农村土地流转改革实验中存在问题及对策
2010-10-15
摘要：本文以我国农村土地流转改革实验作为研究对象，研究了目前我国推行的几种引起广泛影响的农地改革模式。并从中分析我国农地流转改革实验里存在的几个具有代表性的问题，包括农民与当地政府在利益分配上的失衡和法律的盲点与相关社会保障的缺失等。本文针对这些问题提出了相应的对策，主要有对土地流转机制进行严格而规范的制度匹配，以及合理确定土地流转周期和流转进程等。
关键词：改革实验，天津模式，重庆模式，嘉兴模式
一、引言
土地承包制度是党在农村的根本制度，农村土地流转是一个带方向性和带根本性的问题。我国自80年代后期，特别是进入90年代后，无论是经济发达地区还是经济欠发达地区都不同程度地选择了农村土地承包经营权流转制度，进行了农村土地流转的探索和实践，促进了农村经济的快速发展。当前农村土地流转已呈再度兴起的发展趋势，下面我以目前我国推行的几种改革模式为例，浅析我国农村土地流转中存在的一些问题以及成因。
二、土地流转改革实验的几种模式
1.南海模式。南海模式的特点就是以土地股份合作制为特征的。1992年春，佛山市南海区罗村镇下柏管理区，把辖区内农民的土地划分为农业保护区、工业开发区及群众商住区，同时以行政村或村民小组为单位，将农民承包的农村集体经济组织拥有的集体土地集中起来，然后由股份合作组织将土地统一发包给专业队或少数中标农户规模经营，或由集体统一开发和使用；农民依据土地股份分享土地非农化的增值收益、经营收益；初期股权不得继承、转让、抵押和提取。
2.监利模式。监利模式的最大特点就是两田制。1994年，湖北监利县赵家村将宅基地、自留地、口粮田之外的水田、旱地、水面等土地一律公开竞价发包。改革的具体举措为：人均宅基地、自留地和口粮田0.5亩，这部分土地属于福利地，增人增地、减人减地，每五年调整一次；宅基地、自留地、口粮田之外的水田、旱地、水面等，一律公开竞价发包，同等标的，本村人具有优先承包权，最低承包面积不得少于50亩，承包期一定五年，不得转包，承包费除用于必要的公共支出外，其余按照人头分配到个人。
3.嘉兴模式。以土地换取社会保障的嘉兴模式是目前我国最优代表性的一种模式。1998年，《嘉兴市区土地征用人员分流办法》出台，针对传统征地制度中征地范围广、补偿标准
低和失地农民没有保障等问题和弊端，采取“三统”、“一分别”的新办法。“三统”即政府统一征地，统一补偿政策，统一办理失地人员农转非和养老保险：“一分别”即政府将所有费用转入到劳动社保部门的社保专户，直接落实到安置人员个人账户上，并按照不同年龄段对被征地人员分别进行安置。
4.广东模式。广东模式的做法相比起别的试点城市更加大胆，以农地直接入市为显著特点。2003年，广东省发布《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，试行农村集体建设用地使用权流转。2005年10月1日，广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》，明确规定广东省内的集体建设用地可以直接进入市场交易，自由出让、转让、出租和抵押，与国有土地“同地、同价、同权”，并要求农村集体建设用地流转的收益50%以上要用于农民的社会保障。
5.天津模式。从2005年下半年开始，天津在“十二镇五村”开展试点，推出了以“宅基地换房”来加快小城镇建设的方案，涉及到津郊近18万农民。所谓“宅基地换房”，即农民用自有的宅基地，按照规定的置换标准换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。之后对原有的村庄建设用地进行复耕，节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。在新的小城镇，除了农民的住宅区外，还规划出一块商务区或经济功能区，用未来这部分土地的出让收入平衡小城镇建设资金和增加就业岗位。
6.成都模式。2007年7月31日，作为首批国务院批准的城乡统筹发展试验区之一，成都市第37号文件明确提出了农村集体土地资本化，鼓励农民以土地承包经营权入股，组建农村土地股份合作社。2008年10月13日，十七届三中全会闭幕的第二天，中国首家农村综合产权交易平台——成都农村产权交易所正式成立，受到了海内外的广泛关注。成都产权交易所以创新为手段、以市场为导向，为林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等农村产权流转和农业产业化项目投融资提供专业化的服务，并凭借广泛的资源、信息渠道及规范的市场体系，为推动农村产权的合理流动、促进农村资本的有序流转、优化农村资源配置、促进传统农业向现代农业跨越、增加农民收入、繁荣农业提供了有效的平台。
三、分析当前农村土地流转中存在的问题
土地流转远没有形成完整的市场体系，尤其是缺乏连接流转双方的中介服务组织，致使土地供求双方的信息受阻，信息辐射面小，信息传播渠道不畅，“要转的，转不出；要租的，租不到”，这在很大程度上延缓了土地流转的进程。
在几轮机构改革中，主管农村土地流转的农经部门职能不断弱化，权重下降，大部分乡镇农经队伍力量不强、工作繁杂等问题还未引起足够重视，在编不在岗、混岗使用等现象相当普遍。目前，多数县市和乡镇没有建立完善的农村土地流转服务机构，即使建立了农村土地流转服务中心，作用并没有完全发挥。种养大户苦于和一家一户谈判，费时费力又不能保证连片规模发展。此外，农民的流转收益缺乏与市场挂钩的增长机制。
四、推进和加强农村土地流转的路径
（一）完善我国农村土地承包经营权权能，保障农民土地权益
扩大农村土地承包经营权。对农民家庭承包或以其他方式合法承包、转包的土地，要明确承包人拥有土地的占有、使用、处分、收益、继承、转让、出租、入股、抵押等权利。特别是对农民集体建设用地，要打破国家对土地市场的垄断，允许农村集体建设用地包括农民宅基地走进土地一级市场，帮助农民以土地权利分享城镇化的成果，获得土地级差收益，把工业化、城镇化带来的土地增值收益返还给农民。
（二）对土地流转机制进行严格而规范的制度匹配
完善相关土地制度。在土地流转过程中必须严格控制土地的流向，避免耕地资源的流失。要严格土地征用制度，完善土地补偿机制，严厉制止各种强占与寻租行为。同时还要启动户籍制度改革，对失去土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供援助，特别要强化可持续的就业能力的培训机制，避免城市流民阶层或城市贫民的产生。
（三）土地流转要依法办事，保障农民权益
首先，要在法律中明确界定农村土地使用权流转的基本原则。其次，要建立、健全土地使用权流转市场运作的方法及执法管理工作，切实保护土地流转市场的正常运作。最后，要构建适应土地使用权市场化的土地管理体制，并通过有效的调节机制，来防止土地使用权的过于集中。
参考文献：
[1] 丁关良。农村土地承包经营权性质的探讨[J].中国农村经济，1999，（7）。
[2] 丁关良。农村土地承包经营权初论[M].中国农业出版社，2002.
