我国食品安全连念数道“政策紧箍咒”
一．案例描述：
民以食为天，食以洁为先。食品安全关系到人民生活的最基本需求，是民生问题的重中之重，然而我国目前食品安全问题实在不容乐观。三聚氰胺还阴魂不散，瘦肉精又开始兴风作浪；面粉增白剂刚刚被禁止，端午的粽叶又被爆出浸过硫酸铜······食品安全警钟一再敲响，加强食品监督，严格把关食品生产已成为政府肩头重任。
恰因此，2011年3月3日，卫生部、国家食品药品监管局等部门发布有关撤销面粉增白剂的公告，规定自2011年5月1日起,禁止在面粉生产中添加过氧化苯甲酰、过氧化钙,食品添加剂生产企业不得生产、销售食品添加剂过氧化苯甲酰、过氧化钙；有关面粉 (小麦粉)中允许添加过氧化苯甲酰、过氧化钙的食品标准内容自行废止。此前按照相关标准使用过氧化苯甲酰和过氧化钙的面粉及其制品,可以销售至保质期结束。紧接着，2011年3月25日国务院办公厅印发《2011年食品安全重点工作安排》，之后工信部迅速出台《2011年食品安全重点工作实施方案》。2011年4月27日，卫生部发布《关于加强食品添加剂监督管理工作的通知》，规定食品生产企业使用的食品添加剂必须属于已经列入《食品添加剂使用标准》或卫生部公告的单一品种食品添加剂，食品生产企业应当于2011年7月1日前向中国疾病预防控制中心营养与食品安全所提交书面及电子版材料，包括指定标准文本、编制说明及参考的国际组织或相关国家标准。指定标准文本应当包含质量要求、检验方法，其格式应当符合食品安全国家标准的要求。与此同时，按照国家质检总局、国家发改委及工信部2010年11月发布的准入新规，所有乳制品企业须在年底前重新申请“准生证”，2011年3月1日前重新审查发证。
在食品安全问题层出不穷的情况下，各级政府部门陆续出台一系列公共政策，如此大规模整顿实乃连念“政策紧箍咒”。
二．提问：市场经济条件下，如何发挥公共政策的作用以确保食品安全？
三．结合背景分析案例：
背景1.我国实行以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的市场经济体制。
在建立社会主义市场经济体系后，必然导致农产品的结构性过剩，然而，对广大农民和农村经济人来说，提高农产品的质量和产量（质量乘以产量=效益），增加农产品的科技成果含量与附加值，是提高农民收入和生活质量，实现现代农业的必由之路。
而问题在于走错了路，出现了很多背离现代农业的歪门邪道。当农产品供不应求、农产品十分短缺时，农产品市场是卖方市场，食品安全经常被忽视，追求农业生产加工产品的规模总量效益是主流。一些非公益的农药、饲料、添加剂、食品加工等企业无视国法和人民的生命安全、唯利是图，非法伙同一些农业部门公益组织机构，通过农村经纪人向农民推销使用“蛋白粉”、“瘦肉精”等有害物质或超量的饲料及食品添加剂，并蒙混过检测关，在农业企业——公益机构（农业部门）——农户（生产经营者）之间形成违法经营的产业利益链和层层保护伞，这就是有毒食品屡禁不止、死灰复燃的最根本原因，是食品污染的本质问题。
针对农产品污染的根源，上游源头的管理成为了公共政策的整治重点。本次国务院办公厅印发的《重点工作安排》与工信部出台的《工作实施方案》从各个方面对食品安全问题做出了梳理。着重强调了违法农药生产经营及生乳收购等食用农产品、食品生产加工和进出口、食品流通、餐饮服务四大环节，并突出了乳制品、食用油、保健食品、鲜肉和肉制品、食品添加剂、酒类的六项综合治理。
事实上，从国务院办公厅和工信部的部署的具体内容看，对违法生产使用面粉增白剂、三聚氰胺以及其他食品添加剂的严格整治成为重点之一。同时，一
