中国现代教育产权制度4

中国现代教育产权制度（四） 何宗海 第四部分：建立现代教育产权制度的机制和途径 在建立现代教育产权制度的过程中，教育产权明晰和教育资源（资产）的自由流动，将是这一制度改革要着重解决的重大课题。因此，必须建立行之有效的教育改革保障机制，拓展符合建立现代教育产权制度的现实途径，确保改革进程又好又快的取得预期效果。

一、建立适应市场经济条件下公共教育运行的法治机制，切实保障教育改革有序进行。

（一）教育资产所有人机制。教育资产所有人机制，是教育资产所有人依法对自己所拥有的教育资产行使权利的过程中，对教育资源进行职能和责权调整与配臵的一种责、权、利关系。教育资产所有人是教育资产的法定所有者，是教育资产的市场主体。教育资产所有人享受一般市场主体意义上的所有者权益，即：教育资产所有人是学校（包括其他具有教育培训职能的机构）的举办者。在学校开办期内，其资产依照相关协议供教育法人办学使用，教育法人不必向教育资产所有人返还资本金；教育资产所有人凭其对学校投入的资本以及依据有关教育法规政策所享受的教育资源，享有分配利润的权利；教育资产所有人有权行使学校的办学管理权（须取得教育法人资格），亦可授权教育法人行使办学管理权；教育资产所有人对所授权委托的教育法人所管理学校的债务和亏损负有无限责任或有限责任，而教育法人对学校的其他债务不发生关系，一般也不承担学校亏损的责任。教育资产所有权中的处臵权是教育资产所有人独有的；协议办学期内，支配权和使用权是教育法人独有的；教育资产所有人与教育法人分享教育资产（包括有形资产、无形资产和政策性教育资源）占有权和收益权，以实现该产权增值保值，实现教育的社会效益和经济效益。

国家发改委宏观经济研究院研究员常修泽先生认为，建立现代产权制度，在实践中应解决这样四个问题：一是要确立产权界定制度，谁出资谁所有；二是建立产权配臵制度；三是解决产权流动、流转、流通和运营问题；四是产权保护的问题，以立法为起点，把我国的产权及其配套改革推向前进[54]。国有教育资产占主导地位的教育资产所有人（以往的公办学校），也应明确界定各级教育资产所占比例，以控股者身份确定教育资产所有人的名称和管理层次。比如，国家控股的，冠以“国立”，省控股的，冠以“省立”，县控股的，冠以“县立”。尽管都是“公有”的，但产权界限一定要清晰，是哪一级的就是哪一级的，该由谁所有就由谁所有，该由谁主导就由谁主导。股份合作制教育资产所有人亦应如此。在公私合作办学中，私人股权占控股地位的，在教育资产的经济性质上应属“私立”。

（二）教育法人机制。现代产权制度和传统产权制度的根本不同点就在于现代产权制度中的产权关系表现为出资人财产和法人财产的分离，从而导致出资人所有权和法人财产权的分离[55]。教育产权完整性的基本前提是授予性。不经过政府行政授予办学主体资格和办学权的教育产权是不完整的或不具效能的。教育法人是依法经国家认可的教育组织，是教师的执业机构。现代教育产权制度体制下的教师，是指依法取得教师资格证书，为社会提供教育服务的执业人员。教育法人应当具备下列条件：有自己的名称、住所和章程；有规定金额以上的资产；有符合相应规定数额以上的教师。教育法人依法自主开展教育教学业务，以该教育法人的全部资产对其债务承担责任。教师可以设立合作或合伙教育法人，以该教育法人的全部资产对其债务承担责任。教育法人和教师应当依法纳税。现代教育产权制度条件下的教育资产所有人和教育法人将是两个独立的法律关系主体，即使两者统一为一体的情况下，即教育资产所有人同时是经营着该资产的教育法人，也应如此。教育资产所有人和教育法人之间是一种委托代理关系。教育法人化，就是要赋予教育自由运作的权力，使其更容易发挥教育专业特色，强化教育的行业独立性，更好地适应社会和经济发展的需要。实行教育法人化，将改变原有的公办学校教职工的国家事业单位工作人员身份，减少财政预算支出。实行教育法人化后，学校不再是国家行政部门的下属机构，而成为独立的市场主体，拥有独立的法人权利。教育法人不具有政府意义上的行政级别。依资质可分为高教、中教（高中和初中）、小教和幼教四个类型；依从事教育职业的类型可分为普通教育、职业教育和特殊教育三个类型。教育法人可自由成立，自由组合。对教育法人实行国家、省、县三级管理。教职员的身份由事业编制向自由职业者过渡。无论公立还是私立学校，教师的聘用均采用公开招聘制和任期制，并放宽对教师兼职、兼业的限制。原有制度体制下，国家事业编制内的“铁饭碗”使教职工缺乏竞争意识，论资排辈的序列工资体系不利于人才脱颖而出，最终导致学校缺乏活力。实行教育法人化之后，教职员工不再是国家事业编制内人员（实际享受公务员待遇），将有助于教育事业的有序竞争和提高现代教育管理水平。 （三）公共教育经费管理机制。这里所说的教育经费，是指既包括国家或政府用于教育事业的费用，也包括私人用于教育事业的费用。教育经费管理，就是有关教育法人和相关政府机关，遵循法规制度和管理原理，对教育经费进行筹措、分配和使用的过程。教育经费管理具有筹资、导向和监管三大功能。我国的教育经费来源，在80年代教育改革前，几乎全部来自政府的预算内财政拨款。自80年代中期实行地方负责、分级管理的体制后，初等和中等教育的管理权与责任划归到了地方政府，在教育经费的供给和管理上，则采取“谁管谁出钱”的办法，层层下放，省下放到县，县下放到乡，乡下放到村。这种管理体制极大调动了地方办教育的积极性，地方对教育的投入大大增加，在一定程度上促进了地方教育的发展，同时也减轻了国家在教育上的沉重负担，有一定的积极意义。但也出现了一些突出的问题是，由于地方经济条件和发展水平的差异，层层下放的政策必然导致贫困地区教育经费严重短缺，教育条件下降甚至难以维持，形成了教育发展的不平衡[56]。

