论档案执法与业务指导

论档案执法与业务指导
【摘 要】针对《档案法》赋予档案行政管理部门的监督和指导职责，从法
律法规和档案专业的角度，分析档案执法与业务指导的内涵及特征。同时，从内
容、方式、资格、程序、效果等多方面挖掘二者之间的相同点与不同点，档案管
理实际探讨档案执法与业务指导的关系。通过对两者的研究分析提出意见，以期
为执法者和指导者更加明确自己的权利和义务，正确处理好二者的关系提供理论
指导。

【关键词】档案法;档案工作;档案执法;业务指导
《档案法》明确规定：”县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门
主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和
其他组织的档案工作实行监督和指导。”档案行政管理部门要履行好《档案法》
所赋予的两项职责就必须同时抓好档案执法与档案业务指导工作，明确档案执法
与业务指导的内涵及特征，正确处理好二者之间的关系。

1.档案执法与业务指导的内涵及特征
档案行政管理部门是同级人民政府的行政执法职能部门之一，赵连裕认为
[1]：档案行政执法是指档案行政管理部门依职权和档案法律、法规的规定，对
被管理的相对人采取或作出具体直接影响其权利义务的行政行为，或对被管理的
相对人的权利义务的行使和履行情况直接实施监督检查的行政行为。《档案执法
监督检查工作暂行规定》对档案执法的界定是：档案执法是指各级档案行政管理
部门对贯彻实施档案法规的监督检查，以及依法对违反档案法规行为的查处。国
家档案局和县级以上档案行政管理部门是贯彻并监督执行档案法规的机关，依法
行使档案执法监督检查权。

档案执法的特征有：①县级以上各级档案行政管理部门是档案执法的主体。
②档案执法是依法执法、依法履行职责的具体行政行为，具有主动性和强制性。
③档案执法主要通过检查、处罚、强制等行为方式实施监督检查权。

档案业务指导是档案行政管理部门在其职责范围内为实现行政目的而采用
的符合法律精神、原则、规则、或政策的引导、劝告、建议、培训等行政行为，
是指导相对人如何依法管理好档案的行政行为。《档案法》第六条、第七条也同
时规定，乡、民族乡、镇人民政府、机关、团体、企业事业单位和其他组织的档
案机构或者档案工作人员对所属机构的档案工作实行指导。业务指导不直接产生
法律效果。

档案业务指导的特征包括：①档案行政主管部门是业务指导的主体。同时，
单位档案机构或者档案工作人员对所属机构的档案工作也有指导职责。②业务指
导既可以是档案行政管理部门行政行为也可以是单位内部管理行为，都具有主动
性和服务性，但不具有强制性。③业务指导主要通过劝告、建议、提醒、鼓励、
警示、引导奖励、政策指导、业务培训等行为方式实施。
2.档案执法与业务指导的相同点与不同点
档案执法与业务指导都是档案管理部门或档案工作者为贯彻实施档案法规
为履行法律所赋予的职责所作出的行为，都必须依法实施而且不可推卸，都具有
主动性。档案执法与档案业务指导的不同点可以分为以下几点：

2.1档案执法与业务指导的主体不完全相同
县级以上各级档案行政管理部门是档案执法的主体，而业务指导的主体既可
以是档案行政主管部门也可以是机关单位或团体的档案机构或者档案工作人员。

2.2档案执法与业务指导的内容和方式不同
档案执法工作是监督检查相对人在接收、收集、整理、移交、保护和提供利
用档案等方面的程序是否符合法，是否尽到了法律责任，档案管理制度是否合法，
并对违法行为予以查处，正如张彦杰所提到的[2]，它主要是通过行政强制方式
达到目的。而业务指导工作是指导档案管理者如何依法接收、收集、整理、保护
和提供利用好档案，如何建立管理制度，如何改进专业技术，如何把先进的技术
和设备运用到档案管理上，它主要是通过培训、交流、示范、鼓励、表扬等方式
达到目的。

2.3档案执法与业务指导人员的资格不同
《档案执法监督检查工作暂行规定》要求档案执法监督检查人员要具备下列
条件之一：

①高等院校法律专业毕业，在本单位工作一年以上的。
②具有馆员以上专业职称，熟悉档案法律、法规的。
③熟悉档案工作业务，经过法律知识培训，确已掌握与档案有关法律知识的。
只有既懂法又懂业务，并获得《执法监督检查证》的人才能执法。《档案执
法监督检查工作暂行规定》还规定，查处违反《档案法》案件调查人员每次不得
少于二人。而对于业务指导工作，只要在档案管理方面具有良好的业务素质和较
强的沟通与协调能力的人员或者有法定指导责任的人员都可以参与档案业务指
导工作。这提醒档案管理部门在委派执法人员时要进行必要的资格审查，避免执
法人资格违规的现象发生。

