02学习材料-统筹城乡走向更加公平的社会保障

统筹城乡 走向更加公平的社会保障 2012年05月15日08:15 来源：人民网-人民日报

编者的话：党的十六大以来，我国社会保障事业快速发展，目前已初步建成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点的项目齐全、覆盖全面的社会保障体系框架，建立了世界上最大的社会保障计划。深入推进社会保障事业发展，需要进一步完善制度体系、提升管理服务水平，特别是提高制度公平性，其中加快推进社会保障城乡统筹是最为关键的一环。加快推进社会保障城乡统筹的重点、难点和步骤、路径是什么？在本期“大家论道”中，几位专家进行了探讨。

我国社会保障发展进入新阶段 人力资源和社会保障部副部长 胡晓义 2011年，在国内外经济形势存在诸多不确定、不稳定因素的背景下，我国社会保障事业继续取得进展，新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点迅速扩大，同步开展了城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）试点，到年底已有3.6亿多人参保，1亿多城乡老年居民领取政府的基础养老金。各种情况表明，再经过今年的努力，城乡居民基本养老保险制度可以实现全面覆盖，以养老、医疗、低保为重点的基本社会保障体系框架将基本建成。当前，我国社会保障发展进入新阶段，应在更高层面、以更大力度加快推进城乡统筹。

城镇化率超过50%，要求加快推进社会保障城乡统筹 进入新世纪以来，我国城镇化不断发展，劳动力和居民在城乡之间流动规模扩大、速度加快，凸显出原来涉农社会保障制度供给不足的矛盾。中央正确预判这一重大变化趋势，按照科学发展观的要求，在社会保障制度建设方面作出一系列重大部署：2004年开展新农合试点并迅速在全国推开；2005年建立了农村医疗救助制度；2006年以农民工为重点，扩大社会保险覆盖面；2007年实行农村低保制度，开展城镇居民基本医疗保险制度试点；2009年进行新农保试点，去年扩大到全国60%的地区；2011年开展城居保试点，并明确提出有条件的地区可以合并实施城乡居民两项养老保险制度。

这些重大制度和政策的建立和出台，为社会保障长远发展和促进社会公平正义奠定了基础。但在特定发展阶段，这些制度和政策大都只能是城乡分别设计和实施，统筹和融合度相对较低。2011年，我国城镇化率达到51.27%，“十二五”期末可能接近55%。城镇化率超过50%，加之城乡人口流动成为常态，表明我国社会保障发展进入加快推进城乡统筹的新阶段。

加快推进社会保障城乡统筹的主要着力点 涉及城乡统筹的社会保障主要有城乡居民医保和职工医保、城乡居民养老保险和职工养老保险、城乡医疗救助、城乡低保。当前，应在政策、制度、体制等方面加快推进城乡统筹。

推进政策衔接。一是农村低保与新农保的衔接。原则是叠加实施，努力实现政策效应最大化。二是新农保、城居保与职工基本养老保险的衔接。部分中青年农民参保率低，有制度实施初期的“观望”因素，但更主要的是“选择的困惑”。中青年农民在城市打工或准备到城市打工，是参加职工养老保险还是参加新农保，应允许他们自己作出选择，政府的责任是开拓“互通”的渠道。因此，今年应研究实行新农保、城居保与职工基本养老保险之间的衔接转续政策，主攻点是缴费年限的认定和换算。三是医疗救助与基本医疗保险的衔接。这一衔接实际上已部分实现——对低收入困难家庭，政府用医疗救助资金补助其参保缴费获得基本医保权益。现在需要研究更深度的有机融合，即把医疗救助与花费巨大的重大疾病救治结合起来，进一步减少因病致贫、返贫现象。

推进制度融合。一是城乡居民社会养老保险制度的融合。这在法律上已无障碍，中央财政对两项制度给予同额补助实际上也预留了接口。目前有一半省市合并实施了两项制度，随着今年城乡居民社会养老保险制度的全覆盖，应全面推进合并实施。二是城乡居民基本医疗保险制度的融合。中央多次强调城乡统筹的方针，4个省市、40多个城市和100多个县的探索也创造了成功经验。目前全国有2.6亿农民进城务工，加上其家属子女，人数更多。及早实现居民基本医保城乡统筹，使城乡居民享受均等化的基本公共服务，有利于促进社会公正和社会和谐。

推进体制整合。行政管理体制必须适应经济基础和社会格局的变化，必须体现以人为本。一是整合城乡医保管理体制。近年来，有关部门为城乡基本医保制度的建立做了大量工作，但社会的发展客观上要求进一步变革管理体制和整合经办服务资源。这既有利于让广大人民群众获得更加便利的服务，又有利于强化“第三方监管”机制。二是理顺有关社会保障管理体制。中央勾画的我国社会保障体系框架是“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充”，其中的“补充”应主要调动社会和市场的资源；而作为“基础”和“重点”的制度，如果能够统一行政管理，可能更有利于顶层设计和顺畅实施。

