广州新型城市化行政管理体制创新研究

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广州新型城市化行政管理体制创新研究　

◎吴瑞坚杨辉　

摘要：新型城市化是广州未来发展的重要战略决策，但现有行政管理体制仍存　在与之不相适应的地方，如服务型政府建设、大部制改革、简政强区改革、特大镇管理　

体制以及“一队三中心”建设等。因此，必须从“小政府、大社会”、“效率高、服务　

优”的目标出发，改革和完善现有行政管理体制，为新型城市化发展扫除障碍。　关键词：城市化行政管理体制改革管理创新　

【中图分类号】Ｄ６３０　ｄｏｉ：１　０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１　６７４—７１　７８。２０１　３．０６．００７　

当前，新型城镇化作为扩内需、稳增　

长的最大潜力所在已经成为同家的重要战　

略决策。与此同时，广州适应世界城市发　展规律适时提出了“１２３３８”的新型城市　

化发展战略，勾画出广州未来科学发展的　

美好蓝图。新型城市化是一次理念创新、　政策创新和体制创新三位一体的崭新行　

动。如果说理念创新是先导，政策创新是　

保障，那么体制创新则是关键。没有行政　

管理体制的创新，新型城市化的一系列政　策安排将难以得到真正的贯彻落实。可以　

说，行政管理体制创新关系到新型城市化　

的前途命运。因此，对行政管理体制改革　创新进行研究具有十分重要的现实意义。　

７０　《城市埘寨》２０１３￣第６期　Ｉｊ『ｂ　／Ｒｓ｜ｑ啊　Ｎｏ　６　２０　３　一、广州行政管理体制创新的目　

标要求　

首先，围绕“小政府、大社会”，创　

新社会治理模式。广州改革开放的实践证　

明，只有创新社会治理模式，解决社会领　域的矛盾和问题，才能促进经济社会协调　

发展。创新社会治理模式，就是要在党的　

领导下，改变计划经济条件下政府包揽社　会治理的传统模式，创造各种有效方式，　

由人民群众依法进行自我管理，逐步形成　

“小政府、大社会”的治理模式。　

其次，围绕“效率高、服务优”，改　革政府管理体制。建立效率高、服务优的　

政府管理体制，既是市场经济发展的迫切　

要求，也是新型城市化发展的重要动力。　要以改革行政审批制度和推行大部制改革　

为抓手，重点理顺市、区两级政府管理体　

制，改革“中心镇”管理体制，完善“一　

队三中心”（综合执法队伍和政务服务中　心、家庭综合服务中心、综治信访维稳中　

心）为主的基层社会管理体制。　

二、广州推进新型城市化的行政　

管理体制障碍　

近年来，围绕着转变政府职能，广州　已在社会管理与公共服务、“大部制”改　

革上有所突破，但是整个职能转变仍是行　

政管理体制改革的短板。　

（一）“管制型政府”仍占据主导地　位，“服务型政府”建设有待加强　

从目前广州新型城市化发展来看，　

政府职能的转变距离“服务型政府”的目　

标还有一定的距离，政府职能更多体现为　“管制行政”而没有将适度的“管制”寓　

于无限的“服务”之中，“管制型”政府　

与“服务型”政府并非是一种互相取代的　

关系，而是由“管制”因素和“服务”因　

素在排列组合上的变化而引起政府职能　的质变。而相当一部分新型城市化政策　

的落实部门仍旧以“控制、审批、监督、　处罚”等手段充当着“经济的计划者”、　

“市场的控制者”、“社会的管制者”、　

“公共的所有者”等角色，政府将主要精　力放在自己搞经济建设，直接参与微观　

经济运行，就会出现与民争利的现象，就　

会“种了别人的田，荒了自己的地”。与　“经济调节、市场监管、社会管理和公共　

服务”的总体政府职能转变定位相悖，　

进而出现“职能越位”、“职能错位”和　“职能缺位”的不良现象，政府的这种　

“全能”在本质上是以“管制型政府”混　

淆“服务型政府”。　

（二）“大部制”改革只是“物理运　

动”。并没有发生“化学反应”　