2.4档案执法与业务指导的程序不同
档案执法程序必须合法合规，规范性强，查处违反《档案法》案件时必须按”
调查--处理--上报备案”程序进行，程序中的每个环节都有严格规定；而指导没有
特定程序，灵活性大。

2.5档案执法与业务指导的行为效果不同
档案执法可直接产生法律效果，对行政相对人是否违法给予界定，该责令限
期改正的或处罚的要作出书面通告，对行为相对人的行为具有强制约束力，体现
了法律的尊严。而业务指导行为不直接产生法律效果，对行为相对人的行为不具
有约束力，体现了关怀、协商、合作交流的人文精神。

3.档案执法与业务指导之间的关系
对于档案行政管理部门来说，档案执法与业务指导是两项密切联系相互协作
的工作，其目的都是保证档案事业的健康发展[3]，虽然每项工作都可以单独进
行，但要想做好其中之一都需要另一项工作的支持。执法工作需要以指导工作为
基础，指导工作需要执法工作做保障，所以，档案执法与业务指导是相辅相成的
关系。

4.如何正确处理好档案执法与业务指导之间的关系
4.1加强档案执法，为业务指导创设有利环境
县级档案行政主管部门是档案执法的主体，只有敢于执法，善于执法，主体
地位才会得到社会的认可，相关单位才会自觉接受档案行政主管部门的业务指
导。没有法规的约束力就很难维持 “统一领导，分级管理”的原则，”统筹规划，
组织协调，统一制度”难以落实，业务指导就失去了主动性，不乐意接受指导或
者应付指导的现象就会发生。所以，档案执法的效果如何直接影响到档案业务指
导的开展。

通过档案执法监督检查，查处违法行为，指出档案管理中存在的问题，让相
关人员明白不依法管理好档案就要受法律惩罚，要管理好档案就必须提高法律意
识，提高管理技能，自觉接受档案主管部门的业务指导，变要我学为我要学，变
应付为需求，业务指导才会更加顺利，更加有吸引力。

4.2丰富业务指导内容，减轻档案执法压力
随着社会的发展，各种新型业务档案也在不断产生，拥有档案的部门也在不
断增多，再加上档案执法的特殊性，执法工作开展的不是很顺利，而业务指导却
是轻车熟路。档案管理部门应该发挥优势，在原有的基础上借助互联网、多媒体
技术搭建好业务学习的平台，开展丰富多样具有吸引力的业务学习方式，既可以
大面积集中培训，也可以在主管部门的指导下相互学习，取长补短，让更多的单
位或个人掌握好现代档案管理技术，了解档案法规，知道什么是合法的什么是不
合法的，自觉依法管理好档案。知法守法的人多了，执法自然就轻松了。另外，
在业务指导中及时发现问题，及时纠正，防微杜渐，对于轻微违法行为能不用执
法方式解决的就不用，更多的情况下要利用示范、引导、协商、约定、合作的指
导方式解决，既节约了执法成本又减少了摩擦，把有限的执法力量放在重点单位
和重大项目上，这比较符合当前档案管理的实际。

4.3明确档案执法与业务指导权限，防止发生越权行为档案执法人员必须在
执法主体的授权下才能行使执法权，执法过程要合法

对于《档案法》第二十四条、《档案法实施办法》第二十八条所列违法行为
必须依法查处，这是执法者的法律责任，不可用业务指导代替。在执法中发现的
轻微违法问题可以使用劝告、提醒等业务指导方式解决，但业务指导人员没经授
权没有执法证的情况下严禁越权执法。

总之，档案执法和业务指导是两项不同性质的工作，在工作中既要区别对待，
防止越权行为的发生，又要密切结合，双管齐下，通力合作。档案执法工作开展
好了，业务指导工作就会有保障；业务指导工作开展好了，档案执法工作就会比
较顺利。在实际工作中，只有正确处理好档案执法与业务指导之间的关系， 才
能更好地尽到监督与指导的法律责任。

【参考文献】
［１］赵连裕.什么是档案行政执法[J].贵州档案,1991(4):05-06.
［２］张彦杰.档案行政执法检查与业务指导[J].山西档案,2001(6):15-16.
［３］康志仁,吴春来,陈桂莲.正确处理档案执法与业务指导的关系[J].黑龙江
档案,2000(1):14-15.

［４］金福子.档案业务指导工作中存在的问题与对策[J].档案学通
讯,2001(1):58-59.