制，把政府直接向社会或公众提供的部分环境公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。二者既有区别又有联系。生态补偿主要体现为政府转移支付，不涉及市场与农户的参与；而生态购买是涉及作为生态服务供给方（政府）与生态服务生产方（私人企业、社会组织和个体农户等）之间的市场交易行为。
一、影响京津冀实施政府购买生态服务的主要因素 （一）京津冀地区环境污染增加了区域生态建设成本 京津冀地区属于传统的污染性产业聚集区。这种产业布局支撑了区域经济发展，但也提高了环境污染的贡献度，自从《京津冀协同发展规划纲要》颁布实施以来，这种产业布局更是与“京津冀生态环境支撑区”的功能定位产生了严重的冲突。环境污染是由产出引起的，产出越大，污染越大。京津冀地区产业布局一个直接的结果就是，污染性企业的高度集中分布导致主要污染物的高排放（图1）。
随着京津冀地区排污量的增加，区域生态治理成本也相应成倍上升。生态建设本身是一项需要巨大投资的社会工程，如果再叠加额外的环境治理成本，京津冀地区生态环境质量的改善也就成为一项高造价、长期性的世纪工程了。在成本之外，该地区污染性产业的高度集聚也进一步压缩了生态空间，居民生态获得感逐步降低。以河北省为例，虽然经过产业结构调整和转型升级，但从其二产比重的变化趋势看，产业格局并没有发生根本性改观（图2）。三产发展速度缓慢，生态空间得不到彻底的解放，阻止了“产业绿色置换”的进程。
（二）京津冀地区人均绿量过低导致区域生态承载能力相对较弱 河北省人均林地面积和人均林木蓄积分别只有全国平均水平的1/3和1/8；人均湿地面积0.19亩，不足全国平均水平的一半。特别是京津保生态过渡带等人口密集、社会经济发达地区，生态空间受到严重挤压，资源环境矛盾突出。环境承载力决定了区域内人口、产业及排污的规模和数量。超越环境承载力将会对区域内环境质量、生活质量以及经济发展的可持续性造成严重破坏。调查发现，京津冀地区13个城市的环境承载力大部分处于破坏生态的临界点，有的甚至突破了这个临界点，如天津、石家庄、唐山、邯郸、邢台、保定、张家口（图3）。但是随着京津冀地区成长为中国经济增长的第三极，未来该区域的人口、产业、排污量将会持续增加，给本来环境承载力脆弱的京津冀地区带来巨大的压力。
（三）生态脆弱区深度贫困的双重压力阻碍了京津冀生态协同发展 河北省既是京津冀地区环境治理的主承载地，也是贫困人口的集中地。在省域及环京津周围区域内，由北到南分布着三个明显的贫困带，即环首都贫困带、燕山一太行山贫困带、黑龙港流域贫困带。三大贫困带贫困程度之深堪比著名的“西海固”地区，与北京的差距几乎是一道难以逾越的巨大“鸿沟”（图4）。
三大贫困带的深度贫困既有历史性的代际传递因素，也有先天的自然性因素，同时还有政府层面的政策性因素。由于代际传递及先天的自然性因素与政策性因素的叠加影响，该地区脱贫难度日益加大。这种难度体现在思想观念上。由于条件所限，该地区相对比较封闭，居民思想观念比较滞后，“造血”机制严重缺失，从而出现贫穷的代际传承现象。除了能力贫困之外，自然条件的恶劣也是该地区贫困度深的一个重要原因，天高路远、交通不便、偏居深山老林，先天的自然因素制约了该地区获得新的经济增长点的外部条件和内生动力。但更重要的是政策性的限制给该地区套上难以摆脱的紧箍咒：退耕还林还草、禁上工业项目、水源林保护等等，生态效益代替了经济效益的获得。但是，由于生态支撑区的功能定位，这种替代效应又是不可避免的。然而，从人的需求顺序上看，生理需要是先于生态需求的，也就是说在生态和生计的选择上，地方政府可能更倾向于选择后者，而不是前者。因此，经济发展的冲动与环境保护的压力形成了一个两难选择的矛盾。 （四）生态代价转移性补偿的滞后使京津冀生态环境支撑区建设的可持续性受到损害 生态产品由于其本质上的公共产品属性，供给方很难从中获取相应的成本价值，这也是我國生态产品供给长期短缺的主要原因。作为京津冀生态产品的主要供应地，坝上高原生态防护区一直担负着为京津保水源、阻沙源、改善京津地区生态环境的重任。但是，单向的供给生态产品方式导致供给方成本一收益严重的不对等，供给需求关系逐渐偏离了应有的运行轨道。无论是“输血式”的生态产品生产方式，还是“造血式”的生态产品生产方式，都没有收到预期的效果。