系列公共政策也注意到了整治食品安全的过程中应顾及农民的切身利益，例如海南毒豇豆事件仅仅一周，就令当地农民直接损失近20亿，因此在《撤销面粉增白剂的公告》中指出此前按照相关标准使用过氧化苯甲酰和过氧化钙的面粉及其制品,可以销售至保质期结束。此举对维护农民利益，保证产业的稳定有着重大作用。总之，在市场经济体制下，发挥公共政策的功能从源头上对食品生产进行把关能够在相当大的程度上保证食品安全。据国家质量监督检验总局科技司司长武津生透露，目前国内的2200多种食品添加剂，有检验方法标准的只占总数的不到四成。因此在政府部门连出政策重拳的情况下，显然还会有更多政策法规将向以食品添加剂为主的安全隐患开刀。
背景2.我国食品安全法律、法规及管理体系尚未完善
许多人已经发现，对全国许多城市居民来说眼下绝对安全的无毒绿色食品基本没有。然而引发食品安全问题的漏洞究竟在哪里？有些专家呼吁当今社会“道德缺失”，应该进行“诚信建设”。也有观点称在市场经济条件下，政府的角色，就是消防队员。哪里着火，就去哪里灭火。如今，毒食品这场遍及全国的大火，不仅由来已久，还有继续扩张之势。因此，食品安全不仅仅是道德问题、经济问题，更是一个政治问题。
我国当前的《食品卫生法》等法律、法规已经出现不适应当前实际的情况，有待于完善和强化。我国食品安全法制化工作亟待加强。食品安全的法制化，究其根本是要构建一个合理的，有效率的食品安全法律体系。同时，食品安全管理相关职能部门各自为政，职能权限界定不清，导致出现职能交叉、多头管理、重复检查，资源浪费，制度推行不力。当前与食品安全管理工作有关的部门包括卫生、质量技术监督、工商、城管等多个部门，依据《食品卫生法》、《产品质量法》等多部法律法规开展监督执法工作，在一定程度上存在着部门职能交叉、多头管理、重复检查现象。
案例中国务院办公厅印发的《重点工作安排》指出，各级地方政府与农产品公益监管行业应当各司其职，严打食品安全犯罪，监管食品生产源对食品添加剂的使用。而各级地方政府包括：各地方政府、各地方政府农业部门、食品行业部门。农产品（食品）公益监管行业包括：农业（食品）技术推广组织、农产品
（食品）质量安全标准检测、认定、监管部门；要彻底解决食品安全管理部门职能交叉、法规重复等问题，整合食品安全管理职能至关重要。
四．理论透视：
根据政策功能理论分析数道“政策紧箍咒”的作用
１．管制功能：这种功能是通过政策的条文规定表现出来的。通常采取两种做法来设定政策的管制功能：条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范擅自行为，条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚。《有关撤销面粉增白剂的公告》以及《食品添加剂使用标准》都对食品行业起到了较强的管制作用，一定程度上抑制了有害添加剂的使用。
２．引导功能：为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。一系列整顿食品安全问题的政策出台，不仅引导了食品行业走向法制化、规范化，更引导整个社会加强对食品安全的关注度，促使媒体监督、舆论监督的效力发挥。
３．调控功能：公共权力机关的治理是通过政策来实现的；或者说，政策是公共权力机关实行治理的手段、工具和杠杆。整顿食品添加剂的同时，本年度强调的另一方面是乳业及浓缩果汁、葡萄酒等行业加工准入条件的收紧，而这无疑意味着整个行业的洗牌与集中加剧。从苹果汁领域看，海升、恒兴、国投中鲁、安德利和通达果汁五家产量已占全国的70-80%，还提供全球约一半的贸易量，本轮进一步收紧准入条件，无疑将把优势资源进一步向龙头企业靠拢。
４．分配功能：从公共政策的界定中我们就可以看出，它具有价值或利益的分配功能。按照国家质检总局、国家发改委及工信部去年11月发布的准入新规，所有乳制品企业在2011年3月1日前重新审查发证。目前国内2000多家乳品企业中80%以上都是中小乳企，经过此轮审核之后，约有超过20%要退出市场，而其吐出的10-12%的市场份额，将多半为现有巨头瓜分。而市场份额的重新分配促使了乳品行业的优胜劣汰，同时将带来乳制品的质量提升。