“大部制”改革属于政府职能转变中　政府职能权限及履行职能方式的调整，广　

州在推进“大部制”的改革中解决了机构　

设置过多、职能重叠、职责分工过细、权　

责脱节等突出问题，对理顺政府部门关系，　减少政府层级，提高行政效率起到了一定　

的作用。但地方大部制改革仍存在一些问　

题，政出多门、部门职能交叉、扯皮推诿　等问题仍然存在，主要表现为：　

第一，机构精简幅度难有实质性突　

破。按照《广州市人民政府机构改革方案　和实施意见》文件指示，精简后的市政府　

机构为４０个，与原有的４２个机构相比只精　

简了两个。差不多同一时期，深圳市大部　

制改革后，该市政府部门从４６个减少至３１　个，减少局级领导职数５６个，减少人员编　

￣１Ｊ４９２个，此外还减少事业单位６０个，是　

深圳市自改革开放以来力度最大的一次　机构改革。作为“大部制”改革“明星”　

的顺德，政府部门由２９个调整为ｌ０个；党　

委机构由１２个减为６个，党政机构由４１个　精简到１６个，精简幅度接近２／３。”。‘‘大部　

制”改革的成效虽不能简单地以直观上的　

机构数量精简来衡量，但裁撤冗余给政　

府“瘦身”毕竟是“大部制”改革让政府　“跑起来”的重要前提。　

第二，机构精简后又出现内部协调的　

《城市婀察》２０ｌ３年第６期　７１　Ｕｒｂａｎ／ｎｓ　ｈｔ　Ｎｏ　６，２０１３　

｛　图１广州、深圳、顺德三市机构数量　精简情况对比　

难题。长期以来，部门设置上的职能交叉　

一向被认为是政府机构管理效率低下的　

客观原因，而各部门对自身利益的关注则　是造成不良结果的主观因素。而大部制则　

能够明确部门职责、有效避免政府职能交　

叉、降低政府整体协调成本，但大部制改　

革单单依靠对政府机构设置的“拼接式”　重组，却不可能从根本上解决机构重组　

后的“发酵”运转难题。广州自２００９年以　

来启动以“大城管”、“大交通”、“大　规划”、“大林业”等９个“大部门”为　

主体的大部制改革，其“‘大’的初衷，　

在于减少职责交叉、多头管理，精简政府　机构与人员；‘大’的关键，在于建立职　

责有机统一的行政部门，实现决策权、执　行权、监督权的既相互分离又相互配合；　‘大’的归宿，是变经济建设型政府为公　

共服务型政府，最终形成党委领导、政　府负责、社会协同、公众参与的社会管理　

新格局。”　但实际情况是部分改革后的　“大部门”并没有出现与之相匹配的“大　协调”，大都面临着“大部门组织内聚力　

不足；大部门部内组织要素增多；大部门　

组织内部整合度低；部门内部综合管理机　构协调能力弱；大部门内部机构之问博弈　

张力增大”等内部协调难题。　。　

７２　《城市　察》２０ｉ３每第６期　ｔ．ｊｆｂａｒ７Ｉｎｓ移ｔｔ　Ｎｏ　６　２０１３　（三）市、区（县级市）管理体制有　

待进一步理顺，“简政强区、事权下放”　仍未落实　

２０１１年３月，广州市委、市政府正式　出台了《关于简政强区（县级市）事权改　

革的决定》，正式启动了以进一步理顺事　

权关系，优化垂直（双重）管理部门管理　

机制，改进行政管理和服务方式，完善财　政保障机制，创新用人制度为主要任务　

的简政强区、事权改革政策。此项改革　

就是要确保６４项事权１００％由市级向区级　下放，实现“放得下、接得住、干得好”　