更加重视城乡社保经办服务资源的整合。城乡统筹的效果最终要体现在改善服务上。因此，城乡社会保障政策、体制、机制的改革与完善，应把提升经办服务特别是基层经办服务资源整合水平摆在重要位置，以使人民群众得到城乡统筹的好处。首先，强化基层公共服务平台建设。目前我国社会保险经办机构工作人员数量不足、素质不高，制约了管理水平和服务能力的提升。解决之道，一是以农村和基层为重点，适当补充社保经办人力资源，特别应注重发挥“三支一扶”、大学生村官等优质资源的作用；二是整合现有的基层公共服务资源，把按险种分设的经办机构逐步改变为按流程管理设置；三是加强职业培训，提高经办管理人员业务素质和职业能力。其次，创新管理服务手段，提高管理效率和服务质量。今年计划增发1.5亿张全国统一、功能兼容的社会保障卡，总量达到3.4亿张，“十二五”期末达到8亿张，覆盖60%以上的国民。第三，充分利用各类社会资源。比如，通过邮局、银行对养老金实行社会化发放，通过金融机构运营补充性保险等。

从形式普惠走向实质公平 中国人民大学教授 郑功成 在党和政府的高度重视下，近几年我国社会保障体系建设步伐加快，普惠性特征日益体现。从覆盖城乡的最低生活保障制度的构建到全民医疗保险、全民养老保险制度体系的形成与快速覆盖，再到保障性住房及其他福利供给的大幅增长，我国社会保障不同程度地惠及绝大多数城乡居民。这不仅是社保体系建设的巨大成就，而且是国家经济发展、社会进步与人权保障事业推进的重要标志。未来一个时期，我国社保体系建设的重要任务是在坚持并巩固普惠性的基础上，不断增强公平性，最终实现社会保障从形式普惠走向实质公平。而加快推进社会保障城乡统筹发展，无疑是缩小国民福利权益差距，促使社会保障体系沿着公平、正义、共享的价值取向持续发展的必由之路。

加快推进社会保障城乡统筹发展，具有重要意义和深刻原因。首先，经济社会发展大背景发生深刻变化。经过30多年改革开放，我国已经从一个落后的农业国成为新兴工业化国家，经济总量跃居世界第二，综合国力显著增强，各项事业全面推进。与此同时，在新的历史条件下，科学发展观的贯彻落实、国民经济的持续健康发展、群众对过上更好生活的新期待，无不要求进一步打破城乡二元状态。社会保障作为面向全民的公共品，无疑应扮演先行者的角色，并为全面推进城乡统筹发展创造条件。其次，社保体系建设中的诸多现实问题亟待通过城乡统筹发展来解决。比如，社保管理体制与运行机制的城乡分割及其带来的公共资源浪费、行政效率低下、制度风险增加等，都迫切要求通过推进社会保障城乡统筹发展来化解。

加快推进社会保障城乡统筹，需要正视现实中存在的诸多障碍。一是传统的城乡分割惯性依然巨大。二是城乡二元体制及其导致的条条分割、政策分割与传统管理方式亟须改变，比较僵化的经办机制还在排斥社会机制与市场机制。三是资源配置失衡的格局还在延续，城乡发展差距非短期内能够缩小。改变长期存在的资源配置厚城薄乡的问题，是一个渐进的过程。四是对现行社保制度的有效整合难度较大。例如，城镇居民基本医疗保险与农村新型合作医疗是同一性质的制度安排，但分属不同部门管理，在实践中造成了资源的浪费，而要整合制度就需要多个部门相互配合并涉及对现有资源配置格局的调整。可见，实现社会保障城乡统筹发展面临诸多现实障碍，应充分估计其难度并积极、稳妥、渐进地推进。

推进社会保障城乡统筹的目的在于进一步提高社保制度的公平性，同时提高社保体系运行效率，增进制度的财务稳定性。要实现这样的目的，必须抓住三个关键问题。

突破体制障碍。从城乡二元格局走向城乡统筹发展，必然要以改革现行体制为条件，通过调整行政机构设置、强化城乡统筹职责以及消除部门利益追求等改革措施突破体制障碍。只有根据社保体系建设的内在规律进一步改革创新社保管理体制，将社会保障城乡统筹发展作为其基本职责，同时消除部门管理与制度实施之间的利益链条，才能为社会保障城乡统筹发展创造条件。

创新社保事务的经办与服务机制。应创新社保事务的经办与服务机制，消除传统经办或服务机制对城乡统筹的阻碍。比如，通过将基层社保服务适度集中到统一的社保服务平台，可以化解条条分割下的资源分割、运行效率低下和官僚主义弊端；通过统一、共享的社保信息化建设，可以在提供更为便捷服务的同时促使服务质量提升；通过建立政府购买社保经办服务等机制，可以更好地利用社会与市场资源，满足不同服务对象的需求；通过培育和扶持各种基层社会组织，可以增加社保服务的供给并放大社保制度的保障功能。

分类有序推进城乡社保制度一体化。只有实现制度一体化，才能真正实现社会保障城乡统筹发展，真正实现城乡居民同制同权的目标。因此，制度整合是推进社会保障城乡统筹发展的重要条件。但不同的社保制度有不同的路径依赖，因而应在适当分类的基础上积极、有序地推进制度一体化。比如，包括基础教育、公共卫生、社会救助、老年福利等在内的由政