生态价值的外溢性以及环境污染的转移性使得区域内各单位主体难以独善其身或尽享“搭便车”之利。生态价值的供给方由于其成本的不可回收预期及发展机会的丧失，对生态价值的付出本身会产生抵触情绪。按照现有政策规定，国家重点公益林补偿标准仅15元/亩，严重偏离了市场经济规律，导致出现一些林权所有者要求退出的现象。而一旦这种情绪得不到有效疏解，生态价值的供给将会停止甚至遭到破坏。疏解生态价值供给方不满情绪的有效工具是区域生态补偿。但是，这种成本的分担或转移性机制在京津冀之间并没有真正确立，相关利益方仍然在生态价值的质量、成本、支付方式、收益上展开博弈。
二、当前京津冀政府购买生态服务的合作模式及主要特点 （一）合作出资还贷购买生态服务 合作出资还贷购买生态服务是津冀政府间合作的主要方式。由于河北省特别是张家口市政府财政收入不足，面临巨大的生态建设资金缺口。2015年，张家口市政府把握国家储备林建设政策机遇，把利用中国农业发展银行贷款加快“绿色冬奥”生态建设作为重要渠道。委托代建购买服务。市、县级政府分别与市、县级融资平台签订委托代建或购买服务合同。建立市级融资平台。市级以张家口塞林国家储备林基地建设有限公司为融资平台，实行统贷统还。整合项目资本金。以现有工程资金为基础，整合汇总全市林业建设资金纳入融资贷款项目资本金。2016年，张家口市已获批准的国家储备林项目贷款128亿元。而在建设主体上，天津市、张家口市等政府出资还贷购买生态服务。
（二）项目委托代建购买生态服务 项目委托代建购买生态服务是京津冀政府间合作的主要方式。2006年10月11日，北京市人民政府与河北省人民政府签署了《北京市人民政府河北省人民政府关于加强经济和社会发展合作备忘录》。该备忘录明确，“双方共同规划密云、官厅两库上游生态水源保护林建设项目。北京提供部分建设资金”。从2009年起，依托《备忘录》，北京、天津、河北先后合作实施了京冀水源保护林合作项目、京冀合作京津保生态过渡带和绿美廊道项目、津冀水源林建设合作项目、冬奥会赛区绿化、坝上地区退化林分改造合作项目，完成京津冀合作造林100万亩，为河北生态建设增添了新动力。 （三）市场交易购买生态服务 市场交易购买生态服务是北京一承德政府间合作的一种新形式。2014年，北京市发改委、河北省发改委、承德市人民政府联合印发《关于推进跨区域碳排放权交易试点有关事项的通知》。2014年12月18日，京冀正式启动跨区域碳排放权交易试点建设。承德成为全国首个跨区域碳排放权交易试点。通过碳交易市场，需求方弥补了供给方资金短缺的困扰，供给方则满足了需求方的生态需要；供给方获得了相应的收益，需求方则得到了所需的生态产品。自京冀碳排放权交易试点启动以来，已完成10笔交易（图5、图6），双方已累计实现碳汇交易7万吨，交易价格为每吨36-48元，生态建设者创收250万元。2015年，北京中咨海外咨询有限公司、北京凯莱美气候技术咨询有限公司、北京仟亿达科技股份有限公司与承德市达成碳汇开发合作意向。
三、京津冀政府购买生态服务合作过程中存在的主要问题 （一）京津冀政府购买生态服务缺乏资金统一支付机制 京津冀政府之间在生态购买上职责不清是影响三者合作购买的重要因素。京津冀分属三个不同的省级行政区划（即使在同一省域内部，也有层级之分），导致京津冀三地政府在购买生态服务领域的事权和财权划分模糊不清。目前京津冀生态购买资金支付主要仍然依赖于当地政府财政，对涉及环京津的生态购买项目缺乏统一规划、统一管理、统一支付机制。
（二）京津冀政府购买生态服务缺乏市场化合作方式 京津冀政府之间在行政地位上的不平等决定了其购买生态服务市场上话语权的强弱大小。京津作为主要的购买主体，拥有强大的组织资源和政治动员能力，河北及各个承接企业和社会组织缺乏对等的谈判能力，从而形成了不对等的市场结构，单向度合作行为往往代替了市场化合作方式。
（三）京津冀政府购买生态服务缺乏规范化的购买程序 目前京津冀三地政府在生态购买上的合作仅仅限于政府间协议和备忘录，并没有专门的“政府购买生态环保公共服务”类的文件，并且京津冀三地政府在生态环境工程、服务外包等规范程度较低。政府与社会组织的双方合作或者是基于熟人关系的非制度化程序，合作过程随意性较大，经常出现购买方都未能提供所购买的产品细目与技术标准，也没有公开合理地确定公共服务价格。政府购买供水、污水处理等生态环境服务过程中，甚至出现违约而致合作方利益受损的现象。
（四）京津冀政府购买生态服务缺乏市场化定价机制