将公共教育经费管理，尤其是义务教育阶段的教育经费管理，纳入社会保障系统，建立公共服务型的教育经费管理机制，是保证我国教育平衡发展、公平发展的重要制度措施。

（四）教育教学管理监督机制。也就是目前已建立和推行的政府教育督导机制。教育督导的主要内容是检查和监督地方各级政府及教育行政部门贯彻执行国家教育法律、法规和政策的执行和贯彻落实情况。教育的公共性所具有的行政性，赋予国家、政府及其教育行政部门依法行使教育管理的权力和职能。国家必须依法对各种教育活动实施控制、协调、指导和监督。教育管理历来是各级政府的重要行政职能之一。那种让“教育独立于现实社会，独立于政治”的企图，显然是既不合情理，又违反常规的一厢情愿，也是违背教育基本属性的主观臆想。对于教育的产业性来讲，行政管理是一把双刃剑，用好了，会促进和保护教育的快速发展，用不好，会阻碍甚至破坏教育的发展。用得好与不好，关键取决于国家教育法规和教育政策制定的科学有效性及其开放程度。现阶段，转变教育行政管理职能和改善教育供给方式，是教育体制改革要重点解决的关键问题和重大课题[57]。需要进一步明确的是，国家以及地方各级政府对教育教学实施监管的方法、步骤、程序和内容，一定要法制化、体量化、科学化和规范化。各级政府及其教育行政部门对教育（主要是通过教育法人对学校）的每一项管理措施都应当是有法可依的，明明白白的，理性的。教育行政管理应以教育法律法规制约和宏观指导为主。超脱一些，有所舍，有所得，有所为，有所不为；少当教育裁判，少组织教育活动，少进行政治说教，少干涉教学业务。比如，监督教学质量的事，组织考试的事等等，这些不属于教育行政的事情，完全可以由学校、老师和学生、家长及社会去完成，没必要兴师动众地搞全国统一行动。以考试为例，其实大家都明白，这是在考学，不是在考官。要坚决改变以往那种什么都可以管，什么都可以不管、该管的不管，不该管的乱管的无序管理状态。关键是要明确该管什么，不该管什么；明确鉴别教育行政职能的真实内涵，依法行政，不缺位，不越位。

（五）教育资产评估审核机制。这里所说的教育资产，仅指直接服务于教育的有形资产和无形资产，不包括政策性教育资源。教育资产作为经济行为主体，不可避免地要进入市场流通，其交易的结果，最终必然体现为价格。由于我国的教育资产长期处于不流动状态，资产评估长期处于缺位状态，教育资产转化为产权的过程，也是对资产进行重新评估的过程。

我国目前教育资产的基本状况是，公办学校的资产，绝大部分名义上属于国有，这是教育资产的主体部分，比较容易界定；纯民办学校的资产属于办学者所有（土地使用权除外），也容易界定，界限比较模糊的和情况比较复杂的是由公办学校举办的那些半公半私、不公不私的学校，如独立学院、公办民助、民办公助等混乱状态下形成的资产。

构建教育投资社会经济效益评价体系，评价教育投资的社会经济效益不仅可以增强对教育的经济意义的认识，改变教育是一项单纯的消费与福利事业的错误认识；还可以增强制定教育发展规划的科学性、计划性。通过对教育投资社会经济效益的计算，可以确定教育投资的各种比例，避免人力、物力的浪费，使教育投资获得最佳的经济效益。构建区域教育投资评价指标体系和国家级、省级以及县（市）教育投资评价的思路，进行努力程度评价、教育资源配臵的合理性评价、教育投资利用效率评价等。构建学校教育投资评价体系，进行教育投资总量与来源、教育投资的支出结构、教育投资成本与效益、学校人力、物力、财力资源的使用效率等方面评价。构建个人教育投资评价体系，进行个人教育投资的成本、个人教育投资收益率、个人教育投资回报期等方面的评价[58]。

二、拓展符合建立现代教育产权制度的现实途径，全面推进教育管理体制创新。