的改革目标，但时至今日，改革仍呈现出　

“事权下放不够到位、事权承接不够到　位、配套措施不够到位”的局面。首先，　

尚未全面完成既定任务，做到６４项事权　

１００％下放，配套措施未落实，整改情况　

的绩效评估也未启动。其次，在放权范　围、放权力度、放权层次上尚未做到进一　

步拓展。再次，下级政府就近管理、便民　

服务的职能作用尚未充分发挥。如广州越　秀区等少数区一级政府尚未建立集政务公　

开、行政审批、信息发布、政府采购、公　

共资源交易、行政投诉受理、电子监察等　于一体的综合政务服务平台。　

（四）“特大镇”管理体制严重制滞　

后于发展需要　

街镇是珠三角经济社会发展的重要支　

撑力量之一，尤其是相当于中型城市规模　

的特大镇，其强大的辐射能力，是农村城　

镇化的先行地带，是城乡一体化的重要载　体和切人点。但是随着大量外来人口的涌　

人和珠三角地区城镇化的快速推进，特大　

街镇的公共服务能力已处于超负荷状态，

　其“小马拉大车”的既有行政管理体制已　

显然滞后于经济社会发展的需要。　１．职能机构设置缺位，人员编制数　

量不足。广州根据常住人口、土地面积、　

财政一般预算收入三项数据，将全市３５个　

镇分为一般镇、较大镇、特大镇，特大镇　

有１　８个。特大镇无论是在综合性办事机构　的设置、还是在机关行政编制配备上都已　

有相当大的试行权，但诸如公安派　所、　

国土所、城管（城监）中队、环保所、司法　所、交通管理所等职能部门仍只是区县的　

派驻机构。　另外，特大镇按照当地户籍　

人口数进行公务员编制配备，已经不能满　足对１３益增长的流动人口实施有效管理和　

服务的需要。在用人制度上，机关雇员制　

和政府购买服务制度又存在着执法身份模　

糊和频繁辞职的双重风险。所以，特大镇　的行政管理体制，虽然负担着县一级甚至　是内地地级市一级的管辖区域和高强度管　

理，但落后的镇级职能机构设置导致很多　职能机构不能建立，编制人员短缺，造成　

了推动发展的能力、社会管理的质量和政　

权运行力量的下降。　２．执法地位尴尬。缺乏相应的财权。　

根据《关于简政强区（县级市）事权改革　

的决定》要求，市　区两级政府要着力下放　管理权限，尤其是加大行政执法改革的力　

度。２００９年广州市政府出台了《关于我市　

中心镇行政执法体制改革试点的意见》，　决定在花都区花东镇、番禺区大岗镇、萝　

岗区九龙镇、增城市新塘镇等４个中心镇进　

行试点，将区、县级市政府的安全生产监　

督、劳动和社会保障、水务、建设、Ｔ商、　规划、质监等部分职能单位的执法工作委　

托给镇政府。但根据我国法律规定，拥有　

完全执法权的只能是县级以上人民政府及　其工作部门，特大镇虽在经济和社会发育　

程度上已经达到甚至超过县级政权，但还　是难以逾越完全拥有行政执法权的身份地　

位，作为权宜之计的临时执法工作队也只　

能是协助执法的身份，这样很容易就造成　了镇政府对问题“看得见，摸得着，管不　

了”，上级政府职能部门对问题则是“看不　

到，管不到”的尴尬局面。　伺样，特大镇　

又缺乏相应的财权，《意见》要求要加强　镇级财力保障，调整和优化区（县级市）　

和镇的财政收支结构，理顺财政分配关　

系，进一步加大对８个贫困镇的财政转移支　付力度。但对特大镇的财权如何理顺如何　

赋予却未提及，同时上级政府和有关部门　

违反规定，硬性下达不合理的税收上缴指　

标、进行行政事业性收费，这些都将使上　级政府的“事权下放”变为“负担”下放。　

（五）“一队三中心”的基层社会管　

理平台作用未能充分发挥　

只有改革基层体制机制，整合基层资　

源力量，才能筑牢社会管理的基础，广州　

社会管理体制创新改革必须“沉淀”于基　层、“升华”在基层。作为基层主体的１３２　

个街道办事处和３４个镇在体制创新中必　

然首当其冲，而街道社会管理依托的“一　队三中心”在机制运行上与预期目标存　

在着偏差。主要表现为：街道综合执法机　

制与区（县级市）有关执法队伍未能实现　联动；市、区相关职能部门与“一队　中　

心”权责不清；违背了市委、市政府“各　

职能部门不得硬性要求街道对应设立机　

构、配置专职人员，并将其作为工作考核　指标”　的文件指示精神，肆意修订对街道　

的考核内容，使部分街道在推进“一队三　

中心”工作中无所适从，影响了机构、人　

《城市观察》２０１３年笫６期　７３　勿ａ月￣ｎｓｉｇｈｔ－Ｎｏ　６　２（）１３｝